COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a adotar, em nome da União Europeia, na sexta sessão de reunião das partes na Convenção de Aarhus, no respeitante ao processo de cumprimento ACCC/C/2008/32
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
(1)Introdução
Em 1998, a União Europeia (UE) assinou a Convenção de Aarhus, então, e ainda hoje, de considerável importância, não só para a UE e os seus Estados-Membros, mas também para os países da Europa Oriental e os Estados pós-soviéticos que são partes na Convenção. O principal objetivo da Convenção é permitir o maior envolvimento do público nas questões ambientais e contribuir ativamente para uma melhor preservação e proteção do ambiente.
A Convenção de Aarhus é a razão direta para a adoção do Regulamento Aarhus, mas a sua configuração foi ajudada por anteriores regras da UE sobre acesso a documentação. Por conseguinte, a Convenção de Aarhus e a UE têm-se reforçado e desenvolvido mutuamente ao longo dos anos.
As conclusões relativas ao processo ACCC/C/2008/32 (Comité de Avaliação do Cumprimento) são problemáticas para a UE, pois não reconhecem o caráter especial do ordenamento jurídico da União.
A UE continua a apoiar os importantes objetivos da Convenção de Aarhus.
(2)A Convenção de Aarhus
A Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente («Convenção de Aarhus») 1 é um acordo multilateral no domínio do ambiente sob a égide da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa (UNECE).
Garante ao público direitos de acesso à informação, de participação no processo de tomada de decisão e de acesso à justiça em matéria de ambiente. Trata-se de instrumentos essenciais que contribuem para reforçar políticas eficazes de proteção ambiental.
Na Convenção de Aarhus, que entrou em vigor em 2001, há atualmente 47 partes, incluindo a UE e os seus Estados-Membros. A Comunidade Europeia aprovou-a em 17 de fevereiro de 2005 2 .
Aquando da assinatura e da aprovação da Convenção de Aarhus, a UE emitiu a chamada «declaração da UE», pela qual notificou os órgãos da Convenção acerca do contexto institucional e jurídico da Comunidade e da repartição de tarefas com os seus Estados-Membros nos domínios abrangidos pela Convenção 3 .
No respeitante às instituições e órgãos da UE, deu-se cumprimento às obrigações da Convenção, nomeadamente por meio do Regulamento (CE) n.º 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários («Regulamento Aarhus») 4 .
(3)Antecedentes do processo
O Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus («Comité») analisa o cumprimento da Convenção pelas partes. A 17 de março de 2017, apresentou conclusões relativas ao processo ACCC/C/2008/32, interposto pela organização não governamental (ONG) ClientEarth, sobre acesso à justiça a nível da UE 5 . O Comité sustentou que as regras do Tratado sobre acesso à justiça nos tribunais da UE, segundo a interpretação destes, e os critérios para acesso a recurso administrativo ao abrigo do Regulamento Aarhus infringem a Convenção.
(4)Contexto jurídico:
O Comité alegou uma infração do artigo 9.º, n.os 3 e 4, da Convenção de Aarhus. O n.º 3 prevê que «cada Parte assegurará que quando definirem os critérios, quaisquer que sejam, previstos na sua legislação nacional, os membros do público terão acesso aos processos administrativos ou judiciais para questionar atos ou omissões de privados ou de autoridades públicas que infrinjam o disposto na legislação nacional aplicável em matéria de ambiente». O n.º 4 exige que os procedimentos proporcionem «soluções adequadas e efetivas […] justas, equitativas, atempadas e não proibitivamente dispendiosas».
2.O PROBLEMA VERTENTE
(1)Conclusões do Comité
Segundo o Comité, nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), que interpreta as condições do Tratado para acesso de pessoas singulares aos tribunais da UE, na aceção do artigo 263.º, quarto parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nem o Regulamento Aarhus, que prevê o recurso administrativo contra atos da Comissão no domínio do ambiente, facultam às ONG e aos membros do público acesso suficiente a procedimentos de recurso.
O Comité considerou que o artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE, relativo à interposição de recursos por parte de pessoas singulares, segundo a interpretação do TJUE, é demasiado restrito, porquanto se limita a atos regulamentares que digam diretamente respeito à pessoa e não necessitem de medidas de execução 6 .
O Comité acrescentou que o Regulamento Aarhus não logra compensar estas lacunas, visto que também infringe a Convenção nos seguintes pontos:
–o mecanismo Aarhus de recurso deveria ser extensivo a membros do público para além das ONG;
–o recurso deveria abranger atos de caráter geral, e não apenas atos de âmbito individual;
–qualquer ato administrativo simplesmente «relacionado» com o ambiente deveria ser contestável, e não apenas os atos ao abrigo do direito do ambiente;
–os atos sem efeitos externos nem juridicamente vinculativos deveriam também ser passíveis de recurso 7 .
