COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 22.10.2019

COM(2019) 498 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

{SWD(2019) 392 final}

1.INTRODUÇÃO

O Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV) foi instaurado aquando da adesão da Bulgária à União Europeia em 2007, enquanto medida transitória destinada a facilitar a prossecução dos esforços da Bulgária para reformar o seu sistema judiciário e intensificar a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada 1 . O MCV nasceu de um compromisso conjunto do Estado búlgaro e da União para dar resposta a uma série de lacunas existentes aquando da adesão, devendo o MCV manter-se até a Comissão considerar que uma série de objetivos de referência específicos foram cumpridos satisfatoriamente.

O MCV, operacional desde 2007, visa incentivar e acompanhar o processo de reforma no que toca a estas questões. Em janeiro de 2017, a Comissão procedeu a uma avaliação global dos progressos realizados pela Bulgária na última década, desde a criação do Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV). 2 Nesta base, o relatório definiu uma trajetória clara que deverá levar ao encerramento do MCV, com base em 17 recomendações principais. Tendo em conta os progressos realizados, a Comissão considerou que, para encerrar o MCV, bastava que a Bulgária seguisse estas dezassete recomendações, a menos que a evolução da situação venha entretanto inverter inequivocamente a tendência. Muitas das recomendações centraram-se na criação de salvaguardas internas para assegurar o caráter irreversível dos resultados e para demonstrar que os projetos em curso seriam prosseguidos e os progressos consolidados, mesmo sem o MCV.

Desde então,  a Comissão efetuou duas avaliações dos progressos realizados na aplicação das recomendações principais finais. No relatório de novembro de 2017, 3 a Comissão concluiu que tinham sido alcançados progressos significativos. Embora ainda não tenha determinado que os objetivos de referência foram cumpridos de forma satisfatória, a Comissão indicou claramente que, se a Bulgária continuar com a orientação política e a determinação em fazer avançar as reformas, poderá cumprir, num futuro próximo, as restantes recomendações do MCV. O Conselho congratulou-se com as medidas positivas importantes, mas observa que ainda há muito a fazer 4 . 

Em novembro de 2018, 5 a Comissão congratulou-se com os progressos realizados no sentido do rápido encerramento do MCV e concluiu que os objetivos de referência n.ºs 1, 2 e 6 poderiam ser considerados como provisoriamente encerrados. Quanto aos restantes três objetivos de referência, relativos à continuação da reforma do sistema judiciário e à luta contra a corrupção, era ainda necessário realizar esforços adicionais para assegurar a plena implementação das recomendações de janeiro de 2017. O Conselho tomou nota das conclusões da Comissão e incentivou a Bulgária a aproveitar a dinâmica positiva existente para consolidar os progressos de forma conclusiva e irreversível 6 .

O presente relatório apresenta a avaliação da Comissão sobre os progressos realizados pela Bulgária no contexto do MCV desde novembro de 2018. Tal como em anos anteriores, a avaliação é fruto da análise minuciosa efetuada pela Comissão, que se baseou numa cooperação estreita com as autoridades búlgaras, bem como em contributos da sociedade civil e de outras partes interessadas e de observadores. Tem igualmente em conta a evolução das políticas e da jurisprudência da UE em áreas relevantes para o MCV desde a sua criação.

2.    SITUAÇÃO GERAL

Os relatórios anteriores observaram que os fatores contextuais — fora do âmbito do MCV, mas mais pertinentes do ponto de vista jurídico — podem, por vezes, ter um impacto negativo no andamento das reformas. Estes fatores incluíam a situação de instabilidade política geral, a imprevisibilidade do processo legislativo e um ambiente mediático reconhecidamente muito preocupante. Na Bulgária, o período decorrido desde o relatório de novembro de 2018 caracterizou-se por uma relativa estabilidade política, apesar da controvérsia gerada em torno de alegações de aquisição de propriedades a preços inferiores aos preços de mercado por parte de altos funcionários e de políticos 7 . 

O relatório de novembro de 2017 também destacou alguns problemas relativos ao processo legislativo, citando o exemplo da adoção de alterações à Lei do Sistema Judicial no verão de 2017, que suscitou grande preocupação entre as partes interessadas e deu origem a um recurso judicial junto do Tribunal Constitucional búlgaro 8 . Foi salientada a necessidade de vigilância no que respeita ao impacto na independência do poder judiciário.

A existência de meios de comunicação social independentes e pluralistas é fundamental para o debate democrático, devendo estes poder funcionar num contexto livre de pressões indevidas exercidas por interesses económicos ou políticos 9 . Apesar de a situação dos meios de comunicação não estar abrangida pelos objetivos de referência do MCV, 10 os seus problemas continuam a ter repercussões no sistema judicial. Embora respeitando plenamente a liberdade de expressão e o papel indispensável desempenhado pelos meios de comunicação social na responsabilização das autoridades e na informação do público, o Conselho Superior da Magistratura deve assumir a importante responsabilidade de advogar a defesa do princípio da independência do poder judiciário. A política mais firme adotada no ano passado deverá conduzir a uma ação mais vigorosa para resolver o problema da cobertura mediática enganosa efetuada pelos meios de comunicação social ou das declarações de políticos que afetam a reputação e a credibilidade do sistema judicial no seu conjunto. Tal inclui os casos em que se verifica um padrão bem definido de críticas dirigidas especificamente contra os juízes com base no conteúdo das suas decisões judiciais, o que poderá comprometer a independência e a imparcialidade do poder judiciário 11 . 

