COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 5.6.2019

COM(2019) 500 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU, AO COMITÉ DAS REGIÕES E AO BANCO EUROPEU DE INVESTIMENTO

Semestre Europeu de 2019: Recomendações específicas por país

1.Introdução

A economia europeia está em crescimento pelo sétimo ano consecutivo. Durante o mandato da Comissão Juncker, o investimento regressou aos níveis de antes da crise; o número de pessoas empregadas nunca foi tão alto e a dívida pública diminuiu globalmente.

A economia europeia prosseguirá a sua expansão neste e no próximo ano, com todos os Estados-Membros a registarem taxas de crescimento positivas, não obstante condições menos favoráveis. No ano passado, a economia europeia foi afetada por fragilidades globais, num contexto pautado por tensões comerciais persistentes, grande incerteza e um agravamento significativo das condições financeiras internacionais no virar do ano. Neste e no próximo ano, a procura interna deverá permanecer o principal motor do crescimento económico, apoiada por novos aumentos do emprego e dos rendimentos, baixos custos de financiamento e por medidas orçamentais de apoio em alguns Estados-Membros.

Reformas estruturais efetivas, acompanhadas de estratégias de investimento bem orientadas e de políticas orçamentais responsáveis, continuam a nortear eficazmente a modernização da economia europeia. As recomendações específicas por país adotadas no contexto do Semestre Europeu orientam os Estados-Membros, ajudando-os a responder adequadamente aos desafios, novos ou persistentes, e a alcançar os principais objetivos estratégicos comuns. No mesmo contexto, é crucial continuar a impulsionar o «triângulo virtuoso» que consiste no incentivo aos investimentos, na prossecução de reformas eficazes que promovam um crescimento sustentável e inclusivo e em políticas orçamentais sólidas. As recomendações específicas por país contêm igualmente orientações para reforçar o desempenho e a governação da nossa União Económica e Monetária e a resiliência das economias da área do euro — em conformidade com a recomendação de 2019 sobre a política económica da área do euro 1 — e para promover a convergência social em conformidade com o Pilar Europeu dos Direitos Sociais.

A debilidade do crescimento mundial reforça a necessidade de enfrentar continuamente os desafios estruturais com que se deparam as economias da UE. Para aumentar a resiliência e o potencial de crescimento das nossas economias perante riscos e incertezas económicas crescentes, é essencial que as reformas sejam solidamente executadas e hierarquizadas, o que implica conferir à inovação maior impacto e amplitude e garantir a qualidade e pertinência das competências para o mercado de trabalho. A fim de atenuar as consequências de um crescimento mais lento no emprego e nas desigualdades, é fundamental favorecer a inclusão social, proteger e promover o investimento e aumentar a qualidade das finanças públicas. O abrandamento da dinâmica económica acentua também a necessidade de um reequilíbrio mais simétrico em toda a área do euro. Os Estados-Membros, em especial quando apresentam rácios da dívida elevados, devem continuar a aumentar a sustentabilidade das finanças públicas. Ao mesmo tempo, os Estados-Membros que, dispondo de margem de manobra orçamental, têm níveis baixos de investimento, devem utilizar essa margem para apoiar o potencial de crescimento. O reforço do mercado único e a melhoria das complementaridades entre as políticas do mercado único e as reformas estruturais nacionais contribuirão para aumentar a produtividade e a resiliência da economia da UE. A nível mundial, a estratégia renovada da UE para a China põe em evidência grandes oportunidades de criação de emprego e crescimento na Europa 2 .

O investimento e as reformas devem andar de par. Com o presente pacote, a Comissão pretende, em especial, assegurar um maior alinhamento entre o investimento e as reformas e proporcionar um quadro estratégico mais coerente. Em consonância com a análise aprofundada efetuada pela Comissão nos relatórios por país sobre as necessidades de investimento e os estrangulamentos enfrentados por cada Estado-Membro, as recomendações específicas por país de 2019 dão maior ênfase ao investimento.

Embora não possam cobrir todas as necessidades de investimento, os fundos da UE proporcionam oportunidades consideráveis para colmatar as lacunas concretas de investimento identificadas nas recomendações específicas por país. Graças a uma ligação estratégica mais eficaz entre o Semestre Europeu e o financiamento da UE para o período 2021–2027, prevista nas propostas da Comissão para o próximo quadro financeiro plurianual da UE, os programas financeiros da UE, como o InvestEU, o Mecanismo Interligar a Europa, o Horizonte Europa e os fundos da política da coesão oferecem oportunidades significativas. Neste contexto, será fundamental o exercício de programação dos próximos fundos da política de coesão da UE. O diálogo com as autoridades nacionais e regionais sobre a melhor forma de utilizar os fundos estruturais e de coesão europeus 3 ao nível nacional no período 2021–2027 foi agora iniciado, e as recomendações específicas por país constituem, juntamente com os relatórios por país, o quadro analítico para uma programação bem sucedida.

2.Perspetivas económicas, progressos gerais na realização das reformas e correção dos desequilíbrios

A economia da União Europeia deverá continuar a crescer neste e no próximo ano, mas a um ritmo mais lento. O previsto abrandamento do crescimento económico em 2019 deve-se, em parte, ao impacto negativo considerável do ambiente externo nos setores orientados para a exportação. Além disso, em algumas grandes economias europeias, certos fatores nacionais ou regionais específicos (por exemplo, na indústria automóvel) afetaram igualmente os valores da produção. Em determinados países, a incerteza política interna e a reversão das reformas abalaram a confiança e as perspetivas de crescimento. O aumento do emprego, associado a um aumento moderado do salário dos trabalhadores, deverá apoiar o consumo e a atividade económica, mas a incerteza sobre as perspetivas económicas continua a pesar no sentimento económico. O investimento deverá continuar a aumentar, ainda que mais lentamente devido ao ambiente externo menos favorável e às incertezas ligadas às políticas comerciais. De um modo geral, as condições de financiamento favoráveis e as medidas orçamentais de apoio previstas em alguns Estados-Membros deverão continuar a apoiar o crescimento da procura interna.

