De acordo com o artigo 317.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (Tratado), a Comissão é o principal responsável por assegurar que o orçamento seja devidamente gasto.

Embora a Comissão seja, em última análise, responsável pela execução do orçamento da UE, cerca de 80 % da despesa é, com efeito, executada diretamente pelos Estados-Membros no âmbito da gestão partilhada. É o que acontece, nomeadamente, no caso da Política Agrícola Comum e dos Fundos Estruturais e de Investimento. A fim de assegurar a boa gestão financeira, o quadro regulamentar exige que os Estados-Membros nomeiem autoridades de execução (organismos pagadores para a agricultura e autoridades de gestão para a coesão) e organismos de auditoria externa (organismos de certificação para a agricultura e autoridades de auditoria para a coesão) que realizam cerca de 19 000 auditorias por ano no terreno. Os restantes 20 % do orçamento da UE são executados no âmbito de gestão direta ou indireta, através de terceiros, designadamente instituições financeiras europeias ou internacionais, tais como o Banco Europeu de Investimento ou a Agência das Nações Unidas para os Refugiados.

Após a análise criteriosa da fiabilidade do trabalho desenvolvido por auditores externos, a Comissão aplica o conceito de «auditoria única», segundo o qual cada nível de controlo se baseia no anterior. Esta abordagem, que visa evitar a duplicação dos trabalhos de controlo e reduzir os custos administrativos globais associados às atividades de controlo e auditoria, bem como os encargos para os beneficiários finais, resulta em aproximadamente 250 auditorias realizadas anualmente pelos diferentes serviços da Comissão nos domínios da coesão e da agricultura 4 .

Relativamente às modalidades de gestão direta e indireta, a supervisão da Comissão baseiase no trabalho desenvolvido pelas suas próprias unidades de auditoria/verificação ex post e/ou nos resultados de auditores externos no âmbito de um contrato (por exemplo, para os domínios «Cooperação internacional e desenvolvimento» e «Política europeia de vizinhança e negociações de alargamento»).

A Comissão Europeia elabora um relatório anual sobre a execução do orçamento, o relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE 5 , bem como relatórios anuais de atividades pormenorizados nos vários serviços da Comissão. Em conjunto, esses relatórios proporcionam uma panorâmica abrangente com base nas informações à disposição da Comissão sobre a execução anual do orçamento e o contributo da despesa pública para os resultados no terreno. Além disso, incluem uma avaliação, efetuada pelo Diretor-Geral relevante, do funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo, reservas associadas a possíveis deficiências e uma análise pormenorizada que demonstra uma boa gestão financeira.

Para efeitos de gestão e responsabilização, os serviços da Comissão apresentam as suas melhores estimativas dos níveis de erro no seu domínio de responsabilidade, tomando em consideração todas as informações relevantes, nomeadamente os resultados dos controlos e auditorias de amostras estatisticamente representativas, e recorrendo ao seu juízo profissional. Esta avaliação conduz às estimativas da Comissão no que se refere ao nível de erro na execução do orçamento da UE em dois pontos no processo: estimativa dos montantes em risco no momento do pagamento/da comunicação e estimativa dos montantes em risco no momento do encerramento, que se verifica após a execução de todas as ações corretivas relativas aos montantes indevidamente pagos. Além disso, a Comissão publica uma comunicação anual sobre a proteção do orçamento da UE 6 que apresenta dados adicionais sobre as medidas preventivas e corretivas. Estes dois relatórios são atualmente incluídos no pacote integrado de relatórios financeiros 7 , apresentando deste modo uma imagem completa da execução do orçamento da UE no ano anterior.

Nos termos do artigo 287.º do Tratado, o Tribunal de Contas Europeu (Tribunal) envia anualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração de fiabilidade (DAS) das contas e sobre a regularidade e legalidade das operações a que se referem. O Tribunal estima os níveis de erro, com base em amostras estatísticas, recorrendo à taxa de erro mais provável, ao limite inferior de erro e ao limite superior de erro para cada rubrica do quadro financeiro plurianual (QFP), e para a despesa do orçamento como um todo. Estes erros estimados refletem o incumprimento das regras jurídicas e, por conseguinte, da legalidade e regularidade do ponto de vista dos requisitos administrativos, o que não deve ser erradamente interpretado como fraude ou despesas que não correspondem a serviços ou bens efetivamente prestados ou resultados alcançados 8 .

Graças a este sólido sistema de controlos a vários níveis, a gestão financeira melhorou significativamente no decurso da última década. O escrutínio constante por parte do Parlamento Europeu, do Conselho e do Tribunal resultou numa maior profissionalização de toda a cadeia de controlo dos fundos da UE, desde a Comissão até às autoridades dos Estados-Membros, a países terceiros e organizações internacionais.

Além disso, ao longo dos últimos anos, as estimativas da Comissão e do Tribunal no que se refere ao erro conduziram a conclusões cada vez mais semelhantes sobre os níveis de erro. As estimativas da Comissão no que se refere às rubricas do quadro financeiro plurianual (QFP) e aos domínios de despesas mais importantes encontram-se, na sua maioria, dentro dos intervalos do Tribunal, definidos pelos limites superior e inferior de erro.

Em consonância com as melhorias da gestão financeira, tanto os resultados da Comissão como os do Tribunal indicam que os níveis de erro estão a diminuir (ver gráfico 2). Estas estimativas anuais passaram de taxas de dois dígitos em alguns domínios de intervenção (nomeadamente a «Coesão») antes de 2009 para níveis significativamente mais reduzidos atualmente — inferiores a 5 % na maioria dos domínios de intervenção e cerca de 2 % ou inferiores em alguns domínios. Além disso, as taxas de erro estimadas variam amplamente em função do domínio de intervenção e dos regimes de ajuda 9 .

Não obstante os progressos realizados, o Tribunal não emitiu uma declaração de fiabilidade positiva até à data, dado que a taxa de erro anual estimada ainda não é inferior ao limiar de materialidade de 2 %.

Estas melhorias, ilustradas pela redução da taxa de erro, exigiram um investimento muito significativo em termos de controlos do setor público. Isto resultou em elevados custos dos controlos 10 em alguns domínios, o que coloca em causa a adequação de uma intensificação adicional das auditorias e verificações. Além disso, as regras aplicáveis são muitas vezes complexas, para atingir objetivos políticos ambiciosos e orientados. Por outro lado, visam abordar todos os cenários possíveis e proporcionar tanta segurança quanto possível quanto à legalidade e regularidade das despesas, a fim de evitar correções ex post.

Acresce que, tal como demonstrado pelas análises da Comissão e do Tribunal, os domínios de intervenção que são objeto de regras de elegibilidade menos complexas apresentam níveis de erro inferiores.

O que precede explica o número crescente de pedidos das autoridades públicas e dos beneficiários finais para melhorar a proporcionalidade e a relação custo-eficácia do quadro jurídico e administrativo. Os controlos devem ser objeto de melhorias e não de aumentos. Além disso, a simplificação representa a forma mais eficaz de reduzir os custos e encargos do controlo, bem como o risco de erros.

Para realizar progressos adicionais neste domínio, a Comissão lançou em 2015 a iniciativa «Um orçamento da UE centrado nos resultados» (BFOR). O seu principal objetivo consiste em assegurar que a correta execução do orçamento da UE cumpra as regras e contribua para os resultados pretendidos. Em paralelo com uma maior integração de considerações de desempenho no processo decisório ao longo do ciclo orçamental, esta iniciativa visa aumentar a boa gestão financeira através de um quadro de comunicação de informações mais sólido, de uma melhor metodologia de estimativa das taxas de erro num quadro plurianual, de regras mais simples e de controlos mais eficientes e proporcionados, a fim de maximizar a proporção dos fundos públicos que contribui efetivamente para resultados positivos no terreno.

A fim de orientar a ação neste domínio, são realizadas análises rigorosas das verdadeiras causas profundas dos erros. Em geral, tanto a Comissão como o Tribunal estabelecem as mesmas conclusões sobre a natureza e as causas profundas dos níveis de erro persistentemente elevados: deficiências nos sistemas de gestão e de controlo, nomeadamente nos Estados-Membros, países terceiros e organismos/agências internacionais. Esta situação é agravada pelo quadro jurídico por vezes complexo no âmbito do qual as políticas da UE são aplicadas, tal como ilustrado pela taxa de erro significativamente inferior dos regimes com base em opções de custos simplificados 11 ou dos regimes baseados em «direitos» 12 , em comparação com os regimes com base no reembolso total ex post dos custos.

Importa notar que os erros não significam necessariamente que os montantes incorretamente declarados foram utilizados indevidamente nem que os objetivos políticos não foram atingidos.

Ao longo dos anos, os tipos de erros mais comuns que resultam desta combinação de fatores são:

a)Elementos de despesas não elegíveis;

b)Beneficiários/projetos/períodos de execução não elegíveis;

c)Violação das regras aplicáveis aos contratos públicos e aos auxílios estatais;

d)Documentação fiável insuficiente para fundamentar as declarações de despesas; e

e)Declaração incorreta de domínios elegíveis no setor da agricultura.

A Comissão adota constantemente medidas, tanto preventivas (nomeadamente interrupções e suspensões de pagamentos) como corretivas (correções financeiras e recuperações), que visam as causas profundas e o impacto dos níveis de erro persistentemente elevados. Os dados disponíveis sobre os montantes aprovados e executados, bem como as estimativas das futuras correções, revelam que a abordagem plurianual assegura a gestão adequada dos riscos relacionados com a legalidade e regularidade das operações, conduzindo a montantes em risco no momento do encerramento de cerca de 0,8 % a 1,3 % das despesas totais relevantes 13 .

As DG aplicam medidas específicas para reforçar os sistemas de gestão e de controlo aos níveis nacional, europeu e internacional 14 ; os ensinamentos retirados de períodos de programação anteriores conduziram a melhorias na conceção das gerações subsequentes de programas 15 , e a revisão intercalar do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020 inclui um pacote significativo de propostas legislativas para simplificar 16 as regras aplicáveis à execução do orçamento da UE.

Além disso, a Comissão coordena uma rede de peritos em controlo interno dos EstadosMembros, o que possibilita a identificação e partilha de boas práticas com vista à melhoria dos sistemas gerais de governação do setor público. No domínio da prevenção e deteção de fraudes, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e os serviços da Comissão responsáveis pela gestão partilhada cooperam com os Estados-Membros através de sessões de trabalho, seminários, formação e elaboração de documentos de orientação prática. Enquanto os regulamentos setoriais exigem que os Estados-Membros estabeleçam medidas antifraude eficazes e proporcionadas, a Comissão promove com êxito a integração dessas medidas em estratégias nacionais antifraude abrangentes.

A presente comunicação contém uma descrição geral do contexto inerente à execução do orçamento da UE (nomeadamente a supervisão da Comissão), a fim de assegurar a legalidade e regularidade das despesas. Em seguida, as diferentes rubricas do QFP são examinadas à luz da existência de níveis de erro persistentemente elevados, das suas causas profundas e das medidas corretivas tomadas pelos serviços da Comissão responsáveis.

II.Panorâmica geral

1.Contexto

1.1.O orçamento da UE e o seu modo de execução

O orçamento da UE é um instrumento importante para a concretização dos objetivos políticos. As despesas ascenderam a 145,2 mil milhões de EUR em 2015, ou cerca de 285 EUR por cada cidadão. Representaram 2,1 % do total das despesas públicas dos EstadosMembros da UE.

O orçamento da UE é acordado anualmente — no contexto dos QFP — pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho de acordo com o artigo 322.º do Tratado. Cabe essencialmente à Comissão assegurar que o orçamento é devidamente gasto. Quase 80 % do orçamento é executado no âmbito da denominada «gestão partilhada», em que os Estados-Membros distribuem os fundos aos beneficiários e gerem as despesas em conformidade com o direito nacional e da UE (por exemplo, no caso das despesas nos domínios da «Coesão económica, social e territorial» e dos «Recursos naturais»). Os restantes 20 % são objeto de execução através de gestão direta (pelos serviços da Comissão) ou indireta (países terceiros/organizações internacionais).

Os programas também podem ser agrupados em função do modo de determinação das despesas:

Programas baseados em direitos, com o pagamento com base no preenchimento de determinadas condições, por exemplo, bolsas de estudo e investigação (na despesa associada à competitividade), pagamentos diretos a agricultores (no domínio dos «Recursos naturais»), apoio orçamental direto (na «Europa global»), ou salários e pensões (no domínio da «Administração»).

Regimes de reembolso de despesas, no âmbito dos quais a UE reembolsa despesas elegíveis relativas a atividades elegíveis, por exemplo, projetos de investigação (ao abrigo das despesas relacionadas com a «Competitividade»), regimes de investimento em desenvolvimento regional e rural (ao abrigo da «Coesão» e dos «Recursos naturais»), regimes de formação (no domínio da «Coesão») e projetos de desenvolvimento (na «Europa global»). Todavia, importa salientar que a utilização de «opções de custos simplificados» na política de «Coesão», no âmbito da qual o financiamento se baseia em prestações ou resultados alcançados (por exemplo, número de pessoas que participam numa operação de formação profissional ao abrigo do FSE), assume uma natureza semelhante à noção de «direitos», uma vez que não se baseia nos custos efetivamente incorridos.

