COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 18.1.2018
COM(2018) 10 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Ações da UE para melhorar a conformidade e a governação em matéria de ambiente
{SWD(2018) 10 final}
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Ações da UE para melhorar a conformidade e a governação em matéria de ambiente
1.Introdução e contexto
A presente comunicação apresenta um plano de ação para reforçar a conformidade com a legislação ambiental da UE e melhorar a governação em matéria de ambiente. Para tal, é necessário que a Comissão coopere estreitamente com os Estados-Membros e com profissionais, nomeadamente de organismos de inspeção e auditoria, com agentes de polícia e com autoridades judiciais, a fim de criar uma cultura inteligente e de colaboração, tendo em vista a conformidade com as regras ambientais da UE relativas a atividades como a produção industrial, a eliminação de resíduos e a agricultura.
A UE já dispõe de um vasto corpus de legislação ambiental consolidada. Contudo, impõem-se grandes desafios para a sua aplicação, conforme evidencia o reexame pela Comissão da aplicação da política ambiental da UE 1 . Estes estão associados a problemas ambientais persistentes, tais como a poluição difusa da água, a má qualidade do ar nas zonas urbanas, o deficiente tratamento dos resíduos e o declínio de espécies e habitats. Regista-se igualmente uma incidência preocupante de criminalidade ambiental 2 e um número elevado de denúncias e petições no domínio do ambiente apresentadas à Comissão 3 e ao Parlamento. Os custos da não aplicação estimam-se em 50 mil milhões de EUR por ano 4 . É possível obter muitos benefícios melhorando a aplicação, sem elaborar nova legislação.
Tal exige, nomeadamente, a conformidade com as regras ambientais no terreno, ou seja, que a indústria, os serviços, os proprietários de terras e outros responsáveis 5 cumpram as obrigações em matéria de ambiente no âmbito das suas atividades. As obrigações podem assumir a forma de proibições, regras vinculativas de caráter geral, licenças e outras medidas aplicáveis que visem proteger o ambiente, a saúde pública e as necessidades de longo prazo em termos de recursos da sociedade.
Os deficientes mecanismos que existem para assegurar a conformidade e a governação eficaz aos níveis nacional, regional e local estão entre as principais causas de insucesso na execução 6 . São igualmente um fator que contribui para a concorrência desleal 7 e prejudica a economia, designadamente no que respeita à perda de receitas fiscais, comprometendo a confiança dos cidadãos na eficácia da legislação da UE.
A presente Comunicação visa reforçar estes mecanismos. Complementa a comunicação intitulada «Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação», na qual a Comissão define o modo como irá intensificar os seus esforços em matéria de aplicação, implementação e execução da legislação da UE em geral 8 .
2.A necessidade de garantia da conformidade ambiental
Os Estados-Membros têm o dever de cooperar de boa-fé para a realização dos objetivos da UE. 9 Desta disposição, decorrem as exigências do Tribunal de Justiça de que as autoridades dos Estados-Membros devem reparar as consequências ilícitas de violações do direito da União 10 e de que a aplicação deve ser efetiva, proporcionada e dissuasiva 11 . Por conseguinte, os Estados-Membros devem dispor de mecanismos adequados para assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do direito da UE.
A falta de conformidade pode dever-se a vários fatores, designadamente equívocos, má compreensão ou não aceitação das regras, falta de investimento, oportunismo e criminalidade. Os seus impactos no ambiente, na saúde humana e na economia dependerão da natureza, da dimensão e persistência das infrações.
Na prática, os mecanismos de garantia da conformidade implicam que os Estados-Membros recorram a três tipos abrangentes de intervenção (coletivamente designados «garantia da conformidade ambiental»):
·Promoção da conformidade: ajuda os responsáveis a cumprirem as suas obrigações, através de meios tais como orientações, «perguntas frequentes» e serviços de apoio;
·Controlo da conformidade: identifica e caracteriza a conduta do responsável; deteta e avalia as faltas de conformidade, mediante inspeções ambientais e outros controlos;
·Seguimento e execução: baseiam-se no direito administrativo, penal e civil para travar, deter, sancionar e obter reparação, devido a faltas de conformidade, e incentivar a conformidade.
Estas intervenções são realizadas por diferentes tipos de autoridades dos Estados-Membros. Os órgãos responsáveis pelas inspeções realizam geralmente controlos ad hoc e promovem a conformidade. Os agentes de polícia e as autoridades judiciais desempenham funções importantes na investigação e repressão de transgressões graves. Ao longo da «cadeia de garantia da conformidade ambiental», podem estar interligados diferentes organismos, como organismos de inspeção, agentes de polícia e autoridades judiciais, que cooperam na recolha de provas e na repressão. Os organismos de auditoria podem exercer a função valiosa de analisar os problemas de falta de conformidade generalizada ou o desempenho de determinadas autoridades.
