COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 19.10.2017
COM(2017) 604 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
nos termos do Artigo 29.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/2365 de 25 novembro de 2015 relativo à transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários e de reutilização e que altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
nos termos do Artigo 29.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/2365 de 25 novembro de 2015 relativo à transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários e de reutilização e que altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012
1.Introdução
O Regulamento (UE) 2015/2365 relativo à notificação e à transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários e de reutilização (SFTR) visa obter uma melhor compreensão dos efeitos do sistema bancário sombra (atividade de crédito não bancário) e abordar os riscos representados pelas operações de financiamento através de valores mobiliários (OFVM).
As OFVM são transações de financiamento ou de empréstimo garantidas que implicam uma troca temporária de ativos e em que uma componente da transação serve de garantia. Os acordos de recompra (repos) constituem a categoria mais importante das OFVM em termos de montantes em dívida e volumes transacionados. De uma forma geral, são motivados pela necessidade de contrair empréstimos de liquidez. Do ponto de vista do mutuário, a transação consiste na venda de valores mobiliários em troca de liquidez, aceitando antecipadamente a recompra dos valores mobiliários a um preço predeterminado. Os valores mobiliários vendidos servem de garantia para o comprador (fornecedor de liquidez) no acordo de recompra. Os empréstimos através de valores mobiliários, a segunda maior categoria das OFVM, são maioritariamente conduzidos pela procura do mercado em relação a valores mobiliários específicos, por exemplo, para fins de venda a descoberto ou liquidação. Neste tipo de transação, uma contraparte empresta valores mobiliários a troco de uma comissão mediante uma garantia sob a forma de liquidez ou outros valores mobiliários cedidos por outra contraparte.
As OFVM permitem que os bancos e os intervenientes do setor não bancário no mercado acedam a financiamentos/empréstimos garantidos a curto prazo, criando assim oportunidades de investimento e de financiamento de baixo risco. Consequentemente, as OFVM são um elemento integral do ecossistema financeiro atual. Mercados de OFVM com bom funcionamento são fundamentais à movimentação de dinheiro e de valores mobiliários entre os intervenientes no mercado, isto é, as instituições financeiras e não financeiras. Eles suportam igualmente a determinação de preços e a liquidez no mercado secundário para diversos valores mobiliários e facilitam a implementação de estratégias de gestão de riscos e de gestão de garantias 1 . Além disso, os mercados de recompra, em particular, desempenham um papel fundamental nas operações de política monetária dos bancos centrais europeus. No entanto, as OFVM podem permitir o desenvolvimento de alavancagem e prociclicidade, conforme foi demonstrado durante o aparecimento da crise financeira em 2007-2008. As OFVM reforçam ainda a interligação entre os diferentes tipos de intervenientes no mercado e, por isso, podem aumentar o risco de contágio financeiro.
Ao nível global, o Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) é o responsável pela identificação desses riscos e por desenvolver recomendações que permitam abordar os mesmos de forma coordenada a nível internacional. Em agosto de 2013, o CEF adotou um quadro de ação 2 para fazer face aos riscos do sistema bancário sombra no âmbito do empréstimo e da recompra de valores mobiliários. O quadro inclui um conjunto de recomendações políticas e foi aprovado pelos líderes do G20 em setembro de 2013. Algumas das recomendações visam incrementar a transparência dos mercados das OFVM através da apresentação frequente e granular de relatórios regulamentares. O SFTR é a resposta a estas recomendações ao nível da UE.
Em novembro de 2015, o CEF ampliou as suas recomendações políticas 3 com um quadro regulamentar relativo aos designados cortes de valor de OFVM que sejam objeto de compensação não centralizada. Um corte de valor é um desconto aplicado ao valor das garantias concedidas, a fim de ter em conta o risco de mercado. Os cortes de valor destinam-se a evitar o recurso excessivo à alavancagem, bem como a mitigar o risco de concentração e incumprimento.
2.Finalidade do relatório e contributo dos interessados
Nos termos do Artigo 29.º, n.º 3, do SFTR, a Comissão é obrigada a elaborar um relatório «sobre os progressos efetuados nos esforços envidados a nível internacional para reduzir os riscos associados às OFVM, incluindo as recomendações do CEF sobre a aplicação de fatores de desconto às OFVM não sujeitas a compensação centralizada, e sobre a adequação dessas recomendações aos mercados da União».
Para contextualizar as recomendações do CEF e responder a um compromisso que a Comissão lançou no seu Convite à apresentação de informações 4 , o presente relatório incluirá também uma avaliação sumária dos mercados de OFVM europeus.