1.2.Supervisão pela Comissão da execução do orçamento da UE

Ao abrigo da modalidade de gestão partilhada, a Comissão exerce uma supervisão apertada sobre o trabalho desenvolvido pelas autoridades nacionais dos programas através de intervenções dos seus próprios auditores e mediante análises rigorosas das informações apresentadas pelos Estados-Membros. Estas informações dividem-se em dois tipos:

A primeira categoria é fornecida pelas autoridades nacionais (tais como organismos pagadores no domínio da agricultura ou autoridades de gestão no domínio da «Coesão»), que solicitam e recebem os fundos da UE da Comissão e que os pagam (parcialmente através de organismos intermédios) aos beneficiários finais.

O segundo tipo é facultado pelos auditores externos nacionais (tais como organismos de certificação no domínio da agricultura ou autoridades de auditoria no domínio da «Coesão»), que são independentes da execução dos programas e garantem a fiabilidade dos sistemas de gestão e de controlo e das operações subjacentes.

Se a Comissão concluir, após exame cuidadoso, que pode basear-se no trabalho de controlo destes auditores externos nacionais, aplica o conceito de «auditoria única». Este conceito diz respeito a um sistema de controlo e auditoria internos que assenta na noção de que cada nível de controlo e auditoria se baseia no nível anterior. A «auditoria única» visa evitar a duplicação do trabalho de controlo e auditoria, bem como reduzir o custo global das atividades de controlo e auditoria ao nível tanto dos Estados-Membros como da Comissão. Visa ainda reduzir os encargos administrativos para as entidades auditadas. Na qualidade da instituição responsável em última análise pela execução do orçamento da UE, a Comissão encontra-se no topo da pirâmide da «auditoria única».

No âmbito da gestão direta e indireta, a supervisão da Comissão baseia-se no trabalho desenvolvido pelas suas próprias unidades de auditoria/verificação ex post e/ou nas conclusões de auditores externos no âmbito de um contrato, que realizam em geral controlos ex post.

1.3.Pedidos do Parlamento Europeu e do Conselho na quitação de 2014

Há muitos anos que os níveis de despesas irregulares do orçamento da UE são dignos de notícia. Os domínios com níveis de erro persistentemente elevados e as suas possíveis causas são motivo de especial preocupação.

O artigo 32.º, n.º 5, do Regulamento Financeiro determina o seguinte: «Se [...] o nível de erro se mantiver elevado, a Comissão deve identificar as deficiências dos sistemas de controlo, analisar os custos e os benefícios de eventuais medidas corretivas e tomar ou propor medidas adequadas, como a simplificação [...], a melhoria dos sistemas de controlo e a revisão do programa ou dos sistemas de execução». Tomando este requisito em consideração, o Parlamento Europeu 17 e o Conselho 18 instaram a Comissão, no quadro do processo de quitação de 2014, a apresentar um relatório sobre os «níveis de erro persistentemente elevados e as suas causas profundas». O presente relatório responde a esse pedido.

2.Metodologia aplicável à análise dos níveis de erro persistentemente elevados

2.1.Definições e critérios de base

Ocorre um erro quando uma operação não é efetuada em conformidade com as disposições jurídicas, regulamentares e contratuais aplicáveis, tornando assim irregulares as despesas declaradas (e reembolsadas) 19 .

Neste contexto, é importante tomar em consideração o seguinte:

Um erro não significa que os fundos tenham desaparecido, nem sido perdidos ou desperdiçados.

Em geral, não obstante a existência de erros, os fundos foram utilizados para os fins pretendidos e para os projetos aprovados. Embora se tenham verificado deficiências na execução dos projetos ou tenham sido detetadas despesas não elegíveis, a qualidade e a execução dos projetos não foram necessariamente afetadas.

Um erro não significa necessariamente fraude. Ao passo que os erros implicam violações de determinadas condições de financiamento, a fraude implica dolo. É fundamental salientar que a fraude detetada constitui uma percentagem marginal 20 . Porém, em consonância com a política de tolerância zero face à fraude e à corrupção seguida pela Comissão, todos os serviços da Comissão já conceberam uma estratégia antifraude e estão atualmente a aplicar melhorias adicionais aos seus instrumentos de prevenção e deteção de fraudes.

Portanto, para este relatório, a Comissão tomou em consideração os seguintes critérios de base:

Os níveis de erro são relativos a despesas irregulares identificadas pela Comissão, pelas autoridades nacionais e/ou pelo Tribunal.

Entende-se por níveis de erro persistentemente elevados aqueles em que o impacto financeiro ultrapassa o limiar de materialidade (2 %) ao longo de vários anos. Este relatório tomou em consideração um período de três anos (2013 a 2015).

Os dados são resumidos com base em «famílias» de políticas e serviços da Comissão, de acordo com as rubricas do QFP 2014 - 2020.

A análise que se segue abrange sobretudo a situação dos pagamentos relativos ao período de programação anterior (2007 - 2013). Tal deve-se ao facto de o nível de execução dos programas/projetos relacionados com o novo período de programação 2014 - 2020 ainda não fornecer dados suficientes à Comissão para uma avaliação significativa dos níveis de erro persistentemente elevados. Todavia, o relatório examina se os ensinamentos retirados do período de programação 2007-2013 foram tomados em consideração aquando da elaboração das novas bases jurídicas para 2014-2020. A Comissão acompanhará de perto se os novos sistemas e/ou as novas regras de elegibilidade resolvem de forma eficaz os problemas detetados no passado:

Evitando os erros; e/ou

Identificando e corrigindo os mesmos.

2.2.As abordagens da Comissão e do Tribunal para estimar os níveis de erro

a)A abordagem da Comissão para estimar os níveis de erro

Conforme explicado no relatório anual de 2015 sobre a gestão e a execução do orçamento da UE, a Comissão mede o nível de erro para avaliar se as operações financeiras foram executadas em conformidade com as disposições regulamentares e contratuais aplicáveis. Tal visa a obtenção de garantias sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes, bem como permitir que a Comissão obtenha quitação da sua execução orçamental e cumpra as suas responsabilidades de supervisão através da aplicação de medidas preventivas e corretivas sempre que se identifiquem irregularidades graves. O nível de erro é definido como a melhor estimativa efetuada pelo gestor orçamental, tendo em conta todas as informações pertinentes disponíveis e recorrendo ao seu juízo profissional, da despesa ou receita que se verificou ser contrária às disposições regulamentares e contratuais aplicáveis no momento da autorização das operações financeiras.

A Comissão utiliza três indicadores para medir o nível de erro:

Montante em risco — o nível de erro expresso na forma de montante absoluto, em valor.

Taxa de erro — o nível de erro expresso em percentagem das despesas.

Taxa de erro residual — o nível de erro após a aplicação de medidas corretivas, expresso em percentagem.

O nível de erro é medido ou estimado em vários momentos, dependendo de cada domínio de intervenção:

No momento do pagamento/comunicação de informações; sempre que tenham sido aplicadas algumas medidas corretivas, mas outras sejam aplicadas em anos subsequentes.

No momento do encerramento (anual ou final), após a aplicação de todas as medidas corretivas. No caso dos programas plurianuais, tal diz respeito ao final da execução dos programas. No caso dos programas ou despesas anuais, o nível de erro é calculado no final de um período plurianual que abrange a aplicação de medidas corretivas, dependendo do programa ou domínio de intervenção.

Entende-se por medidas corretivas os vários controlos efetuados após a autorização do pagamento, visando identificar e corrigir erros através de correções financeiras e recuperações 21 .

No âmbito deste quadro geral, cada serviço da Comissão aplica a abordagem que melhor se adequa para fornecer, para efeitos de gestão, uma estimativa realista do nível de erro relativo aos domínios de intervenção da sua responsabilidade. A Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (AGRI) e as DG responsáveis pela política de coesão referem neste contexto as taxas de erro validadas, uma vez que o cálculo da taxa se baseia amplamente nos dados validados ou ajustados apresentados pelas autoridades dos EstadosMembros que realizam verificações da gestão ou auditorias e controlos ex post com base em amostras estatisticamente representativas. A DG AGRI e as DG responsáveis pela política de coesão determinam em que medida podem recorrer a dados nacionais e, em particular, basear-se nas conclusões do trabalho desenvolvido pelas suas próprias unidades de auditoria/verificação ex post. As DG das «famílias» Investigação e Relações Externas centram a sua análise dos erros numa combinação das taxas de erro detetadas e/ou residuais, com base em auditorias de controlo ex post realizadas pelos seus próprios auditores e/ou por auditores no âmbito de um contrato (para pormenores, ver a secção III «Situação das várias rubricas do QFP»).

b)A abordagem do Tribunal para estimar os níveis de erro

O Tribunal é o auditor externo da UE. O artigo 287.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia exige o envio ao Parlamento Europeu e ao Conselho de uma declaração de fiabilidade (DAS) das contas e relativa à regularidade e legalidade das operações subjacentes às mesmas «externa».

O Tribunal estima o nível de erro, com base em amostras estatísticas, recorrendo à taxa de erro mais provável (MLE) para as rubricas do QFP e para a despesa orçamental como um todo. Para efeitos de cálculo, apenas são considerados os erros quantificados. A percentagem da taxa de erro mais provável constitui uma estimativa estatística da percentagem provável do erro na população. Os exemplos de erros incluem infrações quantificáveis aos regulamentos e às normas aplicáveis, bem como às condições estabelecidas nos contratos e nas subvenções. O Tribunal estima igualmente o limite inferior de erro (LEL) e o limite superior de erro (UEL) (ver gráfico 1) 22 .

Gráfico 1 — A estimativa do Tribunal no que se refere ao nível de erro

A percentagem da zona sombreada abaixo da curva indica a probabilidade de o nível de erro da população se situar entre o limite inferior e o limite superior de erro.

c)Comparação dos resultados das abordagens da Comissão e do Tribunal

Os serviços da Comissão facultaram notas de orientação, seminários e formação aos Estados-Membros sobre amostragem estatística, o que permite à Comissão confiar em 95 % dos dados de controlo fornecidos pelas partes interessadas (tais como as autoridades de auditoria e os organismos de certificação dos Estados-Membros, que realizaram cerca de 19 000 auditorias em 2015), o que reflete um enorme progresso em comparação com o início do período de programação 2007-2013. Ainda é possível, porém, realizar progressos neste domínio. Isto significa que a Comissão tem de recorrer ao juízo profissional para ajustar alguns dos dados recebidos (para pormenores, ver a secção III «Situação das várias rubricas do QFP»).

A Comissão considera que, tendo em conta a exatidão relativa das respetivas abordagens e os resultados obtidos, os níveis de erro comunicados nos relatórios anuais de atividades (AAR) das DG da Comissão, bem como as estimativas apresentadas no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE (AMPR, anteriormente designado relatório de síntese), estão globalmente em consonância com os níveis de erro estimados pelo Tribunal no que se refere a 2014 e 2015 (ver gráfico 2).

Gráfico 2 — Os intervalos da Comissão no que se refere aos níveis de erro estimados no momento do pagamento e os intervalos de erro globais do Tribunal (2013 a 2015)*

* As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

A estimativa da Comissão no que se refere aos níveis de erro relativos a 2013 e 2014 baseou-se numa contabilidade de caixa (pagamentos efetuados, incluindo pré-financiamento). A fim de aplicar uma abordagem mais conservadora, a estimativa dos níveis de erro para 2015 deixou de se basear numa contabilidade de caixa e passou a basear-se numa contabilidade de exercício (ou seja, pagamentos efetuados, excluindo o pré-financiamento pago e incluindo o pré-financiamento apurado). Ver também o AMPR 2015 (p. 58).

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2013 a 2015. Relatório de síntese da Comissão relativo aos exercícios de 2013 e 2014 e AMPR 2015 da Comissão.

Dado que os resultados da Comissão e do Tribunal são semelhantes, as seguintes análises dos níveis de erro persistentemente elevados baseiam-se na totalidade dos indicadores obtidos através das duas abordagens acima descritas. A expressão geral utilizada para estes indicadores é «níveis de erro estimados».

3.Situação do orçamento da UE no seu conjunto

3.1.Os esforços continuados da Comissão no sentido da diminuição do nível de erro global:

Ainda que, em virtude das diferentes abordagens aplicadas pela Comissão e pelo Tribunal, os resultados não sejam diretamente comparáveis, importa sublinhar que:

Ambas as metodologias permitem que se estime um intervalo de erro 23 ;

O intervalo do Tribunal é mais alargado (entre 3,3 % e 5,4 % em 2014 e entre 2,7 % e 4,8 % em 2015) do que o intervalo da Comissão (entre 2,6 % e 3,6 % em 2014 e entre 2,3 % e 3,1 % em 2015); e

Os dois intervalos sobrepõem-se no que se refere a 2014 e 2015 (zona sombreada a vermelho no gráfico 2 — entre 3,3 % e 3,6 % em 2014 e entre 2,7 % e 3,1 % em 2015).

