COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 4.10.2017
COM(2017) 566 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU
Relativa ao seguimento do Plano de Ação sobre o IVA
Rumo a um espaço único do IVA na UE – Chegou o momento de decidir
Índice
1. 1. INTRODUÇÃO – RUMO A UM ESPAÇO ÚNICO EUROPEU DO IVA
2. 2. RESULTADOS ALCANÇADOS DESDE A ADOÇÃO DO PLANO DE AÇÃO SOBRE O IVA
2.1 2.1 Adaptação do sistema do IVA à economia digital e elaboração de uma política harmonizada das taxas
2.1.1. 2.1.1. Propostas em matéria de IVA no comércio eletrónico
2.1.2. 2.1.2. Propostas em matéria de IVA nas publicações eletrónicas
2.2 2.2 Medidas específicas para combater a fraude
2.2.1. 2.2.1. Melhorar a cobrança de impostos e a cooperação administrativa
2.2.2. 2.2.2. Derrogação temporária
3. 3. APLICAÇÃO DAS PROPOSTAS FUTURAS
3.1 3.1 Rumo a um espaço único sólido do IVA na UE
3.1.1. 3.1.1. Aplicação da primeira etapa do regime definitivo do IVA
3.1.2. 3.1.2. A luta contra a fraude ao IVA no presente: uma melhor cooperação administrativa para resultados mais rápidos
3.1.3. 3.1.3. Para uma maior eficiência das administrações fiscais
3.2 3.2 Para uma política modernizada das taxas
1.INTRODUÇÃO – RUMO A UM ESPAÇO ÚNICO EUROPEU DO IVA
O sistema de IVA da UE é uma mais-valia do Mercado Único; ao eliminar os obstáculos que distorciam a concorrência e impediam a livre circulação de bens, facilitou enormemente o comércio na UE. Enquanto imposto de base alargada sobre o consumo, o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) é considerado como uma das formas de tributação mais favoráveis ao crescimento. O IVA é também uma fonte essencial de receitas fiscais na União Europeia e que assume um relevo cada vez maior 1 . No entanto, nos últimos anos, o sistema do IVA não conseguiu acompanhar a globalização e a digitalização da economia. Em especial, o atual sistema de tributação das trocas comerciais entre os Estados-Membros baseia-se ainda no «regime transitório» previsto há 25 anos 2 . De acordo com estas disposições, as operações nacionais e as operações transfronteiras estão sujeitas a dois regimes de IVA completamente diferentes. Em consequência, as empresas que se dedicam ao comércio transfronteiras suportem um custo de conformidade suplementar de 11 %, em comparação com as empresas com atividades exclusivamente internas. Além disso, ao permitir que os bens sejam adquiridos transfronteiras com isenção de IVA, este regime é particularmente vulnerável à fraude. Em 2015, 151 mil milhões de EUR foram perdidos devido à fraude e a outras insuficiências, o que representa 12,8 % das receitas de IVA devidas 3 . A este respeito, estima-se que 50 mil milhões de EUR estão ligados à fraude transfronteiras em matéria de IVA, em grande parte praticada por organizações criminosas e, de acordo com relatórios recentes, para financiar o terrorismo.
Atualmente, o sistema do IVA da UE está demasiado fragmentado e demasiado vulnerável à fraude. No âmbito do seu programa para um sistema fiscal justo e eficiente na UE, a Comissão pretende relançar o sistema do IVA com vista a garantir que continue a ser uma mais-valia para o futuro. Estima-se que a introdução de um regime do IVA unificado no mercado único reduzirá a fraude transfronteiras em 41 mil milhões de EUR 4 e os custos de conformidade das empresas em mil milhões de EUR 5 .
