Parecer do Comité das Regiões Europeu — Relatório de execução sobre contratos públicos

(2020/C 39/09)

Relator

:

Thomas Habermann (DE-PPE), presidente do Conselho Distrital de Rhön-Grabfeld

I.   OBSERVAÇÕES GERAIS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

1.

assinala que o presente parecer dá seguimento ao compromisso assumido pelo Comité, no contexto do Grupo de Trabalho Subsidiariedade, Proporcionalidade e «Fazer menos com maior Eficiência» e do Programa Legislar Melhor, de dar informação de retorno sobre a aplicação da legislação da UE a nível local e regional. Neste contexto, o CR, em conjunto com o Conselho dos Municípios e Regiões da Europa (CMRE), conduziu um inquérito à escala da União a fim de avaliar a aplicação do quadro regulamentar relativo à adjudicação de contratos públicos pelos órgãos de poder local e regional e encomendou um estudo a esse respeito; sublinha que os resultados do inquérito, em virtude da participação muito desigual dos Estados-Membros, não podem ser considerados representativos de toda a União, mas apenas revelar tendências; remete, além disso, para o relatório publicado em julho de 2019 sobre a primeira consulta da Plataforma Regional do CR (RegHub) (1), que essencialmente confirma os resultados do inquérito do CMRE e do CR;

2.

observa que, no respeitante à ampla reforma das diretivas relativas aos contratos públicos de 2014, parte dessas disposições foi transposta pelos Estados-Membros para o direito nacional em 2016, e outra muito mais tarde; o intervalo de, no máximo, três anos decorrido desde a entrada em vigor da legislação nacional em matéria de contratos públicos apenas permite ter uma perspetiva limitada da prática na aplicação das novas disposições;

3.

salienta que as autoridades administrativas, bem como os operadores económicos, só recentemente começaram a aplicar, na prática, o regime de adjudicação de contratos revisto e que estão ainda em curso processos de ajustamento; sublinha também que, em muitos casos, estes processos de ajustamento envolvem esforços de formação e de aconselhamento consideráveis, com recurso, em parte, a consultores jurídicos externos; neste contexto, manifesta-se claramente desfavorável a uma nova revisão da legislação nos próximos anos;

4.

esclarece que o presente parecer não visa, por conseguinte, promover uma nova reforma legislativa, mas sim abordar as dificuldades com que as autoridades adjudicantes a nível local e regional se confrontam atualmente na aplicação do regime; debruça-se, além disso, sobre aspetos abordados recentemente pela Comissão na sua comunicação, de outubro de 2017, sobre um regime de contratação pública mais eficiente, sustentável e profissional (2);

5.

apoia o objetivo e os principais elementos das diretivas, nomeadamente a contratação pública eletrónica e a promoção da participação das PME, os novos conceitos de contratação interna e de cooperação intermunicipal e a possibilidade de aplicação de critérios estratégicos nos concursos públicos, no quadro de processos de decisão políticos das próprias autoridades, bem como a promoção da transparência e da integridade;

6.

sublinha que, segundo os resultados do inquérito (3), a contratação transfronteiras não trouxe qualquer valor acrescentado para os órgãos de poder local e regional. Apesar da realização regular de concursos a nível da União, que implicam um grande dispêndio de tempo e de recursos, são muito poucas ou nenhumas as propostas transfronteiras apresentadas; tal deve-se, presumivelmente, ao facto de as plataformas eletrónicas à disposição dos Estados serem diferentes, entravando, por conseguinte, a participação das empresas e entidades de países vizinhos: concebidas e implementadas para utilização no contexto nacional, amiúde as plataformas não preveem a possibilidade de utilizar línguas diferentes ou de incluir requisitos administrativos de Estados distintos daquele em que a entidade adjudicante se encontra;

7.

chama a atenção para o facto (4) de que a aplicação isenta de erros jurídicos do quadro regulamentar relativo aos contratos públicos se tornou entretanto um objetivo em si mesmo, em vez de ser tratada como um instrumento para a encomenda de trabalhos, fornecimentos ou serviços;

8.

frisa que se impõe clarificar em que circunstâncias os órgãos de poder local e regional podem promover também o crescimento económico local e as estruturas locais, no contexto dos objetivos de sustentabilidade e de desempenho ambiental positivo, através de políticas de «distâncias curtas» (por exemplo, a iniciativa alemã «Holz von hier» [Madeira da região]) de acordo com o princípio «comprar local»;

9.