Embora os métodos aplicados pela Comissão e pelo Tribunal forneçam indícios claros de que o nível de erro estimado global está a diminuir (o nível mínimo de erro da Comissão para 2013 é de 2,8 %, para 2014 é de 2,6 % e para 2015 é de 2,3 %; o LEL do Tribunal para 2013 é de 3,5 %, para 2014 é de 3,3 % e para 2015 é de 2,7 %), revelam também que o nível de erro ainda é superior ao limiar de materialidade de 2 %. Por conseguinte, o Tribunal emitiu uma declaração de fiabilidade negativa. Embora este facto pareça sugerir o contrário, na realidade, o nível de conformidade da Comissão com os requisitos legais aumentou consideravelmente. Os níveis de erro passaram de taxas de dois dígitos no que se refere a alguns domínios de intervenção (nomeadamente a «Coesão»), nos períodos de programação 2000-2006 e anteriores, para níveis de erro significativamente mais reduzidos atualmente (inferiores a 5 % no que se refere à maioria dos domínios de intervenção e cerca 2 % ou mesmo inferiores em alguns domínios). O constante escrutínio por parte do Parlamento Europeu, do Conselho e do Tribunal resultou numa maior «profissionalização» de toda a cadeia de controlo dos fundos da UE, desde a Comissão até às autoridades dos EstadosMembros, países terceiros e organizações internacionais.

Designadamente, as novas melhorias verificadas no trabalho desenvolvido pelas unidades de auditoria/verificação ex post da Comissão, o reforço dos sistemas existentes e/ou a introdução de novos sistemas, bem como as novas medidas de simplificação, constituíram elementos importantes deste esforço contínuo.

A Comissão facilita igualmente uma rede de peritos dos Estados-Membros sobre controlo interno. Esta rede de controlo interno público (PIC) permite a identificação e o intercâmbio das boas práticas para melhorar os sistemas de governação do setor público. A rede abrange a totalidade dos sistemas de controlo interno dos Estados-Membros e a próxima conferência PIC, prevista para junho de 2017, dirá respeito, em parte, aos mecanismos de governação para a gestão dos fundos da UE. A fim de realizar progressos adicionais, a Vice-Presidente da Comissão K. Georgieva lançou em 2015 a iniciativa «Um orçamento da UE centrado nos resultados (BFOR)», para maximizar a eficácia do orçamento da União no apoio ao crescimento, ao emprego e à estabilidade na Europa, mas também para diminuir os níveis de erro através de novas medidas de simplificação e de melhores controlos. O principal objetivo consiste em assegurar que uma boa execução cumpra as regras e contribua para os resultados pretendidos. Os custos de controlo e auditoria devem ser reduzidos, reduzindo ao mesmo tempo os erros nas despesas e protegendo melhor o orçamento da UE.

No que diz respeito às políticas antifraude, coordenadas pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), o QFP 2014-2020 foi reforçado em termos de avaliação do risco de fraude e prevenção e deteção de fraudes. No que se refere à gestão partilhada, os regulamentos setoriais exigem que os Estados-Membros ponham em prática medidas antifraude eficazes e proporcionadas, tendo em conta os riscos identificados, que tomem as medidas necessárias para impedir, detetar e sancionar eficazmente a fraude e as irregularidades e que reembolsem montantes irregulares ao orçamento da UE.

Contudo, indo para além dos requisitos regulamentares imediatos, a Comissão incentiva os Estados-Membros a integrarem estas medidas antifraude numa estratégia nacional antifraude, a fim de assegurar o melhor acompanhamento da luta contra a fraude prejudicial aos interesses financeiros da UE e dos Estados-Membros, bem como para assegurar práticas homogéneas e eficazes, nomeadamente nos casos em que as estruturas organizativas estão descentralizadas.

Em paralelo, o OLAF e as DG REGIO, EMPL, MARE, AGRI e HOME cooperam com os EstadosMembros no domínio da prevenção e deteção de fraudes através de sessões de trabalho, seminários, formação e elaboração de documentos de orientação prática.

A Comissão adotou um pacote relativo à reapreciação/revisão intercalar do QFP 2014-2020 que esboça o caminho a seguir. O pacote baseia-se nas melhorias e nos esforços de modernização concretizados no atual QFP. Neste contexto, o aumento da simplificação será fundamental.

A Comissão propõe, num único ato («Omnibus»), uma revisão ambiciosa das regras financeiras gerais 24 . Esse mesmo ato inclui ainda alterações correspondentes das regras financeiras setoriais enunciadas em 15 atos legislativos relativos a programas plurianuais relacionados, por exemplo, com os Fundos Estruturais e de Investimento Europeus ou com a agricultura. Não pretendendo reabrir o debate político, as alterações propostas são técnicas e visam permitir um rápido acordo, por forma a que a simplificação e a maior flexibilidade possam beneficiar a aplicação dos fundos na segunda metade do QFP em curso.

As seguintes melhorias foram propostas no quadro da «Revisão Omnibus» do Regulamento Financeiro e das regras setoriais:

Simplificação para os beneficiários dos fundos da UE;

Transição de vários níveis de controlo para uma confiança mútua entre a auditoria, a avaliação ou a autorização, bem como harmonização dos requisitos de apresentação de relatórios;

Autorização da aplicação de um único conjunto de regras às medidas híbridas e aumento da interoperabilidade dos diferentes instrumentos e modalidades de gestão;

Utilização mais eficaz dos instrumentos financeiros, combinação de medidas ou instrumentos;

Gestão mais flexível do orçamento;

Ação centrada nos resultados e simplificação da apresentação de relatórios; e

Uma administração da UE mais simples e menos pesada.

As medidas que visam reduzir o risco de erro incluem a possibilidade de pagamentos baseados nos resultados e nas condições de execução, a eliminação do princípio da inexistência de fins lucrativos, a simplificação da regra da subvenção não cumulativa e uma maior utilização das opções de custos simplificados (montantes fixos, custos unitários e taxas fixas).

A Comunicação da Comissão sobre a revisão intercalar incluiu também algumas orientações para o próximo QFP, nomeadamente em questões como a respetiva duração e uma reforma coerente das vertentes tanto da despesa como do financiamento.

3.2.Tipos de erros identificados pela Comissão e pelo Tribunal

A Comissão e o Tribunal estão de acordo em relação aos tipos de erros mais comuns, que são:

a)Elementos de despesas não elegíveis;

b)Beneficiários/projetos/períodos de execução não elegíveis;

c)Violações das regras aplicáveis aos contratos públicos e aos auxílios estatais;

d)Documentação fiável insuficiente para fundamentar as declarações de despesas; e

e)Declaração incorreta de domínios elegíveis no setor da agricultura.

Gráfico 3 — O contributo estimado dos vários tipos de erros para os níveis de erro estimados (média no período 2013 - 2015) 25

3.3.Consequências do caráter plurianual de uma parte significativa da despesa da UE

De acordo com o Regulamento Financeiro (artigo 2.º, alínea r)), os riscos têm de ser geridos através da aplicação de uma abordagem plurianual:

««Controlo», uma medida tomada para proporcionar uma segurança razoável quanto [...] à prevenção, deteção e correção de fraudes e irregularidades e respetivo seguimento, e à gestão adequada do risco associado à legalidade e regularidade das operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos programas e a natureza dos pagamentos em causa. Os controlos podem implicar diversas verificações e a aplicação das políticas e dos procedimentos necessários para a consecução dos objetivos descritos na primeira frase; [...]»

A aplicação de controlos ex ante abrangentes e pormenorizados a todos os (milhões de) pagamentos efetuados pela Comissão, pelos Estados-Membros, por países terceiros, etc., a fim de prevenir erros à partida, conduziria a custos proibitivos em termos de recursos e tempo. Portanto, todos os sistemas incluem controlos ex post ao longo da vigência dos programas e projetos ou aquando do seu encerramento. Além disso, nos casos em que sejam detetados erros, a aplicação de mecanismos corretivos (isto é, correções financeiras e recuperações) protege o orçamento da UE de despesas incorridas em violação da lei 26 .

Tomando em consideração o caráter plurianual de uma parte significativa da despesa da UE, é evidente que só é possível determinar um nível de erro definitivo no momento do encerramento dos programas, após a aplicação de todos os níveis de controlo.

Em resposta a um pedido do Parlamento Europeu 27 , os serviços da Comissão complementaram pela primeira vez, no âmbito do AMPR 2015, as suas melhores estimativas dos montantes em risco para o orçamento sob a sua responsabilidade com estimativas das correções que preveem aplicar no futuro.

A estimativa das correções futuras corresponde aos montantes da despesa incorrida em violação das disposições regulamentares e contratuais aplicáveis, que a DG estima de forma prudente. Estes montantes serão identificados e corrigidos através de controlos executados após a autorização do pagamento, ou seja, incluindo não só as correções aplicadas no momento da comunicação como também as que serão aplicadas em anos subsequentes. As estimativas das DG baseiam-se no montante médio de correções financeiras e recuperações nos anos anteriores, ajustadas quando necessário, em especial para neutralizar (i) elementos que já não sejam válidos no âmbito do novo quadro jurídico e (ii) acontecimentos pontuais.

A estimativa das correções futuras representa entre 1,5 % e 1,9 % da despesa total relevante. A estimativa do montante em risco no momento do encerramento após a aplicação de todas as medidas corretivas representa entre 0,8 % e 1,3 % da despesa total de 2015. Por conseguinte, os mecanismos corretivos plurianuais protegem adequadamente o orçamento da UE contra despesas incorridas em violação da lei 28 .

3.4.Custo dos controlos e simplificação

A não deteção de erros constitui um risco inerente aos sistemas de gestão. É amplamente reconhecido que a redução das taxas de erro para zero acarretaria elevados custos, pouco realistas tanto para os beneficiários como para as autoridades. O Tribunal definiu o seu «limiar de materialidade» em 2 % dos montantes auditados. Todavia, este limiar não foi fixado com base nas expectativas das partes interessadas nem numa análise dos custos e benefícios dos controlos necessários para assegurar o cumprimento das obrigações jurídicas. Em vez disso, o nível de materialidade de 2 % foi estabelecido com base nas práticas desenvolvidas para a auditoria da fiabilidade das contas. Porém, os sistemas que asseguram uma visão verdadeira e equitativa das demonstrações financeiras são em geral menos complexos e onerosos do que os que têm de ser estabelecidos para proporcionar garantias no que se refere à legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas.

O quadro 1 indica o custo global dos controlos (custo das verificações ex ante, dos controlos ex post e das avaliações realizadas pelos serviços da Comissão/dos Estados-Membros/de países terceiros/de organizações internacionais) relacionados com a legalidade/regularidade das operações estimado pelas DG nos seus relatórios anuais de atividades.

Quadro 1 — Custo dos controlos

DG	Custo dos controlos em % da despesa de 2015
AGRI	4,6% 29
REGIO	2,3 % 30
EMPL	5 % 31
RTD	2,3 % 32
DEVCO	5,11 % 33
NEAR	3,6 % 34
CNECT	1,75 % 35

A Comissão observa que, não obstante uma diminuição dos níveis de erro estimados, estes permanecem acima do limiar de materialidade de 2 %. Contudo, não se pode considerar que o aumento dos atuais níveis de controlo e auditoria seja o caminho a seguir. Tal como indicado no quadro 1, os custos (e os encargos administrativos) dos controlos já são elevados. Além disso, existe uma perceção geral entre os beneficiários de que estão sobrecarregados pelo número de controlos. Assim, a redução dos níveis de erro persistentemente elevados não deve ser conseguida através de mais controlos, mas sim de melhores controlos. Com efeito, o reforço dos principais controlos nos sistemas existentes dos Estados-Membros permitiria uma redução dos níveis de erro sem exigir o aumento dos recursos.

Por outro lado, todas as partes interessadas reconhecem que a simplificação é o caminho a seguir, já que reduz o risco de erro e tem um impacto positivo sobre os custos de gestão e de controlo, bem como sobre os encargos 36 . As medidas de simplificação aplicadas conduziram, designadamente, à introdução do conceito de «opções de custos simplificados», que previnem erros à partida, e à redução da «sobrerregulamentação» (ver pormenores adicionais na secção III — Situação das várias rubricas do QFP»).

3.5.A necessidade de continuar a melhorar os sistemas de gestão e de controlo em vigor, designadamente os controlos de primeiro nível nos Estados-Membros

As análises da Comissão e do Tribunal concordam que, no domínio da gestão partilhada, teria sido possível prevenir ou detetar e corrigir um número significativo de erros através de controlos de primeiro nível efetuados por organismos de gestão nos Estados-Membros. Tal como demonstrado pelos relatórios anuais do Tribunal nos últimos anos, no que se refere a quase metade das irregularidades descobertas pelo Tribunal, as autoridades nacionais dispunham de informações suficientes (por exemplo, dos beneficiários finais, de auditores externos ou dos seus próprios controlos) para prevenir ou detetar e corrigir os erros antes da declaração das despesas à Comissão. Além disso, alguns dos erros comunicados pelo Tribunal foram provocados pelas próprias autoridades nacionais. Se se tivessem utilizado todas as informações disponíveis, os níveis de erro teriam estado muito mais perto ou mesmo abaixo do limiar de materialidade de 2 %.

Identificaram-se deficiências semelhantes para a gestão direta e indireta (ver quadro 2).