Tal como exigido nos termos do SFTR, a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) elaborou um relatório 5 , em cooperação com a Autoridade Bancária Europeia (EBA) e o Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB), para avaliar:
·Se a utilização de OFVM conduz a um aumento significativo da alavancagem que não seja tido em conta pela regulamentação existente;
·Se adequado, as opções disponíveis para combater esse aumento;
·Se são necessárias novas medidas para reduzir a prociclicidade dessa alavancagem.
Além disso, na preparação do presente relatório, foram tidos em conta outros documentos e contributos de orientação política, em particular, os supracitados documentos do CEF, bem como relatórios do ESRB 6 7 e do Banco de Pagamentos Internacionais (BPI) 8 .
3.Mercados de OFVM
3.1.Funcionamento dos mercados europeus de OFVM
Os mercados de OFVM desempenham um papel essencial no sistema financeiro atual, na medida em que apoiam os participantes no mercado no âmbito das suas necessidades de financiamento e cobertura por garantia. As recompras são particularmente importantes para o funcionamento dos mercados interbancários, oferecendo uma alternativa ao crédito interbancário e aos depósitos a prazo sem garantia, a fim de cobrirem as necessidades de reserva e gerirem as necessidades de liquidez.
A importância de mitigar o risco de incumprimento cresceu desde a crise financeira, o que conduziu a uma procura crescente de ativos de garantia pelos participantes no mercado. Desta forma, registou-se uma viragem importante dos mercados de crédito sem garantia em favor do mercado de crédito com garantia. Em 2015, os volumes transacionados do mercado de crédito com garantia foram 10 vezes superiores aos do crédito sem garantia, em comparação com um fator de 1,6 ainda em 2008 9 . Em termos de volume de mercado, os montantes em dívida nos mercados europeus de recompra eram de 5,6 biliões de EUR, correspondentes a cerca de 13 % do total de ativos dos bancos da UE ou a 25 % dos títulos obrigacionistas pendentes e das ações cotadas em circulação, ambos denominados em euros 10 .
Os acordos de recompra não ajudam apenas a obter financiamento seguro. Os investidores institucionais e as contrapartes não financeiras recorrem aos mercados de recompra para armazenamento de liquidez e vencimento de juros. Além disso, os bancos e os intervenientes do setor não bancário no mercado procuram frequentemente adquirir títulos que possam ser utilizados como garantia para apoiar transações financeiras além dos empréstimos de liquidez. Tal pode conseguir-se através de acordos de recompra reversíveis, que implicam uma autêntica venda e revenda de ativos financeiros, ou de operações de empréstimo de títulos, outra classe importante das OFVM. As OFVM são utilizadas há muito tempo como fonte de títulos para a realização, por exemplo, de vendas a descoberto. A maior cobertura pela garantia das operações sobre transações em mercado livre de instrumentos derivados, incluindo a viragem para a compensação através de contraparte central (CCP), proporcionou uma interligação mais estreita entre o uso de contratos sobre instrumentos derivados e a disponibilidade de garantias. Muitas vezes, os intervenientes no mercado que participam em transações em mercado livre de instrumentos derivados podem procedem à recompra de títulos com vista à obtenção de fundos que lhes permitam cumprir os requisitos em matéria de margem e, por sua vez, as contrapartes centrais poderão servir-se de acordos de recompra reversíveis para o armazenamento de garantias em liquidez, o que resulta numa maior procura de ambos os lados do mercado de recompra.
Mais recentemente, observaram-se mudanças significativas nos mercados de recompra. A procura de títulos como garantia aumentou significativamente; por sua vez, segundo os interessados, a oferta de garantias de alta qualidade diminuiu, pelo menos em determinados períodos. Esta situação tornou-se evidente com o aumento dos montantes pendentes relativos a acordos de recompra reversíveis face a acordos de recompra normais e, em especial, em prémios mais elevados relativamente a garantias especiais 11 .
A crise da dívida soberana pode ter afetado a entrega de ativos devido à deterioração do crédito de certos títulos de dívida pública, que os intervenientes no mercado já não consideram como garantias de alta qualidade. Os intervenientes no mercado consideram igualmente que o programa do SEBC dedicado à aquisição de ativos, em particular, de títulos de dívida pública, contribui para uma redução das garantias de alta qualidade e para o baixo custo do financiamento em euros face ao financiamento em dólares americanos. A segunda situação pode ter um efeito indireto sobre a procura de títulos, fazendo com que seja rentável trocar dólares americanos por euros e investir o produto em ativos denominados em euros. O posicionamento de mercado num momento específico é um fator igualmente importante: um aumento nas posições a descoberto gera também o aumento da procura de títulos.
