COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 8.1.2018
JOIN(2018) 1 final
COMUNICAÇÃO CONJUNTA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO EMPTY
Elementos para uma estratégia da UE relativa ao Iraque
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 8.1.2018
JOIN(2018) 1 final
COMUNICAÇÃO CONJUNTA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO EMPTY
Elementos para uma estratégia da UE relativa ao Iraque
Introdução
O povo iraquiano, o seu governo e as suas forças armadas, com o apoio da coligação internacional contra o Daexe 1 , conseguiram pôr fim ao controlo territorial efetivo exercido pelo Daexe no Iraque. Durante muitos anos, desde 2003 e mesmo antes, o país foi palco de numerosos conflitos, mas os atos de terror praticados pelo Daexe desde 2014 foram a manifestação mais tenebrosa de violência interna jamais vista. Presentemente, o Iraque necessita de agarrar a nova oportunidade de que dispõe para construir um sistema político inclusivo e responsável, que sirva todas as comunidades, regiões e crenças, preserve a diversidade do país e reforce a sua ordem democrática. É fundamental restabelecer a confiança entre o povo e o seu governo e evitar um regresso ao sectarismo e ao separatismo fraturantes.
A luta de três anos contra o Daexe teve consequências tremendas para o país, designadamente a perda de numerosas vidas civis e militares, o sofrimento e trauma humanos generalizados, os milhões de pessoas que ainda se encontram deslocadas, a destruição do tecido social, especialmente junto das comunidades afetadas pelo conflito, a destruição generalizada das infraestruturas públicas e privadas e uma situação financeira e económica precária. São muitos os desafios que o governo e o povo iraquianos têm pela frente. É vital para o Iraque, para o Médio Oriente e para a comunidade internacional como um todo que o país ultrapasse estes desafios — todos sentiram as consequências da crise e todos seriam afetados negativamente pela continuação da instabilidade no Iraque.
A UE, em particular, tem um interesse vital em garantir que o Iraque saia mais forte da crise. A ausência de resposta às causas profundas da crise poderia prejudicar a unidade do país, a sua segurança, a sua ordem democrática, bem como o seu desenvolvimento económico, e comprometer os esforços de reforma e reconciliação do Governo iraquiano. Este cenário iria provavelmente aprofundar a clivagem confessional e as tensões étnicas. O Iraque não só iria continuar a ser um paraíso para o terrorismo, constituindo assim uma ameaça direta e contínua para a segurança da UE, mas também iria mergulhar numa nova crise, cujas consequências humanitárias acabariam por ter impacto nos países vizinhos e na UE, em particular sob a forma de migração ilegal. Por conseguinte, é fundamental que a UE e a comunidade internacional permaneçam empenhadas em apoiar o Iraque neste momento crítico.
Tendo como base os objetivos mais abrangentes da Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia 2 e tirando partido das lições aprendidas com a aplicação da Estratégia Regional da UE para a Síria e o Iraque, bem como para a ameaça representada pelo Daexe 3 de 2015, a presente comunicação constitui o passo lógico seguinte no compromisso assumido pela UE, após a luta territorial contra o Daexe, de se concentrar nas formas como pode contribuir para abordar os desafios específicos que o Iraque tem pela frente. Constitui uma resposta ao pedido do Conselho dos Negócios Estrangeiros da UE de 19 de junho de 2017 4 no sentido de a Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e a Comissão Europeia apresentarem uma estratégia que determine as próximas etapas do relacionamento da UE com o Iraque. A referida estratégia para o Iraque tem três finalidades principais:
1) Definir os desafios consideráveis que o Iraque enfrenta;
2) Identificar os interesses e os objetivos estratégicos da UE nas suas relações com o Iraque;
3) Identificar as prioridades da ação da UE, com base no atual apoio da União, dando ênfase numa primeira fase ao apoio que a UE pode prestar aos desafios imediatos da deslocação contínua das populações, da estabilização e da reconciliação, em conformidade com as prioridades do Governo iraquiano. O êxito da execução da estratégia dependerá, em última instância, da vontade política dos decisores políticos do país.
1. Os desafios com que o Iraque se depara e o contexto regional
1.1 O desafio humanitário, de governação local e de estabilização. O Iraque enfrenta um desafio humanitário imediato e de grandes proporções. O conflito de três anos que assolou todo o país resultou em violações chocantes dos direitos humanos básicos das populações locais, incluindo das minorias, que provavelmente constituem crimes contra a humanidade, e afetou gravemente o tecido social do país. Mais de 3 milhões de iraquianos permanecem deslocados internamente e muitos milhões continuam a necessitar desesperadamente de assistência humanitária. Entre eles estão grupos vulneráveis, como as crianças, que não recebem educação a tempo inteiro há vários anos, e as mulheres, que têm sido vítimas de violência sexual. Do conflito resultou a destruição generalizada das infraestruturas civis, incluindo sistemas de distribuição de água, instalações médicas e escolas, tendo este também ocasionado falhas graves nos serviços essenciais. O conflito também teve um impacto significativo no ambiente, através da poluição do solo e das águas subterrâneas, com os correspondentes efeitos na saúde humana e nos meios de subsistência.
Os esforços iniciais envidados pelo Iraque e pela comunidade internacional para estabilizar as zonas libertadas traduziram-se em progressos significativos, sendo que dois milhões de deslocados já regressaram aos seus locais de origem, maioritariamente de forma pacífica e ordeira. Não obstante, ainda há muito a fazer para conseguir que os restantes 3 milhões de cidadãos deslocados regressem a casa. Por forma a conseguir um regresso seguro, voluntário, digno e não discriminatório dos cidadãos deslocados às suas casas, o Governo iraquiano necessita de garantir a segurança, realizar ações de desminagem, restabelecer os serviços básicos e reconstruir as infraestruturas, proporcionar oportunidades de subsistência, bem como garantir urgentemente uma governação civil responsável e representativa nas zonas libertadas com vista a restabelecer a confiança. É também crucial abordar as questões relacionadas com os documentos de identidade, a habitação, os terrenos e os direitos de propriedade, para garantir uma estabilização bem sucedida a longo prazo. Esta tarefa acarretará desafios políticos, de segurança, financeiros e logísticos. Em certas zonas libertadas recentemente, já se sentem dificuldades em restabelecer o Estado de direito em total conformidade com os direitos humanos. Para que os processos de estabilização e reconstrução sejam eficazes, importa que estejam associados a esforços que visem conseguir a reconciliação política e dar resposta aos ressentimentos e vulnerabilidades que facilitaram o aparecimento do Daexe. Trata-se igualmente de atenuar qualquer risco de estes processos servirem de catalisadores para mais tensões entre comunidades.
