2.3.2018   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 81/81

Relatores:

Bernd DITTMANN; Denis MEYNENT; Ronny LANNOO

1.1.

O CESE recorda a importância, tendo em vista a elaboração de legislação adequada que permita atingir os objetivos do artigo 3.o do TUE, dos princípios da aplicação correta e atempada, da subsidiariedade e da proporcionalidade, da precaução, da previsibilidade, do «pensar primeiro em pequena escala», da dimensão externa da competitividade e do teste do mercado interno.

1.2.

O objetivo constante da legislação europeia deve ser criar um enquadramento jurídico que permita às empresas e aos cidadãos beneficiar das vantagens do mercado interno e evitar encargos administrativos desnecessários. O Comité considera, por isso, que o controlo da aplicação no terreno é fundamental. O CESE é favorável a uma legislação que se adapta. Assinala que, para ir ao encontro das necessidades das empresas e dos cidadãos, não é só o conteúdo da legislação que deve ser adaptável, mas também o próprio processo legislativo.

1.3.

O Comité considera, por este motivo, que a aplicabilidade do direito da UE deve ser tida em conta desde o início do ciclo legislativo, quando da realização dos estudos de impacto, e que o ecossistema europeu sobre a matéria ainda tem de evoluir.

1.4.

O CESE salienta, contudo, que legislar melhor não substitui as decisões políticas e não pode, em caso algum, conduzir a uma desregulamentação, nem a uma redução do nível de proteção social, ambiental e dos direitos fundamentais.

1.5.

A maior parte das dificuldades na aplicação e execução do direito da União Europeia resulta da não transposição das diretivas. Por conseguinte, o CESE preconiza geralmente nos seus pareceres o recurso a regulamentos em vez de diretivas.

1.6.

O CESE considera que melhorar a forma como a Comissão consulta as partes interessadas é essencial para elaborar legislação fácil de aplicar pelos Estados-Membros e as partes interessadas.

1.7.

O Comité entende, neste contexto, que pode desempenhar um papel útil de intermediário entre os legisladores e os utilizadores da legislação da UE. Por sua vez, o CESE está constantemente a adaptar os seus métodos de trabalho. Assim, recentemente decidiu participar de forma ativa na avaliação do ciclo legislativo, realizando as suas próprias avaliações a posteriori do acervo da União.

2.1.

Em 21 de dezembro de 2016, Pietro Russo, membro do Tribunal de Contas Europeu (TCE), informou por carta o vice-presidente do CESE, Michael Smyth, de que seriam contactados a nível administrativo relativamente a uma análise panorâmica lançada pelo TCE sobre o controlo da aplicação do direito da UE pela Comissão Europeia, em conformidade com as suas obrigações. A análise solicitada pelo TCE tem por base o artigo 17.o, n.o 1, do Tratado da União Europeia (TUE), segundo o qual «[a] Comissão promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito. A Comissão vela pela aplicação dos Tratados, bem como das medidas adotadas pelas instituições por força destes. Controla a aplicação do direito da União, sob a fiscalização do Tribunal de Justiça da União Europeia […]».

2.2.

Em 3 de maio de 2017, Leo Brincat, membro do Tribunal, apresentou ao secretário-geral do CESE um documento que incluía três séries de perguntas.

2.3.

Tendo em conta a importância política do dossiê, o secretário-geral do CESE informou a Mesa, que decidiu criar um grupo eventual de três membros, encarregado de elaborar uma resposta sob a forma de parecer de iniciativa com base no artigo 29.o, n.o 2, do Regimento do CESE. O TCE deve receber o contributo do CESE para o integrar no seu próprio relatório, previsto para maio de 2018.

2.4.

Essencialmente, o TCE deseja conhecer o ponto de vista do CESE sobre se as ações levadas a cabo pela Comissão Europeia para assegurar o respeito do direito da UE respondem às preocupações dos cidadãos europeus. O TCE gostaria de conhecer os aspetos específicos do controlo da aplicação da legislação que merecem particular atenção do CESE.

3.1.

O TCE formula três séries de perguntas para conhecer a posição do CESE no que diz respeito a:

3.2.

As respostas fornecidas pelo presente parecer, que não pretendem ser exaustivas, baseiam-se nas posições expressas pelo CESE em numerosos pareceres (2).

4.1.

Os objetivos da UE figuram no artigo 3.o do TUE. Em particular, a União «[e]mpenha-se no desenvolvimento sustentável da Europa, assente num crescimento económico equilibrado […], numa economia social de mercado altamente competitiva que tenha como meta o pleno emprego e o progresso social, e num elevado nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente […]. A União promove a coesão económica, social e territorial, e a solidariedade entre os Estados-Membros».