salienta que a aplicação de critérios ecológicos, sociais ou inovadores na adjudicação de contratos de serviços públicos, tornada possível com a reforma de 2014, deve ser deixada à inteira discrição do órgão de poder local e regional competente, em consonância com o princípio de autonomia local; considera que uma eventual imposição futura da aplicação de objetivos de contratação estratégicos deve ser claramente rejeitada, a fim de evitar uma oneração desnecessária dos procedimentos de adjudicação; observa que a consideração de objetivos estratégicos pode não ser adequada em muitos processos de adjudicação, como, por exemplo, no caso da aquisição normalizada de produtos;

10.

sublinha que a consideração de objetivos políticos adicionais aumenta não só a possibilidade de erros, mas também os riscos de conflito entre esses objetivos; salienta que a prossecução de objetivos no âmbito da contratação pública não pode comprometer o objetivo primário de fornecer aos cidadãos bons produtos e serviços a preços razoáveis;

11.

realça igualmente que o direito dos órgãos de poder local e regional de fornecerem e organizarem os seus serviços através de estruturas próprias, régies ou empresas públicas, bem como o conceito de contratação interna e de cooperação intermunicipal, foram claramente reconhecidos na reforma de 2014. Neste contexto, a adjudicação de contratos a terceiros é apenas uma das muitas formas alternativas de prestação de serviços públicos (5). Por último, o CR sublinha o direito que assiste aos poderes públicos de voltarem à remunicipalização dos contratos adjudicados a terceiros;

12.

entende que o aumento dos limiares a partir dos quais a adjudicação de contratos públicos tem de ser sujeita a um concurso à escala europeia constitui um objetivo adequado para preservar o equilíbrio entre a transparência, por um lado, e os encargos administrativos para as administrações e as PME, por outro; insta, por conseguinte, a Comissão a empenhar-se, a longo prazo, ao nível da Organização Mundial do Comércio (OMC), a fim de obter um aumento significativo dos limiares previstos no Acordo sobre Contratos Públicos;

II.   RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

Contratação pública estratégica

13.

considera que a possibilidade introduzida pelas diretivas relativas aos contratos públicos de 2014 de as autoridades adjudicantes terem em consideração objetivos estratégicos na contratação pública permite, em determinados casos, efetuar uma melhor aquisição na perspetiva das autoridades adjudicantes;

14.

faz notar que os encargos administrativos que recaem sobre os órgãos de poder local e regional devem, contudo, ser proporcionais ao benefício que o concurso público pode proporcionar no interesse dos cidadãos. A contratação pública não visa primariamente a consecução de objetivos políticos, por exemplo, no domínio da sustentabilidade ambiental, da inserção social ou da inovação ou a promoção de determinados avanços sociopolíticos. No entanto, é cada vez mais utilizada como veículo para o controlo e a realização de outros objetivos políticos. É imperativo não perder de vista o objetivo do contrato público: em conformidade com os princípios de rigor orçamental e da boa gestão financeira da administração pública, deve ser procurada a melhor relação preço-qualidade;

15.

observa que, como revelaram os resultados do inquérito do CR/CMR, os órgãos de poder local e regional estão cientes da possibilidade de aplicarem critérios ecológicos, sociais e inovadores nos procedimentos de adjudicação de contratos. Estes critérios são aplicados, conforme relatado, com alguma contenção, devido, por um lado, à falta de necessidade e, por outro, porque uma maior ocorrência de erros aumenta a probabilidade de interposição de recursos; os órgãos de poder local e regional lamentam, em particular, a falta das competências técnicas necessárias para fomentar este tipo de contratos públicos;

16.

realça que os órgãos de poder local e regional, apesar de poderem basear a decisão de adjudicação em diferentes critérios qualitativos, muitas vezes privilegiam o critério do melhor preço, porque, na sua perspetiva, a necessidade de utilizar adequadamente os fundos públicos justifica tal abordagem, além de ser um critério mais fácil de aplicar;

17.

regista a crítica feita pela Comissão na sua comunicação (6) de que em 55% dos concursos públicos a decisão de adjudicação é tomada apenas com base no preço; esclarece que, nos concursos públicos em causa, podem ter sido tidos em conta objetivos estratégicos, pois os critérios ambientais e de eficiência energética, por exemplo, podem ter sido considerados a nível do caderno de encargos e, consequentemente, a adjudicação ser feita com base no preço mais baixo;

18.