1.2 O desafio da segurança é duplo: defender a sociedade iraquiana dos contínuos ataques terroristas e ultrapassar a fragmentação efetiva das estruturas de segurança. O colapso de grandes partes do exército iraquiano em 2014 face à rápida expansão do Daexe forçou as autoridades políticas e religiosas do país a incentivarem os cidadãos iraquianos a juntarem-se a grupos armados novos ou existentes, sob o lema «Forças de Mobilização Popular», como medida urgente e excecional para apoiar as forças de segurança iraquianas a travar a expansão do Daexe e a reconquistar território perdido. O Iraque manteve um pequeno núcleo altamente qualificado de um exército nacional que necessitará de apoio estrutural. As forças governamentais iraquianas, incluindo as forças Peshmerga da região curda do Iraque, receberam apoio internacional significativo, incluindo material e formação para a luta imediata contra o Daexe. Porém, após anos de conflito, que geraram uma resposta de policiamento militarizado, é necessário reformar a polícia iraquiana com vista a apoiar o Estado de direito e um policiamento civil orientado e responsável que respeite os direitos humanos e crie laços de confiança em todas as comunidades. Efetuar uma reforma eficaz e profunda no setor da segurança, tanto no domínio militar como no domínio civil, passou a ser uma prioridade urgente, com vista a consolidar as prerrogativas e a legitimidade do Estado e permitir um controlo eficaz do território e a contenção das ameaças terroristas e criminosas. Esta reforma terá de incluir mecanismos adequados para a reintegração de grande parte dos soldados mobilizados na sociedade. A consolidação do Estado de direito e o reforço das normas em matéria de direitos humanos também são fundamentais para limitar o risco de futuros ciclos de violência.
1.3 O desafio político. O êxito inicial do Daexe foi, em certa medida, reflexo da fragmentação política do Iraque após as anteriores situações de crise e, na verdade, acabou por reforçá-la. Por conseguinte, a preservação e o reforço da unidade, da segurança e do desenvolvimento do país continuam a revestir-se da maior importância: tanto a reforma política como a reconciliação nacional devem permanecer no centro dos esforços do aparelho político iraquiano. Em setembro de 2014, o governo elaborou um plano de reforma ambicioso para atender às necessidades mais prementes que precisa de ser posto em prática a todos os níveis no país. Os pilares do programa são a luta contra a corrupção e a distribuição equitativa da riqueza nacional, a consolidação do Estado de direito e o pleno respeito pelos direitos humanos, bem como os esforços para alcançar a reconciliação nacional e a inclusão política. Contudo, a sua aplicação tem vindo a ser adiada não só pela necessidade de concentrar as atenções na campanha contra o Daexe mas também pelas divisões políticas dentro do país e pelo desafio antigo e generalizado representado pela corrupção e o nepotismo. Aproveitando as iniciativas já existentes, será fundamental que o Governo iraquiano restabeleça a confiança no sistema político, contrarie a fragmentação e consolide a unidade do país. Uma política nacional abrangente que vise a reintegração social, política e económica das populações, em especial nas zonas afetadas pelo conflito, por oposição a uma política que vise unicamente o regresso, é fundamental para evitar a repetição das condições que levaram à ascensão do Daexe. A situação das numerosas minorias do Iraque também exige uma resposta urgente, com vista a preservar a diversidade da sociedade iraquiana, bem como a sua unidade e estabilidade. Será igualmente fundamental combater os problemas da pobreza e da exclusão social nas zonas que não foram diretamente afetadas pelo conflito, nomeadamente no sul do país, uma vez que um progresso e um desenvolvimento equilibrados em todo o país serão cruciais para a sua estabilidade. Um empenho renovado em encontrar soluções políticas negociadas para os litígios de longa data e para os litígios mais recentes é essencial para a estabilidade a longo prazo do país. Uma prioridade urgente é contribuir para colocar as relações entre o Governo federal e o Governo da Região do Curdistão numa base viável e estável através de um diálogo construtivo sobre todos os assuntos pertinentes de cariz político, económico e de segurança. O princípio orientador do referido diálogo deve ser que as partes evitem ações unilaterais e procurem aplicar integralmente a constituição iraquiana.
1.4. O desafio económico e financeiro. As reformas políticas e a reconciliação precisam de assentar em políticas de desenvolvimento económico e social coerentes que beneficiem todos os iraquianos, com base num modelo de distribuição equitativa da riqueza e equidade intergeracional. Até à data, as receitas petrolíferas do Iraque ainda não conseguiram gerar efeitos benéficos para o país no seu todo, devido à procura de uma renda monopolista e às ineficiências das empresas estatais, à importância atribuída ao consumo de curto prazo através de um setor público excessivamente pesado e à corrupção desenfreada. Consequentemente, o Iraque enfrenta vulnerabilidades macroeconómicas persistentes às quais é necessário dar uma resposta urgente, uma vez que um quadro orçamental e monetário sólido é um fator decisivo para a estabilidade do país. O Iraque é considerado um país de rendimento médio superior, mas esta classificação baseia-se no produto interno bruto (PIB) per capita, que caiu de 7 021 dólares dos Estados Unidos (USD) em 2013 para 4 533 USD em 2016, e não reflete a dura realidade de que um quarto da população vive presentemente abaixo do limiar de pobreza. Nos últimos três anos, o aumento da produção de petróleo, que totalizou cerca de 4,5 milhões de barris por dia, em média, em 2017, serviu de suporte à economia e às receitas estatais. Contudo, o choque combinado da queda do preço do petróleo e do conflito armado arrastaram a economia não petrolífera para a recessão e as finanças públicas para um enorme défice de 14 % do PIB em 2016. Entretanto, o governo celebrou um acordo de «stand-by» com o Fundo Monetário Internacional (FMI) em julho de 2016, que prevê um apoio de 5,3 mil milhões de USD, dos quais 2,1 mil milhões de USD já foram desembolsados. O G7, incluindo a UE, tem apoiado este acordo, que está subordinado à execução de um programa de reformas orçamentais e económicas. No final de 2017, a continuação do acordo de «stand-by» do FMI está em risco, porque a política orçamental do Governo iraquiano não reflete suficientemente o programa de reformas acordado. O fracasso do programa comprometeria a capacidade de o Iraque cumprir as suas obrigações financeiras e tornaria ineficaz o apoio substancial dado pelo G7.