Quadro 2 — Percentagem de erros que deviam ter sido prevenidos ou identificados e corrigidos pelos Estados-Membros ou por países terceiros antes da declaração das despesas aos serviços da Comissão e do respetivo pagamento*

Rubrica	Relatório anual de 2013			Relatório anual de 2014			Relatório anual de 2015
	Taxa de erro (1)	% dos erros que poderia ter sido prevenida ou identificada e corrigida (2)	Taxa mínima de erro (1) - (2)	Taxa de erro (3)	% dos erros que poderia ter sido prevenida ou identificada e corrigida (4)	Taxa mínima de erro (3) - (4)	Taxa de erro (5)	% dos erros que poderia ter sido prevenida ou identificada e corrigida (6)	Taxa mínima de erro (5) – (6)
Investigação e outras políticas internas/Competitividade/R1A	4 %		4 %	5,6 %	2,8 %	2,8 %	4,4 %	0,6 %	3,8 %
Competitividade, Política regional, Energia e transporte/R1B	6,9 %	3 %	3,9 %	6,1 %	3,3 %	2,8 %	5,2 %	2,4 %	2,8 %
Competitividade, Emprego e assuntos sociais/R1B	3,1 %	1,3 %	1,8 %	3,7 %	3,2 %	0,5 %
Agricultura: medidas de mercado e ajudas diretas/R2	3,6 %	1,1 %	2,5 %	2,9 %	0,6 %	2,3 %	2,2 %	0,3 %	1,9 %
Desenvolvimento rural, ambiente, pescas e saúde/R2	6,7 %	4,7 %	2 %	6,2 %	3,3 %	2,9 %	5,3%	1,7 %	3,6 %
Europa global/R4	2,6 %		2,6 %	2,7 %	0,2 %	2,5 %	2,8 %	1 %	1,8 %

* Fonte: Relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2013 a 2015.

III.Situação das várias rubricas do QFP

1.Introdução

De acordo com os resultados dos trabalhos de auditoria da própria Comissão e com os dados apresentados pela Comissão nos seus relatórios anuais de atividades para o período de 2013 a 2015 (ver secções abaixo), os domínios para os quais os níveis de erro estimados foram persistentemente elevados foram:

Na rubrica 1A) do QFP, Política de investigação e inovação;

Na rubrica 1B) os domínios de intervenção Política regional e urbana e Emprego e assuntos sociais (o último, contudo, em menor medida);

Toda a rubrica 2, Recursos naturais (mas o FEAGA — Medidas de mercado e ajudas diretas, que representa a principal parte das despesas, foi afetado por um nível de erro próximo do limiar de materialidade);

Toda a rubrica 4, Europa global (mas em menor medida do que todas as outras rubricas).

Os mesmos domínios foram identificados pelo Tribunal, já que a sua taxa de erro mais provável anual comunicada permaneceu persistentemente acima do limiar de materialidade de 2 % (ver gráfico 4) no que se refere a estas rubricas e domínios 37 .

Gráfico 4 — As taxas de erro mais prováveis do Tribunal para os diferentes domínios de intervenção ao longo do período de 2013 a 2015*

* O Tribunal já não apresentou estimativas específicas dos níveis de erro para as DG «Política Regional e Urbana» — R1B (REGIO) e «Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão» — R1B (EMPL), relativamente a 2015.

As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2013 a 2015

De acordo com o Tribunal, são os diferentes padrões de risco dos regimes baseados no reembolso (nos quais o pagamento a partir do orçamento da UE se baseia em custos elegíveis relativos a atividades elegíveis) e em direitos (nos quais o pagamento a partir do orçamento da UE se baseia no preenchimento de determinadas condições), e não as modalidades de gestão (partilhada, direta e indireta), que influenciam os níveis de erro nos vários domínios da despesa 38 . Dado que as auditorias da Comissão apresentam resultados semelhantes, as seguintes secções incluem uma análise das possibilidades de substituição dos reembolsos com base em custos elegíveis por pagamentos baseados em direitos ou, pelo menos, da introdução de medidas de simplificação como, por exemplo, «opções de custos simplificados», montantes fixos ou taxas fixas.

2.Sub-rubrica 1A) do QFP — Competitividade — Investigação e inovação (ou seja, DG «Investigação e Inovação» — RTD — e Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias — CNECT) 39

2.1.Nível de erro

No que se refere ao 7.º PQ, a taxa de erro representativa calculada com base na amostra comum é de 4,47 %. Baseia-se em 298 auditorias encerradas até 31 de dezembro de 2015, de um total de 324 operações selecionadas.

Na sequência dos trabalhos de auditoria da própria Comissão relativamente ao Sétimo Programa-Quadro (7.º QP), utilizando 3 336 resultados de auditoria relativos ao período entre 2008 e 2015, o nível de erro global detetado para 2015 situa-se entre 4,47 % e 5 %. Isto encontra-se em consonância com o intervalo global do Tribunal, de 2 % a 6,7 %, para a sua análise da rubrica «Competitividade», com uma taxa de erro mais provável de 4,4 % (ver gráfico 5). Contudo, importa salientar que os valores globais podem ocultar diferenças em certas subpartes do 7.º PQ. Nomeadamente, as subvenções concedidas ao abrigo dos sistemas de bolsas Marie-Curie ou do Conselho Europeu de Investigação (CEI) contêm vários critérios de elegibilidade simplificados, custos unitários e taxas fixas que reduzem o risco de despesas não elegíveis e conduzem a níveis de erro inferiores a 2 %, como por exemplo:

Taxas fixas para alguns custos indiretos e de pessoal;

Requisitos simplificados de registo do tempo de trabalho; e

Subvenções concedidas a um beneficiário único com um leque reduzido de beneficiários do setor público.

Estes critérios de elegibilidade simplificados são adequados tendo em vista os objetivos específicos, bem como os beneficiários concretos visados por estas medidas. Todavia, a sua utilização transversal não permitiria aos serviços de investigação concretizar os vários objetivos estabelecidos para a política de investigação.

A taxa de erro residual do 7.º PQ está muito mais próxima do limiar de materialidade (2,88 % para a DG RTD e 2,58 % para a DG CNECT). Importa destacar que o erro residual final para o Sexto Programa-Quadro, após a aplicação de todos os controlos e recuperações, ficou muito próximo ou até abaixo do nível de materialidade, o que sublinha a importância de uma perspetiva plurianual.

O montante global em risco no momento do pagamento para a despesa total de 2015 da DG RTD situa-se entre 107 e 125 milhões de EUR (2,1 % a 2,5 %). As correções futuras estimadas de forma conservadora são de 46 milhões de EUR (0,9 %). A estimativa do montante em risco no momento do encerramento situa-se entre 61 e 79 milhões de EUR (1,2 % a 1,6 %).

O montante global em risco no momento do pagamento para a despesa total de 2015 da DG CNECT situa-se entre 63 e 66 milhões de EUR (3,7 % a 3,9 %). As correções futuras estimadas de forma conservadora são de 22 milhões de EUR (1,3 %). A estimativa do montante em risco no momento do encerramento situa-se entre 40 e 44 milhões de EUR (2,4 % a 2,6 %).

Para todo o domínio de intervenção «Investigação, indústria, espaço, transporte e energia», a estimativa global do montante em risco no momento do pagamento situa-se entre 259 e 290 milhões de EUR (2,1 % a 2,3 %), ao passo que a estimativa do montante em risco no momento do encerramento se situa entre 132 e 163 milhões de EUR, o que corresponde a uma percentagem entre 1,1 % e 1,3 % da despesa pertinente de 2015.

Gráfico 5 — Os níveis de erro estimados da Comissão para o 7.º PQ e as taxas de erro do Tribunal para o domínio da «Competitividade/Políticas internas» entre 2013 e 2015*

* As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

No Relatório anual relativo ao exercício de 2013, o Tribunal examinou este domínio de intervenção no seu capítulo 8 «Investigação e outras políticas internas».

O «nível mínimo de erro da Comissão» é a estimativa pontual para o ano em questão; O «nível máximo de erro da Comissão» é o nível de erro final previsto.

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal e relatórios anuais de atividades das DG RTD e CNECT para os exercícios de 2013 a 2015

2.2.As causas profundas dos erros

a)Prioridades e objetivos políticos

O variado âmbito de aplicação (objetivos diversos e população de beneficiários diversa) da política de investigação afeta a taxa de erro. O programa-quadro visa atrair grandes números de participantes (mais de 50 000 participações até à data no Horizonte 2020) em toda a União Europeia e no mundo. As pequenas e médias empresas (PME) e os novos participantes foram especialmente encorajados, embora se saiba que a taxa de erro nestas categorias é muito superior (2,5 a 3 vezes) à de outros participantes. De igual modo, a maior parte dos projetos têm um caráter multinacional e «multibeneficiário», que é essencial para a consecução dos objetivos políticos do programa mas mais propenso a erros do que os projetos «monobeneficiário».

b)Elegibilidade

O desrespeito dos critérios de elegibilidade (despesas não elegíveis) é a única causa de erro significativa dos programas de investigação. Este tipo de erro surge em todos os tipos de despesas. O maior contributo para o nível de erro global advém do seguinte:

Custos de pessoal calculados de forma incorreta;

«Outros custos diretos» não elegíveis em virtude de depreciação calculada de forma incorreta ou devido

Documentação inadequada de aquisições e despesas de deslocação, etc.;

Custos indiretos não elegíveis com base em despesas gerais erradas; e

Categorias de custos não elegíveis não relacionadas com o projeto.

De acordo com os trabalhos de auditoria da própria Comissão, estes tipos de erros representam mais de 87 % da taxa de erro detetada. O Tribunal estabelece a mesma conclusão, dado que indica que 86 % dos erros detetados são relativos ao reembolso de custos indiretos e de pessoal não elegíveis declarados pelos beneficiários.

c)A causa da não deteção de erros — deficiências nos sistemas de gestão e de controlo

A maior parte dos erros não detetados advém das certidões das demonstrações financeiras (CFS) apresentadas por auditores externos ou funcionários públicos competentes e independentes. A qualidade variável dessas CFS constitui um problema conhecido na «família» Investigação. Não obstante esta deficiência, os serviços de investigação calcularam que a taxa de erro é, em média, 50 % inferior se existir uma CFS. Porém, é evidente que não evitam todos os erros.

Em 2014, o Tribunal identificou que 2,8 % da taxa de erro total de 5,6 % deviam ter sido detetados por mecanismos de controlo antes do pagamento. Em 2015, este erro representou 0,6 % de um total de 4,4 %. Neste contexto, foram desenvolvidos esforços adicionais no sentido de facultar orientações e aumentar a sensibilização, nomeadamente no que se refere aos auditores responsáveis pela certificação.

Gráfico 6 — As avaliações da Comissão e do Tribunal no que se refere às causas profundas dos erros

a)Comissão

b)Tribunal 40

2.3.Medidas corretivas tomadas

a)Simplificação

As opções de custos simplificados já são utilizadas em vários domínios do 7.º QP e do Horizonte 2020 (ver abaixo):

Custos unitários para pessoal no sistema de bolsas Marie Sklowodska-Curie, alargados aos proprietários-gestores de PME a partir de 2011;

Uma taxa fixa para os custos indiretos, uma opção no 7.º PQ, geralmente aplicada no âmbito do Horizonte 2020; e

Um montante fixo para o regime das PME na fase 1.

Estas opções serão ampliadas nos casos em que possam ser úteis para reduzir os níveis de erro e os encargos administrativos, bem como para atingir as prioridades políticas.

No que diz respeito ao modelo de custos, na consulta de partes interessadas para o Horizonte 2020 foi-lhes solicitado que analisassem se o financiamento com montantes fixos (com base nos resultados) seria uma forma adequada de financiar a investigação em geral. Tal representaria um regime de direitos que se baseia num preço fixo previamente acordado para que o trabalho seja realizado. Um sistema de financiamento desse tipo com base nos resultados evitaria quaisquer erros de elegibilidade.

Em geral, as partes interessadas não foram favoráveis a esta opção, preferindo manter uma metodologia de «reembolso», especialmente devido a preocupações de que não seria a melhor forma de apoiar os esforços de investigação na UE. Sendo certo que tal regime poderia trazer benefícios no que se refere à redução da taxa de erro em termos financeiros, pode também acarretar um conjunto de custos e efeitos secundários que não seria desejável.

Contudo, na sequência das observações do Tribunal sobre os riscos de erro mais reduzidos nos regimes baseados em direitos, a Comissão continuará a explorar possibilidades de introdução de regimes de financiamento com base nos resultados. Está previsto para 2018 um regime-piloto que permite uma melhor avaliação dos custos e benefícios de uma alteração do modelo de custos.

Como já foi explicado, a Comissão já propôs diversas alterações às regras financeiras gerais com vista a reduzir o risco de erros, incluindo uma utilização mais alargada das opções de custos simplificados (ver a seção 3.1).

b)Reforço dos sistemas de gestão e de controlo

Os sistemas de gestão e de controlo da investigação são objeto de revisão constante. A criação do Centro de Apoio Comum, que abrange todos os serviços que dão execução à investigação, proporcionará vantagens em termos de ferramentas informáticas e processos empresariais comuns, bem como um serviço de auditoria comum. Porém, em consonância com o princípio da relação custo-eficácia, o modelo de garantia da fiabilidade continuará a basear-se em grande medida em auditorias ex post, com poucos controlos ex ante pormenorizados. Isso acontece porque os controlos ex ante são dispendiosos, especialmente dado o grande número de participações financiadas (50 000 até à data ao abrigo do Horizonte 2020), e só fornecem garantias parciais se não forem efetuadas visitas no local. Um grande número de controlos ex ante pormenorizados cria também encargos administrativos pesados para os beneficiários, sendo que a legislação exige que a Comissão minimize tais encargos.