Além disso, os interessados alegam que, aliado à política económica, o regulamento também pode ter tido impacto sobre a atividade nos mercados de garantias. Além dos requisitos de compensação central que conduziram a um aumento da procura de garantias, os intervenientes no mercado apontam muitas vezes o Acordo de Basileia III como responsável pela transformação e remodelação da estrutura e da dinâmica dos mercados de recompra. Entende-se que o rácio de alavancagem, os requisitos de capital de risco, o rácio de cobertura líquida e o rácio de financiamento líquido estável têm um impacto cumulativo sobre a liquidez nos mercados de recompra. Considera-se que cada um destes componentes impõe restrições ou é responsável pelo aumento do custo da atividade de recompra.
Tornou-se recentemente percetível a presença de sinais de tensões nos mercados de recompra, especialmente em torno das datas de apresentação de relatórios regulamentares: algumas instituições financeiras reduziram temporariamente ou cessaram a sua atividade nos mercados de recompra no final do exercício de 2016 e, de forma menos significativa, no final dos trimestres. Em certos casos, as insuficiências no fornecimento de garantias de alta qualidade, embora tenham sido antecipadas pelos intervenientes no mercado, foram de tal forma acentuadas que levaram a um forte aumento no prémio pago pela escassez de garantias em datas específicas. É difícil determinar se esta situação teve impacto sobre os preços e a liquidez do mercado obrigacionista a um nível mais amplo: até à data, afigura-se que o efeito foi muito limitado e de curta duração.
3.2.Alavancagem e opções de combate ao seu desenvolvimento
Ao facilitarem o crescimento do crédito, as OFVM criam alavancagem 12 fora do sistema bancário com a sua regulação prudencial. Além disso, o reinvestimento de garantias em liquidez e a reutilização de garantias não monetárias permite, em princípio, a alavancagem recorrente das posições dos intervenientes no mercado 13 . Em algumas situações, tal poderia conduzir a um desenvolvimento de alavancagem em excesso que, por sua vez, poderia constituir uma ameaça à estabilidade financeira, em particular, devido aos efeitos procíclicos implícitos. Geralmente, a alavancagem contribui para o crescimento do balanço em fases de forte crescimento económico e para a pressão de desalavancagem em períodos de abrandamento económico 14 .
O contributo específico das OFVM para o desenvolvimento de alavancagem é difícil de avaliar, em virtude da ausência de dados granulares (por exemplo, o volume de operações de empréstimo com imposição de margem, dados sobre o reinvestimento e a reutilização de garantias) e das finalidades potencialmente diferentes para as quais são realizadas. A obrigação de notificação relativa às transações que o SFTR introduziu permitirá às autoridades gerar estes dados no futuro e proceder a uma análise mais cuidada das implicações das OFVM em termos de criação de alavancagem.
No que diz respeito ao combate ao desenvolvimento de alavancagem, convém, em primeiro lugar, salientar que existem diversos níveis de alavancagem. Por exemplo, as diferenças entre alavancagem bruta e líquida são relevantes para compreender as implicações da alavancagem para a estabilidade financeira. Estão em curso trabalhos nesta área no sentido de desenvolver níveis de alavancagem coerentes entre jurisdições e setores 15 .
Uma série de elementos no quadro regulamentar dos serviços financeiros na União Europeia visa limitar a alavancagem e a prociclicidade. Isto aplica-se, em especial, ao setor bancário, com o quadro de Basileia III 16 , embora algumas medidas no âmbito deste quadro só tenham sido introduzidas recentemente e ainda não estejam totalmente implementadas. Também se aplicam certas medidas e requisitos às companhias de seguros, às contrapartes centrais e aos fundos de investimento com o objetivo de abordar a alavancagem. Atualmente, não existem instrumentos ao nível da UE que se destinem a travar o desenvolvimento de alavancagem entre todos os setores financeiros.
No contexto específico das OFVM, além das medidas setoriais supracitadas, as margens e os cortes de valor podem constituir ferramentas adequadas para limitar o desenvolvimento de alavancagem e, em especial, a sua aplicação recorrente. O CEF formulou recomendações relativamente aos cortes de valor de garantias, as quais se encontram pormenorizadamente explicitadas mais adiante no relatório (ver 4.6).
Embora o estabelecimento de cortes de valor possa limitar o desenvolvimento de alavancagem, essa prática pode, por si só, gerar potenciais efeitos procíclicos. Em períodos de retoma, os intervenientes no mercado podem reduzir os níveis de corte de valor, na medida em que esperam um menor risco de liquidação de garantias. Em períodos de abrandamento, os intervenientes no mercado poderiam tender a aumentar os cortes de valor para fazer face à maior volatilidade prevista na liquidação de garantias 17 . Contudo, nesta fase, não existem provas claras que demonstrem de que forma e em que medida esses movimentos dos cortes de valor afetam os preços dos ativos, a alavancagem e os ciclos financeiros 18 .