Globalmente, a economia iraquiana tem estado em recessão em 2017, havendo uma perspetiva ligeiramente mais positiva para 2018, dependendo da situação em termos de segurança e do mercado petrolífero. Para 2017, o Iraque acordou com a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) uma redução de 6 % na sua produção de petróleo, o que limitou o crescimento do PIB e reduziu as receitas públicas. Tendo em conta que o acordo com a OPEP foi prorrogado, não é expectável que as receitas públicas decorrentes do petróleo recuperem significativamente em 2018, sendo necessário adotar medidas de austeridade mais exigentes com vista a cumprir as condições do acordo de «stand-by» e manter as finanças públicas à tona de água. Por conseguinte, o Iraque só conseguirá alcançar a tão necessária estabilidade macroeconómica e cumprir as suas obrigações financeiras se acelerar as reformas orçamentais e da governação, já necessárias antes da crise de segurança. O futuro reserva ao Iraque grandes encargos económicos e financeiros tendo em conta os desafios humanitários, de estabilização e de reconstrução — atualmente, o Governo iraquiano estima que a fatura da reconstrução pós-Daexe totalize 150 mil milhões de USD. Os custos sociais da reconstrução serão elevadíssimos, nomeadamente para a reintegração de milhões de pessoas deslocadas a nível interno, pessoas que ficaram com deficiências físicas e traumatizadas, veteranos e jovens cuja educação foi interrompida. Além disso, o país enfrenta a difícil tarefa de criar emprego para uma população jovem em rápido crescimento. O facto de os preços do petróleo estarem mais baixos constitui uma oportunidade para a diversificação económica, mas habitualmente esta transformação estrutural demora anos a acontecer e, de momento, são necessárias medidas imediatas para integrar a crescente população jovem no mercado de trabalho. O setor público já não consegue arranjar-lhes emprego da mesma forma que o fez na altura em que os preços do petróleo estavam elevados, o que evidencia a importância de desenvolver fortemente o setor privado e de atrair o investimento direto estrangeiro (IDE), que podem vir a constituir um poderoso motor de crescimento e criação de emprego.
1.5 O desafio da migração. O Iraque é simultaneamente um país de acolhimento para os refugiados e um dos países de origem de fluxos significativos de migração. O país acolhe 250 000 refugiados sírios, além dos 3 milhões de pessoas deslocadas internamente (PDI). O número elevado de pessoas deslocadas internamente, a juntar às condições difíceis de regresso às zonas libertadas e à situação política e económica volátil, faz aumentar o risco de fluxos de migração, tanto dentro do Iraque como para a Europa. Entre 2014 e 2016, chegaram ilegalmente à UE mais de 135 000 iraquianos. O número de pedidos de asilo apresentado por cidadãos iraquianos na UE totalizou 125 286 em 2016. Após o início da aplicação da Declaração UE-Turquia 5 , o número de entradas ilegais na UE diminuiu significativamente, mas o risco de migração ilegal para a UE mantém-se elevado. Quase 7 500 iraquianos chegaram ilegalmente à UE em 2017 (de janeiro a setembro). Até à data, somente uma percentagem reduzida de iraquianos em situação ilegal na UE regressou ao Iraque 6 . Contudo, verifica-se o aparecimento de uma tendência estável de regressos voluntários da UE para o Iraque 7 . Ao mesmo tempo, devido nomeadamente à melhoria da situação no Iraque e à derrota do Daexe, a taxa de reconhecimento dos pedidos de asilo 8 tem vindo a diminuir, o que resulta num aumento do número de cidadãos iraquianos repatriados para o seu país de origem.
1.6 O desafio regional. As relações do Iraque com os seus vizinhos desempenham um papel importante na estabilidade do país e no seu programa de reforma política e económica. O Iraque esteve sempre na linha divisória das diferenças confessionais na região e é do seu total interesse que estas diferenças não sejam exacerbadas. A ordem pós-Daexe proporciona ao Iraque novas oportunidades para reequilibrar o relacionamento com todos os seus vizinhos e reintegrar a economia regional, tirando partido dos passos positivos dados até agora pelo Governo iraquiano para estabelecer um diálogo com todos os países vizinhos. Trata-se de algo que pode desempenhar um papel determinante na redução e na atenuação das tensões regionais, no interesse geral do Iraque e de toda a região, incluindo no contexto da crise na Síria.
2. Objetivos estratégicos da UE no Iraque
Para ajudar o Iraque a ultrapassar os desafios internos, a UE identificou vários objetivos estratégicos que orientarão o seu apoio ao país nos próximos cinco anos. Tendo em conta a multiplicidade de desafios a enfrentar, a UE deve trabalhar concomitantemente em prol de todos os objetivos. Os objetivos estratégicos da UE devem incluir:
ØPreservar a unidade, a soberania e a integridade territorial do Iraque.
ØReforçar o sistema político iraquiano apoiando os esforços envidados pelo Iraque para estabelecer um sistema de governação equilibrado, responsável e democrático, que respeite o Estado de direito e os direitos humanos. Uma parte fundamental deste objetivo passa por melhorar o setor da segurança civil, em especial no tocante aos serviços policiais, e criar uma administração central e local que seja eficiente e responsabilizável.
ØApoiar as autoridades iraquianas a desenvolverem e aplicarem uma resposta estratégica e abrangente às necessidades prioritárias do país pós-Daexe. Tal deve incluir a prestação de ajuda humanitária, apoio para recuperação imediata, estabilização, desenvolvimento e reconstrução. Este apoio deve ser prestado da forma mais eficiente possível, com vista a impedir o regresso da violência.