Ainda que os parâmetros fundamentais tenham melhorado significativamente nos últimos anos, temos de continuar a melhorar a resiliência e o potencial de crescimento da economia europeia. É essencial aumentar o potencial de crescimento e reforçar a margem de manobra orçamental para fazer face aos futuros choques económicos negativos. Tendo em conta os importantes riscos interdependentes que rodeiam as perspetivas económicas, é necessário intensificar os esforços para fazer face aos desafios e deficiências estruturais que poderão ser acentuados pelo abrandamento do dinamismo económico. A promoção e a proteção do investimento nas pessoas e nas competências, em infraestruturas de qualidade e na inovação reforçarão o potencial de crescimento das nossas economias, ao mesmo tempo que apoiarão a procura agregada. Neste contexto, é igualmente essencial promover o respeito do Estado de direito, em especial sistemas judiciais independentes e rigorosas normas anticorrupção. No que diz respeito às finanças públicas, os países fortemente endividados deverão aplicar políticas que aumentem as reservas orçamentais e coloquem os rácios da dívida numa trajetória descendente e sustentável. Paralelamente, é importante aproveitar agora a margem de manobra orçamental, caso exista, e dar especial atenção aos efeitos favoráveis em termos de crescimento e de redistribuição que possam decorrer da despesa e do sistema fiscal em todos os Estados-Membros. Por último, um reequilíbrio mais simétrico em toda a área do euro limitará o impacto negativo do desendividamento sobre o crescimento e reduzirá a dependência do nosso desempenho económico em relação à procura externa.

Com a aplicação já assegurada de mais de dois terços das recomendações específicas por país emitidas até 2018 obtiveram-se, pelo menos, «alguns progressos» (ver Figura 1). A aplicação das várias recomendações acordadas com os Estados-Membros desde 2011 prossegue uma trajetória estável. Em alguns casos, há retrocessos comprovados em elementos de grandes reformas adotadas no passado. A maior parte dos progressos foram realizados nos serviços financeiros, seguidos da legislação que rege as relações laborais e a proteção do emprego. Já no que se refere ao alargamento da base fiscal e aos sistemas de saúde e de cuidados de longa duração, bem como à concorrência no setor dos serviços, os progressos têm sido particularmente lentos.

Figura 1 – Nível atual de aplicação das recomendações específicas por país (REP) para 2011-2018

Nota: a avaliação plurianual analisa a aplicação desde as primeiras recomendações adotadas até à publicação da presente comunicação, em maio de 2019. A avaliação global das recomendações específicas por país relacionadas com a política orçamental inclui a conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Se se considerarem os progressos das reformas numa perspetiva anual, os Estados-Membros obtiveram pelo menos «alguns progressos» relativamente a 4 em cada 10 das recomendações que lhes foram dirigidas em julho de 2018 (ver Figura 2). Estes resultados são inferiores aos de anos anteriores. Numa base agregada, o progresso das reformas foi pouco significativo desde a avaliação realizada no contexto dos relatórios por país em fevereiro. Todavia, esta constatação oculta algumas disparidades entre os Estados-Membros e domínios de intervenção. Assim, a execução das reformas continua a ser elevada nos serviços financeiros, ainda que os progressos sejam relativamente modestos quando comparados com as audazes medidas adotadas imediatamente após a crise, mas os progressos continuam a ser escassos no respeitante à aplicação das recomendações sobre o alargamento da base fiscal e o reforço da concorrência no setor dos serviços. Tendo em conta os desafios económicos e sociais remanescentes e os riscos de revisão em baixa das perspetivas económicas, o reforço da execução das reformas será crucial para aumentar a resiliência das economias da UE.

Figura 2 – Aplicação das recomendações específicas por país: avaliação anual em cada ano consecutivo desde 2011, em comparação com a aplicação até à data

Nota: a avaliação plurianual analisa a aplicação desde as primeiras recomendações adotadas até à publicação da presente comunicação, em maio de 2019. Para os anos de 2011 e 2012 é mais difícil comparar a avaliação anual com a plurianual, em virtude das diferentes categorias de avaliação das recomendações específicas por país.

A correção dos desequilíbrios macroeconómicos está em curso, mas são necessárias novas medidas. Alguns Estados-Membros continuam a registar níveis historicamente elevados de dívida privada e pública, o que reduz a margem de manobra para fazer face a choques negativos. Noutros Estados-Membros veem-se indícios de um eventual sobreaquecimento ligado ao crescimento dinâmico dos preços da habitação e ao aumento dos custos unitários do trabalho. O reequilíbrio das posições externas ainda não foi atingido. Embora tenham sido corrigidos importantes défices externos, subsistem elevados excedentes da balança de transações correntes, apesar de alguns sinais modestos de ajustamento em vários países. O elevado excedente da balança de transações correntes da área do euro mantém-se praticamente inalterado, refletindo, por um lado, o atraso da procura interna agregada em relação à atividade económica e, por outro, o aumento da competitividade, que apoia as exportações. A continuação do processo do reequilíbrio requer respostas diferenciadas: os Estados-Membros com um défice da balança corrente ou uma dívida externa elevada deverão continuar a melhorar a competitividade, enquanto aqueles com grandes excedentes da balança corrente devem criar condições mais favoráveis a um maior crescimento dos salários e do investimento. Em todos os Estados-Membros, as medidas destinadas a aumentar a produtividade e o investimento são fundamentais para promover um maior crescimento potencial.

