Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento sobre a aplicação do Plano de Ação Estratégico para as Baterias: criação de uma cadeia de valor estratégica das baterias na Europa»

[COM(2019) 176 final]

(2019/C 353/16)

Relator: Colin LUSTENHOUWER

Consulta	Comissão Europeia, 3.6.2019
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção dos Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Adoção em secção	3.7.2019
Adoção em plenária	17.7.2019
Reunião plenária n.o	545
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	189/1/5

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O primeiro relatório intercalar da Comissão Europeia sobre a aplicação do Plano de Ação Estratégico para as Baterias sugere que foram lançadas várias ações para lograr uma importante indústria de baterias na UE.

1.2.

Embora seja demasiadamente cedo para tirar conclusões finais, o CESE apoia as iniciativas tomadas pela Comissão e anuncia a sua intenção de trabalhar com os Estados-Membros e a indústria europeia para romper com a dependência dos países terceiros, em especial da Ásia.

1.3.

Muito terá de ser feito nos próximos anos para alcançar o nível necessário de conhecimentos tecnológicos na UE, assegurar o aprovisionamento de matérias-primas essenciais de países terceiros e de fontes da UE e garantir a reciclagem segura e limpa das baterias.

1.4.

Neste contexto, investir nos trabalhadores é uma função conjunta dos governos e da comunidade empresarial.

2.   Introdução

A.

Em maio de 2018, a Comissão Europeia publicou uma comunicação intitulada «Europa em Movimento» (1). Nesta comunicação, a Comissão apresentou a política que tinha em mente em relação à mobilidade sustentável para a Europa: segura, conectada e limpa.

2.1.

Esta política, por sua vez, faz parte da União Europeia da Energia — um quadro integrado abrangente, por iniciativa da Comissão Juncker, que integra a política climática na política energética e a complementa com uma política industrial específica, a fim de cumprir os objetivos do Acordo de Paris. Esses objetivos visam primordialmente reduzir as emissões de CO2 provenientes da produção de energia a partir de combustíveis fósseis (2) e dos transportes na Europa (camiões, automóveis) que utilizam motores de combustão interna também movidos a combustíveis fósseis (gasolina, gás).

2.2.

No contexto da «Europa em Movimento», a Comissão elaborou um plano de ação específico com vista ao desenvolvimento e à produção de baterias. Para o efeito, a Comissão apresentou um anexo separado à referida comunicação, intitulado «Plano de ação estratégico para as baterias».

B.

Porquê um plano de ação específico para as baterias?

2.3.

Já não dispensamos as baterias na nossa vida quotidiana. No nosso telemóvel, computador ou tablet, nos eletrodomésticos, mas também nos veículos elétricos, as baterias são um componente indispensável para o funcionamento correto, seguro e, de preferência, duradouro destes aparelhos. Por outro lado, a vida útil da bateria ainda é (demasiadamente) limitada. Entre estes produtos, a política da Comissão, tal como definida no plano de ação, centra-se principalmente no desenvolvimento das baterias para os veículos elétricos, mas também noutros aspetos, como a reutilização de baterias e a reciclagem (3).

2.4.

Os sistemas de baterias são bons para o armazenamento de energia em pequena escala. O armazenamento de energia em grande escala, por exemplo da energia produzida pelos parques eólicos offshore, não parece ser possível nas baterias. Este armazenamento de energia em grande escala terá de ocorrer através de outros vetores de energia, como o hidrogénio e o amoníaco (4). Também neste domínio, a Comissão apoia, a partir do orçamento do Programa Horizonte 2020, uma vasta gama de iniciativas, como a tecnologia da conversão de eletricidade em gás (5). Na mesma ordem de ideias, é dada muita atenção ao desenvolvimento tecnológico de métodos eficientes e seguros de ligar potência às redes elétricas de alta tensão com base no armazenamento de energia, a fim de eliminar o custo muito elevado dos parques eólicos offshore. Também se poderia, assim, evitar um elevado grau de perda da rede que ainda existe na utilização de cabos elétricos de alta tensão submarinos entre os parques eólicos offshore e o continente, o que poderia gerar cerca de 10% a 15% de ganhos de eficiência na produção sustentável de energia offshore.

2.5.

Prevê-se que as baterias venham a representar cerca de 40% a 50% do custo de um veículo elétrico, mas neste momento já parece que será possível reduzir os custos. Com o rápido desenvolvimento dos veículos elétricos (6), torna-se ainda mais premente a necessidade de baterias de boa qualidade, seguras e respeitadoras do ambiente. Segundo a Comissão, parece existir um mercado gigantesco para a indústria europeia, que poderá ter uma dimensão de 400 GWh e 250 mil milhões de euros em 2025. Esta é uma oportunidade para a Europa não só do ponto de vista dos objetivos climáticos, mas também da perspetiva económica e do emprego. A comissária Elżbieta Bieńkowska afirmou recentemente que «prevemos um forte setor de baterias na UE que contribuirá para a economia circular e para uma mobilidade limpa».