A garantia da conformidade ambiental reduz o risco de alguns responsáveis não cumprirem as suas obrigações, prejudicando o estado da água, do ar, da biodiversidade, da saúde humana e da economia. Para o efeito, avalia as causas e os impactos da falta de conformidade e utiliza uma combinação adaptável de três categorias de intervenção para influenciar a conduta do responsável. O conceito 12 foi desenvolvido ao longo do tempo em intercâmbios com peritos, nomeadamente de Estados-Membros e de redes de profissionais 13 .
3.Desafios
As autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela garantia da conformidade ambiental enfrentam numerosos desafios, tais como:
·o âmbito e a diversidade das regras ambientais da UE aplicáveis às atividades com impactos ambientais;
·o facto de estas abrangerem todo o território dos Estados-Membros, ou seja, as zonas rurais e urbanas;
·a existência de problemas reconhecidamente associados à poluição atmosférica e da água, à eliminação de resíduos e ao declínio da natureza;
·as expectativas dos cidadãos;
·o número e a diversidade daqueles que têm de cumprir as regras ambientais;
·os diversos tipos de problemas de conformidade que podem surgir;
·as dificuldades de deteção e resolução desses problemas, sobretudo no que se refere à criminalidade ambiental.
Pode acrescentar-se a capacidade a esta lista, uma vez que as responsabilidades são muitas vezes atribuídas a organismos de menores dimensões, com recursos financeiros limitados e pessoal reduzido ou sem conhecimentos especializados 14 . Em muitos Estados-Membros, os orçamentos dos organismos de inspeção ambiental estagnaram ou foram reduzidos devido à crise financeira. Perante estes desafios, mesmo as autoridades de grandes dimensões e que dispõem de recursos adequados podem ter dificuldades em adquirir, de forma independente, conhecimentos sobre a melhor forma de garantir a conformidade.
Os desafios que estas autoridades enfrentam resultaram na exigência e no surgimento de outros tipos de apoio a nível da UE. Estes tipos de apoio encontram-se resumidos no quadro 1, que se segue, juntamente com os respetivos benefícios específicos.
Quadro 1: Tipos de apoio para a garantia da conformidade ambiental e respetivos benefícios
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Tipo de apoio |
Benefícios |
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Redes da UE para profissionais |
Permite aos profissionais trocar conhecimentos e experiências e desenvolver em conjunto alguns dos outros tipos de apoio incluídos no presente quadro |
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Avaliação a nível da UE dos sistemas de garantia da conformidade ambiental dos Estados-Membros |
Permite a comparação e a identificação dos pontos fortes e dos pontos fracos |
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Portais de informação sobre a garantia da conformidade geralmente acessíveis |
Promovem a aprendizagem, a partilha de boas práticas e a facilidade de comparação e reforçam a transparência e a responsabilização |
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Mecanismos para facilitar a cooperação, a coordenação, a partilha de conhecimentos e experiências, o trabalho em conjunto em toda a UE e o contributo de outros Estados-Membros e autoridades para a garantia da conformidade |
Proporcionam uma maior eficácia através do trabalho conjunto Permitem aprender com os conhecimentos especializados desenvolvidos noutro lugar |
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Condicionalidade ao abrigo da política agrícola comum (PAC) |
Contribui para assegurar que os agricultores cumprem as obrigações ambientais |
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Informações e orientações sobre boas práticas |
Permitem aprender com o conhecimento desenvolvido noutro lugar Reduzem a necessidade de desenvolver novas boas práticas (ganhos de eficiência) |
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Programas e materiais de formação e orientações sobre competências |
Permitem desenvolver e preservar competências |
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Acessibilidade de fontes de dados gerados pela UE, tais como imagiologia por satélite |
Aumenta as possibilidades para uma garantia da conformidade eficaz |
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Apoio financeiro da UE |
Ajuda as autoridades responsáveis pela garantia da conformidade a atingirem os seus objetivos mais eficazmente |
Os organismos de inspeção, os agentes de polícia, as autoridades aduaneiras, as autoridades judiciais, os juízes e os organismos de auditoria já formaram redes distintas a nível europeu, para partilhar e fomentar o conhecimento sobre a garantia da conformidade 15 . Estas e outras autoridades fornecem exemplos positivos dos diferentes tipos de apoio resumidos no quadro supra. Tendo em conta as suas atuais restrições de cobertura e âmbito, estes exemplos indicam como é possível, com o contributo da Comissão, melhorar a governação ambiental e reforçar a conformidade 16 .