3.Objetivos fundamentais das recomendações 2019–2020

O objetivo geral das recomendações é incentivar os Estados-Membros a aumentarem o seu potencial de crescimento, modernizando as suas economias e reforçando a resiliência. Atento o abrandamento previsto, todos os Estados-Membros devem dar prioridade às reformas que visam um crescimento sustentável e inclusivo. Além disso, dado o caráter cada vez mais digitalizado e globalizado das economias, são necessários investimentos mais inteligentes em infraestruturas relevantes, na inovação, na educação e nas competências. Acresce que a digitalização, a evolução do mercado de trabalho e o envelhecimento da população, bem como a ecologização da economia, exigem esforços adicionais para favorecer a criação de empregos de qualidade e garantir sistemas de proteção social sustentáveis, adequados e inclusivos.

As tendências socioeconómicas nacionais ocultam diferenças regionais que em alguns países são significativas. Retrospetivamente, os benefícios do crescimento económico não foram repartidos do mesmo modo entre as regiões; olhando para o futuro, os desafios socioeconómicos não afetam de forma idêntica todos os setores da sociedade. Assim, com base nas conclusões dos relatórios por país de 2019, as recomendações deste ano contêm referências às disparidades regionais e territoriais, quando pertinentes. O objetivo é identificar mais precisamente as necessidades específicas de investimento e promover uma convergência económica e social acelerada, com a ajuda dos investimentos que serão cofinanciados pelos fundos da política de coesão da UE no período 2021–2027.

As crescentes incertezas nos mercados mundiais sublinham a importância do mercado único, cujo bom funcionamento é essencial para facultar às empresas fatores de produção de elevada qualidade a um preço competitivo e para oferecer aos fornecedores de bens e serviços da UE mercados alargados e líquidos. O nível relativamente mais baixo de integração nos mercados de serviços foi alvo de atenção no passado, mas o ritmo das reformas foi, muitas vezes, dececionante. Os custos de oportunidade de uma integração insuficiente nos mercados de serviços estão a aumentar e a repercutir-se ao nível dos Estados-Membros. São também possíveis melhorias em alguns domínios dos mercados de produtos, especialmente na aplicação do reconhecimento mútuo. A criação de um verdadeiro mercado único de capitais na Europa através da União dos Mercados de Capitais aumentará a capacidade do sistema financeiro para absorver os choques, diversificando o acesso ao financiamento para as empresas, e promoverá novas oportunidades de investimento. A consolidação do mercado único exige esforços adicionais de reforma à escala dos Estados-Membros, a fim de progredir na integração das dimensões ligadas ao digital, à energia, ao capital e aos transportes. Por exemplo, dadas as disparidades regionais de Itália, é-lhe recomendado que melhore a qualidade das suas infraestruturas.

Em fevereiro de 2019, a Comissão identificou desequilíbrios em 13 Estados-Membros. Para os corrigir, é necessário dar o seguimento adequado às recomendações específicas por país. Com base em análises aprofundadas, a Comissão concluiu que dez Estados-Membros registam desequilíbrios para efeitos do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (Alemanha, Bulgária, Croácia, Espanha, França, Irlanda, Países Baixos, Portugal, Roménia e Suécia) e que três registam desequilíbrios excessivos (Chipre, Grécia e Itália) 4 .

·No caso da Croácia, concluiu-se que os desequilíbrios deixaram de ser excessivos, considerando as melhorias da situação económica e o progresso das políticas.

·A Grécia foi objeto de uma análise aprofundada pela primeira vez desde a sua saída do programa de assistência financeira, e as políticas para corrigir os desequilíbrios são monitorizadas no âmbito de um quadro de supervisão reforçada pós-programa.

·Chipre apresenta vulnerabilidades significativas, apesar de o contexto económico ter melhorado e de terem sido feitos recentemente alguns progressos em termos de compromissos políticos.

·Em Itália, as perspetivas de crescimento e as finanças públicas agravaram-se e algumas medidas políticas recentemente adotadas representam um retrocesso em relação a certos elementos de reformas anteriores, incluindo no que se refere ao regime de pensões. A Comissão anunciou em fevereiro que acompanhará de perto os compromissos assumidos por este Estado-Membro para corrigir os seus desequilíbrios, uma vez que o agravamento ou a redução dos seus desequilíbrios macroeconómicos dependerá de forma decisiva das ações futuras. Refira-se, a este propósito, que no Programa Nacional de Reformas da Itália para 2019 as questões estruturais colocadas nas recomendações específicas por país de 2018 só em parte são abordadas, além de faltarem, em muitos casos, indicações pormenorizadas sobre os poucos novos compromissos que engloba, bem como sobre o calendário para a sua aplicação. Todavia, a estratégia de reforma de Itália assenta em grandes reformas já em curso em diferentes domínios, havendo uma continuidade global em relação aos programas nacionais de reformas anteriores.

Como em anos anteriores, todos os países em relação aos quais foram identificados desequilíbrios ou desequilíbrios excessivos serão igualmente objeto de um acompanhamento específico no âmbito do procedimento de desequilíbrios macroeconómicos.

Finanças públicas e tributação

A dívida pública está a diminuir, mas os progressos diferem consoante os Estados-Membros. Alguns deles não aproveitaram devidamente as condições cíclicas favoráveis e as baixas taxas de juro dos últimos anos para reconstituírem as reservas orçamentais, enquanto outros atingiram uma situação orçamental sólida, que lhes deu margem de manobra orçamental para apoiar o investimento. Em termos agregados, a orientação orçamental da área do euro manteve-se globalmente neutra ao longo do período 2015–2018 e, com base nas previsões da Comissão, deverá tornar-se ligeiramente expansionista em 2019.