4.2.

Neste contexto, o CESE recorda a importância dos princípios já definidos para garantir uma legislação adequada, a fim de alcançar os objetivos supramencionados. Trata-se, entre outros, dos princípios da aplicação correta e atempada, da subsidiariedade e da proporcionalidade, dos princípios da precaução, da previsibilidade, do «pensar primeiro em pequena escala», da dimensão externa da competitividade e do teste do mercado interno (3).

5.1.

Sobre as iniciativas fundamentais lançadas pela Comissão para uma melhor aplicação do direito da União («Legislar melhor» (4) e «Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação» (5))

5.1.1.

A questão de «legislar melhor» merece desde há muito a atenção do CESE, que lhe dedicou um número considerável de pareceres e de relatórios de informação (6), bem como numerosos debates, seminários, estudos e audições (7).

5.1.2.

No que se refere à aplicação dos princípios do programa «Legislar melhor», o CESE considera que a regulamentação não constitui, em si mesma, um obstáculo e que, pelo contrário, é essencial para atingir os objetivos estabelecidos no Tratado. O Comité congratula-se, por conseguinte, com o facto de o vice-presidente Frans Timmermans ter recordado em várias ocasiões que o programa REFIT não pode conduzir a uma desregulamentação, nem a uma redução do nível de proteção social, ambiental e dos direitos fundamentais (8).

5.1.3.

O CESE considera que legislar melhor e de forma inteligente constitui uma tarefa comum de todas as instituições europeias e dos Estados-Membros, em benefício dos cidadãos, das empresas, dos consumidores e dos trabalhadores. Contudo, o Comité salienta que legislar melhor não substitui as decisões políticas.

5.1.4.

Por conseguinte, no parecer que emitiu sobre a comunicação — Legislar melhor, o CESE (9):

5.1.5.

Além disso, ao aceitar o convite da Comissão para participar na plataforma REFIT e formular propostas destinadas a melhorar o funcionamento da mesma (10), o CESE demonstrou o seu compromisso em prol de um quadro jurídico da União que permita às empresas e aos cidadãos beneficiarem das vantagens do mercado interno e evitar encargos administrativos desnecessários.

5.1.6.

No âmbito da sua participação no grupo de reflexão das partes interessadas da Plataforma REFIT, o CESE contribuiu ativamente para a elaboração de vários pareceres da plataforma, que alimentaram o programa de trabalho anual da Comissão e continuarão a fazê-lo. As prioridades do CESE foram definidas com base nos elementos fornecidos pelas suas secções e incluíram, entre outros aspetos, uma proposta de simplificação relativa a problemas de sobreposição e de repetição de requisitos decorrentes dos diversos atos jurídicos da União, bem como a necessidade de normas europeias claras e completas para os produtos de construção (Regulamento relativo aos produtos de construção). O Comité participou igualmente na elaboração de uma lista completa de propostas destinadas a melhorar os mecanismos de consulta das partes interessadas da Comissão, que contribuirá para a revisão em curso das orientações e ferramentas para legislar melhor.

5.2.

Sobre as temáticas fundamentais associadas a uma melhor aplicação do direito da UE (aplicabilidade da legislação, transparência e sensibilização do público)

5.2.1.1.

O CESE está constantemente a adaptar os seus métodos de trabalho para ajudar a avaliar a qualidade da aplicação do direito da UE. Há menos de dois anos, decidiu participar ativamente na avaliação do ciclo legislativo, realizando as suas próprias avaliações a posteriori do acervo da União.

5.2.1.2.

O CESE (11) considera que a aplicabilidade do direito da UE deve ser tida em conta desde o início do ciclo legislativo, quando da realização dos estudos de impacto. Apesar dos progressos já realizados, o ecossistema europeu em matéria de avaliação de impacto ainda tem de evoluir. A fim de reforçar a qualidade das avaliações de impacto, o CESE apresenta várias propostas de melhorias, entre as quais um caderno de encargos para estudos em matéria de avaliação de impacto que seja transparente, acessível e pluralista, o alargamento do registo europeu de avaliações de impacto, e a necessidade de uma abordagem qualitativa e de uma abordagem metodológica convergente a nível da matriz de investigação da avaliação de impacto entre as diversas instituições europeias. No futuro, o CESE deveria igualmente analisar determinados estudos de impacto (relativos a temáticas sobre as quais a instituição tem uma posição forte), passar em revista os aspetos metodológicos e emitir um parecer quanto à eventual tomada em consideração das dimensões económica, social, ambiental ou territorial na fase mais avançada do ciclo legislativo. Este trabalho também facilitaria a elaboração de eventuais pareceres consultivos do CESE sobre projetos legislativos associados a estas avaliações de impacto.

