COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 29.11.2018
COM(2018) 768 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a adequação do índice de preços dos alojamentos ocupados pelo proprietário (AOP) com vista à sua integração no índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC)
RELATÓRIO DA COMISSÃO
AO PARLAMENTO EUROPEU
E AO CONSELHO
sobre
a adequação do índice de preços dos alojamentos ocupados pelo proprietário (AOP) com vista à sua integração no índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC)
1. Introdução
Nos termos do artigo 3.º, n.º 7, do Regulamento (UE) 2016/792( 1 ), a Comissão deve elaborar, até 31 de dezembro de 2018, um relatório sobre a adequação do índice de preços dos alojamentos ocupados pelo proprietário com vista à sua integração no âmbito do índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC). Ao preparar o presente relatório, a Comissão solicitou o parecer do Banco Central Europeu (BCE), enquanto principal utilizador do IHPC, e consultou os Estados-Membros sobre a viabilidade de fornecerem o índice de preços AOP em conformidade com os requisitos do IHPC.
O IHPC é um índice de preços no consumidor utilizado para medir a inflação de uma forma harmonizada nos Estados-Membros. Foi desenvolvido para permitir à Comissão e ao BCE avaliar a estabilidade dos preços nos Estados-Membros, ao abrigo do artigo 140.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Antes da adoção do Regulamento (UE) 2016/792, a compilação, recolha e divulgação do IHPC eram regidas pelo Regulamento (CE) n.º 2494/95( 2 ) e pelos respetivos regulamentos de execução.
Quando o IHPC foi publicado pela primeira vez (em 1997), não houve consenso quanto à inclusão ou não neste índice dos custos suportados pelos proprietários-ocupantes. Na altura, foi examinada a possibilidade de se construir um índice na ótica das «aquisições líquidas», tendo-se concluído que esta metodologia levantaria consideráveis dificuldades de ordem prática para os Estados-Membros. Em 2000, após consultas com o BCE, o Eurostat lançou um projeto-piloto destinado a incentivar os Estados-Membros a procurar formas de compilação de um índice AOP assente nessa ótica. A adoção do Regulamento (UE) n.º 93/2013 da Comissão ( 3 ) forneceu uma base jurídica para a compilação de um índice de preços AOP trimestral autónomo baseado nas «aquisições líquidas». Posteriormente, o Regulamento (UE) 2016/792 introduziu a obrigação de compilar e divulgar esse índice.
O presente relatório expõe a avaliação feita pela Comissão, à luz dos requisitos legais relevantes, da adequação do índice de preços AOP com vista à sua integração no âmbito do IHPC.
2. Requisitos do IHPC
Nos termos do artigo 3.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2016/792, o IHPC deve abranger as variações de preços dos bens e serviços incluídos nas despesas monetárias de consumo final das famílias. Neste contexto, o ponto fundamental é a ênfase dada:
i) às operações monetárias efetivas e ii) às despesas de consumo.
O artigo 7.º, n.º 1 e n.º 3, do regulamento exige que os Estados-Membros comuniquem todos os dados do IHPC no prazo máximo de 15 dias de calendário a contar do final do mês de referência (20 dias de calendário no caso dos índices de janeiro). Os Estados-Membros cuja moeda seja o euro têm de transmitir a estimativa rápida do IHPC até ao penúltimo dia do calendário do mês a que se refere essa estimativa.
3. Índice de preços AOP do Eurostat
Os custos AOP são os custos associados à aquisição, manutenção e habitação de casa própria. São as seguintes as principais abordagens para quantificar num índice de preços no consumidor a inflação a que estão expostos os proprietários-ocupantes:
·a ótica das aquisições (líquidas);
·a ótica da utilização (abrange as óticas do utilizador e da equivalência locativa); bem como
·a ótica dos pagamentos.
Todas estas abordagens são conceptualmente sólidas, assentam na teoria económica e têm pontos fortes e pontos fracos ( 4 ). O método mais adequado para medir a inflação depende das necessidades dos utilizadores e da finalidade do índice. Para o IHPC, a ótica das aquisições líquidas foi considerada a mais adequada, porque é o método que melhor corresponde à finalidade do IHPC, ou seja, medir a variação ao longo do tempo das despesas associadas a todas as operações monetárias reais efetuadas pelas famílias para adquirir bens e serviços para fins de consumo. Todas as outras alternativas utilizam imputações e, consequentemente, não têm em conta as operações monetárias reais. Esta é a principal razão pela qual o Eurostat optou pela ótica das aquisições líquidas para o índice de preços AOP em 2000.