A dívida pública permanece elevada em diversos Estados-Membros. O impacto do envelhecimento da população coloca desafios adicionais e impõe a prossecução das reformas dos sistemas de pensões, de cuidados de saúde e de cuidados de longa duração, a fim de aumentar a sua eficiência, eficácia e adequação e preservar a sua sustentabilidade orçamental a longo prazo. Continuam a ser essenciais reformas dos regimes de pensões destinadas a adaptar o equilíbrio entre a vida profissional e a aposentação e apoiar as poupanças-reforma complementares. Sempre que necessário, as reformas dos sistemas de proteção social devem ser rapidamente acordadas, dada a sua incidência nos grupos afetados. A experiência mostrou que estes domínios estão entre os mais difíceis de reformar, razão pela qual o processo de reforma deve ser iniciado sem demora. Ao mesmo tempo, importa intensificar as consultas das partes interessadas desde o início dos processos. As inversões das reformas devem claramente ser evitadas e corrigidas, dado o risco de porem em perigo a sustentabilidade orçamental e de reduzirem o potencial de crescimento e a equidade intergeracional.

O reforço da sustentabilidade orçamental da área do euro e dos seus Estados-Membros requer políticas orçamentais nacionais diferenciadas. Há que ter em conta as folgas orçamentais e as repercussões nos diferentes países. Os Estados-Membros que ainda têm níveis elevados de dívida pública devem continuar a reconstituir as reservas orçamentais, por forma a reduzir a sua vulnerabilidade face aos choques e a viabilizar o pleno funcionamento dos estabilizadores automáticos na próxima fase de contração. As recomendações específicas por país estabelecem um esforço de ajustamento orçamental exigido em consonância com o Pacto de Estabilidade e Crescimento para os Estados-Membros que ainda não atingiram o seu objetivo orçamental de médio prazo. Recomenda-se igualmente aos Estados-Membros que dispõem de uma margem de manobra adequada que utilizem as políticas orçamental e estrutural, no respeito das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, para aumentar o investimento público, a fim de apoiar o crescimento e facilitar o reequilíbrio económico.

Despesas públicas de melhor qualidade podem melhorar a capacidade das finanças públicas para apoiar o crescimento e a coesão social. Uma forma de aumentar o potencial de crescimento consiste em transitar para uma estrutura de despesas e de receitas públicas que favoreça a educação, o emprego e o investimento. Assim, paralelamente aos esforços de contenção das despesas e melhoramento da eficiência, há que prosseguir as medidas que visam uma composição das despesas públicas promotora do crescimento. Se forem bem concebidas e aplicadas com rigor, as análises das despesas constituem um instrumento eficaz para melhorar a composição das despesas públicas, nomeadamente alargando a margem para investimentos públicos produtivos e bem direcionados. Embora numerosos Estados-Membros tenham já iniciado vários tipos de análise das despesas (por exemplo, Chipre, Eslováquia, Espanha, Estónia e Luxemburgo), ainda é possível aumentar a utilização de tais processos, alargar o seu âmbito de aplicação, melhorar a metodologia subjacente e estabelecer uma melhor ligação entre as análises e o ciclo orçamental. Por último, uma vez que em alguns Estados-Membros as análises identificaram as áreas em que a eficiência das despesas pode ser melhorada, há que traduzir em medidas concretas as conclusões das análises.

Ao longo dos anos, os quadros orçamentais foram significativamente melhorados pelos Estados-Membros, apoiando, em muitos países, a condução de políticas orçamentais sólidas. Todavia, em alguns Estados-Membros as reformas devem prosseguir, a fim de estabelecer um quadro orçamental bem concebido e eficaz. Recomenda-se à Croácia e à Espanha que reforcem os seus quadros orçamentais, a Áustria e à Bélgica que continuem a melhorar as disposições de coordenação orçamental, enquanto na Polónia se justifica um novo reforço dos processos orçamentais. Noutros Estados-Membros as reformas estagnaram e é necessário um novo impulso para relançar os esforços de reforma. De salientar ainda que a chave para assegurar que os quadros orçamentais satisfazem o objetivo de alcançar ou manter uma política orçamental sólida consiste, em todos os casos, numa atenção constante à questão da aplicação das medidas.

Os sistemas fiscais e de prestações sociais podem contribuir para apoiar o crescimento inclusivo. Sistemas fiscais e de prestações sociais bem concebidos podem apoiar o investimento privado e melhorar o ambiente empresarial, incentivar a participação no mercado de trabalho e o emprego, reduzir as desigualdades e contribuir para uma economia resiliente em termos sociais e ambientais. Neste contexto, vários Estados-Membros receberam uma recomendação no sentido de aliviar a carga fiscal que incide sobre o trabalho, a fim de promover um crescimento económico mais sustentável.

A luta contra o planeamento fiscal agressivo é uma prioridade, pelo que a Comissão apresentou propostas legislativas para tornar o sistema fiscal mais transparente, eficaz e coerente. A transposição da legislação da UE e das iniciativas acordadas ao nível internacional ajudará a reduzir as práticas de planeamento fiscal agressivo. Porém, algumas características dos sistemas fiscais de alguns Estados-Membros (a saber, Chipre, Hungria, Irlanda, Luxemburgo, Malta e Países Baixos) podem ser utilizadas pelas empresas que recorrem a essas práticas.