No que se refere ao Horizonte 2020, as Certidões das Demonstrações Financeiras só serão exigidas no final do projeto e não na fase de pagamentos intermédios. Tal significará que o efeito positivo das Certidões das Demonstrações Financeiras será sentido posteriormente, o que pode surtir um efeito temporário sobre os níveis de erro. Por outras palavras, as futuras análises dos níveis de erro neste domínio terão de tomar em consideração o caráter plurianual do sistema de controlo.

c)Quadro jurídico para 2014 - 2020: Maior simplificação, mas também domínios com riscos acrescidos

Ao mesmo tempo que se retêm as simplificações existentes, foram instauradas simplificações adicionais para o Horizonte 2020:

Uma taxa de financiamento única para todas as subvenções estabelecida no convite à apresentação de propostas;

Uma taxa fixa relativa aos custos indiretos para todas as subvenções;

Utilização alargada de custos unitários, taxas fixas e montantes fixos para alguns custos em alguns programas;

Requisitos simplificados de registo do tempo de trabalho, especialmente para o pessoal que trabalha a tempo inteiro no projeto;

Regras simplificadas para o cálculo das horas produtivas;

Regras mais simples para a utilização de consultores; e

Procedimentos simplificados para o reconhecimento de custos com terceiros e subcontratação.

A demonstração financeira que acompanha a legislação proposta estimou que estas simplificações reduziriam o nível máximo de erro representativo de 5 % para cerca de 3,5 %. O objetivo para a taxa de erro residual ou o montante em risco no momento do encerramento deveria situar-se o mais próximo possível de 2 %, mas não necessariamente abaixo deste limiar.

Em geral, as simplificações propostas foram aceites pela autoridade legislativa. Todavia, incluiu vários elementos que podem conduzir ao aumento dos erros:

Um objetivo de participação mais elevado para as pequenas e médias empresas (sabendo que as PME acarretam um risco mais elevado do que outros beneficiários);

A possibilidade de declarar despesas para grandes infraestruturas de investigação;

Um período reduzido para a concessão (portanto, redução do tempo dedicado aos controlos); e

Um limite de 8 000 EUR por ano por equivalente a tempo inteiro para «remuneração adicional».

Serão propostas outras simplificações das regras e dos processos durante o período do Programa-Quadro.

3.Sub-rubrica 1B) do QFP — «Coesão»

Em 2015, o Tribunal abandonou a sua abordagem de atribuir, no seu capítulo sobre a «Coesão», taxas de erro separadas para as duas DG responsáveis pelos fundos estruturais, «Política Regional e Urbana» (REGIO) e «Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão» (EMPL), fornecendo em vez disso uma taxa de erro mais provável global para o domínio da «Coesão» de 5,2 %. O valor que precede é comparável à estimativa das DG responsáveis pelos fundos estruturais, um limite superior de erro de 5,1 % e uma taxa de erro validada de 2,9 % (ver gráfico 7).

As correções futuras estimadas comunicadas pelas DG REGIO e EMPL em 2015 ascendem a 1 435 milhões de EUR. Em consequência desta estimativa muito conservadora, o valor mais elevado do montante em risco no momento do encerramento (1 267 milhões de EUR ou 2,3 % da despesa de 2015 neste domínio de intervenção) pode ser sobrestimado. O nível efetivo de futuras correções será determinado com base nos riscos reais identificados na altura do encerramento, de modo a assegurar que o risco residual para cada programa seja inferior ao limiar de materialidade (2 %).

Gráfico 7 — As estimativas da Comissão e do Tribunal no que se refere aos níveis de erro para toda a rubrica 1B entre 2013 e 2015*

* As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal e relatórios anuais de atividades das DG REGIO e EMPL para os exercícios de 2013 a 2015.

3.1.Sub-rubrica 1B) do QFP — DG «Política Regional e Urbana» (REGIO)

3.1.1.Nível de erro

Relativamente à gestão partilhada, a DG REGIO declarou em 2015 que a estimativa da taxa de risco média associada aos pagamentos de 2015 para o FEDER e o Fundo de Coesão (período de programação 2007 - 2013) se situou entre 3 % e 5,6 % anualmente, o que está amplamente em consonância com a avaliação global do Tribunal (ver gráfico 7 para todo o domínio da «Coesão»).

A DG REGIO baseia a sua análise nas conclusões das suas próprias auditorias e nos dados fornecidos pelas autoridades de auditoria nacionais nos seus relatórios anuais de controlo (no que se refere à despesa declarada em 2014, realizaram-se cerca de 7 300 auditorias das operações). A fim de se certificarem da fiabilidade das autoridades de auditoria, os próprios auditores da DG REGIO realizaram 58 missões de auditoria. Desde 2009, realizaram-se mais de 300 missões de auditoria que abrangeram 51 autoridades de auditoria responsáveis pela supervisão de 98,5 % dos programas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional/Fundo de Coesão. Além disso, os auditores da DG REGIO procedem a análises documentais abrangentes dos pareceres de auditoria e dos relatórios anuais de controlo das autoridades de auditoria, complementadas por missões de averiguação sempre que necessário. Além disso, a DG REGIO recebeu das autoridades de auditoria dos EstadosMembros 446 relatórios sobre auditorias de sistemas realizadas, que foram cuidadosamente analisados pela DG (em 2013 e 2014, a DG REGIO examinou mais de 540 relatórios de auditorias de sistemas).

No que diz respeito aos dados «externos» fornecidos pelos Estados-Membros, a DG REGIO salienta que 95 % das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria foram consideradas fontes de informação fiáveis para efeitos do cálculo do risco para os pagamentos de 2015 (ver gráfico 9). Relativamente aos restantes 5 %, a DG REGIO calculou novamente a taxa de erro apresentada pelas autoridades de auditoria ou estimou o risco numa taxa fixa porque as taxas de erro comunicadas foram consideradas pouco fiáveis ou porque à data da avaliação as informações de auditoria eram insuficientes/inconclusivas para permitir a total confirmação das taxas de erro comunicadas.

Gráfico 8 — As estimativas da Comissão e do Tribunal no que se refere aos níveis de erro no domínio da Política regional e urbana (DG REGIO) entre 2012 e 2015*

* O Tribunal já não apresentou estimativas específicas dos níveis de erro para a DG REGIO relativamente a 2015. A título excecional, 2012 está incluído a fim de proporcionar uma panorâmica mais completa.

As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2012 a 2014 e relatórios anuais de atividades da DG REGIO relativos aos exercícios de 2012 a 2015.

Gráfico 9 — Fiabilidade das taxas de erro apresentadas pelas autoridades de auditoria nacionais à DG REGIO

3.1.2.As causas profundas dos erros

Em 2015, a DG REGIO identificou como principal causa profunda dos erros para o período 2007-2013 as graves deficiências dos sistemas de gestão e de controlo respeitantes a 67 programas na Alemanha, Bélgica, Bulgária, Eslováquia, Espanha, França, Grécia, Hungria, Itália, Polónia, República Checa, Roménia e Reino Unido e aos programas CTE, tal como detetados pela autoridade de auditoria do programa e/ou pela Comissão. Em especial, estas deficiências dizem respeito a um ou vários dos seguintes elementos fundamentais:

Verificações da gestão;

Conformidade com as regras em matéria de contratação pública, auxílios estatais, projetos geradores de receitas e elegibilidade;

Procedimentos de seleção das operações;

Taxas de erro elevadas na sequência de auditorias das operações;

Atividades de certificação;

Trabalho de auditoria (taxa de erro pouco fiável em virtude de trabalho incompleto, irregularidades de contratação não detetadas ou quantificadas devidamente para um número limitado de programas operacionais).

A contratação pública, as ajudas estatais e a não elegibilidade foram as três principais fontes de erros identificadas pelo Tribunal nos últimos anos.

Em particular devido a estas deficiências dos sistemas, a taxa de erro validada situa-se acima de 5 % e/ou o risco residual cumulativo acima de 2 %. Entre outros fatores, as deficiências dos sistemas devem-se às estruturas de gestão complexas em alguns Estados-Membros e à elevada rotatividade do pessoal em algumas autoridades, que conduz a uma perda de conhecimentos especializados ou à afetação insuficiente de pessoal.

Devem-se igualmente ao facto de que as regras nacionais ou regionais a aplicar para a execução de programas podem ser mais exigentes do que as previstas na legislação nacional para despesas semelhantes financiadas a nível nacional ou do que seria necessário para cumprir as regras da UE (a denominada «sobrerregulamentação»).

As verificações da gestão levadas a cabo pelas autoridades de gestão e pelos seus organismos intermédios continuam a constituir a principal preocupação no que se refere à deficiência dos sistemas de gestão e de controlo. Designadamente, a natureza formal das verificações da gestão, a verificação insuficiente dos procedimentos de contratação pública, a estrutura/organização insuficiente das autoridades de gestão ou dos organismos intermédios e a inexistência de formação e supervisão em caso de delegação de responsabilidades constituem os principais problemas. Todavia, importa salientar que existe uma diferença de qualidade significativa entre as verificações da gestão realizadas pelas autoridades de gestão e os controlos efetuados pelas autoridades de auditoria, que são consideradas fiáveis em 95 % dos casos e cujo trabalho é crucial em relação ao conceito de «auditoria única».

Os tipos de erros identificados pela DG REGIO, em virtude destas deficiências dos sistemas, são coerentes com a avaliação do Tribunal no seu Relatório Anual relativo a 2015 (ver gráfico 10).

Gráfico 10 — A avaliação do Tribunal das causas profundas dos erros no que se refere à DG REGIO 41

3.1.3.Medidas corretivas tomadas

A DG REGIO exerce rigorosamente o seu papel de supervisão assegurando que os EstadosMembros resolvem as deficiências dos seus sistemas de gestão e de controlo, da seguinte forma:

Atualizando a avaliação do risco de auditoria conjuntamente com as DG EMPL e MARE, tomando em consideração todas as informações e resultados de auditoria cumulativos disponíveis;

Garantindo a constante revisão da qualidade das auditorias realizadas pelas autoridades de auditoria e acompanhando o estatuto de «auditoria única» concedido aos programas até à data; e

Interrompendo os pagamentos em tempo útil, logo que são detetadas/comunicadas deficiências significativas e propondo à Comissão uma decisão sobre a suspensão de pagamentos e correções financeiras sempre que necessário, a menos que os EstadosMembros aceitem aplicar primeiro as correções financeiras necessárias.

Além disso, a DG REGIO continuará a aplicar as seguintes iniciativas para atenuar os principais riscos e deficiências identificados:

a)Simplificação

A simplificação da execução dos fundos da UE constitui um dos principais pilares da iniciativa «Um orçamento da UE centrado nos resultados». Os regulamentos para o período de programação 2014-2020 oferecem uma ampla gama de oportunidades de simplificação e redução dos encargos administrativos. Incluem um conjunto de regras comuns para todos os FEEI, a utilização alargada de opções de custos simplificados, períodos de retenção mais reduzidos no que se refere aos documentos para os beneficiários e a transição para a coesão eletrónica.

O pacote de diretivas relativas à contratação pública aprovado pelo Parlamento Europeu em 15 de janeiro de 2014 e adotado pelo Conselho em 11 de fevereiro de 2014 contribuirá para uma maior simplificação das regras para todos os intervenientes.

As regras comuns para os FEEI no período 2014 - 2020 foram simplificadas em comparação com períodos anteriores. Oferecem uma gama mais ampla de oportunidades de simplificação, como opções de custos simplificados, formas simplificadas de tomar em consideração projetos geradores de receitas e instrumentos financeiros. A transição para a coesão eletrónica deverá também simplificar a vida dos beneficiários.

A DG REGIO está atualmente a avaliar em que medida as novas disposições contribuíram para reduzir os encargos administrativos para os beneficiários e para a simplificação. Foram lançados vários estudos para contribuir para a avaliação da adoção das medidas de simplificação. Além disso, foi criado um «Grupo de Alto Nível sobre a Simplificação» para os beneficiários, cujo objetivo consiste em analisar a implementação de oportunidades de simplificação nos Estados-Membros e nas regiões e em apresentar recomendações quanto ao aumento da adoção de medidas de simplificação para 2014-2020 e ao caminho a seguir após 2020. Desde 20 de outubro de 2015, o Grupo de Alto Nível realizou várias reuniões para debater vários temas em pormenor: Governação eletrónica, opções de custos simplificados, acesso das PME ao financiamento da UE e instrumentos financeiros e auditorias. Já adotou as suas primeiras conclusões e recomendações sobre governação eletrónica e opções de custos simplificados.

Com base nestas primeiras recomendações, a Comissão propôs recentemente uma maior e mais ambiciosa simplificação das regras que regem os FEEI, nomeadamente por via do Regulamento Disposições Comuns 42 , em particular com o objetivo de alargar consideravelmente o âmbito de aplicação das opções de custos simplificados e tornar a sua utilização obrigatória nas operações inferiores a 100 000 EUR. Além disso, fazendo valer uma nova possibilidade proposta no Regulamento Financeiro, deverá ser permitido o financiamento com base no cumprimento de condições relacionadas com os progressos na execução, em vez de utilizar como base os custos das operações. A Comissão propôs também a redução dos requisitos para a utilização de planos de ação conjuntos, medidas de simplificação para as operações geradoras de receitas e os grandes projetos, esclarecimentos adicionais quanto às regras aplicáveis aos instrumentos financeiros, e diversas outras alterações. Estas propostas constam do chamado regulamento «Omnibus» adotado pela Comissão em setembro de 2016 (ver a seção 3.1).