salienta que, como comprovam os resultados do inquérito, a necessidade de critérios de adjudicação estratégicos é muito variável. Assim, os inquiridos indicaram que a necessidade de aquisições promotoras de inovação foi pouco significativa, e foi equilibrada no caso da contratação com objetivos sociais, tendo a maioria confirmado a adjudicação de contratos com objetivos ambientais; observa que existem dificuldades na aplicação de todos os critérios devido à complexidade do quadro jurídico no que respeita ao estabelecimento de condições para a execução do contrato e, em especial, à apreciação da equivalência de certificados e rótulos nacionais, que devem fundamentar o preenchimento dos critérios (7);

19.

assinala que, até aqui, a utilização de modalidades de contratação inovadoras, incluindo as parcerias para a inovação e os contratos pré-comerciais, estava limitada a um pequeno número de órgãos do poder e regional nalguns Estados-Membros. Este facto deve-se principalmente à pouca ênfase normalmente dada à promoção da investigação e do desenvolvimento, à aquisição de produtos normalizados ou à existência de restrições orçamentais. A iniciativa da Comissão relativa aos grandes compradores poderia constituir um instrumento de promoção das formas de contratação inovadoras; sublinha, porém, que as formas de aquisição agrupadas e o agrupamento dos compradores aliviam regularmente, em especial, os poderes locais e regionais de menor dimensão, ajudando-os a obter ganhos de eficiência;

Acesso das PME aos mercados dos contratos públicos

20.

recorda que a promoção das PME constitui uma das cinco prioridades da reforma de 2014 do quadro regulamentar dos contratos públicos; observa que as PME e as empresas em fase de arranque continuam a ter dificuldade em preencher os critérios de seleção relativos à capacidade económica ou técnica. Além disso, os pagamentos tardios e a falta de conhecimento das PME sobre aspetos fundamentais dos procedimentos de contratação pública, bem como os custos potencialmente elevados da interposição de recursos, representam obstáculos significativos;

21.

assinala que as medidas até aqui aplicadas para aumentar a participação das PME — tal como revela também o inquérito do CR/CMRE — não conduziram à melhoria esperada;

22.

sublinha que os objetivos estratégicos de contratação pública representam frequentemente para as PME, por comparação com as grandes empresas altamente organizadas, um obstáculo importante à participação nos concursos públicos, dado que muitas vezes não dispõem dos recursos necessários para o preenchimento de critérios de adjudicação estratégicos; realça que o reforço dos objetivos estratégicos pode contrariar a consecução do objetivo válido, e merecedor de apoio, de promover e facilitar o acesso das PME ao mercado dos contratos públicos;

23.

sublinha, a este respeito, a necessidade de uma revisão da definição de PME em vigor a nível europeu (8); esclarece que a definição atual equipara as empresas de média dimensão (inclusive as empresas de média capitalização, que podem ter até 500 trabalhadores) nas suas estruturas às PME (< 250 trabalhadores por ano e um volume de negócios ≤ 50 milhões de euros ou um total do balanço ≤ 43 milhões de euros) e, não obstante, aquelas empresas não beneficiam de qualquer tratamento privilegiado em relação às grandes empresas; salienta, à luz da crescente tendência de protecionismo dos principais mercados, a importância de a UE assumir, no interesse da economia europeia, uma posição construtiva e de forte abertura do mercado no âmbito das relações de concorrência a nível mundial e de, nesse contexto, reconhecer a relevância das empresas de média dimensão como forte fator económico, nomeadamente no meio rural;

24.

salienta que o novo regime aplicável à prestação de serviços sociais e outros serviços especiais cria dificuldades aos órgãos de poder local e regional, que se prendem, nomeadamente, com a natureza específica desses serviços e com o contexto específico em que tais serviços são prestados; critica o facto de os concursos públicos passarem a ser obrigatórios a partir de um determinado limiar (750 000 euros), apesar de persistirem os motivos da falta de relevância do mercado interno para este tipo de serviços; esclarece que estas disposições, em parte, não se adequam aos sistemas nacionais. Nos casos em que os poderes públicos não tomam qualquer decisão de adjudicação seletiva quando os prestadores de serviços são contratados através de meros procedimentos de admissão ou inclusive no âmbito de procedimentos de admissão em que a entidade adjudicante procede à adjudicação sem selecionar um ou mais operadores económicos, o Tribunal de Justiça decidiu que não se aplicam as disposições da Diretiva relativa aos contratos públicos (9). No entanto, as regras da diretiva nem sempre se adequam aos sistemas nacionais dos Estados-Membros e, na prática, podem gerar encargos administrativos desproporcionados para os órgãos de poder local e regional (10). Além disso, não é claro o âmbito de aplicação do regime, estabelecido com referência aos códigos CVP incluídos no anexo XIV, cujo conteúdo é indefinido;