ØPromover um crescimento económico sustentável, baseado no conhecimento e inclusivo no Iraque, que possa criar empregos e uma perspetiva económica para uma população cada vez mais jovem, em consonância com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
ØApoiar a resiliência estatal e societal no Iraque através de políticas nacionais destinadas a promover, entre outros, a diversidade étnica e religiosa no país, o reforço da sua identidade nacional e a reconciliação das suas diversas comunidades, com base na igualdade dos cidadãos, bem como o desenvolvimento de uma sociedade civil dinâmica.
ØPromover um sistema judicial eficaz e independente e a aplicação eficiente do mesmo, por forma a melhorar a responsabilização global, incluindo fazer justiça no que toca aos crimes praticados pelo Daexe.
ØEstabelecer um diálogo sobre migração com o Iraque, por forma a abordar as principais causas profundas da migração ilegal e prestar assistência às autoridades iraquianas na gestão eficaz dos fluxos migratórios, reforçando em especial a cooperação em domínios de intervenção prioritários, como a readmissão dos cidadãos iraquianos em situação ilegal vindos da UE (nomeadamente através de um acordo sobre procedimentos que facilitem a identificação e o regresso), a assistência na gestão de fronteiras, a facilitação dos contactos com a diáspora iraquiana na UE, a organização de campanhas de informação sobre os riscos da migração ilegal, bem como a luta contra a introdução clandestina de migrantes e o tráfico de seres humanos.
ØApoiar as boas relações do Iraque com todos os seus vizinhos e promover o seu papel enquanto país que contribui para a paz regional.
ØGlobalmente, prosseguir uma parceria UE-Iraque sólida.
A UE deve tentar alcançar estes objetivos através de uma abordagem concertada, nomeadamente com os seus Estados-Membros, em relação às suas políticas, especialmente nos domínios da política comum de segurança e defesa, do desenvolvimento económico, do investimento e da boa governação, do comércio, da assistência humanitária e da migração, procurando ao mesmo tempo uma total coerência com os esforços em curso da Coligação internacional contra o Daexe, das Nações Unidas (ONU), da Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), do Banco Mundial (BM), do Fundo Monetário Internacional (FMI) e de outros parceiros.
3. Apoio prestado pela UE até à data
Desde 2003, a UE tem apoiado a transformação do Iraque num estado democrático e inclusivo assente no Estado de direito e no respeito pelos direitos humanos. Além disso, em 2012, a UE e o Iraque chegaram a acordo quanto a uma parceria de longo prazo sob a forma de um Acordo de Parceria e Cooperação UE-Iraque, que está a ser aplicado provisoriamente e entrará em vigor muito em breve 9 . Nos últimos três anos, a UE tem apoiado convictamente o Governo iraquiano na sua luta contra o Daexe e nos seus esforços para avançar com as tão necessárias reformas e a reconciliação, algo que já estava refletido na Estratégia Regional da UE para a Síria e o Iraque, bem como para a ameaça representada pelo Daexe, de 2015 10 . No período 2014-2017, o apoio da UE totalizou mais de 650 milhões de EUR. Ao afetar estes fundos, a UE adotou sempre uma abordagem do tipo «o Iraque como um todo», que incluiu:
·ajuda humanitária e apoio à resiliência significativos, tendo em conta as necessidades e a vulnerabilidade de todas as populações afetadas pelo conflito, incluindo em situações de deslocação e quando as pessoas conseguiram regressar às zonas reconquistadas; a UE desenvolveu esforços de sensibilização em matéria humanitária, destinados a proteger a população civil durante e depois das hostilidades, assegurando o respeito pelo direito internacional humanitário, e apoiou a assistência e proteção em consonância com os princípios humanitários;
·apoio destinado à estabilização das zonas libertadas e ao reforço da capacidade no setor da segurança — a UE tem funcionado como coordenador e principal contribuidor no que respeita à atenuação do perigo decorrente dos explosivos;
·serviços de aconselhamento para os esforços de reconciliação nacionais e locais num quadro melhorado em matéria de direitos humanos;
·apoio à melhoria da governação local e nacional;
·apoio a uma educação inclusiva, equitativa e de qualidade.
Tudo isto tem sido acompanhado por esforços diplomáticos da UE para maximizar o apoio internacional ao Iraque na sua luta para eliminar o Daexe.
4. Medidas da UE que apoiam os objetivos estratégicos
Para alcançar os seus objetivos estratégicos, a UE deve apoiar o Iraque nos seguintes domínios:
4.1 Continuar a prestar ajuda humanitária e a apoiar a resiliência dos cidadãos iraquianos que se encontrem em situação de deslocação prolongada
O Iraque não é um país pobre, mas os anos de conflito e o esforço para expulsar o Daexe tiveram um grande impacto no país. Consequentemente, o Iraque tem agora muitas pessoas pobres, até mesmo indigentes. As consequências humanitárias do conflito, em termos da sua real dimensão e intensidade, só agora começam a ser totalmente visíveis. As capacidades de resposta locais e nacionais foram testadas até aos limites e necessitam do envolvimento contínuo dos intervenientes internacionais, sendo que a UE aspira a desempenhar um papel de liderança na resposta humanitária e de recuperação imediata. Por conseguinte, o objetivo da UE deve passar por ajudar a colmatar estas lacunas e permitir que o Estado iraquiano satisfaça melhor as necessidades do seu povo.
A assistência humanitária da UE no Iraque deve continuar a ajudar e a proteger todos os iraquianos afetados pelo conflito e reforçará a sensibilização para a sua proteção em conformidade com o direito nacional iraquiano, o direito internacional humanitário e os princípios orientadores em matéria de pessoas deslocadas internamente.