No seu Plano de Ação sobre o IVA («Plano de Ação sobre o IVA»), de 7 de abril de 2016 6 , a Comissão sublinhou a necessidade de criar um espaço único europeu do IVA capaz de responder aos desafios do século XXI. Foi anunciada a adoção a curto e a médio prazo de um conjunto de medidas-chave destinadas a modernizar o sistema de IVA da UE e torná-lo mais simples, mais resistente à fraude e mais favorável às empresas. Estas medidas respondem a vários objetivos: adaptar o sistema do IVA à economia mundial, digital e móvel, apoiar as necessidades das PME, proporcionar uma política de taxas adequada, pôr termo à fraude transfronteiras e ajudar os Estados-Membros a combater os desvios do IVA.
A modernização do atual sistema do IVA será alcançada através de uma série de etapas graduais. A presente comunicação dá conta das medidas que já foram tomadas (secção 2) e apresenta mais pormenores sobre as etapas futuras (secção 3), incluindo as iniciativas que serão adotadas este ano:
·Um pacote legislativo sobre o sistema de IVA definitivo nas trocas comerciais entre empresas (B2B) intra-União («regime definitivo do IVA»);
·Uma proposta relativa à reforma das taxas de IVA;
·Uma proposta destinada a reforçar os instrumentos existentes em matéria de cooperação administrativa no domínio do IVA; e
·Uma proposta para simplificar as regras do IVA aplicáveis às PME.
2.RESULTADOS ALCANÇADOS DESDE A ADOÇÃO DO PLANO DE AÇÃO SOBRE O IVA
2.1 Adaptação do sistema do IVA à economia digital e elaboração de uma política harmonizada das taxas
Em 1 de dezembro de 2016, a Comissão adotou várias propostas 7 destinadas a modernizar o IVA para o comércio eletrónico transfronteiras, bem como uma proposta sobre a taxa do IVA para as publicações eletrónicas. Estas propostas, que constituem uma parte importante da estratégia para o Mercado Único Digital 8 , têm por objetivo adaptar o sistema do IVA à economia digital.
2.1.1. Propostas em matéria de IVA no comércio eletrónico
A digitalização da economia criou desafios cada vez mais prementes em termos de política fiscal. São necessárias algumas soluções inovadoras e orientadas para o futuro para acompanhar estas novas tendências comerciais. A regulamentação fiscal tem de evoluir, a fim de se adaptar às rápidas mudanças dos modelos de negócio e dos seus padrões de consumo. Paralelamente, a tributação deve ser justa e eficaz para as empresas emergentes, devendo contribuir de forma positiva para o desenvolvimento do mercado único digital.
Enquanto imposto sobre o consumo, o IVA tem um papel importante na estratégia para atingir estes objetivos. As propostas sobre o comércio eletrónico destinam-se a beneficiar as empresas, os cidadãos e os Estados-Membros, e contribuíram para que a UE fosse considerada como líder a nível mundial.
As novas regras irão permitir às empresas que vendem produtos em linha cumprir facilmente todas as suas obrigações em matéria de IVA da UE num único local e simplificar o tratamento do IVA para empresas em fase de arranque e as microempresas que se efetuam vendas transfronteiras em linha de valor inferior a 10 000 EUR. As PME também irão beneficiar de procedimentos mais simples para as vendas transfronteiras de valor até 100 000 EUR. As novas regras irão também eliminar a atual isenção de IVA aplicável às pequenas remessas importadas na UE de valor inferior a 22 EUR e garantir que as empresas da UE possam beneficiar de condições de concorrência equitativas.
Estas propostas estão atualmente a ser debatidas no Conselho.
Além disso, no âmbito do Fórum da UE sobre o IVA 9 , a Comissão está a estudar a forma de estabelecer uma cooperação público-privada estruturada com as administrações fiscais, as empresas de logística, as plataformas Internet, os prestadores de serviços de pagamento e as associações empresariais, com vista a melhorar a cobrança do IVA, reduzindo a fraude no domínio do comércio eletrónico e proporcionando condições equitativas para as empresas cumpridoras. O resultado desta consulta servirá de base a uma iniciativa da Comissão em 2018.