25.

considera que os concursos divididos em lotes favorecem especialmente as PME e que, por conseguinte, representam uma boa abordagem; observa que empresas ineficientes ou lotes muito pequenos podem, no entanto, implicar um esforço acrescido de gestão e de coordenação para as autoridades adjudicantes;

Aquisições transfronteiras de produtos e serviços

26.

assinala que a percentagem de adjudicações transfronteiras diminuiu de 5,95% em 2013 para 3,4% em 2017 (11);

27.

salienta que o conceito de contratos públicos deve ser interpretado numa ótica funcionalista, mas que, mesmo nessa ótica, os diferentes tipos de serviços de planeamento não devem ser contabilizados no cálculo do valor do contrato, devendo antes ser tratados como contratos separados; observa que este aspeto é particularmente importante para proteger as PME e promover a sua participação nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos;

28.

insta a Comissão a adotar orientações mais exaustivas sobre os procedimentos de adjudicação de contratos públicos por via eletrónica, a fim de reforçar a segurança jurídica e melhorar a participação das PME na contratação pública eletrónica;

29.

salienta que a exceção prevista no artigo 10.o, alínea h), da Diretiva relativa aos contratos públicos (Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (12)) reconhece a enorme importância das organizações de utilidade pública sem fins lucrativos, as quais, sobretudo no quadro da proteção civil, podem crescer através do voluntariado; considera que os Estados-Membros podem definir explicitamente na sua legislação nacional as organizações que são consideradas organizações sem fins lucrativos, desde que a legislação nacional garanta que essas organizações cumprem os critérios de utilidade pública estabelecidos pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (13);

30.

sublinha que, no inquérito conduzido pelo CR/CMRE, 70% dos inquiridos consideraram que a aquisição transfronteiras não traz qualquer valor acrescentado, dada a falta de propostas de outros Estados-Membros, e apenas 24% foram de opinião de que promove a concorrência e proporciona alternativas melhores; chama a atenção para as conclusões do relatório da RegHub, segundo as quais alguns setores, em especial no domínio social, não têm, pela sua natureza, dimensão transfronteiriça e não são, por isso mesmo, pertinentes no que ao mercado interno diz respeito;

31.

concorda, em princípio, com o objetivo da Comissão de aumentar o número de procedimentos de adjudicação transfronteiras; salienta que as causas do reduzido número de adjudicações transfronteiras residem, nomeadamente, no facto de os documentos do concurso terem de ser disponibilizados em várias línguas e de os procedimentos em causa obrigarem a um dispêndio de tempo e de recursos, implicando inevitavelmente custos acrescidos, bem como nas diferentes interpretações dos Estados-Membros das diretivas relativas aos contratos públicos;

32.

observa que outra das principais causas pode residir nas diferenças existentes entre os Estados-Membros no que respeita às normas e à regulamentação, por exemplo, no domínio do trabalho e da segurança no trabalho ou da construção civil; estas diferenças desincentivam potenciais proponentes estrangeiros de apresentarem propostas, em especial as PME, que carecem muitas vezes dos recursos efetivos e jurídicos necessários para cumprir as disposições de outros Estados-Membros;

33.

sublinha o facto de ser muito comum as empresas constituírem filiais noutros Estados-Membros, a fim de estarem próximas dos mercados locais. Na maior parte das vezes, são essas filiais, e não as sociedades-mãe, que se candidatam a contratos públicos de nível local e regional. Tais transações não são incluídas nas estatísticas dos contratos públicos transfronteiras;

34.

sublinha, por último, as dificuldades que os proponentes enfrentam, face às diferentes disposições nacionais no que respeita ao reconhecimento transnacional de certificados e de assinaturas eletrónicas; daí advém a necessidade de prever orientações comuns para a elaboração de sistemas regulamentares e informáticos comuns e a criação de plataformas eletrónicas que permitam a participação de entidades e empresas estabelecidas nos países vizinhos;

Medidas para melhorar a aplicação

35.