A UE deve prestar apoio adicional para ajudar a assegurar uma resposta ao sofrimento atroz e prolongado das populações afetadas pelo conflito. Neste sentido, a prestação de serviços de ajuda diretos será fundamental para aqueles que sobreviveram a ferimentos físicos e traumas, violência sexual baseada no género relacionada com o conflito, para as famílias que perderam familiares nos combates, bem como para os presos e respetivos familiares. A assistência humanitária e de resiliência a longo prazo da UE também deve continuar a apoiar as autoridades iraquianas a alimentar as famílias e os indivíduos que foram impedidos de regressar às suas zonas de origem e foram sujeitos a deslocações secundárias ou prolongadas em resultado do conflito entre comunidades. A prestação de serviços básicos de suporte de vida e a sensibilização tendo em vista o seu acesso a soluções duradouras para a sua situação de deslocação forçada será fundamental. Para ajudar o Iraque a satisfazer as suas necessidades de assistência de emergência o mais rápida e eficazmente possível, a UE deve procurar utilizar da melhor maneira possível os vários instrumentos e otimizar a interação entre eles.
4.2 Facilitar a estabilização dos territórios libertados e a recuperação rápida, por forma a apoiar o regresso seguro, voluntário e digno das pessoas deslocadas
Um dos objetivos primordiais da UE para os primeiros 18 meses após a derrota territorial do Daexe deve ser apoiar os esforços do Governo iraquiano no sentido de estabilizar as zonas libertadas e facilitar o regresso seguro, informado, voluntário e digno dos cidadãos deslocados para as casas legitimamente suas o mais rapidamente possível, incluindo grupos minoritários. Trata-se de uma medida fundamental para contrariar a desilusão e o desânimo — terreno fértil para o extremismo e a violência — que situações de deslocação prolongada podem causar. A estabilização e os regressos também constituem fatores cruciais para a estabilidade e a preservação da diversidade do país a mais longo prazo, funcionando como um desincentivo às migrações ilegais e à consequente fuga de cérebros com o impacto negativo que isso tem nas perspetivas de crescimento de longo prazo do Iraque.
O apoio da UE à estabilização deve continuar a contemplar os esforços de atenuação do perigo decorrente dos explosivos (remoção de armadilhas e explosivos que já mataram civis que haviam regressado), que, tendo em conta a contaminação generalizada, constituem um precursor essencial de muitas outras atividades de estabilização. A UE pretende continuar a coordenar o subgrupo para a atenuação do perigo decorrente dos explosivos no âmbito do grupo de trabalho para a estabilização da coligação internacional contra o Daexe, procurando aplicar a nova abordagem «combinada» que tira o máximo partido de todos os recursos e capacidades nacionais e internacionais de atenuação do perigo decorrente dos explosivos disponíveis no Iraque.
Além disso, sob a égide do Governo iraquiano, e com o apoio da coligação internacional contra o Daexe, das Nações Unidas e de outros canais adequados, a UE deve prestar assistência financeira nos domínios indicados e deve insistir na plena participação de mulheres e jovens nas seguintes ações:
a)Recuperação dos principais serviços públicos (p. ex., eletricidade, água e saneamento, cuidados de saúde, incluindo medidas para limpar locais poluídos) e das infraestruturas ligeiras essenciais;
b)Apoio a meios de subsistência como fonte de rendimento para os agregados familiares que regressem a casa e para impulsionar a economia;
c)Reforço das capacidades da administração local, estabelecimento de uma governação eficaz e envolvimento da comunidade;
d)Reconciliação das comunidades: é fundamental que o apoio à estabilização seja inclusivo, particularmente no que toca às pessoas vulneráveis. Por conseguinte, é fundamental que a assistência seja mais eficaz e responsável através de uma revisão geral dos atuais sistemas de proteção social.
4.3 Reestruturar e apoiar o setor da segurança civil, incluindo na luta contra o terrorismo
Uma ampla reforma dos setores de segurança civil e militar do Iraque será fundamental para a estabilidade a longo prazo. A UE pretende concentrar o seu apoio neste domínio no setor de segurança civil, tirando partido das capacidades de vários Estados-Membros. Para conseguir reconquistar a confiança dos cidadãos iraquianos, o governo precisará de provar a sua capacidade para garantir a segurança e o Estado de direito através de forças de segurança civil de confiança e competentes, que respeitem os direitos humanos, estejam em sintonia com as necessidades dos cidadãos e sejam os únicos prestadores de serviços de segurança.
Neste sentido, e respondendo ao pedido das autoridades iraquianas de apoio para a reforma do setor da segurança, a UE enviou, em novembro de 2017, para o Iraque, uma missão de aconselhamento da União Europeia de apoio à reforma do setor da segurança no Iraque (EUAM Iraque) 11 para ajudar as autoridades iraquianas a reforçar as instituições estatais e a governação em consonância com a estratégia de segurança nacional do Iraque. Esta missão da UE no âmbito da política comum de segurança e defesa (PCSD) permitirá à UE prestar aconselhamento estratégico ao Gabinete do Conselheiro para a Segurança Nacional e ao Ministério do Interior e avaliar a possibilidade de um maior envolvimento futuro da UE. Deverá ser prestado aconselhamento estratégico sobre a política de segurança em geral, o combate ao terrorismo e à criminalidade organizada, a luta contra o extremismo violento e a reforma institucional. Promoverá também uma coordenação mais estreita entre a comunidade internacional e as autoridades iraquianas pertinentes no que toca à realização de uma reforma abrangente do setor da segurança iraquiana. Como tal, a referida missão trabalhará de perto com as autoridades iraquianas, as instituições da UE e os Estados-Membros, bem como com outros parceiros, incluindo as Nações Unidas (o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD - e a Missão de Assistência das Nações Unidas para o Iraque - UNAMI - entre outros), a Coligação internacional contra o Daexe e a NATO, por forma a definir limites claros entre o apoio ao setor militar e ao setor civil. A resposta às necessidades dos antigos combatentes terá de ser parte integrante da reforma, uma vez que se trata de uma questão importante para a estabilização do país. Será possível consegui-lo oferecendo-lhes oportunidades de educação e emprego e reintegrando-os numa sociedade pacífica.