4.Esforços envidados a nível internacional para reduzir os riscos associados às OFVM
4.1.Enquadramento
Em agosto de 2013 19 e novembro de 2015 20 , o CEF publicou relatórios onde são formuladas recomendações para abordar os riscos em termos de estabilidade financeira relacionados com as OFVM. Estas recomendações visam, de uma forma geral:
·incrementar a transparência dos mercados financeiros de valores mobiliários através da apresentação e divulgação frequentes e granulares de relatórios regulamentares;
·introduzir normas de regulamentação relativas ao reinvestimento de garantias em liquidez;
·introduzir princípios para a re-hipoteca de ativos de clientes;
·introduzir normas de regulamentação relativas à avaliação/gestão de garantias;
·introduzir normas qualitativas relativas a metodologias de cálculo de cortes de valor de garantias e implementar um quadro para os limites mínimos numéricos dos cortes de valor.
As secções que se seguem descrevem sucintamente as recomendações e avaliam o estado de implementação das mesmas tanto ao nível da UE como a nível internacional. Sempre que adequado, são sugeridas eventuais formas de avançar no processo.
4.2.Transparência nos mercados de OFVM (Recomendações 1-5 do CEF)
As autoridades devem poder captar informações abrangentes e oportunas sobre exposições de OFVM entre instituições financeiras, incluindo informações sobre a composição e a evolução das garantias subjacentes. Para tal, deve proceder-se à recolha de dados ao nível do comércio de OFVM e dados de posição de modo frequente e com um nível elevado de granularidade. A coerência do processo de recolha de dados através da definição e aplicação de normas deve propiciar a agregação regional e global dos dados recolhidos. Por último, uma vez que as OFVM são amplamente utilizadas pelos fundos de investimento, deve exigir-se aos gestores desses fundos que prestem informações adequadas sobre as atividades relacionadas com OFVM aos investidores finais.
O SFTR, adotado em novembro de 2015, dá resposta a estas recomendações. É composto por três elementos principais:
·Requisitos para que as contrapartes das OFVM comuniquem todas as OFVM aos repositórios centrais de transações;
·Requisitos para que os fundos de investimento divulguem o uso de OFVM aos investidores nos relatórios periódicos e documentos pré-contratuais;
·Condições mínimas de transparência para a reutilização de garantias recebidas numa OFVM, tais como a divulgação dos riscos e consequências resultantes, bem como a autorização prévia da contraparte que fornece as garantias (diz respeito à recomendação 7 do CEF relativamente à re-hipoteca, ver 4.4).
O SFTR responde na íntegra às recomendações do CEF sobre transparência. Os dados de posição e os dados ao nível do comércio que devem ser comunicados nos termos do SFTR também estão em conformidade com os requisitos do CEF. A Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA), responsável pelo desenvolvimento das normas técnicas para a implementação do SFTR, teve em atenção o trabalho desenvolvido pelo CEF e incluiu os elementos de dados necessários no regime de prestação de informações proposto. A Comissão e a ESMA continuam a cooperar estreitamente com o CEF, cujo trabalho desenvolvido é tido em atenção na finalização das medidas de implementação do SFTR em curso. Prevê-se que a prestação efetiva de informações tenha início a partir de 2019. A Comissão irá avaliar a eficácia do SFTR dois anos após o início da prestação de informações.
4.3.Reinvestimento de garantias em liquidez (Recomendação 6 do CEF)
As autoridades responsáveis pela participação de intervenientes não bancários no empréstimo de títulos (credores e agentes de empréstimo principais) devem implementar, nas respetivas jurisdições, regimes regulamentares que cumpram as normas mínimas do CEF relativamente ao reinvestimento de garantias em liquidez, a fim de limitar os riscos de liquidez decorrentes dessas atividades. As normas mínimas contêm princípios e medidas fundamentais para minorar o risco de liquidez, a transformação dos prazos, bem como o risco de concentração e de crédito.
Em agosto de 2014, a ESMA adotou as Diretrizes relativas a TEF e outras questões relacionadas com OICVM (Organismos de Investimento Coletivo em Valores Mobiliários) 21 , que contêm regras relativas a reinvestimentos de garantias em liquidez pelos gestores de ativos de OICVM que participam em operações de empréstimo de valores mobiliários. As regras dizem respeito à liquidez, avaliação, diversificação, elegibilidade, correlação e outros critérios relativos a garantias em liquidez reinvestidas. Embora as diretrizes não sejam obrigatórias, as autoridades competentes e os intervenientes no mercado financeiro têm de envidar todos os esforços para cumprir essas diretrizes e recomendações ou explicar o motivo pelo qual não pretendem cumpri-las.