Mecanismos de apoio à sustentabilidade do Estado de direito

Outra faceta importante do contexto subjacente é o desenvolvimento de uma infraestrutura mais vasta de Estado de direito, tanto a nível da UE como a nível nacional. Este desenvolvimento vai no sentido de uma disponibilização de novos instrumentos que permitem dinamizar a consolidação do Estado de direito — incluindo as questões abrangidas pelo MCV. A nível da UE, os sistemas judiciais nacionais têm sido analisados ao longo de vários anos no âmbito do Painel de Avaliação da Justiça da UE 12 e, juntamente com os quadros de luta contra a corrupção, no âmbito do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas e de reformas estruturais 13 . Tal continuará a ser desenvolvido com base na Comunicação da Comissão de julho de 2019 14 que define ações concretas para reforçar a capacidade da União de promover e defender o Estado de direito, através da promoção de uma cultura comum do Estado de direito, do estabelecimento de um Ciclo de Análise do Estado de direito para assegurar a monitorização da evolução nos Estados-Membros, bem como de uma resposta eficaz. As orientações políticas da próxima Comissão - que definem a intenção de criação de um mecanismo de caráter geral de proteção do Estado de direito, aplicável em toda a UE, com a elaboração de relatórios objetivos relativamente a todos os Estados-Membros - garantem a continuidade a este respeito 15 . Além dos objetivos de referência do MCV, a tutela jurisdicional efetiva por tribunais independentes constitui uma obrigação a título do artigo 19.º, n.º 1, do TUE, enquanto expressão concreta do valor do Estado de direito, como confirmado pela jurisprudência recente do Tribunal de Justiça Europeu. A existência, em todos os Estados-Membros, destes processos horizontais de acompanhamento do Estado de direito, incluindo os quadros de luta contra a corrupção, e a perspetiva da sua evolução futura, sublinham a natureza específica do MCV enquanto processo de acompanhamento limitado no que respeita aos Estados-Membros em causa e aos domínios abrangidos.

A elaboração de mecanismos de reforma a nível nacional era igualmente um elemento central das recomendações de janeiro de 2017, que sublinhavam a importância da criação de mecanismos que permitam internalizar o acompanhamento a nível nacional, integrando-o em processos internos que envolvam não só as autoridades, mas também a sociedade civil. Em conformidade com esta abordagem, o relatório de novembro de 2018 sublinhou que a Bulgária deveria continuar a apresentar resultados concretos, tanto no âmbito do MCV como no futuro, e que o acompanhamento contínuo por parte das autoridades búlgaras era um elemento importante a este respeito, mesmo após o encerramento do MCV. O relatório destacou, em particular, a importância da elaboração de relatórios com toda a transparência e o escrutínio público para fazer do acompanhamento a nível interno uma garantia para a manutenção dos progressos e das reformas.

A Bulgária adotou já alguns elementos importantes desse acompanhamento interno e da consulta das partes interessadas, incluindo a criação de conselhos consultivos específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção 16 . Além disso, recentemente o Governo búlgaro decidiu criar um mecanismo adicional, mais abrangente, para o acompanhamento interno a posteriori estabelecido no seio de um Conselho de Coordenação e de Cooperação («conselho de acompanhamento a posteriori» 17 . O novo conselho de acompanhamento a posteriori iniciará os seus trabalhos após o encerramento do MCV, reunindo pelo menos de três em três meses 18 . Este Conselho será copresidido por um Vice-Primeiro-Ministro, que ficará responsável pela reforma judiciária, e pelo representante do Conselho Superior da Magistratura 19 . O Conselho será responsável pela supervisão do avanço das reformas e publicará um relatório após cada reunião, bem como um relatório anual, que submeterá ao Governo e ao Conselho Superior da Magistratura. Receberá informações provenientes de um vasto leque de instituições pertinentes e incluirá igualmente um conselho cívico composto por representantes da sociedade civil e de associações profissionais do sistema judicial 20 . 

Este conselho de acompanhamento a posteriori fica incumbido de acompanhar e coordenar as políticas no domínio da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. A este título, deverá oferecer um quadro abrangente importante que permita às autoridades e às partes interessadas avaliar os progressos de forma transparente e concentrar-se nos problemas por resolver. Poderá também contribuir para obrigar as autoridades competentes a prestar contas, sempre que necessário e adequado 21 . As autoridades búlgaras comprometeram-se, a nível do Primeiro-Ministro, a conferir a este conselho um papel especial para que possa servir de instrumento eficaz de acompanhamento da implementação das reformas e da evolução dos resultados obtidos em matéria de luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, bem como na coordenação das políticas futuras.

A Comissão congratula-se com este compromisso das autoridades búlgaras de - mesmo após o termo do MCV- manter a dinâmica das reformas, em total transparência e com a participação da sociedade civil. O conselho de acompanhamento a posteriori deve funcionar como um interlocutor importante, apto a contribuir para o diálogo sobre o Estado de direito que se está desenvolver a nível da UE, bem como para o futuro mecanismo de caráter geral de proteção do Estado de direito.

3.    AVALIAÇÃO DOS PROGRESSOS NO CUMPRIMENTO DOS OBJETIVOS DE REFERÊNCIA DO MCV COM BASE NAS RECOMENDAÇÕES DO RELATÓRIO DO MCV DE JANEIRO DE 2017

3.1    Objetivos de referência encerrados provisoriamente no relatório de novembro de 2018 (objetivos n.ºs 1, 2 e 6)

Esta secção abrange os três objetivos de referência provisoriamente encerrados em novembro de 2018. Esses objetivos dizem respeito à reforma do quadro constitucional e legislativo e à luta contra a criminalidade organizada, a fim de dar resposta às lacunas específicas da Bulgária aquando da sua adesão à União Europeia. O encerramento provisório significava que a Comissão considerava que as alterações estruturais e legislativas tinham cumprido de forma satisfatória os requisitos do MCV, continuando simultaneamente a proceder-se ao acompanhamento da implementação.