2.6.

Mas a situação é clara: a Europa está muitíssimo atrasada em relação aos países e empresas asiáticos em termos de desenvolvimento (I&D) e produção de baterias. Um total de 85% de todas as baterias que utilizamos na Europa provém da China, do Japão ou da Coreia. A produção europeia representa apenas 3% da produção mundial, sendo os EUA responsáveis por cerca de 15%. Por isso, estamos totalmente dependentes da capacidade de produção asiática, se queremos transformar a mobilidade na Europa passando dos combustíveis fósseis para sistemas a propulsão elétrica.

2.7.

Como se tal não fosse já suficientemente grave, acresce que as matérias-primas necessárias para a produção de baterias, como o lítio, o níquel, o manganês e o cobalto, são atualmente extraídas em quantidades limitadas na Europa, embora existam potenciais reservas. Estas reservas europeias terão de ser exploradas, embora, atualmente, se estime que poderão cobrir apenas cerca de 15% a 20% da procura total. As matérias-primas necessárias são provenientes da América Latina, da Ásia e de África, onde aliás, alegadamente, os chineses abriram grandes empresas de exploração mineira, a fim de garantir para si o acesso sem restrições a essas matérias-primas (7). Além disso, a refinação e a transformação de minerais europeus também são processos que frequentemente têm lugar na China.

2.8.

A extração e a transformação de matérias-primas são atividades com uma utilização intensiva de energia, que produzem grandes volumes de resíduos mineiros, inclusive, em alguns casos, resíduos perigosos.

2.9.

A Europa, por outro lado, enfrenta o problema do tratamento das baterias. Pela sua grande quantidade, deparamo-nos com uma nova questão preocupante relativa aos resíduos, até porque a reciclagem de materiais provenientes das baterias ainda se encontra numa fase embrionária. Atualmente, apenas são recuperados cerca de 10% dos materiais das baterias. Existe, pois, um potencial considerável no tratamento/recuperação.

3.   Relatório intercalar de 2019

3.1.

No seu parecer de 17 de outubro de 2018 (8), o CESE manifestou o seu apoio às propostas da Comissão para um transporte mais sustentável e o Plano de Ação Estratégico para as Baterias. Na ocasião, o Comité salientou, contudo, que vários fatores poderiam impedir a execução do plano, tais como a dependência de matérias-primas de países terceiros, a falta de combustíveis alternativos, dificuldades de gestão, tratamento e eliminação de baterias usadas e a falta de mão de obra qualificada.

3.2.

Em 9 de abril de 2019, a Comissão publicou o primeiro relatório intercalar sobre o Plano de Ação Estratégico para as Baterias, criado em maio de 2018. Segundo o relatório intercalar, estão a ser desenvolvidas diversas iniciativas a nível setorial e regional. Por exemplo, a Aliança Europeia para as Baterias parece ser uma plataforma facilitadora, na qual as empresas, os decisores políticos e os cientistas se encontram para, de forma coordenada, fazerem face ao objetivo difícil e ambicioso de voltar a colocar a UE e a sua indústria na vanguarda da tecnologia das baterias em rápido desenvolvimento. Foi lançado um primeiro convite à apresentação de propostas, com um orçamento de 114 milhões de euros no âmbito do programa Horizonte 2020, e será lançado um novo convite para 2020, com um orçamento de 132 milhões de euros. Além disso, os recursos disponíveis para a política regional da UE garantem um financiamento em larga escala. Tanto o mundo empresarial como o meio científico parecem estar empenhados em participar, a fim de complementar, deste modo, os seus próprios investimentos com recursos financeiros da UE e acelerar a evolução da I&D.

3.3.

Desde a publicação do plano de ação foram lançadas diversas iniciativas, mas muitas delas, incluindo iniciativas inter-regionais, ainda se encontram na fase preparatória. Pouco mais de um ano após a publicação do plano de ação, parece ser demasiadamente cedo para fazer o balanço. No entanto, é evidente um sentido de urgência generalizado: nos decisores políticos, na ciência e no mundo empresarial, percebe-se que é tarde, senão mesmo demasiadamente tarde. Há verdadeiramente muita coisa em jogo: é real o risco de que grande parte da indústria automóvel europeia deslocalize a sua produção para regiões, na sua maioria asiáticas, que se situam próximo de unidades de produção de células de baterias. Tal afeta o emprego de cerca de 13 milhões de trabalhadores europeus neste setor.

