COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU, AO COMITÉ DAS REGIÕES E AO BANCO EUROPEU DE INVESTIMENTO

sobre a revisão da flexibilidade no Pacto de Estabilidade e Crescimento

Em 13 de janeiro de 2015, a Comissão apresentou uma comunicação intitulada «Otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento» 1 . A comunicação fornece novas orientações sobre a forma como deverão ser aplicadas as regras vigentes do Pacto de Estabilidade e Crescimento (a seguir designado «o pacto»), tendo em vista, por um lado, reforçar as ligações entre as principais prioridades da estratégia económica da nova Comissão, que assenta em três pilares, nomeadamente o investimento, as reformas estruturais e a responsabilidade orçamental em prol da criação de emprego e do crescimento, e, por outro, a ter melhor em conta a evolução da situação económica. As novas clarificações por parte da Comissão foram amplamente debatidas com os EstadosMembros, debate do qual resultou a publicação de uma posição comum acordada pelo Comité Económico e Financeiro (CEF) e que mereceu a aprovação do Conselho ECOFIN em 12 de fevereiro de 2016.

As secções 2.2 e 5 da posição comummente acordada, respeitantes à flexibilidade, solicitavam que a Comissão procedesse a uma revisão da eficácia das novas clarificações até ao final de junho de 2018. Essa análise deverá, em especial, debruçar-se sobre dois elementos fundamentais, a eficácia da modulação do esforço orçamental ao longo do ciclo económico e a aplicação da flexibilidade na óptica das reformas estruturais e do investimento. Um anexo técnico apresenta os cálculos e todos os pormenores subjacentes às conclusões da revisão.

1. Principais elementos de flexibilidade no Pacto de Estabilidade e Crescimento

A comunicação de janeiro de 2015 foi adotada numa altura em que a Europa começava a emergir da recessão económica que teve início em 2008 mas continuava ainda a enfrentar uma recuperação débil e frágil, com grandes diferenças entre os vários países. Em particular, a taxa de desemprego continuava a ser elevada, o investimento privado e público era fraco e um certo número de EstadosMembros viam-se confrontados com elevados níveis de endividamento, uma herança da crise. A inflação continuava a ser moderada, situando-se bem abaixo do objetivo do Banco Central Europeu.

Perante esse pano de fundo, a comunicação da Comissão e a posição comummente acordada estabeleceram orientações operacionais quanto à forma como as regras em vigor deveriam ser aplicadas, de forma responsável, diferenciada e favorável ao crescimento.

As clarificações referem-se apenas à vertente preventiva do Pacto, cujo objetivo é assegurar uma situação orçamental sólida a médio prazo em todos os EstadosMembros. Este princípio fundamental da responsabilidade orçamental foi confirmado e reafirmado pela Comissão. Ao mesmo tempo, a Comissão permitiu que o requisito de ajustamento orçamental recomendado aos EstadosMembros fosse modulado em função: i) das flutuações no ambiente económico; e ii) da necessidade de promover reformas estruturais e o investimento público.

A modulação do ajustamento orçamental ao longo do ciclo económico foi abordada através da chamada «matriz de requisitos» (a seguir simplesmente designada «a matriz»). Significa isto que são exigidos maiores esforços aos EstadosMembros que atravessam um período de conjuntura económica favorável e/ou apresentam níveis de dívida pública mais elevados, enquanto o esforço orçamental exigido aos EstadosMembros cuja conjuntura económica seja desfavorável e/ou que apresentem baixos níveis de dívida pública será menor (ver caixa).

A flexibilização temporária e limitada do ajustamento orçamental exigido foi identificada como um fator que apoia as reformas estruturais e o investimento. O pacto permite que um Estado-Membro se afaste daquilo que constitui uma situação orçamental sólida (ou de uma trajetória de convergência para assegurar essa solidez) para ter em conta os custos a curto prazo associados à implementação de reformas estruturais que tragam um retorno a longo prazo 2 , por via da chamada «cláusula das reformas estruturais». A trajetória orçamental de um Estado-Membro poderá também considerar um investimento público significativo realizado a nível nacional mas cofinanciado pela União. Tal corresponde à chamada «cláusula de investimento». Foram previstas salvaguardas para ambas essas cláusulas, por forma a assegurar o equilíbrio entre a flexibilidade e a necessidade de preservar a prudência orçamental. A caixa apresenta informações adicionais sobre o funcionamento das duas cláusulas.

Caixa: principais elementos da comunicação de janeiro de 2015

A comunicação de 13 de janeiro de 2015 tem dois elementos principais, no sentido em que define orientações para a aplicação da flexibilidade no âmbito da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento a fim de: i) ter em conta as flutuações cíclicas da economia; e ii) permitir alguma margem para a aplicação de reformas estruturais e para assegurar o investimento.