Caixa 1. Atualização sobre a supervisão no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento Com base na avaliação dos Programas de Estabilidade e Convergência de 2019, a Comissão adotou igualmente um certo número de medidas ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A Comissão recomenda que o procedimento relativo aos défices excessivos seja encerrado em relação a Espanha, deixando de haver Estados-Membros sujeitos à vertente corretiva do Pacto. A Comissão adotou relatórios para a França, a Bélgica, Chipre e a Itália, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 3, do TFUE, nos quais analisa o cumprimento, por estes países, dos critérios estabelecidos pelo Tratado quanto ao défice e à dívida. Para a França, os referidos critérios devem ser considerados como atualmente cumpridos. Para a Bélgica, a análise atual não é inteiramente conclusiva para determinar se o critério da dívida é ou não cumprido. No caso de Chipre, a Comissão considera que não devem ser tomadas novas medidas conducentes a uma decisão sobre a existência de um défice excessivo. Para a Itália, a análise sugere que o critério da dívida deve ser considerado não cumprido, justificando-se, por conseguinte, um procedimento por défice excessivo com base na dívida. A Comissão recomenda também ao Conselho que adote decisões estabelecendo que a Hungria e a Roménia não tomaram medidas eficazes em resposta à Recomendação do Conselho, de dezembro de 2018, no âmbito do procedimento relativo aos desvios significativos. No caso da Roménia, este procedimento foi aberto em junho de 2017, na sequência do desvio significativo identificado em 2016, enquanto para a Hungria foi aberto em junho de 2018, na sequência do desvio significativo identificado em 2017. A Comissão dirige ainda advertências à Hungria e à Roménia quanto à existência de um desvio significativo, em 2018, relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo. Trata-se da terceira advertência à Roménia e da segunda à Hungria. A Comissão recomenda ao Conselho que adote recomendações dirigidas à Hungria e à Roménia, instando-as a reagir de forma adequada com vista a corrigir aquele desvio significativo.

Mercado de trabalho, educação e políticas sociais

As condições do mercado de trabalho continuam a melhorar. As taxas de emprego na UE registam níveis recorde e o desemprego o nível mais baixo desde o início do século. No entanto, há ainda divergências consideráveis entre países, regiões e grupos da população. A fim de melhorar o funcionamento do mercado de trabalho, recomenda-se para a Bélgica, Bulgária, Chipre, Eslovénia, Espanha, Finlândia, Grécia, Hungria e Irlanda a realização de intervenções específicas destinadas a reforçar a eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho e/ou a capacidade dos serviços de emprego. A Espanha, a Polónia e Portugal deveriam atacar o problema da elevada percentagem de trabalhadores com contratos temporários e promover a transição para contratos de duração indeterminada.

A participação das mulheres no mercado de trabalho está em constante aumento, mas persistem desigualdades entre homens e mulheres em termos de emprego e de remuneração. Esta situação deve-se frequentemente a desincentivos ao trabalho, à insuficiência das disposições sobre a conciliação entre a vida profissional e a vida familiar ou à falta de estruturas de acolhimento de crianças e de cuidados de longa duração a preços comportáveis. Foram dirigidas recomendações sobre estas questões à Alemanha, à Áustria, à Eslováquia, à Estónia, à Irlanda, à Itália, à Polónia e à República Checa.

O acesso a uma educação e formação de qualidade é fundamental para proporcionar a todos os cidadãos competências e aptidões, numa perspetiva de aprendizagem ao longo da vida que tenha em conta as necessidades futuras. O investimento no capital humano é fundamental para fomentar o crescimento inclusivo, sustentável e baseado no uso intensivo do conhecimento, dada a crescente escassez e inadequação de competências e as mutações em curso no mundo de trabalho. Todavia, os níveis das competências continuam a ser baixos em vários grupos da população. Por conseguinte, recomenda-se a um grande número de Estados-Membros que reforcem e modernizem os seus sistemas de educação e formação. Dever-se-ia prever, por exemplo, na Bulgária, na Croácia, na Eslováquia, na Eslovénia, na Estónia, na França, na Grécia, na Irlanda, na Itália, na Letónia, na Lituânia, na Polónia, em Portugal e na República Checa, a aquisição de competências orientadas para o futuro, incluindo medidas para promover a educação de adultos. Foram dirigidas recomendações à Bélgica, à Bulgária, a Chipre, à Croácia, à Espanha, à Grécia, à Lituânia, a Portugal e à Roménia no sentido de tornarem os sistemas de educação e formação mais pertinentes para o mercado de trabalho. À Espanha recomenda-se igualmente que reduza o abandono escolar precoce e a Chipre, à Grécia e à Letónia que aumentem a capacidade do ensino e da formação profissionais. Diversos Estados-Membros devem envidar esforços adicionais para melhorar a qualidade e a inclusividade dos sistemas de educação e formação, dando especial atenção aos grupos desfavorecidos, ao passo que a Itália e a República Checa devem aumentar a atratividade da profissão docente.

A situação social continua a melhorar, mas subsistem lacunas na cobertura dos sistemas de proteção social e no acesso aos serviços. A pobreza está a recuar, mas permanece elevada em alguns Estados-Membros, e a pobreza no trabalho representa um problema em vários Estados-Membros. Por outro lado, alguns grupos desfavorecidos, como as pessoas com deficiência e as pessoas oriundas da imigração, confrontam-se com dificuldades persistentes. Para garantir o bem-estar dos trabalhadores e o bom funcionamento dos mercados de trabalho, é crucial assegurar um acesso adequado à proteção social para os trabalhadores atípicos e por conta própria. Recomendam-se medidas destinadas a melhorar a cobertura, a adequação ou a eficácia da rede de segurança social, incluindo regimes de rendimento mínimo, para a Bulgária, a Espanha, a Estónia, a Hungria, a Letónia, Portugal e a Roménia, enquanto que à Croácia e à Grécia se recomenda a conclusão das reformas mais globais dos regimes de prestações sociais. A Bulgária, a Estónia e a Finlândia devem garantir um melhor acesso a serviços sociais de qualidade. Uma recomendação dirigida aos Países Baixos tem por fim promover uma proteção social adequada para os trabalhadores por conta própria. Foram também dirigidas à Letónia e à República Checa recomendações específicas no sentido de fomentar o apoio às pessoas com deficiência.