4.   Que via seguir agora?

4.1.

Desde a tomada de posse da Comissão Juncker e a adoção do programa da União Europeia da Energia, surgiram múltiplas medidas que, no âmbito da política climática, puseram em marcha uma política industrial que conferiu um novo caráter à transição para uma sociedade mais sustentável. A política industrial da Comissão, apoiada pelos Estados-Membros, passou a caracterizar-se por um espírito de maior orientação e iniciativa do que acontecia anteriormente. O CESE felicita a Comissão pela nova abordagem e insta a Comissão, os Estados-Membros e a comunidade empresarial europeia a prosseguir nesta via iniciada recentemente.

4.2.

Esta abordagem é bem-vinda e, tendo em conta os graves atrasos acumulados pela indústria europeia no domínio do desenvolvimento e da produção de baterias, é igualmente necessária. No entanto, uma política industrial de orientação também comporta o risco de se estar a escolher previamente o vencedor. É louvável, contudo, a nova perspetiva da abordagem de toda a cadeia de valor industrial. A política industrial que parte da metodologia da cadeia de valor também se adequa muito melhor ao conceito circular do que a antiga abordagem setorial à indústria. No entanto, esta abordagem da cadeia de valor exige também uma outra política, mais adaptada a este contexto, que se articule, por exemplo, com a política em matéria de auxílios estatais. Agora que o setor da produção de baterias se tornou a alavanca da política industrial da UE, a Comissão terá também de ser flexível e transigente com os auxílios ao investimento concedidos pelos Estados-Membros a empresas desta cadeia. A aplicação flexível dos critérios de elegibilidade para a qualificação como «projeto importante de interesse europeu comum» pode ajudar a indústria europeia a dispor de recursos financeiros públicos com uma dimensão considerável, o que poderá equiparar-se, até certo ponto, ao apoio que as empresas asiáticas recebem dos seus governos. O CESE congratula-se com esta nova aplicação do instrumento «projeto importante de interesse europeu comum».

4.3.

No entanto, coloca-se a questão de saber se a política agora estabelecida, tal como definida no Plano de Ação Estratégico, não será demasiadamente tardia para recuperar o enorme atraso em relação aos países asiáticos e às respetivas empresas. Coloca-se também a questão de saber se os recursos financeiros mobilizados são suficientes. Para usar uma expressão fatalista: será demasiadamente tarde? (9) Num documento informativo publicado recentemente, o Tribunal de Contas Europeu afirma: «Contudo, existe o risco de que as medidas tomadas até ao momento não sejam suficientes para alcançar os objetivos estratégicos da UE em termos de energias limpas». Refira-se, no entanto, que o papel da Comissão e os recursos financeiros de que esta dispõe são limitados. A Comissão age com alguma contenção, e com razão. O seu papel é de mediador. Em primeiro lugar, compete aos Estados-Membros, às empresas europeias e aos seus organismos de investigação fazer face aos desafios. Já é um sinal muito positivo que os governos de França e da Alemanha tenham decidido, no início de maio de 2019, libertar cerca de mil milhões de euros cada um para apoiar iniciativas das suas empresas que visem o desenvolvimento de um setor de produção de baterias. Este é um dos primeiros resultados muito concretos da Aliança Europeia para as Baterias, iniciada pela Comissão, em que os Estados-Membros, a Comissão e a comunidade empresarial colaboram entre si.

4.4.

Na opinião do CESE, tão pouco tempo após a adoção do Plano de Ação para as Baterias, ainda é demasiadamente cedo para tirar conclusões finais. O CESE congratula-se com a multiplicidade de ações que foram lançadas ou estão a ser desenvolvidas por um vasto leque de partes interessadas. Os resultados serão, ou deverão ser, visíveis nos próximos anos. A evolução tecnológica dentro e fora da UE não cessa, e este processo dinâmico significa que a estratégia relativa às baterias não é uma medida pontual, mas exige uma abordagem estrutural nas políticas da UE e dos Estados-Membros, já que o necessário investimento em meios de produção tem um prazo de retorno longo (muitas vezes, 20 a 30 anos).

4.5.