Modulação cíclica dos ajustamentos orçamentais exigidos

A dimensão do ajustamento orçamental exigido é dada pela chamada «matriz de requisitos». A matriz apresenta uma repartição pormenorizada do ajustamento anual exigido tendo em conta o ciclo económico, o nível da dívida pública e as necessidades de sustentabilidade de cada Estado-Membro, bem como a direção em que a economia está a evoluir.

O ciclo económico é fundamentalmente refletido pelo hiato do produto, ou seja, pela diferença entre o produto efetivo e o produto potencial estimado. Quanto maior for o hiato do produto positivo (ou negativo), tanto maior (ou mais reduzido) será o esforço de ajustamento exigido. Uma situação orçamental globalmente desfavorável exigirá um ajustamento orçamental mais célere, nomeadamente se existirem riscos para a sustentabilidade orçamental ou se o rácio dívida/PIB se situar acima do valor de referência do Tratado, 60 % do PIB.

Flexibilidade para promover as reformas estruturais e o investimento

A vertente preventiva do pacto prevê a necessária flexibilidade, no quadro das regras e sem comprometer a responsabilidade orçamental. No que respeita às reformas estruturais e ao investimento, essa flexibilidade assume a forma de uma tolerância orçamental (em termos técnicos, de um desvio temporário relativamente ao objetivo a médio prazo ou à trajetória no sentido desse mesmo objetivo) correspondente ao respetivo impacto orçamental a curto prazo.

Tanto as reformas estruturais como o investimento deverão ter efeitos orçamentais diretos positivos a longo prazo e aumentar o potencial de crescimento. As reformas estruturais devem ser significativas e plenamente aplicadas. O investimento terá de ser em grande medida cofinanciado pela União, mas só será tida em conta a parte financiada.

Tanto a cláusula das reformas estruturais como a cláusula de investimento serão objeto das salvaguardas necessárias para preservar a prudência orçamental. Só poderão, por exemplo, ser aplicadas uma única vez em cada período considerado em termos de ajustamento na direção de uma situação orçamental sólida. A utilização das cláusulas não deverá resultar na ultrapassagem do limite de 3 % do PIB para o défice, devendo mesmo ser assegurada uma margem de segurança em relação a esse limite. Só os EstadosMembros que atravessem um período de conjuntura económica desfavorável poderão solicitar uma autorização para aplicarem a cláusula de investimento. Além disso, o investimento público total não deverá diminuir.

2. Principais conclusões da revisão

Em consonância com o mandato conferido à Comissão, a revisão procurou dar resposta a duas grandes questões: a primeira era saber se a matriz que define o ajustamento orçamental anual teria sido eficaz na modulação do ajustamento orçamental exigido ao longo do ciclo económico, a segunda, saber se a introdução de uma maior flexibilidade teria efetivamente permitido aumentar as reformas estruturais e o investimento. As principais conclusões da revisão (ver em anexo a análise completa) podem resumir-se como a seguir se explica.

A modulação cíclica dos ajustamentos orçamentais exigidos foi eficaz. A matriz serviu de base para definir e quantificar os requisitos de ajustamento orçamental incluídos nas recomendações específicas por país propostas pela Comissão no contexto do Semestre Europeu desde 2015. A sua conceção promove uma verdadeira modulação do esforço orçamental exigido em função do ciclo económico e do nível da dívida pública nos EstadosMembros, não reduzindo o ritmo normal do ajustamento orçamental necessário. Por conseguinte, apoia a prossecução de uma situação orçamental sólida a médio prazo e promove a redução da dívida a um ritmo satisfatório.

Desde 2015, quatro EstadosMembros solicitaram uma autorização para utilizarem as cláusulas ligadas às reformas estruturais e/ou ao investimento: Itália, Letónia, Lituânia e Finlândia, no caso das reformas estruturais; Itália e Finlândia, no caso do investimento. Quase metade dos EstadosMembros seriam elegíveis para recorrer à cláusula das reformas estruturais, mas na maior parte dos casos optaram por não o fazer. A condição segundo a qual um Estado-Membro deve estar a atravessar uma conjuntura económica desfavorável para poder beneficiar da cláusula de investimento limitou a sua aplicação de forma significativa. A necessidade de respeitar a margem de segurança face ao limite do défice de 3 % durante três anos provou também ser limitativa para alguns EstadosMembros.

O impacto positivo das reformas e do investimento em termos de sustentabilidade orçamental manifesta-se durante um período mais longo do que o abrangido pela revisão. Importa também notar aqui que o impacto ao nível dos volumes de investimento público é difícil de avaliar com precisão.

3. Conclusão: a nova abordagem funcionou e permitiu obter resultados

De modo geral, a revisão mostrou que os principais objetivos da comunicação da Comissão e da posição comummente acordada sobre a flexibilidade foram, em grande medida, cumpridos. Esses mesmos objetivos proporcionam um quadro previsível e transparente, que permitiu à Comissão aplicar as regras em vigor do Pacto de Estabilidade e Crescimento de forma equilibrada e em função da situação de cada país. O primeiro relatório anual 3 publicado pelo Conselho Orçamental Europeu também referiu a aplicação equilibrada do pacto.