O Tribunal formulou no seu Relatório Anual de 2015 uma recomendação no sentido de que fosse efetuada uma análise focalizada das regras de elegibilidade nacionais do período de programação 2014 - 2020, prevendo a Comissão realizar a análise dos programas que tenham apresentado sistematicamente elevados níveis de erro e que se prestem portanto potencialmente à aplicação de regras mais simplificadas.

b)Reforço dos sistemas de gestão e de controlo

Durante o período de programação 2007 - 2013, os serviços da Comissão estabeleceram ações específicas para melhorar a capacidade administrativa dos Estados-Membros, que terão continuidade no período de programação 2014 - 2020. Para além das ações específicas definidas para cada programa, a DG REGIO está a desenvolver iniciativas transversais destinadas a atenuar os principais riscos e deficiências identificados. As ações já executadas ou em curso incluem, nomeadamente:

Uma iniciativa geral relativa à capacidade administrativa. Em 2015, a atividade incidiu sobretudo no seguinte:

Um intercâmbio interpares de conhecimentos especializados entre as autoridades que gerem os programas «Instrumento de Assistência Técnica e Intercâmbio de Informações (TAIEX) REGIO PEER 2 PEER». Até novembro de 2016, foram aprovados 109 intercâmbios, dos quais 70 intercâmbios, com 1 142 participantes, foram realizados com reações positivas.

Um programa de formação de caráter estratégico para as autoridades de gestão, certificação e auditoria e organismos intermédios sobre a aplicação dos regulamentos 2014 - 2020. Cerca de 540 peritos em programas e funcionários administrativos de todos os Estados-Membros participaram nos quatro módulos de formação diferentes até à data.

Quadro de competências para a gestão e execução eficientes do FEDER e do Fundo de Coesão, que visa apoiar uma maior profissionalização da gestão dos fundos.

Sessões de trabalho específicas em colaboração com o OLAF nos 15 Estados-Membros mais afetados sobre a aplicação de medidas eficazes e proporcionadas de luta contra a fraude e a corrupção, a fim de aumentar a sensibilização para os riscos, bem como uma maior aceitação da viabilidade das medidas preventivas. A Direção Auditoria da DG REGIO também promoveu ativamente, em estreita cooperação com a DG EMPL, a utilização pelas autoridades nacionais pertinentes do «Arachne», um instrumento preventivo de pontuação dos riscos desenvolvido pela Comissão.

Projeto-piloto «Pactos de Integridade», em colaboração com a Transparency International. 17 projetos-piloto «Pactos de Integridade» estão a ser estabelecidos em 11 Estados-Membros para funcionarem durante um período de quatro anos a partir de 2016.

No que se refere à contratação pública, a DG REGIO criou planos de ação dedicados para reforçar a capacidade neste domínio em estreita cooperação com a DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME, a DG Concorrência e outras DG responsáveis pelos FEEI, tendo a sua execução continuado durante 2015. Os planos de ação foram subscritos pela Comissão e incluem:

O guia prático para profissionais no domínio da contratação pública sobre a prevenção de erros em projetos financiados pelos FEEI foi publicado em outubro de 2015 em todas as línguas da UE; o guia será atualizado para abranger as novas diretivas relativas à contratação pública cujo prazo de transposição corria até 18 de abril de 2016;

Acompanhamento da condicionalidade ex ante dos planos de ação sobre a contratação pública com incidência sobre os Estados-Membros que ainda estão a aplicar os seus planos de ação, nomeadamente prestação de apoio personalizado aos Estados-Membros que não cumpram a condicionalidade ex ante;

Foi amplamente divulgado um estudo de levantamento sobre a contratação pública com mais de 50 exemplos de boas práticas na contratação pública em toda a UE. Contém ainda 28 perfis nacionais com recomendações concretas.

Promoção da transparência e de dados abertos sobre a contratação pública, designadamente através da iniciativa de projetos-piloto «Pactos de Integridade», mencionada acima.

Foi também adotado, em maio de 2015, um plano de ação no domínio dos auxílios estatais concebido pela DG REGIO em estreita cooperação com a DG Concorrência. Visa aumentar a sensibilização e o entendimento do assunto, melhorar a cooperação entre os vários intervenientes no acompanhamento dos auxílios estatais nos Estados-Membros e prestar apoio proativo às regiões e aos Estados-Membros da UE no que se refere à aplicação correta das regras em matéria de auxílios estatais. Inclui medidas para:

A revisão das boas práticas em vigor e a respetiva divulgação;

Programas de formação de caráter estratégico, incluindo formação especializada e específica de cada país prevista para o segundo semestre de 2015 e o início de 2016;

Intercâmbios entre a Comissão e as autoridades de auditoria, para uma maior divulgação de listas de verificação de auditoria adaptadas às revisões de 2014 do RGIC (Regulamento Geral de Isenção por Categoria) 43 ;

Assistência personalizada aos Estados-Membros que não cumpram a condicionalidade ex ante sobre os auxílios estatais, com o intuito de os ajudar a executar o seu plano de ação.

No que se refere às autoridades de auditoria, encontram-se em vigor ações regulares de reforço da capacidade administrativa (reuniões técnicas, discussões metodológicas, fóruns para intercâmbios de boas práticas) a fim de assegurar um quadro de auditoria conjunto sólido. As orientações facultadas aos Estados-Membros são objeto de constantes melhorias e debates com as autoridades de auditoria em reuniões técnicas.

Os principais temas debatidos nas reuniões específicas, sessões de trabalho ou ações específicas são a luta contra a fraude/corrupção, a metodologia de auditoria no que se refere à contratação pública ou aos auxílios estatais, técnicas de amostragem estatística recomendadas para resultados de auditoria conclusivos e fiáveis e a aplicação eficaz das novas características regulamentares para 2014 - 2020 (tais como a auditoria de indicadores de desempenho ou a coesão eletrónica).

Nos últimos anos, a DG REGIO reviu o trabalho desenvolvido pelas autoridades de auditoria mais importantes, que abrangem mais de 98 % das dotações do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão, através de auditorias realizadas no local incluindo a repetição de auditorias das operações a fim de avaliar as conclusões de auditoria estabelecidas pelas autoridades de auditoria. Acompanha continuamente a situação nos casos em que foi concedido o estatuto de «auditoria única». A repetição de auditorias no local em presença dos beneficiários, associada à prestação de aconselhamento contínuo, de orientações de auditoria e de instrumentos metodológicos pelos serviços da Comissão, permitiu um reforço abrangente das capacidades das autoridades de auditoria desde 2009. Consequentemente, a maioria das autoridades de auditoria encontra-se atualmente em conformidade e fornece resultados de auditoria fiáveis à DG REGIO, como ficou demonstrado em 2015 (ver gráfico 9).

A DG REGIO procedeu à organização de fóruns para intercâmbios sobre questões de auditoria e ações de reforço das capacidades em benefício de todas as autoridades de auditoria através de formação orientada mediante pedido, sobre questões como a auditoria da contratação pública ou dos auxílios estatais, técnicas de amostragem recomendadas para resultados de auditoria conclusivos e fiáveis ou a forma de assegurar a boa aplicação das novas possibilidades para 2014-2020, como a auditoria de indicadores de desempenho e a coesão eletrónica. As autoridades de auditoria receberão reações contínuas com base na avaliação dos seus resultados de auditoria de 2015 para um melhor entendimento das principais deficiências identificadas e para a difusão de boas práticas no seio da comunidade de auditoria.

A DG REGIO já introduziu nos seus procedimentos de auditoria a identificação das práticas de sobrerregulamentação e encorajou as autoridades de auditoria a fazerem o mesmo. Além disso, irá aplicar a recomendação formulada pelo Tribunal no Relatório Anual de 2015 e conduzirá portanto uma análise focalizada das regras de elegibilidade nacionais do período de programação 2014 - 2020.

c)Quadro jurídico para 2014 - 2020: Reforço das disposições de controlo e responsabilização

O quadro de garantia para a política de coesão em 2014 - 2020 foi significativamente revisto e aborda as deficiências do quadro regulamentar anterior, no qual o nível de garantia podia variar em função da fase do ciclo de gestão e de controlo.

A arquitetura de controlo revista foi reforçada graças aos novos elementos introduzidos, nomeadamente:

Um exercício contabilístico de doze meses que decorre entre 1 de julho do ano n-1 e 30 de junho do ano n;

A retenção de 10 % de cada pagamento intermédio em relação à despesa do exercício contabilístico, a fim de proteger o orçamento da UE até que todo o trabalho nacional de controlo e verificação tenha sido realizado e as contas conexas apresentadas;

A apresentação, no que se refere a cada programa, de contas certificadas das despesas declaradas à Comissão em relação ao exercício contabilístico, bem como de documentos de acompanhamento que garantam a exatidão das contas, o funcionamento eficaz do sistema e a legalidade e regularidade das operações subjacentes (declaração de gestão, síntese anual dos controlos e das auditorias, parecer de auditoria baseado em taxas de erro residual após a tomada em consideração de todas as correções a nível nacional e relatórios de controlo), até 15 de fevereiro do ano n+1;

O pagamento ou a recuperação do saldo anual em dívida, após a aprovação das contas pela Comissão até 31 de maio do ano n+1; as contas devem refletir as correções financeiras efetuadas a fim de atingir um risco residual anual inferior ao limiar de materialidade de 2 % para cada programa anualmente;

A aplicação obrigatória de correções financeiras líquidas caso a Comissão (ou o Tribunal) continue a detetar irregularidades que demonstrem deficiências graves no sistema, a menos que estas já tenham sido identificadas ou corrigidas pelas autoridades nacionais.

A aprovação das contas pela Comissão é um processo novo, separado da fiscalização da legalidade e regularidade prevista no regulamento (artigo 139.º, Regulamento Disposições Comuns). A Comissão deve aprovar as contas até 31 de maio de cada ano com base no parecer de auditoria emitido pelas autoridades de auditoria ou, caso contrário, informar os Estados-Membros. Quando as contas são aprovadas, a Comissão deve calcular e subsequentemente pagar ou recuperar o saldo relativo ao ano, tomando em consideração o nível das despesas certificadas nas contas e confirmadas pelo parecer de auditoria, o pagamento anual do adiantamento e os pagamentos intermédios efetuados com a retenção de 10 %.

Porém, a categoria de despesas incluída nas contas do programa não deve conter qualquer nível significativo de irregularidades remanescente. Se não for esse o caso (comunicado pela autoridade de auditoria ou identificado através de auditorias da UE), a Comissão pode interromper o pagamento do saldo e lançar imediatamente procedimentos de correção financeira. Estas correções serão líquidas se o Estado-Membro não as aceitar (como aconteceu para o período 2007-2013) ou se apontarem para deficiências graves que não tenham sido previamente detetadas/corrigidas nem comunicadas pelo Estado-Membro (procedimento novo para 2014-2020).

O processo de garantia reforçado para 2014-2020 continuará a tomar em consideração o conceito de «auditoria única», segundo o qual a Comissão se pode basear sobretudo em controlos anteriores realizados pelas autoridades de auditoria, após verificar a fiabilidade atribuível aos seus resultados de auditoria. O regulamento prevê possibilidades adicionais de aplicação do princípio de «auditoria única» (artigo 148.º, Regulamento Disposições Comuns). Na fase final, as auditorias de conformidade da Comissão e a consequente aplicação de correções financeiras líquidas, sempre que necessário, devem permitir garantir que o risco de erro residual — após a aplicação de todas as correções — é inferior a 2 % para cada programa, anualmente.

As condicionalidades ex ante constituem um elemento fundamental da reforma dos FEEI: Visam assegurar que se encontram em vigor quadros regulamentares e políticos adequados e que existe capacidade administrativa suficiente antes da realização de investimentos, melhorando assim a eficácia e eficiência do investimento apoiado pelos FEEI, bem como de outros investimentos públicos e privados. Constituem condições prévias com vista a assegurar que os investimentos cofinanciados serão eficazes e eficientes no âmbito de estratégias coerentes e bem ponderadas.

Além disso, as condicionalidades ex ante abrangem questões de capacidade administrativa, contratação pública e auxílios estatais, as principais causas de erros na política de «Coesão».

Nos casos em que os Estados-Membros não cumpriam as condicionalidades ex ante no momento da adoção do programa, acordaram-se planos de ação com a Comissão. A DG REGIO acompanha cuidadosamente a situação e ajuda os Estados-Membros a concluírem os seus planos de ação.

3.2.Sub-rubrica 1B) do QFP — DG «Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão» (EMPL)

3.2.1.Nível de erros

A taxa de erro média calculada pela DG EMPL para 2015 situa-se entre 3,0 % e 3,6 %, amplamente em conformidade com a avaliação global do Tribunal (ver gráfico 7 relativo a todo o domínio da «Coesão»). Desde que a DG EMPL começou a estimar a sua própria taxa de erro em 2011, as suas estimativas têm estado em estreita consonância com as do Tribunal (ou seja, o nível mínimo de erro estimado pela DG EMPL e as taxas de erro mais prováveis estimadas pelo Tribunal para o período de 2011 a 2014 foram os seguintes: 2011: 2,0 % vs. 2,2 %; 2012: 2,3 % vs. 3,2 %; 2013: 2,6 % vs. 3,1 %; e 2014: 2,8 % vs. 3,7 %, respetivamente, o que demonstra a solidez da metodologia de garantia da fiabilidade da DG EMPL.