Os relatórios anteriores deram conta dos progressos realizados pela Bulgária desde a adesão no que respeita ao seu quadro constitucional e legislativo para melhorar as garantias em matéria de independência do poder judiciário, bem como a transparência e a eficiência dos processos judiciais. Entre as melhorias recentes, as alterações introduzidas na Constituição em 2015 conduziram a uma reforma do Conselho Superior da Magistratura e ao reforço do Serviço de Inspeção Judicial. Estas alterações estão em vigor há já vários anos e conduziram a um processo mais transparente e mais responsável de nomeação de magistrados, bem como a uma maior integridade 22 . Por conseguinte, o relatório de novembro de 2018 concluiu que os dois objetivos de referência relativos ao quadro constitucional e jurídico podiam ser provisoriamente encerrados. Considerou-se que a nomeação de magistrados e o funcionamento do Serviço de Inspeção Judicial são domínios que devem ser objeto de um acompanhamento permanente e que determinados aspetos do quadro jurídico continuam igualmente a ser suscetíveis de uma análise mais aprofundada no contexto de outros objetivos de referência 23 . 

Desde novembro de 2018, o Conselho Superior da Magistratura tem continuado a assumir as suas responsabilidades no que respeita à nomeação de magistrados. Registaram-se alguns casos de atraso devido ao facto de o Conselho Superior da Magistratura não ter chegado a consenso, por exemplo no que respeita às nomeações para determinados cargos-chave no Ministério Público. Continua a ser essencial que essas nomeações sejam efetuadas de forma transparente e baseadas no mérito e que sejam incentivadas as candidaturas de eventuais candidatos qualificados, com a certeza de que todos os candidatos serão avaliados unicamente com base no mérito.

Uma nomeação importante prevista para breve é a nomeação para o cargo de Procurador-Geral, já que o mandato do Procurador-Geral em funções termina em janeiro de 2020. O Conselho Superior da Magistratura lançou o procedimento em junho, devendo nomear um sucessor em 24 de outubro de 2019, que terá então de ser confirmado pelo Presidente da República 24 . Em julho de 2019, os membros do conselho de procuradores do Conselho Superior da Magistratura apoiaram por unanimidade um único candidato 25 . O candidato apresentou por escrito as suas prioridades para o mandato de sete anos. O procedimento prevê igualmente a realização de uma audição antes da nomeação, durante a qual as questões e preocupações da sociedade civil e de outras partes interessadas poderão ser apresentadas. Nas últimas semanas, teve lugar um amplo debate nos meios de comunicação social, tendo algumas partes interessadas manifestado as suas preocupações em relação ao procedimento e ao candidato 26 . Caberá ao Conselho Superior da Magistratura assegurar um processo transparente e demonstrar que as preocupações expressas foram abordadas e tidas em conta na sua decisão.

Além da reforma do Conselho Superior da Magistratura, o outro elemento principal das alterações constitucionais de 2015 foi o reforço do papel do Serviço de Inspeção Judicial no que respeita à integridade dos magistrados. Na sequência de uma recomendação formulada no relatório de janeiro de 2017, as autoridades búlgaras solicitaram assistência ao Serviço de Apoio à Reforma Estrutural da Comissão, tendo sido oficialmente lançado um projeto em julho de 2019, com a participação do Conselho da Europa e de peritos internacionais. O projeto visa analisar os métodos de trabalho do Serviço de Inspeção Judicial e prestar-lhe assistência para que este aproveite as melhores práticas seguidas noutros Estados-Membros. Prevê-se que esta avaliação fique concluída na primavera de 2020.

O quadro legislativo mais amplo foi objeto de uma série de reformas ao longo dos anos. Os recentes relatórios do MCV assinalaram, em especial, os efeitos positivos das alterações de que foi objeto a Lei do Sistema Judicial em 2016 e o Código de Processo Penal em 2017. O relatório de novembro de 2018 observou que alguns aspetos fundamentais do quadro legislativo estavam ainda em estudo. Estas questões diziam respeito, em especial, a questões de eficácia da investigação criminal, nomeadamente de um procurador-geral no exercício das suas funções. Estas questões estão estreitamente relacionadas com o seguimento dado às recomendações no âmbito dos objetivos de referência n.ºs 3 e 4 (ver infra) 27 . 

Paralelamente, em fevereiro de 2019, o Tribunal Constitucional declarou incompatíveis com a Constituição búlgara as disposições inseridas em 2017 no artigo 230.º da Lei do Sistema Judicial, que preveem a suspensão automática dos magistrados caso seja iniciada uma investigação criminal a seu respeito 28 . Em 20 de setembro de 2019, o Governo apresentou um projeto de alteração para tornar a lei conforme com a Constituição revogando essas disposições, tendo-se comprometido a prosseguir a sua adoção rápida pela Assembleia Nacional 29 . 

Por último, o relatório de novembro de 2018 também encerrou provisoriamente o objetivo de referência n.º 6 relativo à luta contra a criminalidade organizada, o que reflete a evolução positiva do ambiente institucional e balanço ao longo dos anos, apesar das dificuldades. A evolução observada desde novembro de 2018 não suscitou novas questões relevantes.

A análise dos progressos realizados no último ano confirmou as conclusões de novembro de 2018, que conduziram ao encerramento provisório desses objetivos de referência. Embora estejam ainda pendentes inevitavelmente certas questões importantes, que exigem a atenção continuada da parte das autoridades búlgaras, as recomendações formuladas em janeiro de 2017 foram tidas em conta satisfatoriamente.