Além disso, o Regulamento da UE relativo a fundos do mercado monetário (FMM) 22 proíbe especificamente a entrada destes fundos em acordos de empréstimo de valores mobiliários.
4.4.Re-hipoteca 23 de ativos de clientes (Recomendações 7 e 8 do CEF)
O CEF emitiu várias recomendações quanto à re-hipoteca de ativos de clientes. Em primeiro lugar, os intermediários financeiros têm de divulgar informações suficientes aos clientes relativamente à re-hipoteca dos seus ativos, para que os estes últimos possam compreender as suas exposições em caso de insucesso da atividade de intermediação. Em segundo lugar, os ativos dos clientes podem ser re-hipotecados por um intermediário com vista ao financiamento de posições longas e à cobertura de posições curtas dos clientes, mas não devem ser re-hipotecados para fins de financiamento de atividades por conta própria do intermediário. Em terceiro lugar, apenas as entidades sujeitas a regulamentação adequada do risco de liquidez devem estar autorizadas a proceder à re-hipoteca de ativos de clientes.
No que diz respeito à divulgação de informações aos clientes, o Artigo 15.º do SFTR estipula que o direito à reutilização de garantias está sujeito a que sejam comunicados, ao prestador de garantias, os riscos e consequências que a concessão do direito de utilização de garantia pode envolver. Além disso, o direito de reutilização de garantias está sujeito ao prévio consentimento expresso do prestador de garantias.
Quanto à utilização de ativos dos clientes para atividades por conta própria, a MiFID I 24 propõe que as empresas de investimento e as instituições de crédito têm de salvaguardar os direitos de propriedade dos clientes e impedir a utilização de um instrumento do cliente por conta própria sem o consentimento expresso do mesmo. Estes requisitos serão ainda mais fortalecidos a partir de janeiro de 2018 nos termos da MiFID II 25 , que proíbe a celebração de acordos de garantia financeira com transferência de titularidade (TTCA) com clientes não profissionais e impõe condições relativas à celebração de TTCA com clientes profissionais, destacando, em particular, os riscos envolvidos e o efeito sobre os instrumentos financeiros e fundos dos clientes. Por último, no que diz respeito às OICVM, as Diretrizes da ESMA relativas a fundos de índices cotados e outras questões relacionadas com OICVM e o Regulamento relativo a FMM preveem que as garantias não monetárias recebidas não devem ser vendidas, reinvestidas ou dadas em penhor.
As instituições financeiras (isto é, empresas de investimento e instituições de crédito) autorizadas a re-hipotecar ativos de clientes sob as condições descritas anteriormente estão, de qualquer modo, sujeitas à regulamentação do risco de liquidez no quadro de requisitos relativos ao capital da UE.
4.5.Avaliação e gestão de garantias (Recomendação 9 do CEF)
As contrapartes de uma OFVM que recebem garantias só devem aceitar tipos de garantias que (na sequência de um incumprimento por uma contraparte) sejam capazes de manter por um determinado período sem violar leis ou regulamentos, avaliar e gerir o risco de forma adequada. Também devem ter planos de emergência para situações de incumprimento das maiores contrapartes de mercado, incluindo em momentos de tensão no mercado.
As garantias e os títulos cedidos devem ser avaliados a preços de mercado no mínimo diariamente e a margem de variação recolhida no mínimo diariamente nos casos em que os montantes excedam um limite mínimo aceitável.
Foram introduzidas normas regulamentares mínimas relativas à avaliação e gestão de garantias para OICVM e FMM, certas instituições de crédito e empresas de investimento, bem como companhias de seguros e fundos de pensões profissionais.
Relativamente às OICVM, as regras relativas à gestão de garantias são indicadas nas Diretrizes da ESMA relativas a fundos de índices cotados e outras questões relacionadas com OICVM. As garantias recebidas devem ter elevada liquidez e ser transacionadas em mercados regulamentados ou em sistemas de negociação multilateral com transparência de preços, para que possam ser vendidas rapidamente. Estas mesmas garantias devem ser avaliadas no mínimo diariamente e não devem ser aceites ativos com grande volatilidade de preços, exceto se forem aplicados cortes de valor devidamente conservadores. Além disso, o Regulamento relativo aos FMM prevê regras mais rigorosas quanto à gestão de garantias, em particular devido à natureza específica dos FMM. A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados que especifiquem os requisitos relativos à liquidez quantitativa e qualitativa e à qualidade do crédito aplicável às garantias recebidas.