O Comité considerou ainda que, na jurisprudência dos tribunais da UE, não houve evolução suscetível de assegurar o cumprimento da Convenção 8 .
Por último, o Comité recomendou que a jurisprudência do TJUE tenha plenamente em conta a Convenção ou, em alternativa, que a UE altere o Regulamento Aarhus ou adote nova legislação 9 .
(2)Posição da Comissão sobre as conclusões
Conforme atrás se salientou, a declaração da UE pôs os órgãos da Convenção de Aarhus a par das peculiaridades do ordenamento jurídico da União.
Todavia, a declaração da UE não foi, de modo algum, tida em conta nas conclusões.
A natureza específica do sistema de recurso judicial está, de facto, cuidadosamente contemplada nos Tratados da UE, para que todos os cidadãos da União tenham acesso à justiça. O acesso ao recurso judicial contra medidas da UE não está limitado a ações diretas junto dos tribunais da UE, podendo igualmente ocorrer junto dos tribunais nacionais, que têm o poder — e, em algumas circunstâncias, a obrigação — de suscitar questões de legalidade perante o TJUE, o qual pode declarar a invalidade do ato ou da medida da UE.
Em particular, no respeitante a ações interpostas junto dos tribunais da UE por pessoas singulares ou coletivas contra medidas da UE adotadas ao abrigo do direito do ambiente, o artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE dispõe que «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor [...] recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.»
As condições constantes desta disposição e das que a antecederam foram interpretadas pelo TJUE na sua jurisprudência, sendo o processo Plaumann 10 a referência mais marcante no que toca à interpretação da expressão «dizer individualmente respeito». Reza o acórdão do TJUE: «Os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afetar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário». O TJUE desenvolveu a sua jurisprudência Plaumann ao longo dos anos, aplicando-a e adaptando-a a diversas circunstâncias jurídicas ou factuais, independentemente também da natureza do demandante 11 .
O Tratado de Lisboa alargou as regras relativas à legitimidade em ações de recurso interpostas por particulares, acrescentando ao quarto parágrafo do artigo 263.º do TFUE o trecho final ([…] bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução). Se estas condições se aplicarem, o demandante não tem de demonstrar que o ato contestado lhe diz individualmente respeito.
O legislador secundário da União não pode alterar as regras previstas pelo quarto parágrafo do artigo 263.º do TFUE e tem de respeitar a jurisprudência desenvolvida pelos órgãos jurisdicionais da União, que determinam a interpretação correta do Tratado. Tampouco a Convenção de Aarhus pode fazer qualquer derrogação do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE 12 .
Além de alargar o acesso direto aos tribunais da UE ao abrigo do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE, o Tratado de Lisboa deu particular relevo ao papel dos tribunais nacionais no artigo 19.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Tratado da União Europeia (TUE): «Os Estados-Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União». Nesta linha, o sistema de decisões prejudiciais do TJUE é a pedra basilar do ordenamento jurídico da UE, conforme o TJUE indicou no seu parecer 2/13 sobre a Adesão da União à Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem 13 .
A questão é particularmente pertinente no direito do ambiente da UE, no qual, conforme assinalou o TJUE em dois acórdãos de 2015 em Grande Secção relativos à relevância da Convenção de Aarhus para o ordenamento jurídico da UE, no estado atual do direito da União, os processos administrativos ou judiciais relativos ao direito do ambiente pertencem, no essencial, ao domínio do direito dos Estados-Membros 14 .
No entender da Comissão, as conclusões do Comité não reconhecem o papel central dos tribunais nacionais como tribunais ordinários do direito da UE 15 , nem reconhecem o sistema de decisões prejudiciais nos termos do artigo 267.º do TFUE como via de recurso válida.
Contrariamente ao que o Comité sustenta nas conclusões, o ordenamento jurídico da UE oferece um sistema completo de vias de recurso 16 . Com efeito, as pessoas singulares que não cumpram os critérios de admissibilidade constantes do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE, mesmo na versão mais ampla facultada pelo Tratado de Lisboa, têm, ainda assim, acesso efetivo à justiça e à proteção jurisdicional dos seus direitos contra medidas do direito da UE. Consoante os casos, podem, ao abrigo do artigo 267.º do TFUE, pedir aos tribunais nacionais uma intervenção junto do TJUE no sentido de este decidir a título prejudicial sobre a validade, ou, conforme estipula o artigo 277.º do TFUE, arguir indiretamente a invalidade de atos de aplicação geral perante os tribunais da UE.