A questão é também se a UE consegue, sequer, criar um setor competitivo para o desenvolvimento e a produção de baterias, uma vez que as matérias-primas necessárias para o fazer são insuficientes na UE. Embora estejam a ser desenvolvidas iniciativas para, por exemplo, extrair lítio em alguns Estados-Membros da UE (incluindo a reabertura de minas anteriormente encerradas), parece ser ilusório pensar que a UE se possa tornar inteiramente autossuficiente. Além disso, a população europeia tem muitas reservas quanto à exploração mineira e, em muitos casos, aplica-se o princípio NIMBY (Not In My Back Yard — No meu quintal não). Impõe-se uma maior sensibilização da população para o impacto positivo nas comunidades locais de uma exploração das matérias-primas que tenha em conta as questões sociais e ambientais. Além disso, a «apropriação local», ou seja, a participação da população local a nível financeiro ou de outro tipo, poderá evitar o surgimento de uma oposição a estas atividades que impeça a sua realização.

4.6.

Tendo em conta a situação das matérias-primas, o CESE salienta que é importante que todas as partes envolvidas intensifiquem os seus esforços de I&D para desenvolver novos tipos de baterias, como as baterias de estado sólido, reduzindo assim significativamente a dependência em relação a essas matérias-primas.

4.7.

Até que ponto é realista esperar-se, tal como pensa a Comissão, que se desenvolvam na UE entre 10 e 20 megaprodutores? Existem, nos mercados de capitais, investidores a longo prazo com disponibilidade de investimento suficiente para obter os cerca de 10 mil milhões de euros necessários? Embora se valorizem todas as prioridades estabelecidas no programa de ação, é dececionante que não seja feita qualquer referência à questão do acesso ao capital necessário para estes mega-investimentos. O mero financiamento bancário neste contexto não é, de todo, suficiente. Os mercados de capitais e, nomeadamente, os fundos de infraestruturas terão de estar preparados para investir nesses projetos com capital de risco (10). Para tal, é necessária uma política de longo prazo, um rendimento adequado e o apoio subjacente das autoridades nacionais. Há que evitar que as partes continuem à espera umas das outras; o governo pode assumir aqui um papel de incentivador de um processo de investimento. As iniciativas francesa e alemã mostram que estes países estão conscientes disso. O CESE entende que a plataforma de investimento recém-criada, com o EIT InnoEnergy como «motor/acelerador», pode também revelar-se muito útil para reunir investidores e promotores.

4.8.

Ao mesmo tempo, através de campanhas de informação específicas, os consumidores europeus terão de estar cientes de que a aquisição de baterias produzidas na Europa, onde são respeitadas as normas de segurança humana e ambiental, tem muitas vantagens em relação à aquisição de baterias de países terceiros, onde essas normas e valores não são respeitados na mesma medida. Continuar a agir como atualmente é uma forma duradoura de exportar os nossos problemas ambientais.

4.9.

Por conseguinte, o CESE entende que são necessárias mais iniciativas concretas para desenvolver a reciclagem de materiais a partir de baterias antigas. Esta denominada «mineração urbana» pode contribuir substancialmente para satisfazer a necessidade de matérias-primas. Existe um potencial significativo na futura reciclagem da mina urbana, desde que melhorem os incentivos económicos, as quantidades de recolha, as tecnologias de recuperação e, em última análise, as taxas de reciclagem. O recente relatório da Comissão sobre a aplicação e o impacto da Diretiva Pilhas e Acumuladores mostra, infelizmente, que a recolha das pilhas e baterias convencionais não se encontra ainda ao nível desejado. Cerca de 57% das baterias ainda não são depositadas para reciclagem. É legítimo, por conseguinte, que a Comissão, tal como consta deste relatório sucinto mas muito adequado, esteja em vias de adaptar a diretiva de 2006, também no contexto da chegada de novas baterias, como as que são objeto do plano de ação. O Comité aguarda estas propostas com grande expectativa. Aliás, o Comité observa que as atuais instalações de tratamento de baterias terão de ser também ajustadas, tendo em conta os grandes fluxos de novos tipos de baterias num futuro próximo. Será igualmente necessário desenvolver uma nova tecnologia para realizar a reciclagem ou o tratamento. O Comité entende que atividades de I&D direcionadas para este domínio merecem o apoio total da UE, uma vez que contribuem para uma melhor qualidade de vida e permitem diminuir em grande medida a dependência das matérias-primas provenientes de países terceiros.

4.10.

O Comité apela também para a investigação orientada para a recuperação de materiais provenientes das escombreiras de resíduos de carvão e aço ou de outras espécies de metais extraídos. Não é de excluir que estas fontes possam também contribuir para satisfazer a necessidade de matérias-primas. O CESE congratula-se com o relatório sobre a recuperação de matérias-primas essenciais provenientes dos resíduos de extração mineira e dos aterros (11), publicado recentemente pelo Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia, e insta a que se garanta apoio político ao estudo e à análise da questão das matérias-primas essenciais, uma vez que a «batalha mundial pelas matérias-primas» está a intensificar-se.