O índice de preços AOP mede a variação dos preços de transação de habitações novas no setor das famílias e de outros bens e serviços que as famílias adquirem, enquanto proprietáriosocupantes. Exclui as transações entre famílias. Inclui os seguintes subíndices (artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 93/2013:
O.1.1 Aquisições de habitações
O.1.1.1 Novas habitações
O.1.1.1.1 Aquisições de novas habitações
O.1.1.1.2 Habitações construídas pelo próprio e grandes obras de renovação
O.1.1.2 Habitações existentes que são novas para as famílias
O.1.1.3 Outros serviços relacionados com a aquisição de habitações
O.1.2 Propriedade de habitações
O.1.2.1 Reparações importantes e manutenção
O.1.2.2 Seguros relacionados com habitações
O.1.2.3 Outros serviços relacionados com a propriedade de habitações
O índice de preços AOP exclui o valor dos terrenos na ponderação das despesas relacionadas com a habitação (categorias O.1.1.1 e O.1.1.2), mas tem em conta o preço total da transação de habitações (ou seja, a estrutura da habitação e o terreno subjacente).
Tal com o exige o artigo 6.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2016/792, o índice é compilado trimestralmente. Atualmente, é divulgado 100 dias após o termo do trimestre de referência.
4. A adequação do índice de preços AOP para inclusão no IHPC
Das considerações supra, emergem dois tipos de critérios para avaliar a adequação do índice de preços AOP para inclusão no IHPC:
·Critérios conceptuais — dizem respeito a:
-necessidade de cobrir exclusivamente as transações monetárias reais; e
-um possível alargamento do âmbito de aplicação do IHPC para incluir os ativos (estruturas das habitações, terrenos); bem como
·Critérios de ordem prática — referem-se à viabilidade de produzir um índice de acordo com as normas do IHPC em termos de frequência e atualidade.
4.1. Aspetos conceptuais
A ótica da aquisição líquida para determinar o APO é o único método que cumpre o requisito de assentar exclusivamente em transações monetárias reais. Assim sendo, o índice de preços AOP calculado com base na aquisição líquida satisfaz automaticamente o primeiro critério.
No entanto, a inclusão da aquisição de habitações (estruturas e terreno subjacente) no âmbito do IHPC é controversa. Embora haja acordo geral quanto ao facto de o objetivo de qualquer índice de preços no consumidor ser a medição das variações dos preços dos bens e serviços de consumo, a noção de consumo é imprecisa. Nas estatísticas oficiais, as opiniões divergem quanto à inclusão dos custos da estrutura e dos terrenos que, somados, compõem o custo da aquisição de habitações:
·O IHPC, tal como estabelece o artigo 3.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2016/792 abrange a «despesa monetária de consumo final das famílias», ou seja, a parte do agregado das contas nacionais relativa às despesas de consumo das famílias incorridas em operações monetárias. As contas nacionais tratam as estruturas de habitação como ativos não financeiros produzidos e os terrenos como ativos não financeiros não produzidos. Assim, na perspetiva das contas nacionais, as aquisições de habitações não fazem parte das despesas de consumo das famílias. Isto significa que a inclusão de índices de preços AOP calculados com base nas aquisições líquidas equivaleria a alargar a cobertura atual do IHPC;
·Quando o projeto-piloto para desenvolver um índice de preços AOP estava a ser preparado em 2000, o Eurostat debateu com o BCE e com os Estados-Membros a forma como a ótica das aquisições líquidas poderia ser aplicada aos índices AOP no IHPC. Desses debates, emergiu uma ótica alternativa (diferente da das contas nacionais), segundo a qual o custo dos terrenos poderia ser considerado como investimento (ativo) e o custo da estrutura como consumo. Subjacente a esta ótica está a ideia de que, embora a estrutura (enquanto bem duradouro com vida útil muito longa) seja consumida (consumo de capital fixo), o terreno conserva normalmente uma qualidade constante (exceto em circunstâncias muito especiais). Este ponto de vista considera que a inclusão no IHPC dos índices de preços AOP calculados com base nas aquisições líquidas constitui uma opção viável no plano conceptual, mas exige que a estrutura e os terrenos sejam separados para efeitos de preços e de ponderações. Foi esta a posição defendida pelo BCE, quando foi consultado para a elaboração do presente relatório.
Na prática, a única forma de separar os componentes dos preços dos terrenos e da estrutura passa normalmente pela modelização, uma vez que o terreno e a estrutura são normalmente adquiridos em conjunto por um preço de transação global. Contudo, o recurso à modelização para separar os preços significaria que o IHPC deixa de se limitar às transações monetárias reais. Além disso, a literatura académica mostra que as estimativas de preços resultantes podem diferir consideravelmente, consoante as hipóteses subjacentes;
·Um terceiro ponto de vista baseia-se numa analogia com o IHPC aplicado para as rendas reais (de mercado), que acompanha o custo tanto da estrutura como do terreno das habitações arrendadas. Segundo esta perspetiva, justificar-se-ia aceitar a inclusão tanto da estrutura como do terreno da componente AOP do índice de preços no consumidor, da mesma forma que o índice de preços para as rendas do mercado. Considera a inclusão no IHPC dos índices de preços AOP calculados com base nas aquisições líquidas uma opção válida, sem fazer distinção entre a estrutura e o terreno.