Em diversos países estão em curso reformas dos sistemas de saúde destinadas a garantir a acessibilidade dos cuidados de saúde para todos e, ao mesmo tempo, melhorar a sua eficácia em termos de custos e sustentabilidade. Os Estados-Membros devem prosseguir nessa via, dando prioridade à elaboração cuidadosa de medidas abrangentes e à aceleração da adoção e aplicação das reformas dos serviços de saúde. São frequentemente necessários investimentos suplementares para apoiar e aplicar as reformas dos sistemas de saúde. Neste contexto, recomenda-se à Áustria, à Bulgária, a Chipre, à Eslováquia, à Eslovénia, à Grécia, à Finlândia, à Hungria, à Itália, à Letónia, à Lituânia, a Malta, à Polónia, à Roménia e à República Checa que melhorem a eficácia, a acessibilidade e a sustentabilidade dos cuidados de saúde.

O diálogo social é um fator essencial para o êxito da conceção e execução das políticas. A participação dos parceiros sociais e de outras partes interessadas melhora a apropriação das políticas e conduz a resultados melhores e mais sustentáveis. Dando seguimento a anteriores recomendações específicas por país, alguns Estados-Membros criaram mais oportunidades de diálogo estruturado e participação das organizações patronais e dos sindicatos. Embora não exista um modelo único de referência, em Estados-Membros como a Hungria, a Polónia e a Roménia é possível melhorar o funcionamento do diálogo social e envolver mais os parceiros sociais no processo de elaboração de políticas, enquanto na Croácia e na Grécia subsistem dificuldades importantes.

Aumentar a produtividade graças ao investimento, a políticas de competitividade e à melhoria do ambiente empresarial

Paralelamente aos progressos do Plano de Investimento para a Europa, o chamado «Plano Juncker», a elaboração de uma agenda política global da UE em matéria de investimento continua a ser crucial para o crescimento atual e futuro. Desde o lançamento do Plano de Investimento para a Europa, foram e continuam a ser mobilizados fundos substanciais, privados e públicos, para investimentos em setores estratégicos da economia da UE, o que estimulou significativamente o crescimento e a criação de emprego. De acordo com os valores de maio de 2019, o Plano Juncker deverá ter gerado perto de 400 mil milhões de EUR de investimentos e 750 000 postos de trabalho, prevendo-se que este último número aumente para 1,4 milhões até 2020. Além de desbloquear investimentos, o Plano Juncker criou reservas importantes de projetos relevantes e concentrou-se em medidas que permitem tornar o ambiente empresarial mais propício ao investimento.

Para promover o investimento nos domínios de intervenção relevantes, os fundos da política de coesão da UE devem ser utilizados de forma otimizada. Tal deverá também contribuir para reduzir as disparidades regionais persistentes em toda a UE. Neste contexto, os relatórios e as recomendações por país deste ano apresentam orientações específicas a ter em conta na programação dos fundos da UE no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

A análise do Semestre Europeu, ao colocar a tónica este ano no investimento, contribuiu para identificar as prioridades de investimento nos Estados-Membros com o maior retorno macroeconómico e os estrangulamentos estruturais e regulamentares que impedem o potencial de crescimento a longo prazo. A retoma do investimento observada nos últimos anos varia consoante os setores, países e tipos de ativos. Subsistem diferenças entre o investimento no setor público e no setor privado: enquanto o investimento privado tem vindo a aumentar de forma constante desde 2013, estando agora a atingir o nível médio de antes da crise, o investimento público só começou a aumentar em 2017. Além disso, se é certo que o investimento aumentou em todos os Estados-Membros, não deixa de ser verdade que em alguns deles as taxas de investimento são ainda substancialmente inferiores à média a longo prazo de antes da crise.

Em toda a UE, subsistem obstáculos ao investimento. Em geral, os estrangulamentos regulamentares, as lacunas institucionais e os obstáculos à entrada, ao exercício de atividades e à saída dos mercados reduzem o incentivo para que as empresas invistam e entravam a reafetação de recursos. A Comissão tem vindo a tentar resolver o problema dos obstáculos regulamentares e administrativos, à escala nacional e da UE, e continuará a fazê-lo. As iniciativas à escala da UE e as reformas estruturais nos Estados-Membros são complementares. Embora tenham sido realizados progressos na eliminação dos obstáculos ao investimento ao nível nacional e da UE, subsistem obstáculos importantes em todos os países e domínios de intervenção. Na Itália, por exemplo, o investimento das pequenas e médias empresas e das empresas inovadoras é refreado por dificuldades de acesso ao financiamento, enquanto o investimento das autoridades públicas o é pelas capacidades administrativas e por incertezas quanto às regras de contratação pública. A escassez de competências, as lacunas institucionais e a insegurança regulamentar contam-se entre os principais obstáculos ao investimento na Bulgária. Na Polónia, os obstáculos continuam a ser a instabilidade do quadro regulamentar e a insuficiente disponibilidade de mão-de-obra devidamente qualificada em alguns setores. No caso de Chipre, os principais obstáculos são a fragilidade do ambiente empresarial e o acesso ao financiamento.

O investimento exige um clima de confiança empresarial, previsibilidade e segurança jurídica e o pleno respeito do Estado de direito. Foram registadas melhorias consideráveis no plano regulamentar em alguns Estados-Membros, como a Áustria, a Eslováquia e a Eslovénia, mas continua a haver margem para progressos. Os nossos concorrentes mundiais também estão, por seu lado, a melhorar os seus ambientes empresariais, pelo que as reformas deverão ser permanentemente atualizadas para manter um avanço em termos de competitividade. A estabilidade regulamentar, a previsibilidade e a existência de instituições de elevada qualidade baseadas no respeito do Estado de direito, nomeadamente sistemas judiciais eficazes e independentes, são essenciais para a preservação de um ambiente favorável ao investimento. O Estado de direito, sistemas judiciais eficazes e a luta contra a corrupção melhorarão o ambiente empresarial, trazendo benefícios a longo prazo sob a forma de investimentos e de postos de trabalho. Alguns Estados-Membros continuaram a envidar esforços no que respeita à luta contra a corrupção, mas esta matéria continua a ser problemática em vários Estados-Membros, com impactos negativos no ambiente empresarial e no investimento. O reforço da eficácia da investigação e da repressão da corrupção e a melhoria da sua prevenção continuam a ser objetivos fundamentais. Chipre, a Croácia, a Eslováquia, a Hungria, a Itália, Malta e a República Checa foram destinatários de recomendações sobre estes aspetos.