4.11.

Em que medida contribui o quadro regulamentar para o desenvolvimento na UE das atividades de I&D necessárias e para a aplicação da tecnologia desenvolvida desta forma? A tendência natural da Comissão é ponderar sobre a legislação e a regulamentação. Com efeito, são estes os instrumentos orientadores que estão à sua disposição. No entanto, seria porventura melhor acompanhar e analisar, em conjunto com a indústria e as organizações dos parceiros sociais, a evolução do mercado antes de recorrer ao instrumento da regulamentação. Primeiro, há que iniciar, estimular e produzir, e só depois de uma análise aprofundada, regulamentar: esta parece ser uma abordagem política mais desejável neste setor precário.

4.12.

O CESE insta a Comissão a continuar a assegurar que as adjudicações sejam verdadeiramente adaptadas às empresas da UE, frequentemente de pequena dimensão, de modo a não privar estes produtores de média dimensão dos recursos financeiros pelo facto de as suas atividades de I&D em pequena escala não cumprirem os requisitos que os concursos impõem para a dimensão dos projetos. No entanto, o CESE congratula-se com o facto de a Comissão ter conferido aos concursos uma nova estrutura mais agrupada, tornando-os mais acessíveis às empresas da UE.

4.13.

O Comité considera importante que os recursos financeiros da UE também estejam disponíveis para projetos de empresas europeias de produção de baterias de dimensão média que tenham já sido objeto de um grau significativo de desenvolvimento tecnológico (nível 5 a 9 de maturidade tecnológica). Este grupo de empresas, que estão mais empenhadas na via do mercado do que na investigação de base, parece ainda demasiadamente excluído dos fundos da UE. É precisamente para este grupo que o acesso a subsídios da UE para formação e reciclagem de trabalhadores terá de ser concedido de forma simples.

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(1)  COM(2018) 293 final.

(2)  A produção e o consumo de energia representam 79% das emissões de gases com efeito de estufa da UE, segundo o documento informativo do Tribunal de Contas Europeu, de 1 de abril de 2019: «Apoio da UE ao armazenamento de energia».

(3)  Embora a tónica seja colocada nos automóveis, não se deve esquecer que também há progressos no sentido da produção de embarcações elétricas (por exemplo, pequenos ferries).

(4)  Ver também o Parecer do CESE – Armazenamento de Energia: fator de integração e segurança energética (JO C 383 de 17.11.2015, p. 19).

(5)  Na Flandres, foi concebido um projeto interessante denominado WaterstofNet [rede de hidrogénio]: um agrupamento de produtores (de energia eólica e fotovoltaica), tecnologias de hidrogénio (eletrólise e compressão) e utilizadores finais nos setores químico e dos transportes.

(6)  Espera-se, por exemplo, que na Noruega sejam vendidos em 2019, pela primeira vez, mais automóveis elétricos do que automóveis tradicionais com motores de combustão. Uma conhecida marca automóvel dos EUA é a fornecedora da maior parte desses veículos elétricos.

(7)  O Governo chinês estabeleceu como objetivo que, a partir de 2025, 20% de todos os automóveis de passageiros novos vendidos sejam veículos elétricos.

(8)  Parecer do CESE — «Europa em Movimento — Mobilidade sustentável para a Europa: segura, conectada e limpa» (JO C 62 de 15.2.2019, p. 254).

(9)  Ver, a este respeito, o documento informativo do Tribunal de Contas Europeu, de 1 de abril de 2019: «Apoio da UE ao armazenamento de energia».

(10)  Em 2 de maio de 2019, a Tesla declarou que, embora o seu resultado no primeiro trimestre de 2019 apresentasse perdas superiores a 700 milhões de dólares americanos, a empresa pretende atrair 2 mil milhões de dólares no mercado de capitais para uma nova fábrica de baterias e para o desenvolvimento de um novo tipo de veículo elétrico. O mercado de capitais dos EUA é facilmente capaz de realizar tais investimentos sob a forma de ações e/ou obrigações. A questão é se o mercado de capitais fragmentado da UE consegue fazê-lo.

(11)  «Recovery of critical and other raw materials from mining waste and landfills: State of play on existing practices» [Recuperação de matérias-primas essenciais e outras a partir dos resíduos de extração mineira e dos aterros], EUR 29744 EN, Serviço das Publicações da União Europeia, Luxemburgo, 2019, ISBN 978-92-76-03391-2, doi:10.2760/494020, JRC116131.