4.Fundamentação das ações
A Comissão estudou um conjunto de alternativas para melhorar a garantia da conformidade ambiental, nomeadamente de natureza legislativa, e, em 2014, elaborou um projeto de relatório de avaliação de impacto para informar sobre a sua tomada de decisões. Concluiu que um plano de ação com medidas de apoio orientado para dar resposta às necessidades práticas é a alternativa com maior probabilidade de produzir resultados em vários domínios ação a curto prazo.
A fase preparatória, incluindo a consulta dos Estados-Membros e das redes de profissionais 17 , confirmou o valor dos tipos de apoio resumidos no quadro 1 e indicou formas de os reforçar e de desenvolver novas ferramentas. As redes de profissionais salientaram o valor da partilha de conhecimentos especializados e de uma maior coordenação dos esforços em todos os Estados-Membros. Assinalaram a importância da formação profissional e de uma partilha eficaz de conhecimentos. As consultas também indicaram um conjunto de domínios em que se regista uma necessidade significativa de boas práticas, materiais de referência e novas ferramentas. Os resíduos e os crimes contra a vida selvagem foram considerados domínios que merecem especial atenção. A política agrícola comum (PAC) de 2014-2020 define como prioritária a «gestão sustentável dos recursos naturais e ações climáticas» através de vários instrumentos complementares da política, incluindo a condicionalidade. O documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Agriculture and sustainable water management in the EU» 18 [Agricultura e gestão sustentável da água na UE] refere que a iniciativa exposta no presente documento propõe uma forma de melhorar os sistemas nacionais de garantia da conformidade com a legislação no domínio da água no que diz respeito às atividades agrícolas. Do mesmo modo, o plano de ação da Comissão para a natureza, a população e a economia 19 indica a necessidade de reforçar o cumprimento das disposições 20 . Outros temas abordados nas consultas são o modo como a tecnologia pode contribuir para a deteção de faltas de conformidade e o papel importante que os cidadãos desempenham ao apresentarem denúncias e observações às autoridades nacionais. Uma parte da legislação ambiental da UE em vigor refere explicitamente a importância de diretrizes e orientações para as inspeções 21 , pelo que é oportuno iniciar a sua elaboração. Os trabalhos no âmbito dos relatórios por país sobre o reexame da aplicação da política ambiental realçaram que existe a possibilidade de melhorar o retorno da Comissão aos Estados-Membros no respeitante à garantia da conformidade e a outros aspetos da administração pública. Por fim, as consultas identificaram o desejo de um diálogo de alto nível entre os profissionais responsáveis pela garantia da conformidade e os quadros superiores dos organismos no domínio ambiental.
5.Ações
O plano de ação consiste em nove ações adaptadas às necessidades supra, identificadas na fase preparatória. Estas encontram-se resumidas no quadro 2 22 .
Quadro 2: Linhas gerais das ações
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N.º |
Ação |
Ano |
|
1 |
Melhorar a aplicação de conhecimentos especializados sobre garantia da conformidade ambiental em toda a UE, mediante avaliações pelos pares, medidas de execução conjuntas, inspeções à garantia da conformidade e utilização do instrumento «TAIEX-EIR Peer2Peer» 23 |
2019 |
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2 |
Identificar as competências profissionais necessárias e as necessidades de formação dos inspetores no domínio ambiental; melhorar a cooperação com os profissionais e outros organismos que promovem a excelência e prestam formação aos responsáveis pela garantia da conformidade aos níveis nacional e da UE |
2018 |
|
3 |
Facilitar a partilha de boas práticas e de documentação de apoio e de referência, promover as oportunidades de financiamento para a garantia da conformidade ambiental e ponderar a criação de um portal mais abrangente sobre a aplicação da política ambiental |
2019 |
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4 |
Elaborar um documento de orientação sobre boas práticas nas estratégias para combater a criminalidade ambiental e outras infrações conexas, com particular incidência nos crimes relacionados com os resíduos e a vida selvagem |
2019 |
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5 |
Elaborar um ou váriosdocumentos de orientação sobre boas práticas na garantia da conformidade ambiental nas zonas rurais (no que se refere ao solo e à água) |
2019 |
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6 |
Elaborar orientações técnicas para as inspeções às instalações de resíduos das indústrias extrativas |
2018 |
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7 |
Elaborar documentação sobre boas práticas no tratamento de denúncias ambientais e a participação dos cidadãos a nível dos Estados-Membros, nomeadamente através das iniciativas «cidadãos-ciência» e da colaboração com os Estados-Membros no sentido de partilhar boas práticas nos mecanismos nacionais para o tratamento eficaz de denúncias relacionadas com a legislação ambiental da UE |
2019 |
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8 |
Criar capacidades e utilizar informações geoespaciais na garantia da conformidade; promover projetos de boas práticas (p. ex., utilizando dados provenientes do programa Copernicus) |
2019 |
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9 |
Avaliar os sistemas nacionais de garantia da conformidade ambiental, à luz do quadro mais amplo de avaliação da governação, e apresentar regularmente observações aos Estados-Membros, ainda no âmbito do reexame da aplicação da política ambiental da UE |
2019 |
6.Reforço da cooperação
Por um lado, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, a Comissão desempenha um papel fundamental para assegurar a plena e correta aplicação da legislação ambiental da UE sob o controlo do Tribunal de Justiça da União Europeia. Por outro lado, os Estados-Membros são os principais responsáveis pela correta execução da legislação da UE. O presente plano de ação ajudará a dar resposta aos desafios que os Estados-Membros enfrentam e que foram referidos no início.