3.2    Objetivo de referência n.º 3: Prossecução da reforma judiciária

O relatório de novembro de 2018 registou progressos significativos no que respeita às quatro recomendações relacionadas com a prossecução da reforma judiciária. No entanto, a situação atual está a evoluir, sendo necessária um acompanhamento contínuo para confirmar esta análise.

Desde 2017, o Governo estabeleceu um ciclo regular de acompanhamento e de apresentação de relatórios sobre os progressos realizados na execução da estratégia de reforma judiciária. Um conselho consultivo para a prossecução da reforma judicial, instituído sob a tutela do Ministério da Justiça em 2016, desempenha um papel importante neste contexto. Estes processos proporcionam um quadro de cooperação com as partes interessadas sobre os dossiês legislativos em curso, podendo também ser utilizados na preparação das futuras atualizações da estratégia de reforma judiciária. O futuro conselho de acompanhamento a posteriori desempenhará também um papel fundamental no acompanhamento dos progressos realizados na sequência do encerramento do MCV.  30  

Um desafio importante que implicará um esforço contínuo nos próximos anos consiste em melhorar a eficiência e a acessibilidade do sistema judicial através da introdução da justiça eletrónica e de uma gestão equilibrada da carga de trabalho em todo o sistema judicial. Embora a reforma global tenha sofrido vários atrasos ao longo dos anos, o Conselho Superior da Magistratura tem tomado medidas importantes desde 2017 para dar resposta a este problema, estando a ser atualmente envidados maiores esforços.

Outro problema importante que é objeto de uma atenção constante é o funcionamento do sistema global de investigação e de repressão da corrupção de alto nível. Foram realizados progressos importantes ao longo dos anos. Recentemente, estes esforços foram apoiados por uma análise independente do funcionamento do Ministério Público realizada em 2016 31 , bem como pela análise da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, que se centrou nas questões recenseadas pelo Tribunal em 2016 como sendo um problema sistemático de investigações criminais ineficazes na Bulgária. Tal levou à adoção de uma série de medidas importantes estabelecidas em relatórios anteriores do MCV. Entre os pontos principais ainda em análise contam-se o processo de instauração de investigações criminais, incluindo o papel dos inquéritos preliminares 32 , e a eventual necessidade de fiscalização jurisdicional das decisões do Ministério Público de não abertura de uma investigação.

Uma questão particularmente sensível diz respeito à criação de procedimentos que garantam a independência em todas as fases de investigações que envolvam alegações de atividades criminosas da parte de um Procurador-Geral ainda em funções 33 . Em junho, o Ministro da Justiça apresentou um projeto de alterações ao Código de Processo Penal e à Lei do Sistema Judicial, que deverá servir de base para o debate público com as partes interessadas sobre uma possível proposta governamental que visa criar um mecanismo que permite instaurar processos penais contra um Procurador-Geral em exercício, e também contra os presidentes do Supremo Tribunal de Cassação e do Supremo Tribunal Administrativo 34 . 

Estes projetos de alterações geraram um vivo interesse a nível da opinião pública, nomeadamente na sociedade civil e partes interessadas do setor judiciário, que levantaram uma série de preocupações, mas que também salientaram a importância de uma consulta aberta e transparente sobre essas questões sensíveis. O debate pôs em dúvida se as alterações propostas seriam suficiente claras quanto à forma como garantiriam uma investigação independente de um Procurador-Geral em exercício. 35 . Além disso, a inclusão prevista dos presidentes do Supremo Tribunal de Cassação e do Supremo Tribunal Administrativo no âmbito de aplicação do mecanismo proposto suscitou novas preocupações quanto a um eventual risco para a independência do poder judiciário 36 , especialmente tendo em conta o facto de os requisitos de independência aplicáveis aos procuradores e aos juízes serem diferentes 37 . 

Embora seja de saudar o facto de as autoridades búlgaras terem iniciado um debate público com base em propostas concretas sobre este tema sensível, para manter a confiança do público será essencial que as preocupações suscitadas sejam devidamente tidas em conta. Nesses casos, a Comissão considera extremamente vantajoso que se recorra às competências especializadas do Conselho da Europa e de outros peritos independentes. Para assegurar que a alteração finalmente adotada contenha garantias suficientes da independência do poder judiciário, as autoridades búlgaras solicitaram um parecer à Comissão Europeia para a Democracia pelo Direito (Comissão de Veneza) 38 . O pedido foi enviado por esta última pelo Ministro da Justiça em 24 de setembro de 2019 e, nos seus contactos a nível do Primeiro-Ministro com a Comissão Europeia, a Bulgária comprometeu-se a cumprir as recomendações da Comissão de Veneza, em conformidade com os parâmetros da ordem constitucional búlgara. A Comissão congratula-se com a vontade das autoridades búlgaras de recorrerem a peritos externos para as ajudar a encontrar uma solução moderada e equilibrada, a fim de garantir o respeito da independência do poder judiciário no procedimento futuro.

Embora as propostas já apresentadas digam respeito, em especial, à questão da eficácia das investigações de altos magistrados, a questão sistémica mais geral da eficácia das investigações requer igualmente um exame cuidado da parte das autoridades búlgaras, tendo devidamente em conta a necessidade de uma vasta consulta das partes interessadas e de peritos. O Governo búlgaro comprometeu-se a prosseguir a sua cooperação com o Conselho da Europa com vista a encontrar soluções viáveis para estas questões, que devem estar em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem 39 . 