Para concluir, a integração no IHPC dos índices de preços AOP calculados com base nas aquisições líquidas implicaria um desvio em relação à cobertura dos IHPC com base nas contas nacionais. Nas estatísticas oficiais, as opiniões divergem quanto se trata de determinar se o custo da estrutura e do terreno (que, no seu conjunto, formam o custo de aquisição de uma habitação) pode ser considerado como despesa de consumo que pode ser abrangida por um índice de preços no consumidor ou como ativo e, assim, excluído da cobertura do índice. De um ponto de vista conceptual, a inclusão do custo das habitações no IHPC permanece controversa.
4.2. Aspetos práticos
Atualmente, o índice de preços AOP é compilado trimestralmente e publicado 100 dias após o final do trimestre de referência. Para satisfazer os requisitos do IHPC, o índice AOP teria de ser produzido mensalmente e publicado no final do mês de referência sob forma de estimativa rápida e 15 dias depois com o conjunto completo de valores.
A informação contida nesta secção baseia-se nas respostas dos Estados-Membros recolhidas pelo Eurostat para um estudo realizado no verão de 2017. Os três principais subíndices AOP (juntos representam 85 % do total das despesas AOP) são analisados a seguir, por ordem do seu peso médio no valor total das AOP no período 2010-2017 nos Estados-Membros relativamente aos quais existem dados disponíveis:
-O.1.1.1.2 Índice «Habitações construídas pelo próprio e grandes obras de renovação»;
-O.1.1.1.1 Índice «Aquisições de novas habitações»; e
-O.1.2.1 Índice «Reparações importantes e manutenção».
Para o índice «Habitações construídas pelo próprio e grandes obras de renovação», as fontes utilizadas pela maioria dos Estados-Membros são o índice de custos da construção, o índice de preços na construção ou uma combinação de ambos. Na maioria dos países, estes índices são calculados trimestralmente, tal como previsto no Regulamento (CE) n.º 1165/98( 5 ) e na proposta da Comissão relativa a um regulamento-quadro para as estatísticas das empresas( 6 ). Apenas dois Estados-Membros comunicaram ter compilado um índice mensal de custos de construção ou de preços, mas num caso o índice baseia-se parcialmente em estimativas (em vez de dados sobre transações, como é exigido para o IHPC) e, no outro, a atualidade não é adequada para o IHPC.
Para o índice «Aquisições de novas habitações», a maioria dos Estados-Membros utiliza fontes administrativas (registos de transações). Na maioria dos casos, o número de transações durante um mês é considerado insuficiente para produzir um índice fiável: os resultados serão muito mais voláteis e menos exatos do que os dados trimestrais. Além disso, os valores permaneceriam provisórios até um ano após o mês de referência, ao passo que, para o IHPC, um índice provisório tem de ser finalizado na publicação do mês seguinte (artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1921/2001( 7 )).
O requisito de atualidade do IHPC é ainda mais difícil do que a frequência mensal, devido aos calendários administrativos do registo das transações de habitações. Após a celebração do ato notarial de aquisição final, os notários precisam geralmente de duas semanas (em alguns casos, até dois meses) para proceder ao registo dos dados. Isto significa que apenas uma parte das transações concluídas no mês de referência será registada até ao final desse mês, reduzindo ainda mais os dados ao dispor dos compiladores.
Para o índice «Reparações importantes e manutenção», a maioria dos países utiliza o índice de custos de construção, o índice de preços na construção ou uma combinação de ambos. Por conseguinte, as observações acima formuladas em relação ao índice «Habitações construídas pelo próprio e grandes obras de renovação» também são aplicáveis neste caso.
Em conclusão:
·O índice «Habitações construídas pelo próprio e grandes obras de renovação» e o índice «Reparações importantes e manutenção» baseiam-se no índice de custos da construção e/ou no índice de preços na construção, os quais, na maioria dos Estados-Membros, são produzidos apenas trimestralmente;
·Para o índice «Aquisições de novas habitações», a maioria dos Estados-Membros utiliza fontes administrativas que, em alguns casos, podem permitir a produção de um índice mensal volátil e menos preciso, sem com isso satisfazer os requisitos de atualidade do IHPC.
Globalmente, parece inviável produzir um índice AOP com uma frequência mensal e uma atualidade (mesmo aproximada) que satisfaça os requisitos do IHPC.