No caso das instituições de crédito e empresas de investimento que utilizam métodos de modelo internos para calcular o requisito de capital mínimo das OFVM, o quadro comunitário de requisitos em fundos próprios estipula o estabelecimento de uma unidade de gestão de garantias. A MiFID II exige que as empresas de investimento e as instituições de crédito i) assegurem que o mutuário de instrumentos financeiros de clientes forneça as garantias adequadas e ii) assegurem a continuação da adequação das garantias e tomem as medidas necessárias para manter o equilíbrio com o valor dos instrumentos dos clientes.
No caso das empresas de seguros e resseguros, a Diretiva Solvência II 26 introduziu o «princípio do gestor prudente», o que significa que as empresas de seguros só investem em ativos e instrumentos cujos riscos possam ser devidamente identificados, medidos, acompanhados e controlados. Se o princípio do gestor prudente for respeitado, as seguradoras podem participar em OFVM. Neste caso, é necessário avaliar as garantias em conformidade com a Diretiva Solvência II e o respetivo ato delegado. Quanto aos fundos de pensões profissionais, a Diretiva IRPPP inclui um princípio do gestor prudente semelhante 27 . Além disso, é introduzido um sistema de gestão de risco adequado para contrabalançar a liberdade de investimento. No caso das seguradoras, se o princípio do gestor prudente for respeitado, os fundos de pensões podem participar em OFVM.
4.6.Cortes de valor de garantias (Recomendações 12-18 do CEF)
O quadro do CEF relativo a cortes de valor recomenda uma dupla abordagem:
1.normas qualitativas relativas a metodologias utilizadas pelos intervenientes no mercado no cálculo de cortes de valor de garantias, e
2.limites mínimos de corte de valor relativamente a OFVM que sejam objeto de compensação não centralizada, em que é concedido financiamento contra garantias que não sejam títulos de dívida pública a intervenientes não bancários, de acordo com o quadro seguinte.
Limites mínimos de corte de valor para transações de títulos em liquidez
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Maturidade residual das garantias |
Nível de corte de valor |
|
|
Empresas e outros emitentes |
Produtos titularizados |
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Títulos de dívida ≤ 1 ano e Obrigações com Taxa Flutuante |
0,5 % |
1 % |
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Títulos de dívida > 1 ano, ≤ 5 anos |
1,5 % |
4 % |
|
Títulos de dívida > 5 anos, ≤ 10 anos |
3 % |
6 % |
|
Títulos de dívida > 10 anos |
4 % |
7 % |
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Títulos de um índice importante |
6 % |
|
|
Outros ativos no âmbito do quadro |
10 % |
|
Fonte: Quadro regulamentar do CEF relativo a cortes de valor para OFVM que sejam objeto de compensação não centralizada.
Recomendações em matéria de metodologia
Os requisitos mínimos relativos à metodologia utilizada para calcular os cortes de valor complementam a regulamentação de alavancagem com base na entidade já existente (para instituições de crédito e empresas de investimento) e visam especificamente a prociclicidade. Notavelmente, o âmbito desta recomendação é vasto e aplica-se a todos os intervenientes no mercado que recebem garantias ao conceder financiamento através de valores mobiliários.
Atualmente, não existem requisitos desta natureza que sejam aplicáveis a todos os intervenientes no mercado na UE. Contudo, as Diretrizes da ESMA relativas a fundos de índices cotados e outras questões relacionadas com OICVM incluem requisitos dessa natureza relativamente a OICVM. Mais concretamente, as OICVM devem ter uma política clara quanto a cortes de valor para cada classe de ativos recebidos como garantias, tendo em conta as características dos ativos como, por exemplo, a qualidade do crédito, a volatilidade e o resultado dos testes de esforço periódicos.
Recomendações relativas aos limites mínimos numéricos de corte de valor
Os limites mínimos numéricos de corte de valor visam abordar o desenvolvimento de alavancagem em todo o sistema para além do sistema bancário. O âmbito da recomendação relativa ao limite mínimo numérico de corte de valor é mais estrito (ou seja, OFVM que sejam objeto de compensação não centralizada, em que é concedido financiamento contra garantias que não sejam títulos de dívida pública a intervenientes não bancários) do que o da recomendação em matéria de metodologia para o cálculo de cortes de valor. As recomendações relativas ao limite mínimo de corte de valor complementam o quadro de Basileia III e aplicam-se a OFVM entre instituições bancárias e não bancárias e entre instituições não bancárias. O financiamento através de valores mobiliários recebido pelos bancos e pelas empresas de investimento e sujeito a regulamentação adequada quanto a capital e liquidez em base consolidada (OFVM entre instituições bancárias) fica excluído do âmbito de aplicação dos limites mínimos numéricos de corte de valor, uma vez que o CEF considera que a aplicação de limites mínimos de corte de valor a essas transações pode duplicar os requisitos existentes. As recomendações do CEF preveem que devem ser primeiro integrados, no quadro de Basileia III, os limites mínimos numéricos de corte de valor para OFVM entre instituições bancárias e não bancárias. Em seguida, as autoridades devem implementar o quadro, exigindo aos intervenientes no mercado que realizem transações acima dos limites mínimos de corte de valor. O quadro poderia ser implementado através de regulamentação com base na entidade (isto é, com base no quadro de Basileia III) ou através da regulamentação do mercado, o que captaria um conjunto mais vasto de entidades que, potencialmente, poderiam conceder financiamento através de valores mobiliários a instituições não bancárias, ou através de uma combinação destes métodos.