A UE também deve continuar a apoiar de forma permanente os esforços mais vastos de luta contra o terrorismo da Coligação internacional contra o Daexe, bem como das Nações Unidas, que tenham impacto direto na luta que o Iraque trava contra o extremismo violento. Deve procurar aumentar as capacidades do Iraque para combater as ameaças terroristas, através de um diálogo sobre as questões inerentes à luta contra o terrorismo e às medidas para combater o extremismo violento, podendo este diálogo conduzir a mais apoio técnico e mais aconselhamento. Estando o Iraque nas listas da UE e do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) de países terceiros de alto risco com deficiências estratégicas na luta contra o branqueamento de capitais/combate ao financiamento do terrorismo, importa que o país dê prioridade a esta questão, em estreita cooperação com a UE.
4.4. Reforma política, melhoria da governação, direitos humanos e reconciliação
O principal objetivo das políticas da UE é apoiar o Governo iraquiano na realização de uma reforma política que conduza a uma maior inclusão política e a um processo sustentado de reconciliação.
É fundamental alcançar progressos no domínio das reformas, em consonância com os programas de reformas de 2014 e 2015 do Governo iraquiano. As reformas devem visar melhorar a governação política democrática, a inclusão, o respeito pelos direitos humanos, a igualdade de todos os cidadãos, a distribuição equitativa dos recursos e a luta contra a corrupção e são fundamentais para qualquer tentativa de estabilizar o país, promover a paz e criar prosperidade para todos os iraquianos. Até à data, o ritmo das reformas tem sido lento. Contudo, existem sinais encorajadores de que há um novo ímpeto de apoio às reformas junto dos cidadãos e da sociedade civil iraquiana, como ficou patente nas manifestações públicas e campanhas em linha realizadas, mesmo com o país a combater o Daexeh. Reforçado pela vitória frente ao Daexe e pela preservação da integridade territorial do país, o Governo iraquiano deve aproveitar esta oportunidade para redobrar os seus esforços e trabalhar no sentido de uma reconciliação pós-conflito.
A UE deve continuar a prestar apoio às iniciativas de reconciliação, se tal for adequado, em coordenação com a UNAMI. O principal objetivo da UE neste contexto deve ser apoiar a mediação e o diálogo que visem não só o nível nacional, mas também os níveis local e regional. Contanto que os esforços de reforma e reconciliação do governo federal progridam de forma satisfatória, a UE deve continuar disposta a investir no apoio à boa governação especificamente orientado para as instituições estatais iraquianas que sejam representativas, inclusivas e reflitam a identidade comum iraquiana, evitando ir atrás dos limitados interesses sectários. Este apoio institucional deve servir de complemento essencial aos esforços de reforma e reconciliação do governo que visem os mesmos objetivos e os tornem mais sustentáveis. A UE também está pronta a apoiar reformas políticas, o processo eleitoral realizado em consonância com as normas e os compromissos internacionais, bem como as medidas complementares necessárias para apoiar as organizações da sociedade civil. A plena participação dos intervenientes da sociedade civil é fundamental para o êxito do processo de reformas. Convém igualmente atribuir especial atenção à representação adequada das mulheres, dos jovens e das pessoas pertencentes a minorias através de plataformas adequadas para a sua inclusão.
O desafio de estabilizar e repor a governação e a segurança de base civil nas zonas libertadas fez surgir questões acerca da futura relação entre as autoridades federais e os governos das províncias, em especial no que diz respeito ao controlo das forças de segurança, aos recursos e à criação de governos locais representativos e eficazes. A UE está pronta a apoiar quaisquer medidas de descentralização/desconcentração que o Iraque possa vir a adotar no quadro constitucional federal, desde que façam parte de reformas mais alargadas. Está igualmente disposta a contribuir para o reforço das capacidades de governação civil por parte das autoridades locais para lhes permitir dar resposta ao desafio da estabilização. Este apoio deve basear-se num plano a elaborar pelo Governo iraquiano.
4.5 Resolver os litígios entre o governo federal e o governo da região do Curdistão através de um diálogo construtivo
O êxito da campanha militar em Moçul deveu-se em grande medida à boa cooperação e perfeita sintonia em termos de objetivos entre o governo federal e o governo da região do Curdistão. Estas boas relações foram postas em causa por uma decisão unilateral da região curda de realizar um referendo sobre a independência. A UE deve permanecer totalmente empenhada em manter a unidade do Iraque e deve incentivar as partes a reacenderem este espírito de cooperação, para reforçar a ordem federal do Iraque e solucionar as discórdias há muito existentes e que prejudicam as relações entre ambos. Importa assim resolver os litígios sobre o petróleo e a divisão das receitas e solucionar os litígios relativos a zonas de fronteira através de um processo de diálogo construtivo entre o governo federal e o governo regional curdo baseado na constituição iraquiana e nas responsabilidades e prerrogativas respetivas das partes. A UE acredita que a prossecução do diálogo sobre todas as questões pendentes é fundamental para encontrar soluções que cumpram os requisitos constitucionais e definam uma relação estável que satisfaça as duas partes.
4.6 Reformas económica e financeira e comércio
A UE apoia as intenções do Governo iraquiano de fazer uma reforma económica, em especial o seu objetivo de reduzir as despesas com subsídios e as despesas de capital, mantendo ao mesmo tempo as despesas com proteção social e melhorando a transparência orçamental e a estabilidade monetária. O acordo de «stand-by» em vigor com o FMI é fundamental para ajudar o Iraque a reconquistar a estabilidade macroeconómica (mantendo a paridade cambial, reduzindo o défice orçamental, controlando os níveis da dívida, pagando montantes em atraso às empresas petrolíferas internacionais, reestruturando os bancos estatais, etc.).
É necessário que o governo se empenhe resolutamente nas reformas, uma vez que, até à data, as reformas orçamentais necessárias e a redução do défice orçamental para um nível sustentável ainda não ocorreram. Para continuar a receber o apoio internacional, incluindo do programa do FMI, é crucial que exista um empenho mais credível por parte do Governo iraquiano em efetuar as reformas orçamental e governamental, em coordenação com as instituições financeiras internacionais. Será necessário garantir uma utilização mais eficiente das receitas substanciais do petróleo e do gás e mobilizar as receitas não provenientes do petróleo para se conseguir a sustentabilidade orçamental e o desenvolvimento económico, a fim de criar emprego para a população jovem do país, o que constitui uma das melhores defesas contra a atração da ideologia terrorista, bem como para efeitos de reconstrução. As reformas estruturais são fundamentais para melhorar o ambiente empresarial do Iraque e para repor a prestação dos serviços públicos, em especial no setor da eletricidade. As reformas agora em curso apoiadas pelo Banco Mundial, com o apoio da UE, especialmente nos domínios da boa governação, da modernização dos sistemas públicos de gestão financeira, da reforma das empresas públicas e da reforma do setor energético são estrategicamente importantes caso o Iraque queira beneficiar das suas indústrias extrativas e das fontes de energias renováveis ainda por explorar em prol de toda a população.