Tal como a DG REGIO, a DG EMPL baseou a sua estimativa nos seus próprios trabalhos de auditoria (51 missões de auditoria em 2015, abrangendo 89 de um total de 92 autoridades de auditoria, responsáveis pela supervisão de 115 de um total de 118 programas operacionais) e em dados fornecidos pelas autoridades de auditoria nacionais que realizaram 5 114 auditorias das operações em 2015. A direção de auditoria da DG EMPL reviu rigorosamente os cálculos efetuados pelas autoridades de auditoria a fim de assegurar a coerência com as orientações e a disponibilidade de valores consolidados representativos. Os dados foram considerados fiáveis em 95 % dos casos (ver gráfico 12).

Gráfico 11 — As estimativas da Comissão e do Tribunal no que se refere aos níveis de erro no domínio do Emprego e Assuntos Sociais (DG EMPL) entre 2012 e 2015*

* O Tribunal deixou de apresentar estimativas específicas dos níveis de erro para a DG EMPL em 2015. A título excecional, 2012 está incluído a fim de proporcionar uma panorâmica mais completa.

As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2012 a 2014 e relatórios anuais de atividades da DG EMPL relativos aos exercícios de 2012 a 2015.

Gráfico 12 — Fiabilidade das taxas de erro apresentadas pelas autoridades de auditoria nacionais à DG EMPL

3.2.2.As causas profundas dos erros

Tal como a DG REGIO, a DG EMPL concluiu que as principais causas profundas dos erros foram a complexidade do quadro jurídico no domínio da «Coesão» e as deficiências dos sistemas de gestão e de controlo nacionais. Em 2015, a DG EMPL emitiu uma reserva no que se refere aos sistemas de gestão e de controlo de 23 programas operacionais específicos do FSE na Alemanha, Bélgica, Croácia, Eslováquia, Espanha, França, Grécia, Hungria, Itália, Reino Unido e Roménia para o período de programação 2007 - 2013.

Além disso, a DG EMPL realizou uma auditoria temática específica das verificações da gestão pelas autoridades dos Estados-Membros. O objetivo global desta auditoria temática consistiu em avaliar em que medida os sistemas de gestão e de controlo associados ao processo de verificação funcionaram de forma eficaz para prevenir ou detetar e corrigir erros e irregularidades, bem como garantir a legalidade e regularidade das despesas declaradas à Comissão.

Os principais resultados desta auditoria foram os seguintes:

Em vários casos, os auditores da DG EMPL constataram que as verificações da gestão foram simplesmente efetuadas numa base formal, aparentando respeitar os requisitos jurídicos mas carecendo de um olhar crítico em relação às despesas declaradas;

As verificações da gestão dos projetos que dão (parcialmente) execução às suas atividades através de contratação pública devem ser reforçadas. Em muitos casos, as violações dos procedimentos de contratação pública não foram identificadas pelas verificações da gestão, embora as autoridades de gestão ou os seus organismos intermédios tenham realizado controlos no local;

A seleção e a aprovação de projetos careceram muitas vezes de uma avaliação crítica da capacidade de gestão das autoridades de gestão/organismos intermédios. Muitas vezes, um número importante de projetos (de valor reduzido) foi aprovado sem tomar em consideração as implicações das orientações e da formação necessárias para os beneficiários, os custos das verificações a realizar pelas autoridades de gestão/órgãos intermédios, as atividades de gestão de riscos necessárias para identificar projetos de elevado risco e o valor acrescentado ou o impacto sobre o mercado de trabalho que estes elementos de valor reduzido podem acarretar;

Muitas autoridades de gestão dependem dos seus organismos intermédios para executar as verificações da gestão. Muitas vezes, estes organismos intermédios dispunham de mais ou melhor experiência no que se refere à vertente operacional do assunto em questão e, como tal, a decisão da autoridade de gestão de atribuir responsabilidade a estes organismos intermédios foi frequentemente justificada. Contudo, observou-se que estes organismos intermédios receberam pouca ou nenhuma formação sobre a vertente administrativa do processo, pelo que as competências e capacidades para realizar verificações da gestão eficazes nem sempre estiveram presentes; e

Existiram situações nas quais as verificações da gestão foram efetuadas após a certificação das despesas à Comissão. Em muitos casos, esta situação foi provocada por uma falta de recursos ou pela pressão para cumprir os requisitos das regras de anulação de autorizações.

Os tipos de erros detetados pela DG EMPL, em virtude destas deficiências do sistema, coincidem com as causas profundas dos erros identificadas pelo Tribunal no seu relatório anual relativo a 2015.

Gráfico 13 — A avaliação realizada pelo Tribunal das causas profundas dos erros no que se refere à DG EMPL 44

3.2.3.Medidas corretivas tomadas

A DG EMPL exerce rigorosamente o seu papel de supervisão assegurando que os EstadosMembros resolvem as deficiências dos seus sistemas de gestão e de controlo, da seguinte forma:

Atualizando a avaliação do risco de auditoria conjuntamente com as DG REGIO e MARE, tomando em consideração todas as informações e resultados de auditoria cumulativos disponíveis;

Revendo continuamente a qualidade das auditorias realizadas pelas autoridades de auditoria; e

Aplicando uma política rigorosa de interrupção dos pagamentos, suspensão de programas operacionais e correções financeiras sempre que são identificadas deficiências graves, a menos que os Estados-Membros concordem em aplicar primeiro o plano de ação e as correções financeiras necessários.

Além disso, a DG EMPL continuará a aplicar as seguintes iniciativas para atenuar os principais riscos e deficiências identificados:

a)Simplificação

Tal como acima explicado, o Tribunal indicou que as violações das regras em matéria de elegibilidade das despesas constituíram a principal fonte de erros no que se refere ao FSE. Tal deve-se, em parte, à obrigação dos beneficiários conseguirem apresentar provas documentais que fundamentem todos os custos incorridos que declaram para efeitos de reembolso. Uma alternativa a este sistema tradicional com base no reembolso das despesas reais é a utilização das denominadas opções de custos simplificados. As opções de custos simplificados representam uma forma de estabelecer as despesas elegíveis não com base no que foi efetivamente gasto (e que subsequentemente deve ser apoiado por provas documentais), mas sim com base em montantes pré-definidos. Ao facilitar a fundamentação das despesas, as opções de custos simplificados reduzem não só a burocracia como também o risco de erros. Tal foi demonstrado pelo Tribunal em quatro anos consecutivos, não tendo encontrado erros quantificáveis aquando da análise das operações ao abrigo das opções de custos simplificados na sua amostra do FSE. O que precede levou o Tribunal a concluir que as opções de custos simplificados são menos propensas a erros do que as despesas reais.

As opções de custos simplificados também têm a vantagem de centrar o financiamento nas realizações ou nos resultados alcançados, em vez de centrá-lo no que foi gasto, como acontece no sistema de despesas reais. Tal encontra-se em conformidade com o objetivo da Comissão de uma maior orientação da execução do seu orçamento para os resultados e da maximização do impacto dos fundos utilizados.

O objetivo do quadro regulamentar para 2014-2020 consiste em tornar as anteriores opções de custos simplificados aplicáveis a todos os Fundos Europeus Estruturais de Investimento (FEEI). Além disso, as opções oferecidas foram ampliadas a fim de resolver algumas das limitações identificadas no período de programação anterior.

É possível reutilizar opções de custos simplificados existentes em quadros que não os FEEI, sob reserva de algumas condições:

Um exemplo é o artigo 67.º, n.º 5, alínea b), do Regulamento Disposições Comuns, que permite a aplicação de opções de custos simplificados utilizadas noutra política da União a tipos de operações e beneficiários semelhantes no FSE. Tal poderá nomeadamente permitir a fácil aplicação de métodos definidos no programa Erasmus+ a operações semelhantes financiadas pelo FSE.

De igual modo, o artigo 67.º, n.º 5, alínea c), do Regulamento Disposições Comuns permite que opções de custos simplificados aplicadas no âmbito de regimes financiados inteiramente pelo Estado-Membro sejam utilizadas no FSE para tipos semelhantes de operação e beneficiário.

Estes dois métodos adicionais representam uma grande oportunidade para tirar proveito das simplificações existentes: são diretamente aplicáveis às operações financiadas pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) (desde que se destinem a um tipo de operação e beneficiário semelhante e que o regime ainda se encontre em vigor) e não será necessário auditar o valor da opção de custos simplificados, o que reduz o âmbito de aplicação e os custos do eventual controlo. Estes dois métodos podem ser facilmente aplicados pelos Estados-Membros e acarretam um risco de erro muito reduzido.

Por último, no que se refere às operações de menor dimensão do Fundo Social Europeu (FSE) (inferiores a 100 000 EUR de apoio público) é possível utilizar um projeto de orçamento para definir uma opção de custos simplificados. Este método foi introduzido para fazer face à obrigação de os projetos do FSE com menos de 50 000 EUR em apoios públicos utilizarem um tipo de opções de custos simplificados para cobrir pelo menos uma parte das suas despesas (exceto se totalmente executados através de contratação pública ou ao abrigo de um regime de auxílios estatais).

A nova base jurídica do FSE (artigo 14.º do Regulamento FSE) habilita a Comissão a adotar tabelas normalizadas de custos unitários e montantes fixos. Tal proporciona segurança jurídica no que diz respeito ao método de cálculo das opções de custos simplificados e elimina um dos principais obstáculos identificados pelos Estados-Membros, isto é, o seu receio de que a metodologia para o cálculo do custo unitário ou do montante fixo possa ser contestada pelos auditores (nacionais ou da UE), conduzindo a um erro sistémico. A validação ex ante da metodologia pela Comissão assegura e valida o trabalho desenvolvido pelos Estados-Membros.

Ao permitir que os Estados-Membros solicitem financiamento da UE com base em opções de custos simplificados, aplicando ao mesmo tempo um sistema (nacional) diferente para o reembolso dos beneficiários, a nova base jurídica cria igualmente a possibilidade da utilização de opções de custos simplificados pelos Estados-Membros nos casos em que, em circunstâncias normais, as disposições nacionais não permitem tais técnicas.

Dado o impacto positivo e as inúmeras vantagens das opções de custos simplificados e tomando em consideração as novas oportunidades introduzidas pelo quadro jurídico para 2014-2020, a Comissão estabeleceu um objetivo político ambicioso que consiste em que 50 % da despesa do FSE seja implementada através de opções de custos simplificados até 2017. O relatório de síntese sobre a simplificação apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho em 2015 indicou que o nível de aplicação previsto pelos Estados-Membros no que se refere às opções de custos simplificados no âmbito do FSE para o período de programação 2014 - 2020 foi estimado em cerca de 35 %, o que é significativamente mais elevado do que os 7 % estimados para o período 2007 - 2013, mas ainda não é suficiente. A DG EMPL continuará a promover a sua utilização e a incentivar os Estados-Membros a aumentarem a sua adoção com vista a atingir o objetivo de 50 %.

O objetivo constitui um impulso para aumentar em grande medida a utilização de opções de custos simplificados a fim de ajudar a reduzir os encargos administrativos e o risco de erro, aumentado simultaneamente a concentração nos resultados. Constitui um incentivo para que todas as partes — Comissão, Estados-Membros e beneficiários — maximizem os seus esforços com vista a explorar o potencial das opções de custos simplificados. Todavia, não deve ser considerado um fim em si mesmo.

Com vista a conseguir uma maior simplificação, a Comissão introduziu o conceito de «plano de ação conjunto».

Os planos de ação conjuntos constituem uma forma nova e potencialmente abrangente de executar os FEEI. Os planos de ação conjuntos consistem numa operação que é gerida na íntegra com base nas realizações e nos resultados a alcançar. Podem:

Ser constituídos por um projeto ou por um grupo de projetos;

Receber apoio de um ou mais eixos prioritários de um ou mais programas; e

Ser apoiados por um ou mais instrumentos como o Fundo Social Europeu, a Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ), o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e/ou o Fundo de Coesão.

Os projetos devem produzir as realizações e os resultados necessários para a consecução do objetivo dos planos de ação conjuntos. Os pagamentos apenas assumirão a forma de custos unitários e/ou montantes fixos associados às realizações ou aos resultados de cada projeto.

Com base nesta simplificação, a Comissão propôs novos melhoramentos no contexto da Revisão Omnibus (ver a seção 3.1). Em certos casos, algumas disposições em vigor ao abrigo do Regulamento FSE são atualizadas e alargadas a outros FEEI (utilização obrigatória de opções de custos simplificados nalguns casos, taxas fixas para certos custos de pessoal). As propostas relativas ao Regulamento Disposições Comuns (eliminação do limite superior para a aplicação de montantes fixos, diminuição dos requisitos para a utilização de planos de ação conjuntos, nova possibilidade de pagamentos baseados em condições; secção 3.1.3, alínea a)) são complementadas por alterações correspondentes ao Regulamento FSE e por medidas que alargam a utilização de opções de custos simplificados no quadro do Regulamento relativo ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas.

b)Reforço dos sistemas de gestão e de controlo

A DG EMPL continuará a adaptar e rever os seus procedimentos e orientações em matéria de gestão partilhada para assegurar o devido funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo nos Estados-Membros durante o atual período de programação (ver também a secção 3.1.3, alínea b), da DG REGIO).

c)Quadro jurídico para 2014 - 2020: Reforço das disposições de controlo e responsabilização

A DG EMPL beneficiará das mesmas melhorias introduzidas no quadro jurídico no domínio da Coesão para o período de programação 2014-2020 que a DG REGIO (ver secção 3.1.3, alínea c)), a fim de reforçar os sistemas de gestão e de controlo.