2.1.2. Propostas em matéria de IVA nas publicações eletrónicas
Por último, a Comissão também cumpriu a sua promessa de permitir que os Estados-Membros apliquem a mesma taxa de IVA às publicações eletrónicas, como livros e jornais em linha, e aos seus equivalentes impressos, abolindo as disposições que excluíam as publicações eletrónicas do tratamento fiscal favorável dado às publicações tradicionais, impressas. Esta proposta constitui um passo em frente no sentido de garantir a neutralidade tecnológica e de eliminar os obstáculos fiscais ao desenvolvimento do mercado das publicações eletrónicas. Esta proposta está atualmente a ser debatida no Conselho.
2.2 Medidas específicas para combater a fraude
2.2.1. Melhorar a cobrança de impostos e a cooperação administrativa
A Comissão lançou o desenvolvimento do instrumento de análise da rede de operações (Transaction Network Analysis - TNA) com vista ao intercâmbio e ao tratamento conjunto de dados específicos relativos ao IVA por parte de funcionários responsáveis pela análise de risco da rede Eurofisc 10 . Este novo instrumento irá permitir às administrações fiscais travar as redes fraudulentas de uma forma mais simples, mais rápida e mais segura.
Além disso, no domínio do direito penal, foi adotada em julho último a diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal 11 , que prevê regras mínimas relativas à definição das infrações penais contra os interesses financeiros da União, das sanções e dos prazos de prescrição. A diretiva define material a competência material da futura Procuradoria Europeia (EPPO) 12 . A Procuradoria Europeia (EPPO) será competente, nomeadamente, em matéria de investigação e ação penal em casos de fraude ao IVA que afetem o território de dois ou mais Estados-Membros e envolvam um prejuízo total de, pelo menos, 10 000 000 EUR.
No que diz respeito às relações internacionais, a Comissão está a negociar um Acordo entre a UE e a Noruega sobre a cooperação administrativa, a luta contra a fraude e a cobrança de créditos em matéria de IVA. O acordo entrará em vigor após a adoção pelo Conselho das decisões relativas à sua assinatura e celebração. Além disso, foi assinado entre os serviços da Comissão e a Organização Intra-Europeia das Administrações Fiscais (IOTA) um acordo administrativo de cooperação, com vista ao intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros e os membros da IOTA.
Por último, vários Estados-Membros solicitaram apoio para reforçar a capacidade da administração fiscal. As medidas de apoio no âmbito do Programa de Apoio às Reformas Estruturais são estreitamente coordenadas ao abrigo do programa FISCALIS 13 .
2.2.2. Derrogação temporária
Em 21 de dezembro de 2016, a Comissão cumpriu o seu compromisso de apresentar uma proposta de diretiva do Conselho 14 no que diz respeito à aplicação temporária de um mecanismo generalizado de autoliquidação em relação às entregas de bens e prestações de serviços acima de um limiar de 10 000 EUR por fatura. No âmbito desse sistema, o IVA é «suspenso» ao longo de toda a cadeia económica (entre empresas), sendo apenas cobrado aos consumidores finais. Esta medida destina-se a ajudar os Estados-Membros especialmente afetados pela fraude a lutar contra a «fraude carrossel» 15 ao mesmo tempo que é implementada uma solução abrangente e à escala da UE. As negociações estão a decorrer no Conselho.
3.APLICAÇÃO DAS PROPOSTAS FUTURAS
3.1 Rumo a um espaço único sólido do IVA na UE
3.1.1. Aplicação da primeira etapa do regime definitivo do IVA
Tal como anunciado no seu Plano de Ação sobre o IVA, a Comissão propõe a substituição do atual regime transitório de tributação das trocas comerciais entre os Estados-Membros por um regime definitivo. Em conformidade com os pedidos do Parlamento Europeu 16 e do Conselho 17 , este regime definitivo do IVA basear-se-á no princípio da tributação no Estado-Membro de destino 18 .
A fim de permitir uma transição harmoniosa para as administrações fiscais e para as empresas, esta alteração será efetuada através de uma abordagem gradual em duas etapas 19 .