Para garantir que o plano de ação produza os resultados previstos, os Estados-Membros são convidados a:
·facilitar a participação das suas autoridades na rede de cooperação a nível da UE;
·assegurar que as boas práticas identificadas, nomeadamente as que se referem à utilização de abordagens baseadas nos riscos e à transparência, são assimiladas e que se utilizam as ferramentas desenvolvidas ao abrigo do plano de ação;
·promover a formação e o desenvolvimento de competências profissionais;
·garantir o nível adequado de cooperação e coordenação entre as autoridades com funções relacionadas com a garantia da conformidade;
·assegurar a afetação apropriada de recursos humanos e financeiros à garantia da conformidade nos seus territórios.
A Comissão está igualmente a criar um grupo de peritos (o Fórum de Conformidade e Governação Ambiental) 24 para orientar o plano de ação e permitir uma troca de pontos de vista, com os quadros superiores dos organismos responsáveis dos Estados-Membros, sobre como melhorar os aspetos de conformidade e governação da execução. Este Fórum será composto, nomeadamente, por representantes dos Estados-Membros e de redes de profissionais a nível da UE; serão convidados a participar representantes do Conselho, do Parlamento, do Comité das Regiões Europeu e do Comité Económico e Social Europeu. A Comissão procurará igualmente envolver outras partes interessadas, nomeadamente ONG e associações de empresas, e colocará em debate as melhores formas de o fazer na primeira reunião do Fórum de Conformidade e Governação Ambiental.
As ações serão empreendidas num processo de colaboração, no qual intervirá não só o Fórum de Conformidade e Governação Ambiental, mas também as redes de profissionais, às quais será oferecida assistência para facilitar a colaboração. A Comissão continuará igualmente a apoiá-las nas suas funções de caráter mais geral.
Os atuais instrumentos de financiamento da UE, tais como o LIFE 25 e o Fundo para a Segurança Interna (FSI) 26 , podem proporcionar formas tangíveis de apoiar diferentes tipos de garantia da conformidade e atividades de governação. Por conseguinte, incentiva-se os Estados-Membros, as redes de profissionais e outras partes interessadas a fazerem pleno uso desses instrumentos.
Ao elaborar o plano de ação, a Comissão terá igualmente em conta as importantes dimensões externa e mundial da legislação da UE no domínio do ambiente, tal como se refletem na participação da UE nas convenções regionais e mundiais. Por exemplo, o comércio global e as cadeias de abastecimento mundiais são relevantes para a gestão de resíduos e a proteção da biodiversidade. Com efeito, a garantia da conformidade ambiental reveste-se de uma importância ampla e global, sendo necessária, nomeadamente, para a consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável. O seu reforço na Europa ajudará a União a dar o exemplo e a ser um parceiro eficiente à escala internacional.
7.Acompanhamento e seguimento
O presente plano de ação constituirá a base do programa de trabalho evolutivo para 2018-2019. Em 2019, o programa será revisto e serão acrescentadas novas ações, conforme necessário, após a consulta do Fórum de Conformidade e Governação Ambiental.
O quadro de avaliação previsto (ação 9) criará uma base para examinar o grau de progresso da garantia da conformidade e da administração pública nos Estados-Membros, permitirá dar seguimento através do reexame da aplicação da política ambiental e avaliará, até à conclusão do primeiro programa de trabalho, se as outras iniciativas são necessárias neste domínio.
8.Conclusões
O presente plano de ação dá resposta à exigência de apoio prático aos profissionais que trabalham na UE para ajudar a melhorar a garantia da conformidade e a governação no domínio do ambiente. Para além dos benefícios específicos já mencionados, contribuirá para a definição coletiva de uma abordagem da UE mais coerente de resposta aos desafios no domínio da conformidade e da governação em matéria de ambiente. Os resultados deverão ajudar os profissionais a: lidar melhor com as infrações às regras ambientais e a concorrência desleal, bem como com os prejuízos que destas decorrem; prestar uma melhor assistência aos responsáveis no cumprimento das suas obrigações; preservar melhor a confiança dos cidadãos na garantia da conformidade e, por último, mas não menos importante, proteger com maior eficácia o património comum da Europa.