observa que a chamada profissionalização proposta pela Comissão, isto é, a formação de funcionários administrativos, compete exclusivamente aos poderes nacionais e, em especial, aos órgãos de poder local e regional; receia, neste contexto, que a elaboração pela Comissão de novas orientações e manuais sobre a profissionalização das autoridades adjudicantes (como, por exemplo, o abrangente quadro europeu de competências para a contratação pública que deverá ser apresentado futuramente) signifique sobretudo uma carga administrativa adicional para as entidades adjudicantes confrontadas com um já de si extenso quadro regulamentar;

36.

congratula-se com o plano de ação final, de 26 de outubro de 2018, da Parceria para Contratos Públicos Inovadores e Responsáveis no âmbito da Agenda Urbana (14) e apoia, em particular, as recomendações dirigidas à UE para que pondere prever financiamento para contratos públicos conjuntos transfronteiras, a aquisição pública de inovação, os contratos públicos estratégicos, em especial no âmbito social (ou seja, utilizando cláusulas e critérios de adjudicação sociais nos concursos públicos e nos contratos), e contratos públicos circulares, bem como as dirigidas aos Estados-Membros para que invistam no reforço das capacidades em matéria de contratos públicos inovadores e responsáveis, e as dirigidas aos níveis nacionais e municipais para que aumentem a formação sobre contratos públicos circulares e sobre contratos públicos inovadores e responsáveis;

37.

considera que a UE deve assegurar a coerência entre os diferentes domínios políticos europeus que determinam as políticas em matéria de contratos públicos, concorrência e auxílios estatais, a fim de garantir o fortalecimento global da UE enquanto centro industrial e a competitividade das empresas europeias num mundo globalizado;

38.

solicita à Comissão que, a fim de criar segurança jurídica e facilitar o trabalho no terreno das autoridades adjudicantes, promova medidas com vista à criação de rótulos e de certificados fiáveis e inequívocos, reconhecidos em todo o território da UE, em especial no domínio da sustentabilidade ambiental;

39.

chama a atenção para o facto de que o desenvolvimento de sistemas próprios para a contratação pública eletrónica e de portais de contratação pública nacionais, suscitou, em certa medida, problemas de compatibilidade, não só entre os Estados-Membros, mas também ao nível destes; o desenvolvimento de sistemas totalmente compatíveis poderia tornar os procedimentos de contratação pública muito mais fáceis e céleres;

40.

realça, por último, que as diretivas não cumpriram o objetivo principal da simplificação abrangente dos procedimentos para os órgãos de poder local e regional; desaconselha veementemente, contudo, no interesse da continuidade e pelos motivos acima referidos, a realização de uma nova reforma legislativa nos próximos anos.

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(1)  Comité das Regiões, Grupo de Pilotagem da Subsidiariedade, Rede de Polos Regionais para a Avaliação da Execução das Políticas da UE, relatório sobre a execução, primeira consulta sobre contratos públicos, julho de 2019.

(2)  Comunicação da Comissão — Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa, de 3.10.2017 [COM(2017) 572].

(3)  Ver o inquérito realizado pelo CR, em conjunto com o Conselho dos Municípios e Regiões da Europa (CMRE), com vista a avaliar a aplicação das diretivas relativas aos contratos públicos adotadas em 2014: desafios e oportunidades a nível regional e local.

(4)  Ver inquérito conjunto do CR/CMRE.

(5)  Ver parecer do Comité das Regiões Europeu — Pacote Contratação Pública, relator: Adrian Ovidiu Teban (RO-PPE), de 5.7.2018.

(6)  Comunicação da Comissão — Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa, de 3.10.2017 [COM(2017) 572 final].

(7)  Inquérito do CR/CMRE.

(8)  Recomendação 2003/361/CE da Comissão, de 6 de maio de 2003 (JO L 124 de 20.5.2003, p. 36).

(9)  Processos C-410/14, Falk Pharma, e C-9/17, Tirkkonen.

(10)  Parecer da Plataforma REFIT sobre a eficácia e eficiência dos contratos públicos (assistência a jovens e apoio social), pelo Ministério da Saúde, do Bem-Estar e do Desporto dos Países Baixos, 14 de março de 2019.

(11)  Parlamento Europeu, Departamento Temático das Políticas Económicas e Científicas e da Qualidade de Vida Contribution to Growth. European Public Procurement. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses [Contributo para o crescimento. Contratação pública europeia. Proporcionar benefícios económicos aos cidadãos e às empresas], janeiro de 2019.

(12)  JO L 94 de 28.3.2014, p. 65.

(13)  TJUE, Acórdão no processo C 465/17 de 21.3.2019.

(14)  https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_public_procurement_2018.pdf