Com base na análise do objetivo de referência n.º 3, a Bulgária tomou medidas importantes para aplicar as recomendações n.ºs 5, 6, 7 e 8, que podem ser consideradas satisfatoriamente cumpridas. O Governo búlgaro estabeleceu igualmente um conjunto de medidas de acompanhamento e a Comissão congratula-se com os compromissos assumidos pelo Governo búlgaro a este respeito. Esse acompanhamento deve beneficiar do tempo necessário para uma vasta consulta das partes interessadas e de peritos, incluindo os órgãos competentes do Conselho da Europa. Será também objeto de análise pelo conselho de acompanhamento a posteriori acima referido e alimentará o futuro diálogo com a Comissão no âmbito do mecanismo de caráter geral de proteção do Estado de direito.

3.3    Objetivo de referência n.º 4: Corrupção de alto nível

O relatório de novembro de 2018 registou progressos significativos por parte da Bulgária no que respeita às quatro recomendações relativas à luta contra a corrupção de alto nível. Simultaneamente, observou que estava ainda por obter um balanço sólido de condenações definitivas em processos de corrupção de alto nível e que para consolidar os progressos realizados era necessário um acompanhamento contínuo do novo quadro institucional de luta contra a corrupção.

As reformas globais do quadro institucional geral de luta contra a corrupção levadas a cabo nos últimos dois anos começaram a ter impacto. Trata-se, em especial, da lei anticorrupção de janeiro de 2018, que cria uma nova agência de luta contra a corrupção, das alterações de 2017 à lei da administração pública, que clarificam o quadro jurídico que rege o trabalho dos serviços de inspeção interna, e das alterações de 2017 ao Código de Processo Penal, que conferem à Procuradoria Especializada e ao Tribunal Especializado em questões relacionadas com a criminalidade organizada poderes adicionais em matéria de corrupção ao mais alto nível.

As autoridades búlgaras informam que estas reformas contribuíram para melhorar as condições gerais de prevenção e deteção da corrupção, bem como da investigação e repressão nessa matéria. Por exemplo, a nova agência de luta contra a corrupção examina as declarações de interesses de milhares de funcionários, identificando os casos em que é necessário um acompanhamento 40 . É natural que as reformas levem algum tempo a repercutir-se nas diferentes fases da investigação, da ação penal e de eventuais condenações, mas este ponto deverá ser objeto de atenção importante no futuro, a fim de assegurar um balanço sólido em matéria de resultados concretos 41 . As recentes alegações de corrupção de alto nível que envolveram altos funcionários públicos e políticos vieram sublinhar ainda mais os desafios que a Bulgária enfrenta neste domínio.

Um problema especial no contexto da Bulgária - com o qual se deparam as instituições, como a nova agência de luta contra a corrupção e o Ministério Público - é a necessidade de as instituições de luta contra a corrupção criarem confiança junto da opinião pública e adquirirem uma reputação de independência e de profissionalismo no seu trabalho ao longo do tempo. Acima de tudo, os cidadãos devem poder confiar plenamente na imparcialidade da atuação dessas instituições, no pleno respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais, incluindo a presunção de inocência 42 . Um elemento importante para reforçar a confiança diz respeito ao processo de nomeação da direção dessas instituições.

A agência de luta contra a corrupção continua a funcionar na ausência de um diretor permanente. Tal como sublinhado no relatório de novembro de 2018, o procedimento para a eleição da direção da agência de luta contra a corrupção tem sido controverso pelo facto de requerer apenas uma maioria simples na Assembleia Nacional, suscitando preocupações quanto a uma eventual politização da direção da agência. A nomeação para breve de um novo diretor da agência de luta contra a corrupção constituirá um teste importante da capacidade da Assembleia Nacional para organizar o processo de forma aberta e com base no mérito, a fim de sanar essas preocupações e ajudar a restabelecer a confiança nesta instituição fundamental.

Dois outros domínios fundamentais para criar de um clima de confiança são o recurso a peritos externos competentes para melhorar o quadro de luta contra a corrupção e a colaboração e o diálogo com as partes interessadas sobre a implementação da estratégia de luta contra a corrupção. Ambos serão fundamentais para manter uma dinâmica credível. Em contactos com a Comissão, o Governo búlgaro comprometeu-se a prosseguir os seus esforços neste domínio, nomeadamente através da cooperação com o Grupo de Estados do Conselho da Europa contra a Corrupção (GRECO) 43 . O conselho de acompanhamento a posteriori desempenhará também um papel importante na manutenção da atenção do público nestes desafios importantes decorrentes do encerramento do MCV 44 . 

Com base na análise do objetivo de referência n.º 4, o quadro jurídico e institucional começou a consolidar os seus trabalhos em conformidade com as recomendações n.ºs 9, 10, 11 e 12, e pode considerar-se que estas recomendações se encontram cumpridas de forma satisfatória. A Bulgária necessitará de tempo para ter um balanço sólido neste domínio, nomeadamente sob a orientação dos novos dirigentes da agência de luta contra a corrupção. A Comissão congratula-se com o empenho do Governo búlgaro em prosseguir o seu trabalho baseando-se na experiência internacional e em garantir a transparência e a responsabilização. Tal será também objeto de análise pelo conselho de acompanhamento a posteriori acima referido e alimentará o futuro diálogo com a Comissão no âmbito do mecanismo de caráter geral de proteção do Estado de direito.

3.4    Objetivo de referência n.º 5: Corrupção em geral, incluindo a nível local e nas fronteiras

O relatório de novembro de 2018 reconheceu que a Bulgária tinha realizado progressos significativos em relação às três recomendações formuladas no âmbito do objetivo de referência n.º 5, mas constatou também que, para poderem produzir resultados concretos, estas questões necessitavam de um acompanhamento contínuo a mais longo prazo por parte das autoridades búlgaras No último ano, a Bulgária confirmou os progressos realizados e prosseguiu os seus esforços nestes domínios.