Como primeira etapa legislativa, será considerada a questão do tratamento em sede de IVA das entregas intra-União de bens entre empresas (B2B). A aplicação desta primeira etapa legislativa é ainda dividida em duas subetapas (ver secções 3.1.1.1 e 3.1.1.2 infra), que incluem um conjunto de propostas a adotar pela Comissão este ano (subetapa 1) e um outro a adotar no próximo ano (subetapa 2).
Como segunda etapa legislativa, o novo tratamento em sede de IVA será alargado a todos os fornecimentos transfronteiras, pelo que abrangem também as prestações de serviços. A aplicação desta segunda etapa legislativa será proposta pela Comissão após o controlo adequado da aplicação da primeira etapa, cujo funcionamento deve ser avaliado pela Comissão cinco anos após a sua entrada em vigor. O regime definitivo será, então, plenamente aplicado.
Após a devida consulta de todas as partes interessadas e a análise pormenorizada das diferentes opções para a aplicação do princípio do país de destino, a Comissão optou pelo regime de tributação segundo o qual, para as entregas de bens transfronteiras intra-União, o fornecedor cobra o IVA ao adquirente à taxa do Estado-Membro de chegada dos bens. O IVA é declarado e pago no Estado-Membro em que o prestador está estabelecido, através de um mecanismo de balcão único. No entanto, durante a primeira etapa do regime definitivo do IVA e enquanto exceção a este princípio geral 20 , se o adquirente for certificado como empresa cumpridora pela sua administração fiscal (uma possibilidade igualmente aberta às PME), o adquirente em causa continua a manter a obrigação de liquidação do IVA sobre os bens ou serviços adquiridos noutros Estados-Membros, como é atualmente o caso 21 .
Além disso, as conclusões do Conselho 22 e as discussões com os Estados-Membros e as outras partes interessadas relativas ao Plano de Ação sobre o IVA revelaram a necessidade de introduzir alguns melhoramentos a curto prazo no atual sistema de IVA («soluções rápidas»). Essas quatro soluções rápidas são propostas este ano, juntamente com os fundamentos legais do regime definitivo do IVA (subetapa 1 infra). Uma proposta a apresentar em 2018 (subetapa 2 infra) irá proporcionar mais disposições técnicas pormenorizadas com vista à aplicação efetiva da primeira etapa do regime definitivo do IVA.
3.1.1.1.Primeira subetapa: o pacote de outubro de 2017 para um regime definitivo do IVA
O pacote de outubro de 2017 relativo ao regime definitivo do IVA é constituído por três atos legislativos:
A] Uma proposta de diretiva que altera a Diretiva IVA
A proposta introduz os seguintes elementos:
a) A noção de sujeito passivo certificado, baseada no atual conceito de operador económico autorizado no domínio aduaneiro. O conceito de sujeito passivo certificado permite certificar que uma determinada empresa pode ser globalmente considerada como um contribuinte fiável. As empresas que sejam sujeitos passivos certificados poderiam beneficiar de determinadas simplificações 23 . A proposta estabelece os critérios a preencher para que seja concedido o estatuto de sujeito passivo certificado, os casos de exclusão, o Estado-Membro competente para conceder e retirar o estatuto de sujeito passivo certificado, o direito de recurso dos sujeitos passivos das decisões administrativas sobre esta matéria e a obrigação de reconhecimento mútuo pelos Estados-Membros.
b) Três «soluções rápidas» solicitadas pelo Conselho, nomeadamente:
- simplificação e harmonização das regras relativas ao regime de consignação 24 ;
- reconhecimento do número de identificação IVA do adquirente como condição material para isentar de IVA uma entrega intracomunitária de bens 25 ;
- simplificação das regras, a fim de garantir a segurança jurídica em relação às operações em cadeia 26 .