Atualmente, não existem, ao nível da UE, quaisquer requisitos regulamentares quanto aos limites mínimos numéricos de corte de valor para OFVM entre instituições bancárias/não bancárias e instituições não bancárias no âmbito da recomendação do CEF.
Estratégia para o futuro das recomendações relativas a cortes de valor
Ao refletir sobre a potencial ação regulamentar relativa a cortes de valor, há vários aspetos importantes a considerar.
Em primeiro lugar, embora os cortes de valor possam ajudar a limitar a alavancagem, os efeitos dos mesmos sobre a prociclicidade não são inteiramente claros (conforme descrito no ponto 3.1) e podem depender da sua implementação (por exemplo, limites mínimos de corte de valor estáticos versus dinâmicos). Uma melhor compreensão da relação mútua entre cortes de valor e prociclicidade seria benéfica para qualquer decisão quanto às potenciais regras qualitativas ou quantitativas relativamente a cortes de valor. Em segundo lugar, o intercâmbio de opiniões entre a ESMA e os intervenientes no mercado, a par dos dados revelados nesse contexto, sugerem que os cortes de valor efetivamente aplicados pelos intervenientes no mercado tendem a ser superiores ou a estar ao nível dos limites mínimos recomendados pelo CEF, mesmo no ambiente de mercado relativamente benigno da atualidade. Assim, ignora-se em que medida a implementação das recomendações do CEF teria impacto sobre o funcionamento do mercado. Em terceiro lugar, as OFVM no âmbito da recomendação do CEF relativa aos limites mínimos numéricos dos cortes de valor representam uma parcela limitada do mercado global 28 , e poderia ser útil reavaliar o âmbito de ação possível com base em dados abrangentes. Em quarto lugar, a integração de limites mínimos numéricos de cortes de valor para OFVM entre instituições bancárias e não bancárias no quadro de Basileia III, originalmente recomendada pelo CEF para o final de 2015 como pré-requisito para as autoridades responsáveis pela introdução dos limites mínimos de cortes de valor, continua a ser adiada. Por último, outras jurisdições importantes (por exemplo, os EUA e o Japão) ainda se encontram também nas fases iniciais das avaliações, não tendo ainda tomado uma decisão relativamente aos limites mínimos dos cortes de valor.
O relatório da ESMA anteriormente referido está de acordo com esta proposta e fornece informações adicionais em relação a muitos dos pontos supracitados, particularmente em relação aos limites mínimos numéricos dos cortes de valor 29 . Em conclusão, parece ser benéfico avaliar a potencial introdução de normas qualitativas e de limites mínimos numéricos dos cortes de valor com base em dados mais granulares relativos a OFVM, os quais serão disponibilizados assim que as obrigações de comunicação exaustiva do SFTR entrarem em vigor (o que, segundo a programação atual, terá lugar a partir de 2019).
5.Conclusões globais
Em grande medida, as recomendações do CEF relativas a OFVM foram tidas em conta na UE mediante a adoção do SFTR e de disposições específicas na legislação e nas diretrizes setoriais relativas a serviços financeiros. Como tal, não parece haver necessidade de ações regulamentares suplementares nesta fase.
No que se refere às normas qualitativas intersetoriais relativas ao cálculo de cortes de valor e à introdução de limites mínimos numéricos para cortes de valor, uma avaliação da necessidade e do âmbito de uma potencial medida regulamentar neste domínio deverá basear-se em dados abrangentes e detalhados sobre os mercados de OFVM, os quais serão disponibilizados assim que a obrigação de comunicação do SFTR entrar em vigor. Além disso, a atual dinâmica do mercado (descrita na secção 3) reforça a necessidade de uma certa prudência e de provas sólidas nas reflexões sobre ações regulamentares que impliquem exigências quantitativas. Os progressos realizados a nível internacional são comparáveis aos da UE (isto é, na fase de avaliação precoce) e, nesta fase, nenhuma outra região tomou qualquer decisão relativa a medidas regulamentares quanto aos limites mínimos para cortes de valor. Se aplicável, a introdução de limites mínimos numéricos para cortes de valor deve, idealmente, ocorrer de forma coordenada a nível global de modo a evitar comprometer as condições de concorrência equitativas ou a colocar os intervenientes no mercado da jurisdição com vantagem de antecipação em desvantagem concorrencial.