A contratação pública é uma área particularmente exposta ao risco de conflitos de interesses e de corrupção. A Bulgária recorreu à assistência do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Banco Mundial) para proceder a uma revisão exaustiva do seu sistema de contratação pública. Este projeto foi concluído no início da primavera de 2019 e deu origem a uma série de recomendações, nomeadamente em matéria de prevenção da corrupção, conflitos de interesses e fraude. As autoridades informam que a Bulgária já começou a dar seguimento a estas recomendações, enquanto o processo de revisão contribuirá para a definição de uma estratégia global futura em matéria de contratação pública. A área mais vasta da contratação pública é regida pelo direito da UE, sendo importante que este trabalho seja feito com base em conhecimentos especializados adicionais, se necessário em domínios específicos 45 . 

A Bulgária prosseguiu também a implementação de planos de ação setoriais específicos para a prevenção da corrupção na administração pública. No início de 2019, foi adotada uma nova série de planos setoriais, no âmbito de um ciclo anual, sob o controlo de um conselho nacional de políticas de luta contra a corrupção, presidido por um coordenador nacional de luta contra a corrupção, que é também um membro importante do Governo 46 . Estes trabalhos devem ser objeto de uma atenção permanente no seio de todos os departamentos e organismos governamentais. O conselho de acompanhamento a posteriori pode desempenhar um papel importante conferindo visibilidade e apoiando estes esforços. Juntamente com o conselho de políticas nacionais de luta contra a corrupção, o novo conselho terá um papel a desempenhar na atualização da atual estratégia de luta contra a corrupção de 2015, à luz da evolução e dos desafios atuais. Será importante permitir a vasta participação das partes interessadas e da sociedade civil na avaliação da atual estratégia, bem como na definição de novas prioridades para o futuro 47 .

A análise do objetivo de referência n.º 5 confirma os progressos mencionados no relatório de novembro de 2018 a respeito das recomendações n.ºs 13, 14 e 15, considerando-se atualmente que essas recomendações estão cumpridas de forma satisfatória. Muitas destas questões requerem uma atenção permanente e o trabalho realizado para analisar os desafios e a criação de um processo coerente que permita dar-lhes resposta numa base permanente constituem um bom ponto de partida para o trabalho futuro. Questões como a contratação pública são também acompanhadas no âmbito do processo normal de aplicação do direito da UE. Estes aspetos deverão igualmente ser objeto de exame pelo conselho de acompanhamento a posteriori acima referido e alimentarão o diálogo futuro com a Comissão no âmbito do mecanismo de caráter geral de proteção do Estado de direito.

4.    CONCLUSÃO

Na decisão que institui o MCV, a Comissão, embora se congratule com os esforços substanciais envidados pela Bulgária para concluir os preparativos para a sua adesão à UE, identificou outros domínios nos quais era necessário realizar mais progressos para garantir a capacidade do sistema judicial e dos organismos responsáveis pela aplicação efetiva da lei no que diz respeito à aplicação das medidas adotadas para o estabelecimento do mercado interno e do espaço de liberdade, segurança e justiça 48 , incluindo em termos de responsabilização e eficiência.

Tal conduziu ao processo do MCV, que levou a Comissão a formular 17 recomendações principais em janeiro de 2017. A Bulgária trabalhou afincadamente na implementação destas recomendações, tal como estabelecido nos relatórios de novembro de 2017 e de novembro de 2018. Este trabalho prosseguiu no último ano, tendo a Bulgária realizado novos progressos, nomeadamente no que diz respeito às recomendações relativas aos objetivos de referência n.ºs 3, 4 e 5, que continuaram abertos na sequência da avaliação do ano anterior.

No ano passado assistiu-se à consolidação do quadro jurídico e institucional instituído nos anos anteriores. A sua concretização a longo prazo exigirá determinação e acompanhamento. A este respeito, são essenciais as medidas adotadas pela Bulgária para criar sistemas de acompanhamento deste processo.

Além do compromisso de prosseguir as reformas no domínio da luta contra a corrupção, a Comissão regista, em particular, o compromisso assumido pelo Governo búlgaro de instaurar procedimentos que garantam a responsabilização de um Procurador-Geral, incluindo a salvaguarda da independência do poder judiciário, em conformidade com as recomendações da Comissão de Veneza. O Governo búlgaro apresentou um pedido de parecer à Comissão de Veneza e comprometeu-se a cumprir as suas recomendações, em conformidade com os parâmetros da ordem constitucional búlgara.

A Comissão toma nota igualmente do compromisso assumido pelas autoridades búlgaras de adotarem legislação que revogue as disposições da Lei do Sistema Judicial que previam a suspensão automática de magistrados que fossem alvo de uma investigação criminal, bem como a comunicação da sua filiação em associações profissionais. O Governo búlgaro já apresentou uma proposta legislativa à Assembleia Nacional.

Por último, a Comissão toma nota do compromisso do Governo búlgaro de assegurar a continuação da cooperação com os organismos do Conselho da Europa, a fim de dar resposta às lacunas subsistentes no que se refere ao quadro do país de luta contra a corrupção e à eficácia das investigações criminais.

A Comissão considera que os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do MCV são suficientes para cumprir os compromissos que assumiu aquando da sua adesão à UE. A Bulgária deverá continuar a trabalhar afincadamente de forma a traduzir os compromissos mencionados no presente relatório em legislação concreta e respetiva implementação continuada. O acompanhamento da implementação continuada das reformas instauradas pela Bulgária deverá ser assegurado pelo conselho de acompanhamento a posteriori e alimentará o futuro diálogo com a Comissão no âmbito do mecanismo de caráter geral de proteção do Estado de direito. Antes de tomar uma decisão final, a Comissão terá também devidamente em conta as observações formuladas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu 49 .