5. A posição do BCE( 8 )
No que se refere às análises, avaliações e previsões do BCE em matéria de inflação na área do euro, é essencial que a integração do índice de preços AOP não deteriore nem a frequência nem a atualidade do IHPC. O BCE refere que o índice de preços AOP é produzido apenas trimestralmente e publicado 100 dias após o final do trimestre de referência.
Além disso, o BCE considera problemática a inclusão no IHPC da evolução dos preços dos ativos e observa que o índice AOP inclui o preço dos terrenos.
O BCE conclui que a integração do índice de preços AOP iria deteriorar a atual frequência e atualidade do IHPC e introduziria um elemento de ativo. Neste contexto, o BCE considera que o índice de preços AOP, na prática, não é adequado para ser integrado no IHPC oficial.
6. Apreciação da Comissão
Dada a importância do IHPC para a política monetária e tendo em conta as necessidades do BCE, enquanto seu principal utilizador, a Comissão considera essencial que a integração do índice de preços AOP não tenha um impacto negativo na qualidade dos IHPC, em especial no que respeita à frequência e à atualidade.
Na grande maioria dos Estados-Membros, as fontes utilizadas para dois dos três principais subíndices AOP são produzidas apenas trimestralmente. Em relação ao terceiro subíndice, a maioria dos Estados-Membros utiliza fontes administrativas que, em alguns casos, podem permitir apenas a produção de um índice mensal volátil e menos preciso, que não satisfaria os requisitos de atualidade do IHPC.
Por conseguinte, afigura-se à Comissão que o índice de preços AOP não pode atualmente ser produzido de acordo com as normas de frequência e de atualidade do IHPC.
Além disso, a inclusão do índice de preços AOP calculado com base nas aquisições líquidas implicaria o abandono da atual definição da cobertura do IHPC, ou seja, a «despesa monetária de consumo final das famílias que representa a parte do agregado das contas nacionais relativa às despesas de consumo das famílias incorridas em operações monetárias». Nas estatísticas oficiais, as opiniões divergem quanto se trata de determinar se o custo da estrutura e do terreno que, no seu conjunto, formam o custo de aquisição de uma habitação, pode ser considerado como despesa de consumo que pode ser abrangida por um índice de preços no consumidor ou como ativo e, assim, excluído da cobertura do índice. Assim, de um ponto de vista conceptual, a inclusão do custo das habitações no IHPC permanece controversa.
Neste contexto, a Comissão considera que o índice de preços AOP não é atualmente adequado para ser integrado no IHPC. Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 7, do Regulamento (UE) 2016/792 e em estreita cooperação com o BCE, a Comissão prosseguirá os trabalhos metodológicos necessários para a integração do índice de preços AOP no âmbito do IHPC e dará conta desse trabalho ao Parlamento Europeu e ao Conselho, conforme adequado.
() Regulamento (UE) 2016/792 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativo aos índices harmonizados de preços no consumidor e ao índice de preços da habitação, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2494/95 do Conselho (JO L 135 de 24.5.2016, p. 11).
() Regulamento (CE) n.º 2494/95 do Conselho, de 23 de outubro de 1995, relativo aos índices harmonizados de preços no consumidor (JO L 257 de 27.10.1995, p. 1).
() Regulamento (UE) n.º 93/2013 da Comissão, de 1 de fevereiro de 2013, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 2494/95 do Conselho, relativo aos índices harmonizados de preços no consumidor, no que diz respeito ao estabelecimento de índices de preços de habitação ocupada pelo proprietário (JO L 33 de 2.2.2013, p. 14).
() Ver capítulo 1 do Technical manual on Owner-Occupied Housing and House Price Indices , do Eurostat, para mais elementos sobre as vantagens e as desvantagens das várias abordagens.
() Regulamento (CE) nº 1165/98 do Conselho, de 19 de maio de 1998, relativo a estatísticas conjunturais (JO L 162 de 5.6.1998, p. 1)
() Proposta da Comissão, de 6 de março de 2017, para um Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às estatísticas das empresas europeias, que altera o Regulamento (CE) n.º 184/2005 e revoga 10 atos legislativos no domínio das estatísticas das empresas (COM(2017) 114 final).
() Regulamento (CE) n.º 1921/2001 da Comissão, de 28 de setembro de 2001, que estabelece regras pormenorizadas para a aplicação do Regulamento (CE) n.º 2494/95 do Conselho no que respeita a normas mínimas de revisão do índice harmonizado de preços no consumidor e que altera o Regulamento (CE) n.º 2602/2000 (JO L 261 de 29.9.2001, p. 49).
() A posição do BCE foi comunicada à Comissão (Eurostat) por carta datada de 20 de setembro de 2017 (ARES (2017) 4634173).