A eficiência da administração pública e os esforços contínuos de redução dos encargos administrativos contribuem para a competitividade das empresas europeias. Os encargos administrativos continuam a constituir um travão ao investimento, à inovação e ao crescimento das empresas. As empresas mais pequenas e altamente inovadoras, em particular, são as mais afetadas pelos encargos e ineficiências da administração pública. Este ano, as recomendações no sentido de reduzir os encargos e melhorar os aspetos da eficiência e da qualidade da administração pública, nomeadamente para melhorar a eficiência da contratação pública, são dirigidas, por exemplo, à Bélgica, a Chipre, à Croácia, à Eslováquia, à Eslovénia, à Espanha, à Hungria, à Letónia, à Polónia, a Portugal, à República Checa e à Roménia. A aceleração da digitalização dos serviços públicos assegurará serviços públicos de alto nível num contexto marcado por uma população envelhecida e orçamentos públicos sob pressão. O crescimento sustentável a longo prazo está subordinado à condição de previamente garantir uma boa governação económica, obviando às insuficiências dos quadros de luta conta a corrupção e o branqueamento de capitais.

A escassez e a inadequação das competências podem ser importantes obstáculos ao investimento. Nesta perspetiva, o investimento nas pessoas é um complemento fundamental do investimento na inovação, na investigação e nas infraestruturas, que tem efeitos positivos nos planos do capital humano, da empregabilidade da mão-de-obra e da coesão social. Estes elementos podem, por sua vez, traduzir-se em resultados económicos melhores e mais resilientes. Em particular, a melhoria dos níveis de competências e da sua adequação às necessidades do mercado de trabalho é essencial para aumentar a produtividade e a adaptabilidade da mão-de-obra. Sistemas de educação e formação que funcionem bem e sejam inclusivos podem ajudar a prevenir ou reduzir os riscos de escassez e de desadequações das competências que são económica e socialmente onerosos para a sociedade, em termos de oportunidades de crescimento perdidas e de redução das oportunidades de trabalho para certos grupos da população.

O reforço das atividades de investigação e inovação é fundamental para o crescimento da Europa. Em diversos Estados-Membros e regiões, como a Bulgária, a Estónia, a Letónia, a Lituânia e a Roménia, há uma margem significativa para consolidar os laços de cooperação entre as empresas (nomeadamente as pequenas e médias empresas), as universidades, a investigação e os intervenientes do setor público. O apoio público a inovações radicais e à criação e expansão de empresas de elevado crescimento, aliado a condições de enquadramento sólidas para a investigação e o desenvolvimento empresariais, cria oportunidades de mercado e fomenta a capacidade de inovação da economia.

A digitalização é uma prioridade política na União Europeia, mas em muitos Estados-Membros são necessários esforços adicionais e em tempo útil. A digitalização é uma alavanca essencial da produtividade, da competitividade e do crescimento. Os setores tradicionais e as pequenas e médias empresas estão particularmente atrasados no respeitante à sua transformação digital. O processo deve ser acelerado em toda a UE e beneficiar de um apoio adequado, o que requer um melhor alinhamento das políticas da União, dos Estados-Membros e das regiões, bem como a congregação de recursos públicos e privados para aumentar o investimento e desenvolver sinergias mais fortes na economia e na sociedade digitais.

As lacunas infraestruturais nos domínios do ambiente e da energia têm um impacto negativo no crescimento e na criação de emprego. A transição para uma economia circular neutra em carbono e eficiente em termos de recursos e o processo de descarbonização que implica exigem investimentos consideráveis. Vários Estados-Membros, nomeadamente a Alemanha, a Áustria, Chipre, a França, Malta, os Países Baixos e a Polónia, devem envidar esforços adicionais para cumprir os objetivos em matéria de emissões de gases com efeito de estufa. Novos investimentos em infraestruturas de água e de resíduos são necessários em muitos Estados-Membros. O esforço conjunto dos investimentos públicos e a introdução de incentivos a investimentos privados adicionais permitirão alcançar as metas da UE neste domínio. Para que a economia circular prospere são também necessários investimentos públicos regionais e locais que permitam a transformação de certos processos de produção.

As necessidades de investimento em capital variam consoante os Estados-Membros. Em diversos setores, regiões e países, são necessários investimentos em capital fixo, a fim de melhorar as capacidades de produção. Tal é especialmente o caso das regiões mais atrasadas, para que prossigam o processo de recuperação. Por outro lado, é preciso investir nas regiões e setores avançados, como o setor automóvel, a fim de acelerar as mudanças tecnológicas que permitem dar resposta a novos desafios. Em todas as áreas, são particularmente necessários investimentos em capital incorpóreo, para facilitar a adoção de novas tecnologias.

Vários Estados-Membros continuaram a reforçar a estabilidade financeira. Foram tomadas medidas para reduzir os créditos não produtivos, reforçar os quadros de supervisão e melhorar os quadros de insolvência. Apesar de terem baixado significativamente no ano transato, os níveis elevados de créditos não produtivos continuam a caracterizar vários Estados-Membros. A rentabilidade dos bancos continua a ser moderada e afetada por rácios elevados de créditos não produtivos, por modelos empresariais que são muitas vezes inadequados, pela saturação do mercado bancário e pela volatilidade dos mercados financeiros (que ressurgiu desde o primeiro semestre de 2018). A supervisão e a aplicação dos quadros de luta contra o branqueamento de capitais continuam a ser um problema em vários Estados-Membros; são dirigidas recomendações específicas à Bulgária, à Dinamarca, à Estónia, à Letónia, a Malta e à Suécia. À Bulgária, a Chipre, à Irlanda, à Itália e a Portugal recomenda-se que continuem a baixar os seus níveis de créditos não produtivos. À Bulgária e a Chipre recomendam-se igualmente medidas suplementares para reforçar a supervisão dos setores financeiros não bancários.