(1)

     Decisão 2006/929/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Bulgária relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (C(2006) 6570); ver também as Conclusões do Conselho de Ministros de 17 de outubro de 2006 (documento 13339/06 do Conselho).

(2)

      Relatório sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação, COM(2017) 43. 

(3)

     Relatório sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação, COM(2017) 750.

(4)

     Conclusões do Conselho sobre o Mecanismo de Cooperação e de Verificação, 12 de dezembro de 2017(15587/17).

(5)

     Relatório sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação, COM(2018) 850 final.

(6)

     Conclusões do Conselho sobre o Mecanismo de Cooperação e de Verificação de 11 de dezembro de 2018 (15187/18).

(7)

     Essas revelações levaram à demissão de uma série de altos funcionários e de políticos, incluindo o antigo Ministro da Justiça, o chefe da agência de luta contra a corrupção e o chefe do grupo parlamentar do principal partido no Governo. 

(8)

     Ver secção 3.1 infra.

(9)

     Os Repórteres Sem Fronteiras concluíram que as ameaças contra repórteres aumentaram de tal forma que se pode considerar que atualmente a profissão de jornalista na Bulgária é uma profissão perigosa. No Índice da Liberdade de Imprensa de 2019, a Bulgária manteve-se na 111.ª posição entre 180 países do mundo inteiro, consolidando assim a sua posição de país da União Europeia pior classificado, na sequência de uma deterioração significativa desde 2013: https://rsf.org/en/bulgaria . A título de exemplo, em setembro de 2019, o despedimento inopinado de um comentador na rádio nacional levantou questões quanto à sua independência face a pressões externas, dando origem a protestos de rua e a um inquérito parlamentar. Em 27 de setembro, a Assembleia Nacional decidiu criar uma comissão ad hoc para examinar o caso.

(10)

     Estas questões serão abrangidas pelo âmbito do futuro mecanismo do Estado de direito.

(11)

     Uma decisão de liberdade condicional tomada pelo Tribunal de Recurso de Sófia num caso altamente mediatizado, em setembro de 2019, deu origem a vários comentários e à adoção de medidas contra os juízes-presidentes. Esta situação foi criticada pela associação búlgara de juízes, que chamou a atenção para a falta de reação efetiva dos magistrados do Conselho Superior da Magistratura.

(12)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/eu-justice-scoreboard_en  

(13)

      https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester_pt

(14)

     Reforçar o Estado de direito na União - Plano de Ação, COM/2019/343 final. Tal virá complementar o quadro do Estado de direito de 2014.

(15)

     Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia (2019-2024) — «Uma União mais ambiciosa: O meu programa para a Europa», p. 14-15, ver https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_pt.pdf .

(16)

     Ver objetivos de referência n.ºs 3 e 5 infra.

(17)

     A participação de instituições exteriores ao executivo será feita numa base voluntária.

(18)

     A nova estrutura foi aprovada pelo Governo em 18 de setembro, ver Decreto n.º 240 do Conselho de Ministros, de 24 de setembro de 2019, que cria um mecanismo nacional de acompanhamento da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, da reforma judiciária e do Estado de direito, bem como de um Conselho de Coordenação e de Cooperação.

(19)

     O Ministro da Justiça exercerá as funções de vice-presidente e o Ministério da Justiça assegurará o respetivo secretariado. O decreto prevê igualmente que o secretariado assegure a coordenação sempre que for necessário enviar informações à Comissão Europeia.

(20)

     Os seus membros participarão nas reuniões do conselho de acompanhamento a posteriori na qualidade de observadores e este conselho pode emitir pareceres e apresentar propostas. 

(21)

     O decreto estabelece expressamente que o conselho trabalhará no pleno respeito da separação de poderes e da independência do poder judiciário.

(22)

     Em 2017, foi eleito um novo conselho judicial com base em novos procedimentos, mais transparentes, e o Serviço de Inspeção Judicial começou a implementar as suas novas competências em matéria de integridade.

(23)

     Trata-se especificamente do objetivo de referência n.º 3, sobre a prossecução da reforma do sistema judiciário, e do objetivo de referência n.º 4, sobre a luta contra a corrupção de alto nível, domínios em que a ação legislativa continua pertinente no que respeita ao acompanhamento dos principais problemas levantados pelo Conselho da Europa, bem como à análise efetuada por peritos independentes sobre o Ministério Público da Bulgária. 

(24)

     O Presidente pode rejeitar um candidato uma vez, mas não pode bloquear um candidato se este for apresentado uma segunda vez pelo Conselho Superior da Magistratura. 

(25)

     Nos termos da legislação búlgara, os candidatos podem ser propostos por iniciativa dos membros do conselho de magistrados do Conselho Superior da Magistratura ou do Ministro da Justiça. O Ministro da Justiça já tinha indicado a sua intenção de não apresentar nenhum candidato.

(26)

     Tal incluiu igualmente manifestações de rua organizadas por organizações da sociedade civil. 

(27)

     Secções 3.2 e 3.3

(28)

     Foram expressas preocupações quanto ao facto de as disposições relativas à suspensão automática de magistrados na sequência da mera abertura de uma investigação criminal poderem comprometer a independência do poder judiciário. O Tribunal decidiu que o Conselho Superior da Magistratura deve poder avaliar a necessidade e a proporcionalidade da medida de suspensão caso a caso.