No que respeita ao recurso administrativo: em primeiro lugar, o Comité pediu à UE que garantisse o recurso contra atos de âmbito geral em matéria de ambiente. Todavia, a Convenção de Aarhus não impõe qualquer obrigação de esses atos serem sujeitos a recurso administrativo, nem é claro até que ponto um tal recurso poderia ser concretizado, de modo significativo, em relação a esta particular categoria de atos.
Em segundo lugar, o artigo 9.º, n.º 3, da Convenção de Aarhus não pode ser interpretado para impugnar administrativamente atos não vinculativos sem efeitos externos. Medidas que tenham apenas efeitos jurídicos a nível interno na administração e não atribuam direitos ou obrigações a terceiros não constituem decisões adversas para alguém.
A este respeito, importa igualmente assinalar que, em 2015, a Grande Secção do Tribunal opinou que o Regulamento Aarhus, aplicável unicamente às instituições e tão-só uma das vias de recurso disponíveis às pessoas singulares para assegurar o cumprimento do direito da UE no domínio do ambiente, não se destina a fazer executar as obrigações decorrentes do artigo 9.º, n.º 3, da Convenção de Aarhus no tocante a processos administrativos ou judiciais nacionais, os quais, no estado atual do direito da União, pertencem essencialmente ao domínio do direito dos Estados-Membros. Dado que, enquanto ato jurídico da UE, o Regulamento Aarhus não se destina a fazer executar o artigo 9.º, n.º 3, da Convenção de Aarhus, o cumprimento desta disposição pode ser assegurado, no âmbito do ordenamento jurídico da UE, por outros meios que não a alteração do Regulamento Aarhus, preconizada pelo Comité nas suas recomendações.
(3)Consequências das conclusões
O Comité recomendou que a reunião das partes adote orientações que o TJUE deveria seguir na interpretação da Convenção de Aarhus.
Porém, segundo o princípio da separação de poderes e o princípio do equilíbrio institucional, não é possível dar execução às conclusões do Comité através da jurisprudência do TJUE, porquanto os tribunais são independentes na sua função judicial.
Em relação ao Regulamento Aarhus, o Comité considerou que os critérios quanto a quem pode solicitar recursos e ao que pode ser objeto de recurso (ratione personae e ratione materiae) são excessivamente restritos. Alargar o âmbito de aplicação, conforme requereu o Comité, significaria abrir o mecanismo de recurso judicial — e, em última instância, o acesso ao TJUE — a uma imensa gama de potenciais litigantes, a atos sem efeitos jurídicos e a domínios que transcendem o universo ambiental.
Na verdade, se o Regulamento Aarhus fosse modificado a fim de ampliar o alcance do recurso administrativo, tal solução alargaria significativamente o acesso aos tribunais da UE, definido no TFUE e consolidado em jurisprudência. Medidas não contestáveis ao abrigo do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE — como, por exemplo, decisões dirigidas aos Estados-Membros concedendo-lhes uma opção de atribuição transitória, a título gratuito, de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — tornar-se-iam objeto de procedimentos de recurso administrativo. Por sua vez, a decisão tomada em resposta a um pedido de recurso administrativo seria contestada por um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE, no qual o demandante poderia também suscitar questões de legalidade relativas à medida da UE contestada por um pedido de recurso administrativo, conforme o Tribunal Geral já concluiu 17 .
Identicamente, a noção de ato administrativo de âmbito individual (a condição para desencadear um recurso administrativo ao abrigo do artigo 10.º do Regulamento Aarhus) tem sido, até hoje, interpretada pelo Tribunal Geral como noção não substancialmente diferente da de ato contestável ao abrigo do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE 18 . Segue-se que ampliar a categoria dos atos suscetíveis de recurso administrativo torná-los-ia indiretamente contestáveis ao abrigo do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE.
Em substância, através de alterações da legislação secundária, os tribunais da UE ganhariam jurisdição numa categoria totalmente nova de processos nos quais os atos subjacentes tornados suscetíveis de recurso administrativo não seriam contestáveis ao abrigo do artigo 263.º, quarto parágrafo, do TFUE. Tais alterações poderiam criar um desequilíbrio significativo no sistema de proteção jurisdicional que os Tratados visam.