Essas «operações rápidas» só estarão disponíveis para os sujeitos passivos certificados (com exceção da «solução rápida relativa ao número de IVA» que, pela sua natureza, não pode ser sujeita a essa restrição).
c) Os fundamentos jurídicos do regime definitivo do IVA. Estes incluem, em especial, a introdução do princípio da tributação no Estado-Membro de destino e da responsabilidade do fornecedor como regra geral (exceto se o adquirente for um sujeito passivo certificado) 27 . Introduzem ainda um balcão único que permite aos fornecedores cumprir as obrigações em matéria de liquidação e pagamento do IVA devido pelas suas entregas de bens a outros Estados-Membros no seu Estado-Membro de estabelecimento. Este balcão único permitirá compensar o IVA a jusante devido sobre as entregas efetuadas com o IVA a montante pago sobre as aquisições efetuadas na UE.
B] Uma proposta que altera o Regulamento de Execução (UE) n.º 282/2011 para introduzir a quarta «solução rápida»
Esta proposta introduz a quarta «solução rápida» exigida pelo Conselho, a saber, a harmonização e a simplificação das regras relativas à prova do transporte intracomunitário de bens com vista a isentar de IVA uma entrega intracomunitária de bens. Esta simplificação só poderá ser concedida nos casos em que esteja envolvido um sujeito passivo certificado.
C] Uma proposta que altera o regulamento IVA em matéria de cooperação administrativa
Esta proposta é necessária para garantir a inclusão do estatuto de sujeito passivo certificado no sistema VIES 28 . Destina-se a criar a base legal para um instrumento informático técnico eficiente que permita aos Estados-Membros e aos operadores verificarem imediatamente por via eletrónica se um operador beneficia desse estatuto.
3.1.1.2. Segunda subetapa: as disposições técnicas pormenorizadas 2018 relativas ao regime definitivo do IVA
Os fundamentos legais supracitados do regime definitivo do IVA constituirão o acordo de princípio dos Estados-Membros para se passar do atual regime transitório do IVA para um regime definitivo do IVA baseado no princípio da tributação no país de destino. A Comissão adotará, em 2018, uma proposta de diretiva, acompanhada das medidas de execução pertinentes, que estabelecerá as disposições técnicas pormenorizadas necessárias para o funcionamento do regime definitivo do IVA.
A proposta de 2018 irá introduzir as disposições específicas para a aplicação dos fundamentos legais. Serão igualmente propostas medidas de execução para constituir a base dos desenvolvimentos informáticos necessários para o funcionamento do novo sistema até 2022.
3.1.2. A luta contra a fraude ao IVA no presente: uma melhor cooperação administrativa para resultados mais rápidos
Vários artigos de imprensa recentes publicados em toda a Europa, bem como investigações realizadas pelas autoridades nacionais, sublinharam a ligação decisiva existente entre a fraude ao IVA em grande escala e a criminalidade organizada. Estes artigos revelaram que os proveitos da fraude estão a alimentar esquemas de branqueamento de capitais antes de serem investidos noutras atividades criminosas e, eventualmente, o financiamento do terrorismo. Neste contexto, e tal como foi reconhecido pelo Parlamento Europeu 29 , pelos Estados-Membros 30 e pelo Tribunal de Contas Europeu 31 , é preciso reforçar os instrumentos de cooperação administrativa no domínio do IVA.
Até novembro de 2017, a Comissão apresentará uma proposta legislativa para reforçar os instrumentos de cooperação administrativa existentes. Um dos objetivos será reforçar a capacidade dos Estados-Membros para realizar análises de riscos conjuntas mais rápidas das informações disponíveis com o Eurofisc, lançar medidas de acompanhamento e partilhar informações em matéria de IVA com os organismos responsáveis pela aplicação da lei a nível da UE, como a Europol, o OLAF e a EPPO. A proposta deve também incluir medidas destinadas a resolver as lacunas do regime de importação no âmbito do chamado regime aduaneiro 42 32 , facilitando o acesso sistemático às informações pertinentes pelas autoridades fiscais e aduaneiras.
Todas estas medidas vão contribuir para uma maior confiança mútua entre as administrações fiscais, necessária para aplicar plenamente o regime definitivo do IVA.