(29)

     Outra alteração importante, aprovada em 2017, impôs aos juízes, aos procuradores e aos juízes de instrução a obrigatoriedade de declararem ao Conselho Superior da Magistratura a sua adesão a associações profissionais, o que suscitou preocupações quanto à liberdade de associação dos juízes na Bulgária. Os projetos de alterações apresentados em 20 de setembro incluem também a revogação deste requisito.

(30)

     Ver secção 2 supra.

(31)

     A realização da análise contou com a assistência do Serviço de Apoio à Reforma Estrutural da Comissão e envolveu altos magistrados do Ministério Público da Alemanha, França, Países Baixos e Espanha. As recomendações do estudo serviram de base para um roteiro elaborado pelas autoridades búlgaras em 2017.

(32)

     Os inquéritos preliminares precedem a fase de instrução formal e destinam-se a avaliar a existência de elementos de prova suficientes para dar início a uma investigação criminal formal.

(33)

     O Conselho da Europa continua a acompanhar o seguimento dado pela Bulgária a estas questões, muitas das quais foram também tidas em conta na análise independente do Ministério Público acima referida. Em março de 2019, o Conselho da Europa convidou as autoridades a apresentar, até 1 de outubro de 2019, informações sobre propostas concretas de medidas nos três domínios acima referidos, todos eles essenciais para a defesa do Estado de direito, e neste contexto encorajou-as a cooperar estreitamente com o Secretariado e a recorrer a competências especializadas disponíveis através do Conselho da Europa. Além disso, incumbiu o seu Secretariado de preparar um projeto de resolução intercalar que deverá ser analisada em dezembro de 2019, caso não se registem progressos concretos. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016809372d5  

(34)

     Os projetos de alterações foram apresentados numa reunião de um grupo de trabalho do Ministério da Justiça, que foi excecionalmente transmitido via Internet, tendo os textos sido posteriormente tornados públicos. 

(35)

      O procedimento proposto exigiria que o Conselho Superior da Magistratura autorize a abertura de uma investigação criminal contra magistrados superiores de forma semelhante ao procedimento que prevê uma autorização da Assembleia Nacional para a instauração de um processo penal contra um deputado. A sessão plenária do Conselho tomaria esta decisão com base numa moção apresentada por três membros do conselho competente do Conselho (o conselho de magistrados no caso do Procurador-Geral) ou do Ministro da Justiça. A decisão implicaria a suspensão automática das funções e a investigação seria levada a cabo por procuradores do Ministério Público especializado em questões relacionadas com a criminalidade organizada ou pela Procuradoria da Cidade de Sófia, consoante a natureza do alegado crime.

(36)

     As preocupações relativas à independência do poder judiciário centraram-se, em especial, na proporcionalidade da suspensão prevista, que se seguiria automaticamente a uma decisão de abertura de uma investigação criminal. Além disso, foi manifestada a opinião de que não era necessário um procedimento especial para os presidentes dos tribunais, uma vez que o Ministério Público já tem capacidade para realizar uma investigação independente no âmbito do atual quadro jurídico.

(37)

     Este aspeto é, por exemplo, recordado no parecer da Comissão de Veneza, de outubro de 2017, sobre a Lei do Sistema Judiciário búlgaro (Parecer n.º 855/2016, p. 10). 

(38)

     A Comissão Europeia para a Democracia pelo Direito (Comissão de Veneza) é um órgão consultivo no âmbito do Conselho da Europa, que aconselha os seus Estados membros sobre questões constitucionais e normas europeias nos domínios da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito.

(39)

     Em junho de 2019 foi realizada uma mesa-redonda com representantes das autoridades e das instituições judiciais e com peritos do Conselho da Europa. 

(40)

     O relatório de 2018 indica que se procedeu a verificação dos ativos privados e das declarações de interesses em relação a mais de 9 000 pessoas. Mais de 700 declarações foram objeto de correções ou de acompanhamento específico.

(41)

     A corrupção continua a ser um fenómeno altamente preocupante na Bulgária, como indicado em vários estudos realizados por observadores independentes. 

(42)

     Além do cumprimento da lei na prática, tal requer uma comunicação cuidadosa por parte dessas instituições para veicular uma imagem de neutralidade e profissionalismo para o público em geral.

(43)

     O Grupo de Estados do Conselho da Europa contra a Corrupção (GRECO), um órgão consultivo que acompanha a execução das políticas de luta contra a corrupção pelos membros do Conselho da Europa, analisa atualmente os elementos do quadro de luta contra a corrupção na Bulgária no contexto do seu quarto ciclo de avaliação, devendo lançar em breve atividades no âmbito do quinto ciclo de avaliação. Além disso, a Bulgária pode também beneficiar de assistência no âmbito do Programa da Comissão de Apoio às Reformas Estruturais.

(44)

     Para informações sobre o conselho de acompanhamento a posteriori, ver secção 2. 

(45)

     Tal poderá incluir igualmente a assistência à correta aplicação da legislação da UE em matéria de contratação pública. 

(46)

     Atualmente, a Vice-Primeira-Ministra encarregada da Reforma Judiciária e Ministra dos Negócios Estrangeiros assume igualmente a função de coordenadora nacional do combate à corrupção. 

(47)

     Tanto o conselho de políticas nacionais de luta contra a corrupção como o novo conselho de acompanhamento a posteriori contam com o envolvimento da sociedade civil e podem servir de catalisador de uma maior cooperação com esta última.

(48)

     Decisão da Comissão de 13 de dezembro de 2006 [C(2006) 6570].

(49)

     O encerramento do CVM no que respeita à Bulgária assumirá a forma de uma decisão da Comissão que revoga a Decisão 2006/929/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Bulgária relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada [C(2006) 6570].