A evolução do mercado da habitação pode afetar a estabilidade financeira, requerendo, por conseguinte, medidas em alguns Estados-Membros. A habitação é frequentemente o principal ativo detido pelas famílias; ao mesmo tempo, os empréstimos relacionados com a habitação representam uma grande parte do total dos empréstimos na economia. A escassez de habitação adequada e a preços acessíveis é, por outro lado, um problema que se tem vindo a agravar em vários Estados-Membros. Em relação a este aspeto, recomenda-se à Irlanda, ao Luxemburgo, aos Países Baixos, ao Reino Unido e à Suécia que reduzam os obstáculos à oferta de alojamento e eliminem as distorções nos mercados da habitação. Uma vez que níveis elevados de dívida privada podem amplificar os movimentos no mercado da habitação, é importante para a estabilidade financeira reduzir o elevado endividamento das famílias. Por conseguinte, recomenda-se aos Países Baixos e à Suécia que reduzam a distorção em favor do endividamento, criada nomeadamente pelo regime fiscal, como a dedutibilidade dos juros de empréstimos hipotecários.

4.Semestre Europeu: um esforço conjunto das instituições da UE e dos Estados-Membros

Os Estados-Membros criaram o Semestre Europeu durante a crise económica para coordenarem as suas políticas económicas ao longo do ano e enfrentarem os desafios económicos e sociais. Hoje em dia, o Semestre Europeu constitui uma plataforma única no seu género de diálogo sobre política económica com e entre os Estados-Membros da UE. Permite à Comissão e aos Estados-Membros assegurar uma coordenação contínua das prioridades de política económica. No âmbito do quadro de governação económica, o Semestre Europeu monitoriza, previne e corrige as tendências económicas suscetíveis de enfraquecer as economias nacionais ou a UE no seu conjunto. A Comissão está em contacto permanente com os Estados-Membros numa base multilateral e bilateral, incluindo nas capitais, através dos seus funcionários que atuam na qualidade de antenas responsáveis pelo Semestre Europeu.

Esse diálogo referido dá origem a uma análise comum da Comissão e dos Estados‑Membros da UE. Todos os anos, as recomendações da Comissão são aprovadas pelo Conselho Europeu e formalmente adotadas pelo Conselho ECOFIN, após debate com outras formações relevantes do Conselho.

A Comissão elaborou ferramentas para ajudar os Estados-Membros a aplicar as recomendações específicas por país. O Serviço de Apoio às Reformas Estruturais, por exemplo, ajuda os países da UE a conceber e realizar reformas estruturais no âmbito dos seus esforços para apoiar a criação de emprego e o crescimento sustentável. Coordena e oferece aos países da UE apoio técnico personalizado, em cooperação com os serviços competentes da Comissão. O apoio é prestado, nomeadamente, através do Programa de Apoio às Reformas Estruturais. O objetivo é ajudar os países da UE a melhorar a eficácia das instituições, a solidez dos quadros de governação e a eficiência da administração pública. Este apoio reforça as capacidades dos países da UE para conceber e aplicar políticas favoráveis à criação de emprego e ao crescimento sustentável. O instrumento orçamental para a convergência e a competitividade, atualmente em discussão no Eurogrupo, poderá proporcionar novos incentivos às reformas e baseia-se na proposta da Comissão para o novo programa de apoio às reformas no quadro financeiro plurianual para o período 2021–2027.

A responsabilidade final pela aplicação das recomendações específicas por país incumbe aos Estados-Membros.

5.Próximas etapas

A Comissão convida o Conselho a subscrever a abordagem proposta para as recomendações específicas por país para 2019–2020, bem como as correspondentes decisões ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento. 

A Comissão convida igualmente aos Estados-Membros a aplicá-las na íntegra e em tempo útil, em concertação com os parceiros sociais, as organizações da sociedade civil e outras partes interessadas a todos os níveis. A Comissão prosseguirá o diálogo com os Estados-Membros e as partes interessadas nacionais ao longo do processo do Semestre Europeu, a fim de assegurar uma ampla apropriação e um acompanhamento e aplicação eficazes. A Comissão está também disponível para prestar aos Estados-Membros, mediante pedido, um apoio às reformas, através do Serviço de Apoio às Reformas Estruturais, e para ajudar as autoridades a utilizar da melhor forma os fundos da UE.

As recomendações específicas por país no âmbito do Semestre Europeu e as análises subjacentes, constantes dos relatórios por país, constituem uma base analítica pertinente para a programação dos fundos da política de coesão da UE em 2021–2027. As discussões entre a Comissão Europeia e os Estados-Membros devem prosseguir com vista a uma programação bem sucedida dos fundos da UE, em conformidade com a análise e as recomendações do Semestre Europeu.

Quadro 1 — Síntese das questões tratadas nas recomendações específicas por país de 2019

(1)   https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5097-2019-INIT/pt/pdf

(2)   https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf

(3) Por fundos da política de coesão da UE entende-se o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu+ e o Fundo de Coesão.

(4) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu e ao Eurogrupo, «Semestre Europeu de 2019: avaliação dos progressos em matéria de reformas estruturais, prevenção e correção de desequilíbrios macroeconómicos, e resultados das apreciações aprofundadas ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 1176/2011», COM (2019) 150 final.

(5) Comunicação da Comissão, «Um orçamento moderno para uma União que protege, capacita e defende», COM (2018) 321 final.

(6) O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais e o Fundo de Coesão.