5.2.1.3.

Para o CESE (12), o objetivo constante da legislação europeia deve ser criar um enquadramento jurídico que permita às empresas e aos cidadãos beneficiar das vantagens do mercado interno e evitar encargos administrativos desnecessários. Por conseguinte, o Comité considera que o controlo da aplicação no terreno é fundamental. O CESE é favorável a uma legislação que se adapta.

5.2.1.4.

A legislação europeia deve ser firme na sua finalidade, sempre coerente com os objetivos enunciados no Tratado, mas flexível na transposição para o direito nacional (13). Neste contexto, o CESE é a favor de tornar mais claros os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

5.2.1.5.

Além disso, o CESE faz notar que, para ir ao encontro das necessidades das empresas e dos cidadãos, não é só o conteúdo da legislação que deve ser adaptável, mas também o próprio processo legislativo (14). Neste contexto, o CESE preconiza (15):

5.2.1.6.

A maior parte das dificuldades na aplicação e execução do direito da UE resulta da não transposição das diretivas. Por conseguinte, o CESE preconiza geralmente nos seus pareceres o recurso a regulamentos em vez de diretivas (16).

5.2.1.7.

Além disso, no âmbito do programa REFIT, a Comissão anunciou que deveriam ser realizadas consultas para as avaliações, os balanços de qualidade e a elaboração de atos delegados e atos de execução. A este respeito, a Comissão deveria igualmente ter mais em conta os pareceres do seu Comité de Controlo da Regulamentação, que atualmente tem também competências para realizar avaliações a posteriori.

5.2.1.8.

O CESE considera que melhorar a forma como a Comissão consulta as partes interessadas é essencial para elaborar legislação que seja fácil de aplicar pelos Estados-Membros e as partes interessadas. A este respeito, já formulou propostas tendo em vista melhorar de forma estrutural o processo de consulta e assegurar o seu acompanhamento (17).

5.2.1.9.

O CESE já lamentou que as medidas do programa «Legislar melhor» não tenham suficientemente em conta o papel, a função e a representatividade do Comité tal como definidos nos Tratados e, por conseguinte, não aproveitem a oportunidade de recorrer aos conhecimentos especializados e às competências dos seus membros e de dar o devido valor às missões de que foi investido. Infelizmente, o facto de o CESE participar na Plataforma REFIT (fase ex post) não reflete de forma suficiente as suas missões e responsabilidades em matéria de reforço da legitimidade democrática e da eficácia das instituições (18).

5.2.1.10.

O CESE considera que a aplicação do acervo da UE padece também muitas vezes da falta de vontade política das autoridades nacionais para cumprir e fazer cumprir normas consideradas «estranhas» ao seu corpo jurídico e à sua tradição nacional, e da persistente tendência para aditar às normas da UE novas disposições regulamentares desnecessárias ou escolher algumas partes destas normas, e não outras (19).

5.2.1.11.

Por último, o CESE considera que o sistema «EU Pilot» (diálogo informal entre a Comissão e os Estados-Membros sobre o incumprimento do direito da UE antes da instauração de um procedimento formal de infração) representa um passo na direção certa, mas que o seu funcionamento ainda deve ser avaliado. Por outro lado, este sistema não deve ser utilizado para substituir os procedimentos de infração.

5.2.2.1.

O CESE (20) está convencido de que qualquer legislação deve ser o resultado de deliberações políticas públicas. Considera que o processo legislativo europeu mereceria uma revisão no âmbito do Tratado de Lisboa e, eventualmente, de um novo Tratado, para que as políticas europeias proporcionem melhores resultados. O Comité gostaria de salientar a qualidade, legitimidade, transparência e natureza inclusiva da legislação.

5.2.2.2.

As reuniões das formações do Conselho que deliberam por votação por maioria qualificada deveriam ser públicas, por uma questão de maior transparência e maior democracia. O CESE é de opinião que o processo legislativo acelerado no âmbito do trílogo só deve ser aplicado aos casos urgentes, de acordo, aliás, com o estabelecido no Tratado (21).

5.2.2.3.

Ao contrário das comissões do Parlamento Europeu, as reuniões do trílogo não são transparentes nem acessíveis. Limitar o processo legislativo a uma única leitura equivale a limitar a participação da sociedade civil (22).

5.2.2.4.