3.1.3. Para uma maior eficiência das administrações fiscais
Até ao final de 2017, a Comissão apresentará um pacote separado de dois relatórios ao Parlamento Europeu e ao Conselho:
·um relatório nos termos do artigo 12.º do Regulamento 1553/89 do Conselho sobre os procedimentos aplicados nos Estados-Membros para registo dos sujeitos passivos e determinação e cobrança do IVA, bem como sobre as regras e os resultados dos seus sistemas de controlo do IVA 33 ;
·um relatório nos termos do artigo 27.º da Diretiva 2010/24/UE sobre a utilização da assistência mútua entre os Estados-Membros em matéria de cobrança de impostos — nomeadamente do IVA — que não são pagos de forma voluntária pelos sujeitos passivos 34 .
Estes relatórios mostrarão mais claramente os desafios das administrações fiscais na cobrança dos impostos, num clima de mutação social, económica e financeira. A digitalização, a globalização, os novos modelos de negócio, a fraude e a elisão fiscais, bem como os constrangimentos relativamente aos recursos levam as administrações fiscais a reverem as suas práticas e a encontrar formas modernas ou alternativas de cobrança de impostos no mercado único. A Comissão tem assim uma oportunidade para abrir um diálogo estratégico de alto nível com as autoridades nacionais, a fim de conceber soluções que sejam coerentes em toda a UE e que estejam em consonância com as regras da UE.
3.2 Para uma política modernizada das taxas
Tal como anunciado no seu Plano de Ação sobre o IVA, a Comissão tenciona também modernizar as regras que gerem atualmente a liberdade dos Estados-Membros em matéria de fixação das taxas de IVA.
Para além da proposta relativa às publicações eletrónicas, referida no ponto 2.1.2 supra, em novembro de 2017, a Comissão irá propor uma reforma das taxas de IVA. Esta abordagem é coerente com o regime definitivo baseado no princípio do país de destino que, progressivamente, irá substituir o atual regime transitório de tributação das trocas comerciais entre os Estados-Membros.
Com efeito, se os bens e serviços forem tributados no Estado-Membro de destino, os fornecedores e prestadores não terão vantagens significativas em estar estabelecidos num Estado-Membro com taxas mais baixas. A diversidade das taxas de IVA deixará, portanto, de perturbar o funcionamento do mercado único, desde que seja acompanhada por salvaguardas destinadas a evitar riscos potenciais como a erosão das receitas, a distorção da concorrência, a complexidade e a incerteza jurídica.
3.3 Para um Pacote IVA destinado às PME
As PME suportam custos de conformidade em matéria de IVA proporcionalmente mais elevados do que as grandes empresas, devido à complexidade e à fragmentação do sistema de IVA da UE. A fim de atenuar esses custos de conformidade, em novembro de 2017, a Comissão irá preparar um vasto pacote de simplificação para as PME, destinado a criar um ambiente propício ao seu crescimento e favorável ao comércio transfronteiras.
O atual regime especial para pequenas empresas tem por objetivo reduzir os custos de conformidade para as PME, mas não é adequado a um sistema baseado no princípio do destino. Deveria ser adaptado a fim de assegurar a igualdade de tratamento das PME, independentemente do local onde estejam estabelecidas na UE, e de as incentivar a participarem em atividades transfronteiras, bem como a aproveitarem plenamente as oportunidades do mercado único.
4.CONCLUSÃO
A modernização do sistema do IVA e sua adaptação aos desafios suscitados pela luta contra a fraude são fundamentais para o futuro do nosso mercado único. A reforma do atual sistema de IVA deverá contribuir para o desenvolvimento do mercado único digital e para completar a agenda fixada pela Comissão no sentido de um sistema de tributação das sociedades mais justo e mais eficiente na UE.
Neste contexto, é simultaneamente necessário e urgente continuar a avançar no sentido de um sistema de IVA à escala da UE que possa estimular o emprego, o crescimento, o investimento e a competitividade e esteja adaptado a uma economia cada vez mais digitalizada. A Comissão continua empenhada em cumprir essas promessas.