A UE deve oferecer os seus conhecimentos especializados para apoiar estas reformas económicas no Iraque, aproveitando os diferentes instrumentos disponíveis para o efeito, incluindo o Acordo de Parceria e Cooperação UE-Iraque. Numa primeira fase, as atenções devem centrar-se na melhoria da gestão das finanças públicas, em estreita cooperação com o Fundo Monetário Internacional e com o Banco Mundial.
A UE considera que a existência de laços comerciais mais estreitos com o Iraque é uma parte importante da reconstrução e do desenvolvimento deste país. Existe um considerável potencial de comércio bilateral entre as duas economias. O investimento da UE teria um efeito extremamente benéfico no desenvolvimento do Iraque. A UE deve continuar a apoiar a adesão do Iraque à Organização Mundial do Comércio (OMC) e incentivar o país a candidatar-se à assistência do Banco Mundial (programa de apoio à facilitação do comércio), por forma a facilitar a sua integração na economia global.
4.7 Apoiar um sistema de justiça eficaz e independente e uma justiça transitória
A UE deve apoiar o governo no desenvolvimento de um sistema de justiça independente e eficiente, que adira aos valores democráticos, aos princípios da boa governação, ao Estado de direito e às normas e regras internacionais no domínio dos direitos humanos. É fundamental remodelar todo o sistema penitenciário e as condições jurídicas das detenções, em especial para os indivíduos detidos para efeitos de averiguação, em consonância com as leis e normas nacionais e internacionais que garantem condições humanas de detenção. Não dar resposta a este problema poderia pôr em causa os esforços de estabilização e reconciliação.
Os crimes graves praticados pelo Daexe causaram um sofrimento imenso às vítimas e às respetivas famílias. É fundamental que os esforços de reconciliação incluam um processo que conduza a ações penais contra os responsáveis por todos esses crimes, que ofereça às vítimas justiça e reparação e que esteja integrado num processo mais alargado de justiça transitória, assegurando a responsabilização dos responsáveis por todas as violações dos direitos humanos e todos os abusos cometidos no contexto do conflito. A UE deve também procurar apoiar os esforços internacionais que visam impedir o tráfico de bens culturais e recuperar e preservar o património cultural do Iraque.
O Governo iraquiano concordou, ao abrigo da Resolução 2379 (2017) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, em responsabilizar o Daexe pelas ações que praticou no Iraque. As Nações Unidas enviarão uma equipa para o Iraque para recolher, conservar e armazenar provas dos atos que podem representar crimes de guerra, crimes contra a humanidade e genocídio cometidos pelo grupo terrorista no Iraque, que agirá respeitando plenamente a soberania e a jurisdição do Iraque sobre os crimes cometidos no seu território. A UE está pronta a apoiar os esforços desenvolvidos pelo Governo iraquiano neste sentido e já tomou medidas para fomentar a cooperação com base nos interesses mútuos do Iraque e da UE neste domínio. Considerando que uma parte dos combatentes estrangeiros que se juntaram ao Daexe é oriunda de Estados-Membros da UE, a investigação e as ações penais relativas aos crimes por eles praticados, segundo procedimentos penais independentes que sigam os princípios das garantias processuais e que sejam coerentes com o direito internacional, também constituem uma prioridade urgente para a UE. Os objetivos da UE neste aspeto encontram-se em estreita consonância com os objetivos do Plano de Ação de Paris 12 e com as Prioridades de Ação de Madrid 13 em matéria de responsabilização pelos crimes do Daexe.
4.8 Apoiar uma educação inclusiva, equitativa e de qualidade
A recente crise perturbou significativamente o sistema de educação no Iraque e estima-se que 3,5 milhões de crianças não tenham acesso à escola. Há uma necessidade urgente de formar professores, aumentar o número de edifícios escolares e ultrapassar os obstáculos que as crianças enfrentam no acesso à educação, por forma a evitar o aparecimento de uma «geração perdida». A UE deve aumentar o seu apoio no domínio do ensino primário e secundário, centrando-se na reforma da educação, no restabelecimento dos programas curriculares nacionais nas zonas libertadas e no acesso à educação por parte das crianças deslocadas e das que vivem em zonas rurais. Deve também continuar a apoiar a oferta de oportunidades de acesso ao ensino superior para todos e, em especial, as pessoas deslocadas e os refugiados. Uma prioridade importante para a UE na aplicação destas medidas deve ser maximizar o acesso das raparigas a todos os níveis do ensino, nomeadamente aquelas que foram excluídas até à data.
Considerando todo o potencial da educação enquanto catalisador do desenvolvimento, a UE deve apoiar o Iraque nos seus esforços para reformar as políticas e a governação neste setor, criando condições que permitam aprender, reforçar as capacidades dos educadores e dos formadores, bem como capacitar a juventude com iniciativas de base local. Isto deve ser acompanhado por um sistema de proteção infantil sustentável como parte de uma melhor governação do país. Os esforços para reforçar e apoiar as instituições académicas iraquianas, em particular as universidades e os centros de investigação, em tempos entre os melhores da região, também são fundamentais.
4.9 Gerir a migração
Há vários anos que se realizam conversações sobre migração com o Iraque no âmbito do processo regional de Budapeste. O Conselho dos Negócios Estrangeiros da UE de junho de 2017 reafirmou que a UE continua fortemente empenhada em apoiar o Iraque na sua recuperação, designadamente através da aplicação do Acordo de Parceria e Cooperação UE‑Iraque, que inclui a cooperação no domínio da migração em todos os seus aspetos, e instou o Iraque a continuar a cooperar para facilitar o regresso dos cidadãos iraquianos ao seu próprio país.