3.Próximas etapas no procedimento Aarhus
As conclusões do Comité serão propostas a aprovação na sexta sessão de reunião das partes na Convenção de Aarhus, de 11 a 14 de setembro em Budva, no Montenegro, o que lhes conferirá estatuto de interpretação oficial da Convenção e, consequentemente, vinculará as partes na Convenção e os órgãos desta.
Em geral, a reunião das partes decide por consenso. Se se esgotarem os esforços para alcançar consenso, as decisões sobre matérias substantivas serão tomadas por maioria de três quartos dos votos das partes presentes e votantes 19 .
4.Conclusão
As conclusões do Comité desafiam princípios constitucionais do direito da União Europeia tão fundamentais que impossibilitam juridicamente à UE seguir e cumprir as referidas conclusões.
No decurso do procedimento de cumprimento, a UE pediu ao Comité uma segunda audição, para melhor explicar o quadro institucional da União. O Comité rejeitou, porém, esse pedido. Não há vias de apelo contra as conclusões do Comité. Para salvaguardar plenamente as suas especificidades institucionais e a autonomia do seu ordenamento jurídico, a UE não tem alternativa senão votar contra a aprovação destas conclusões na reunião das partes.
À luz do que precede, a UE deve rejeitar as conclusões do processo ACCC/C/2008/32 na próxima reunião das partes.
A posição da UE nesta matéria não prejudica o seu empenho quanto aos princípios e objetivos da Convenção de Aarhus.
Contrariamente a conclusões anteriores em matéria de cumprimento, este caso específico exige uma decisão do Conselho na aceção do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE.
2017/0151 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DO CONSELHO
relativa à posição a adotar, em nome da União Europeia, na sexta sessão de reunião das partes na Convenção de Aarhus, no respeitante ao processo de cumprimento ACCC/C/2008/32
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 192.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)A 17 de fevereiro de 2005, a Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente («Convenção de Aarhus») 20 foi aprovada, em nome da Comunidade Europeia, pela Decisão 2005/370/CE do Conselho 21 .
(2)A União deu cumprimento às obrigações da Convenção no respeitante às suas instituições e órgãos por meio do Regulamento (CE) n.º 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários («Convenção de Aarhus») 22 .
(3)Em conformidade com o artigo 15.º da Convenção de Aarhus, foi estabelecido o Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus («Comité»), instância competente para proceder à avaliação do cumprimento, pelas partes, das disposições da Convenção.
(4)A 17 de março de 2017, a União recebeu as conclusões relativas ao processo ACCC/C/2008/32, incidentes no acesso à justiça ao nível da UE 23 . O comité considerou que a parte em causa não deu cumprimento ao artigo 9.º, n.os 3 e 4, da Convenção no respeitante ao acesso dos cidadãos à justiça, pois o Regulamento Aarhus e a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia não dão aplicação nem cumprimento às obrigações decorrentes daqueles números (conclusões do Comité, ponto 123).
(5)Os órgãos da Convenção de Aarhus foram alertados, pela declaração feita pela UE aquando da assinatura da convenção e reiterada aquando da aprovação da mesma, de que, no contexto institucional e jurídico da Comunidade, «as instituições comunitárias aplicarão a convenção no quadro das regras atuais e futuras sobre o acesso aos documentos, bem como das outras regras pertinentes do direito comunitário no domínio abrangido pela convenção.»
(6)As referidas conclusões não reconhecem o papel central dos tribunais nacionais na aplicação do artigo 9.º, n.º 3, da Convenção de Aarhus nem têm em conta, como via de recurso válida, o sistema UE de envio de questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça da União Europeia 24 .
(7)As conclusões recomendam que a reunião das partes tome medidas que estão em conflito claro com os princípios fundamentais do ordenamento jurídico da UE e do sistema de avaliação judicial da UE. Tampouco têm em conta o caráter especial do ordenamento jurídico da UE.
(8)A UE continua a apoiar sem reservas os importantes objetivos da Convenção de Aarhus.
(9)As conclusões em apreço serão apresentadas na sexta sessão de reunião das partes na Convenção de Aarhus, a realizar em setembro de 2017 em Budva, no Montenegro, o que lhes conferirá estatuto de interpretação oficial da referida convenção e, consequentemente, vinculará as partes na Convenção e os órgãos desta,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
A posição a adotar pela União na sexta sessão de reunião das partes na Convenção de Aarhus, no respeitante ao processo de cumprimento ACCC/C/2008/32, é a seguinte:
–voto negativo à aprovação das conclusões.
Artigo 2.º
A presente decisão entra em vigor no dia da sua adoção.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho
O Presidente