A Comissão continuará a acompanhar minuciosamente a evolução dos mercados de OFVM e do espaço de regulação internacional. A Comissão irá reavaliar a mais-valia trazida pelas normas qualitativas e pelos limites mínimos para cortes de valor com base num relatório que será elaborado pela ESMA logo que estejam disponíveis dados abrangentes sobre OFVM.
CEF, Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking, 29 de agosto de 2013 http://www.fsb.org/2013/08/r_130829c/
Ibid.
CEF, Transforming Shadow Banking into Resilient Market-based Finance, 12 de novembro de 2015 http://www.fsb.org/2015/11/regulatory-framework-for-haircuts-on-non-centrally-cleared-securities-financing-transactions-2/
COM(2016) 855 final.
ESMA, Relatório sobre operações de financiamento através de valores mobiliários e alavancagem na UE, 4 de outubro de 2016 https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-reports-shadow-banking-leverage-and-pro-cyclicality
ESRB, Parecer à ESMA relativo a operações de financiamento através de valores mobiliários e alavancagem, 4 de outubro de 2016 https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/20161004_esrbopinion.en.pdf?
ESRB, The macroprudential use of margins and haircuts, 16 de fevereiro de 2017 https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/reports/170216_macroprudential_use_of_margins_and_haircuts.en.pdf?8115a0e7c89b631df250abdcf9ad008a
BPI, CGFS Papers No 59 Repo market functioning, 12 de abril de 2017 https://www.bis.org/publ/cgfs59.pdf
Inquérito do BCE relativo ao mercado monetário https://www.ecb.europa.eu/stats/financial_markets_and_interest_rates/money_market/html/index.en.html
Estudo de mercado da Associação Internacional do Mercado de Capitais https://www.icmagroup.org/assets/documents/Market-Info/Repo-Market-Surveys/No.-32-December-2016/RepoSurvey-140217.pdf
Ibid.
Por alavancagem entende-se o uso de fundos de empréstimo para a compra de ativos.
ESRB (2016), p.5
ESMA (2016), p.48
ESMA (2016), p.49
A ESMA (2016), p.25, cita uma série de instrumentos implementados no âmbito do quadro de Basileia III, através da Diretiva (Diretiva (EU) n.º 2013/36 - CRD) e do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (Regulamento (UE) n.º 2013/575 – RRFP). Estas medidas incluem requisitos mais exigentes para a absorção de perdas e capital de alta qualidade; requisitos de capital reforçados para as posições em risco face ao crédito de contraparte decorrentes de instrumentos derivados e OFVM; a introdução do Rácio de Alavancagem (LR), do Rácio de Cobertura de Liquidez (LCR) e do Rácio de Financiamento Líquido Estável (NSFR); e melhores estruturas de gestão de risco, gestão e compensação.
ESRB (2016), p. 10
ESRB (2017), p. 35
CEF (2013)
CEF (2015)
https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/esma-2014-0011-01-00_en_0.pdf
Regulamento (UE) 2017/1131 de 14 de junho de 2017
Na terminologia do CEF, «reutilização» define-se como qualquer tipo de utilização de valores imobiliários entregues numa transação para servirem de garantia noutra transação. «Re-hipoteca» define-se de forma mais estrita como a reutilização de ativos de clientes.
Diretiva 2004/39/CE, de 21 de abril de 2004, relativa ao mercado de instrumentos financeiros
Diretiva 2014/65/UE de 15 de maio de 2014
Diretiva 2009/138/CE de 25 de novembro de 2009
Diretiva (UE) 2016/2341 de 14 de dezembro de 2016
As estimativas oscilam entre 8 % e 35 % do mercado de recompra da UE e até 25 % do mercado de concessão de empréstimos de valores mobiliários da UE, segundo a ESMA (2016). Trata-se de limites máximos, uma vez que os números incluem transações entre instituições bancárias.
Um parecer emitido pelo Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB) como contribuição para o relatório da ESMA denota uma posição mais conservadora e recomenda a implementação do quadro do CEF relativamente a limites mínimos numéricos dos cortes de valor até que estejam disponíveis novos dados. Contudo, reconhece que há, efetivamente, uma falta generalizada de dados e que é necessária uma análise empírica e conceptual mais aprofundada.