O Parlamento Europeu, mas também órgãos como o Comité das Regiões Europeu (CR) e o CESE devem ter uma participação acrescida no ciclo do Semestre Europeu (23).

5.2.2.5.

Quanto aos atos delegados, a Comissão Europeia deveria tornar mais transparente o seu processo de decisão (veja-se o artigo 290.o do TFUE), algo que o Comité já sublinhou repetidamente (24).

5.2.2.6.

Além disso, a multiplicação das designações das agendas e dos programas («Legislar melhor», «Regulamentação inteligente», «pensar primeiro em pequena escala», etc.) gerou uma certa confusão. Importa clarificar a hierarquia destes programas e projetos, bem como a sua interação, para que o público compreenda a quem se dirigem (25).

5.2.2.7.

Além disso, por razões de transparência e legitimidade, o CESE solicitou (26) que as consultas da Comissão se realizem sem prejuízo do diálogo civil estruturado (artigo 11.o, n.o 2, do TUE) nem das consultas que têm lugar em contextos específicos, como a consulta dos parceiros sociais no âmbito do diálogo social (artigo 154.o do TFUE) ou a consulta de órgãos consultivos como o Comité Económico e Social Europeu (artigo 304.o do TFUE).

5.2.3.1.

É necessário promover e melhorar a comunicação com o público. A comunicação gera interesse, que por sua vez gera compreensão. A chamada nova narrativa para a Europa deveria começar por uma estratégia de comunicação e de simplificação conjunta por parte da Comissão e dos Estados-Membros. A este respeito, parece útil reiterar um ponto assinalado pelo CESE quando emitiu o seu parecer sobre «Um Ato para o Mercado Único», ou seja, que os partidos políticos, os meios de comunicação social, os estabelecimentos de ensino e todas as partes interessadas têm a responsabilidade histórica de ajudar a UE a fazer frente aos desafios do mundo global com base nos valores que, até hoje, têm caracterizado as economias sociais de mercado da UE (27).

5.2.3.2.

As redes de apoio estabelecidas pela Comissão são ainda pouco conhecidas; tal é particularmente o caso da rede SOLVIT, destinada a ajudar os cidadãos e as empresas da UE quando os seus direitos não são respeitados pela administração pública de outro Estado-Membro. O CESE congratula-se com a iniciativa da Comissão que visa promover melhor esta rede.

5.2.3.3.

Uma possibilidade (28) seria a Comissão empenhar-se mais na informação ao público sobre as infrações, uma vez que, no fim de contas, são os governos dos Estados-Membros que transpõem a legislação de forma incorreta ou com atraso. Foram os governos que aprovaram no Conselho essa mesma legislação. São eles os responsáveis pela implementação geralmente insuficiente do acervo da UE, a qual é constatada todos os anos nos relatórios sobre a sua aplicação. A Comissão deve, além disso, verificar sistematicamente quais as medidas indispensáveis para uma alteração fundamental da situação atual, levando em conta as propostas anteriores do CESE (29) na matéria.

5.3.

Sobre as responsabilidades fundamentais da Comissão em matéria de melhor aplicação do direito da UE (controlo da aplicação do direito da UE (30) e respeito desse direito pelos Estados-Membros)

5.3.1.

A questão do controlo da aplicação do direito da UE preocupa evidentemente o CESE, que lhe consagrou pareceres específicos (31). O Comité abordou igualmente a questão em pareceres sobre outros temas («Regulamentação inteligente», «Legislar melhor», «REFIT», etc.), e em audições e seminários dedicados ao tema (nomeadamente no âmbito do seu Observatório do Mercado Único).

5.3.2.

Neste contexto, o CESE convidou frequentemente a Comissão a apresentar-lhe o seu relatório anual para parecer, de modo a ter em conta o ponto de vista da sociedade civil organizada no que diz respeito à aplicação da legislação da UE e reforçar assim a aplicação do direito na UE (32).

5.3.3.

O CESE entende, com efeito, que pode desempenhar um papel útil de intermediário entre os legisladores e os utilizadores da legislação da UE. Pode, por exemplo, dar um contributo específico para o relatório de iniciativa do Parlamento Europeu sobre o relatório anual relativo à aplicação da legislação da UE pelos Estados-Membros, visando os aditamentos introduzidos pelos Estados-Membros na transposição (33).

5.3.4.

Além disso, o CESE (34) propôs medidas destinadas a melhorar a transposição das diretivas, nomeadamente:

5.3.5.

Além disso, o CESE considera que o acompanhamento adequado dos assuntos europeus nos Estados-Membros também reforçaria os esforços da Comissão e a qualidade do seu trabalho (35).