Aproveitando a visita técnica de representantes da UE ao Iraque em dezembro de 2017, a UE pretende desenvolver uma abordagem especificamente adaptada para gerir a migração que beneficie tanto a UE como o Iraque. A cooperação basear-se-á numa avaliação específica das necessidades realizada no âmbito de uma consulta entre as partes. Centrar-se-á em domínios prioritários como a intensificação da cooperação em matéria de readmissão de migrantes iraquianos ilegais vindos da UE, respeitando totalmente os direitos fundamentais e as normas internacionais, prestação de assistência para melhorar a correlação entre a migração e o desenvolvimento, organização de campanhas de informação sobre os riscos da migração ilegal e combate à introdução clandestina de migrantes e ao tráfico de seres humanos. As partes concordaram em readmitir os respetivos migrantes ilegais, incluindo os que escolherem regressar voluntariamente.
5. Aplicação e empenhamento internacional
Ao aplicar as políticas e as medidas definidas na sua estratégia, a UE deve trabalhar estreitamente com o Governo iraquiano para identificar as necessidades exatas e estabelecer prioridades. Aspetos como a coordenação estreita e o trabalho partilhado com os Estados-Membros, as Nações Unidas, a coligação internacional contra o Daexe, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, bem como outros parceiros regionais e internacionais, são fundamentais para que a aplicação das medidas propostas seja bem-sucedida. A UE deve tirar plenamente partido dos mecanismos previstos no Acordo de Parceria e Cooperação UE-Iraque para monitorizar os progressos e, gradualmente, aprofundar os seus laços com o Iraque. A UE garantirá que, sempre que possível, as mulheres e os jovens, bem como a sociedade civil iraquiana, participem na aplicação da sua estratégia, das medidas políticas e dos processos descritos no presente documento.
Os meios financeiros disponíveis no orçamento da UE para aplicar as medidas propostas já foram programados no âmbito da cooperação para o desenvolvimento. Também poderá estar disponível financiamento proveniente dos instrumentos de ajuda humanitária e de outros instrumentos de financiamento externo no âmbito do atual ciclo de planeamento financeiro de sete anos da UE, que termina em 2020.
A UE, juntamente com os Estados-Membros que contribuem, analisará a oportunidade de alargar a carteira de projetos do Fundo Fiduciário Regional da UE («Fundo Madad») ao Iraque para estabelecer a ligação entre a assistência humanitária e a assistência para o desenvolvimento a mais longo prazo.
A UE pretende também continuar a incentivar e financiar a participação de entidades públicas e privadas iraquianas no programa de investigação e inovação da UE, o Horizonte 2020.
Um fator crucial para a rapidez e o êxito da aplicação desta estratégia é a situação no próprio Iraque e a vontade e capacidade de o Governo e o povo iraquianos realizarem as reformas necessárias. Os desenvolvimentos reais no terreno, em especial a situação da segurança, a estabilidade política, a concretização das reformas, bem como o progresso ao nível da reconciliação nacional, podem exigir que a UE adapte as suas políticas e instrumentos no Iraque. O nível de apoio que a UE concederá ao Iraque deverá estar subordinado ao empenho do país em efetuar reformas, ao seu respeito pelos princípios democráticos, à inclusão, à não utilização da violência e à prioridade dada às instituições estatais civis no domínio da segurança e da governação política.
A abordagem seguida pelos vizinhos do Iraque será um fator determinante e crucial para a estabilização do país, para o êxito do processo de reconciliação nacional e para os esforços de reconstrução. Por conseguinte, a UE deve debater este assunto com os parceiros na região, com vista a reiterar a mensagem de que uma atitude construtiva e de apoio por parte dos vizinhos do Iraque em relação ao povo e ao Governo iraquianos trará benefícios não só para o Iraque mas também para a estabilidade de toda a região.
Por forma a ajudar a consolidar o empenhamento regional e internacional em apoiar o Iraque, a UE tenciona copresidir, juntamente com o Governo iraquiano, o Kowait, as Nações Unidas, o Banco Mundial e outros parceiros, uma conferência sobre a reconstrução e desenvolvimento do Iraque em fevereiro de 2018. A conferência será realizada no Kowait e contará com a participação de todos os principais doadores, bem como os países vizinhos do Iraque.
A UE prevê rever esta estratégia após dois anos, com vista a avaliar o impacto das ações nela definidas e proceder aos ajustamentos necessários. Esta revisão deve incluir uma avaliação da perceção das políticas da UE junto das principais partes interessadas no Iraque, por forma a assegurar a adesão necessária e constante da população local e do Governo iraquiano ao empenhamento da UE.
http://theglobalcoalition.org/en/home/
https://europa.eu/globalstrategy/en/global-strategy-foreign-and-security-policy-european-union
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015JC0002&from=PT
http://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2017/06/19/conclusions-iraq/
https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/migratory-pressures/countries-origin-transit/eu-turkey-statement/#
17 065 regressos em 2016, ou seja, uma taxa de regresso de 50 %; 4 950 regressos em 2015, ou seja, uma taxa de regresso de 16 % — dados do Eurostat.
11 723 em 2016, comparativamente a 3 237 em 2015 — dados da OIM.
84 % em 2015, 62 % em 2016, 53 % no segundo trimestre de 2017 — dados do Eurostat.
Decisão 2012/418/UE do Conselho, de 21 de dezembro de 2011, relativa à assinatura, em nome da União Europeia, e à aplicação provisória de certas disposições do Acordo de Parceria e Cooperação entre a União Europeia e os seus Estados-Membros, por um lado, e a República do Iraque, por outro (JO L 204 de 31.7.2012, p. 18) e texto do Acordo (p. 20). Na pendência da sua entrada em vigor, o Acordo é aplicado a título provisório, em conformidade com o artigo 3.º das decisões.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015JC0002&from=PT
Decisão (PESC) 2017/1869 do Conselho, de 16 de outubro de 2017
https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/north-africa-and-middle-east/events/article/the-paris-action-plan-09-08-2015
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/ElMinisterioInforma/Documents/20170524_MADRID%20PRIORITIES%20FINAL.pdf