4.Rubrica 2 do QFP — Recursos naturais

A política agrícola comum (PAC) é aplicada através de dois fundos (pilares): o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA, Pilar I) é constituído pelas medidas de apoio ao mercado e pelos pagamentos diretos (FEAGA); o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER, Pilar II) financia medidas de desenvolvimento rural.

A PAC funciona em gestão partilhada com mais de 8 milhões de beneficiários na UE e a Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI) trabalha em estreita colaboração com os Estados-Membros para assegurar que os fundos são desembolsados em conformidade com a legislação da UE.

4.1.Níveis de erro

No âmbito dos seus relatórios anuais de atividades, a DG AGRI examina as informações apresentadas pelos Estados-Membros sobre os resultados dos controlos realizados pelos organismos pagadores. Tomando em consideração os pareceres dos organismos de certificação, as próprias auditorias ex post da DG AGRI (que realiza cerca de 140 missões de auditoria por ano) e as conclusões do Tribunal, os auditores da DG AGRI recorrem ao seu juízo profissional para estimar os montantes e calcular de forma conservadora as taxas de erro ajustadas para as despesas por atividade do orçamento com base em atividades (OBA) para cada organismo pagador.

O quadro 3 apresenta as taxas de erro ajustadas da PAC, tal como divulgadas nos relatórios anuais de atividades da DG AGRI, e as taxas de erro apresentadas nos relatórios anuais do Tribunal para a despesa relacionada com a agricultura 45 .

Quadro 3 — As estimativas da Comissão e do Tribunal no que se refere aos níveis de erro no domínio da agricultura/recursos naturais entre 2013 e 2015

	2013		2014		2015
	DG AGRI	Tribunal 46	DG AGRI	Tribunal 47	DG AGRI	Tribunal
FEAGA	2,70 %	3,6 %	2,61 %	2,2 %	1,47 %	2,2 %
FEADER	5,19 %	6,7 %	5,09 %	6,0 %	4.99 % 48	5,3%
TOTAL PAC	3,26 %	N/A 49	3,10 %	3,0 %	2,02 %	2,9 %

Uma comparação entre os níveis de erro apresentados pela Comissão nos relatórios anuais de atividades e pelo Tribunal nos seus relatórios anuais demonstra que ambas as instituições estabelecem conclusões semelhantes (ver gráficos 14-15).

Gráfico 14 — As estimativas da Comissão e do Tribunal no que se refere aos níveis de erro no domínio dos recursos naturais entre 2014-2015*

* A partir de 2014, o Tribunal de Contas deixou de apresentar intervalos de erro por fundo. Em vez disso, apresentou intervalos de erro para todo o domínio de intervenção «Recursos naturais».

As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2014 e 2015 e relatórios anuais de atividades da DG AGRI relativos aos exercícios de 2013 a 2015.

Para toda a PAC, a taxa de erro ajustada, de 2,02 %, está praticamente em consonância com o limiar de materialidade.

Gráfico 15 — As estimativas da Comissão e do Tribunal no que se refere aos níveis de erro por fundo («Fundo Europeu Agrícola de Garantia» (FEAGA) e «Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural» (FEADER)) entre 2013 e 2015*

* Fontes: Relatórios anuais do Tribunal e relatórios anuais de atividades da DG AGRI para os exercícios de 2013 a 2015.

Ao longo dos últimos anos, o nível de erro para a PAC foi reduzido no que se refere a ambos os pilares e permanece constantemente abaixo da média da UE. Esta tendência positiva advém dos planos de ação corretivos executados pelos Estados-Membros. Os EstadosMembros têm à sua disposição orientações adicionais sobre a prevenção e deteção de erros. Sempre que necessário, os Estados-Membros executam planos de ação para resolver deficiências específicas nos seus sistemas de gestão e de controlo.

No que se refere ao FEAGA, a diminuição do nível de erro é muito impressionante, designadamente no respeitante aos pagamentos diretos, que são objeto de condições de elegibilidade menos complexas e são regidos pelo Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), nomeadamente pelo Sistema de Identificação de Parcelas Agrícolas (SIPA). Tal como confirmado pelo Tribunal, o SIGC constitui um instrumento adequado para conseguir uma boa gestão financeira e as medidas corretivas aplicadas pelos EstadosMembros melhoram constantemente a fiabilidade do SIPA 50 .

Embora a taxa de erro para o desenvolvimento rural (financiado pelo FEADER) apresente uma tendência decrescente ao longo dos últimos anos, permanece, com 4,99 %, significativamente acima do limiar de materialidade. Essa situação deve ser abordada de forma mais aprofundada e a Comissão está empenhada em assistir os Estados-Membros na luta contra as causas profundas dos erros. É igualmente importante ir além dos valores numéricos e analisar a taxa de erro na perspetiva dos objetivos políticos ambiciosos que, por vezes, conduzem a uma conceção complexa das medidas, que se tornam difíceis de verificar e aplicar.

Neste contexto, é importante reconhecer que a Comissão dispõe e recorre a mecanismos corretivos que protegem adequadamente o orçamento da UE. As correções financeiras líquidas são aplicadas nos casos em que as auditorias da DG AGRI revelam irregularidades e/ou deficiências nos sistemas de controlo. Comparar a capacidade corretiva ex post da Comissão com os montantes em risco identificados ao nível dos pagamentos efetuados aos beneficiários fornece uma indicação sólida do risco financeiro remanescente para o orçamento da UE, tomando em consideração todas as medidas corretivas. Relativamente à PAC, a capacidade corretiva foi estimada nos seguintes níveis: 802,9 milhões de EUR em 2013; 863,49 milhões de EUR em 2014 e 1 065,7 milhões de EUR em 2015. No que se refere a 2015, a capacidade corretiva para a PAC corresponde a 1,87 % das despesas.

O montante global em risco no momento do pagamento para a despesa total da DG AGRI relativa a 2015 é de 1 167 milhões de EUR (2,0 %). As correções futuras estimadas de forma conservadora são de 1 066 milhões de EUR (1,8 %). A estimativa do consequente montante em risco no momento do encerramento é de 101 milhões de EUR, representando 0,2 % das despesas em 2015 para este domínio de intervenção. O que precede demonstra que existem garantias sólidas de que o restante risco para o orçamento da UE é significativamente inferior ao limiar de materialidade de 2 %.

4.2.Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA)

4.2.1.As causas profundas dos erros

As causas profundas dos erros no que se refere ao FEAGA são a sobredeclaração do número de hectares elegíveis (risco inerente) e dados incorretos no SIPA (deficiências nos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros).

4.2.2.Medidas corretivas tomadas

Cerca de 80 % das despesas da PAC são geridas ao abrigo do FEAGA. No que diz respeito aos pagamentos diretos (90 % das despesas do FEAGA), a gestão e o controlo das despesas são efetuados através do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), que inclui a base de dados de parcelas agrícolas elegíveis (SIPA). A fiabilidade das informações constantes do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (e designadamente da base de dados SIPA) é, por conseguinte, fundamental para assegurar o pagamento apenas de parcelas agrícolas elegíveis. Por este motivo, a Comissão incentiva os Estados-Membros a atualizarem regularmente as informações dos seus SIPA. Quando tais atualizações não são efetuadas e são detetadas deficiências no SIGC/SIPA, a Comissão solicita aos Estados-Membros que elaborem e apliquem planos de ação para resolvê-las. Estes planos de ação provaram ser bem-sucedidos. No seu relatório anual relativo a 2015, o Tribunal confirmou que, em virtude dos planos de ação criados pela Comissão e pelos Estados-Membros, a fiabilidade dos dados constantes do SIPA tem vindo a melhorar de forma constante ao longo dos últimos anos 51 .

A fiabilidade do SIGC, associada a uma série de ações que abrangem melhorias no acompanhamento, comunicação e medidas corretivas realizados pela Comissão significa que o nível de erro relativo ao FEAGA como um todo é relativamente reduzido. De acordo com o Tribunal, atingia 3,1 % em 2013; 2,2 % em 2014 (excluindo a condicionalidade) e 2,2 % em 2015. Estes valores são comparáveis aos publicados pela DG AGRI nos seus relatórios anuais de atividades.

4.3.Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)

4.3.1.As causas profundas dos erros

Cerca de 20 % das despesas da PAC são geridas ao abrigo do FEADER, que é cofinanciado pelos orçamentos nacionais e da UE. A gestão do FEADER baseia-se em programas plurianuais nacionais ou regionais nos quais as medidas podem ser adaptadas a nível nacional e regional a fim de cumprir objetivos específicos. A elegibilidade dos pedidos de pagamento é verificada pelos organismos pagadores dos Estados-Membros antes da realização dos pagamentos aos beneficiários.

A DG AGRI tem vindo a emitir uma reserva nos seus relatórios anuais de atividades desde 2007 (com exceção de 2010) a respeito de parte ou de todas as despesas que englobam o desenvolvimento rural. Concorda com a avaliação do Tribunal no que se refere às principais causas profundas dos erros neste domínio:

Despesas não elegíveis em virtude do incumprimento de condições de elegibilidade e regras frequentemente complexas, nomeadamente no caso das medidas de investimento; e

A complexidade da própria política de desenvolvimento rural e os sistemas de gestão e de controlo deficientes dos Estados-Membros.

Outras medidas menos arriscadas relacionadas com o desenvolvimento rural são, sobretudo, as medidas relacionadas com a superfície ou o número de animais, tais como compromissos agroambientais ou relativos ao bem-estar dos animais. Estas estão sujeitas ao Sistema Integrado de Gestão e de Controlo, que permite uma prevenção dos erros e verificações eficientes (tal como explicado na secção acima sobre o FEAGA).

As elevadas taxas de erro nas despesas relacionadas com o desenvolvimento rural não significam necessariamente que os montantes incorretos foram utilizados indevidamente, nem que os objetivos políticos não foram atingidos.

4.3.2.Medidas corretivas tomadas

a)Simplificação

A Comissão tem vindo a incentivar os Estados-Membros a recorrerem, sempre que possível, às opções de custos simplificados com vista a prevenir erros e reduzir o nível de risco. Tal como no domínio da «Coesão», o Tribunal reconheceu que a utilização destes métodos de custos simplificados era suscetível de beneficiar todas as partes, uma vez que reduziria as formalidades administrativas e poderia limitar o âmbito dos erros relacionados com a preparação e verificação de pedidos de pagamento com base em faturas e documentos de pagamento 52 .

Neste contexto, importa salientar que as medidas de simplificação representam um princípio orientador das medidas corretivas no que se refere ao FEAGA e ao FEADER: desde o início do seu mandato, a simplificação da PAC constitui uma das principais prioridades do Comissário Hogan.

No início de 2015, o Comissário Hogan deu início a uma análise rigorosa de todo o acervo agrícola a fim de identificar o potencial de simplificação. Ao mesmo tempo, convidou os Estados-Membros, as partes interessadas, o Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité das Regiões e o Comité Económico e Social Europeu a apresentarem propostas de simplificação. Em 11 de maio de 2015, o Conselho adotou conclusões sobre a «simplificação da PAC». Deste processo resultaram mais de 1 500 propostas de simplificação. A apreciação de todas as propostas daí resultantes, com vista à sua adoção, baseou-se nos seguintes três princípios:

A simplificação deve beneficiar sobretudo cerca de 8 milhões de beneficiários da PAC;

As decisões políticas da reforma de 2013 não devem ser colocadas em causa; e

A simplificação não deve prejudicar o princípio da boa gestão financeira da PAC.

A Comissão deu seguimento a este exercício através do lançamento de quatro vagas de medidas de simplificação que abrangem toda a gama de políticas agrícolas — incluindo tanto os regulamentos da Comissão como os documentos de orientação conexos.

A proposta Omnibus (seção 3.1) inclui alterações aos quatro regulamentos de base da PAC 53 . Envolve alterações técnicas que permitem uma maior facilidade de acesso aos fundos da UE e medidas de simplificação que não alteram a orientação política. No que respeita ao desenvolvimento rural, as alterações promovem uma melhor utilização dos instrumentos financeiros, mais flexibilidade para a programação de instrumentos de estabilização das receitas, uma disponibilização mais rápida do financiamento da UE e uma maior utilização das opções de custos simplificados, alinhando as regras do FEADER pelas disposições comuns aplicáveis aos FEEI. Quanto aos pagamentos diretos, a adesão ao regime de agricultor ativo passará a ser voluntária; o apoio aos jovens agricultores será reforçado e passará a ser possível a «desassociação» do apoio associado voluntário. Em termos de medidas de mercado, as medidas no campo da orientação profissional constituirão um novo tipo de medidas elegíveis ao abrigo das medidas de crise e a assistência financeira nacional deixará de exigir uma análise caso a caso pela Comissão.

b)Reforço dos sistemas de gestão e de controlo

A Comissão dialoga regularmente com os Estados-Membros sobre as questões relacionadas com a taxa de erro e forneceu um conjunto abrangente de documentos de orientação sobre as medidas de desenvolvimento rural e outros temas horizontais relevantes (por exemplo, as opções de custos simplificados, as regras em matéria de contratos públicos, as possibilidades de verificação e controlo das medidas).

A DG AGRI vai continuar a acompanhar a aplicação dos planos de ação, tanto numa perspetiva de auditoria como operacional, através de reuniões bilaterais, dos comités de acompanhamento, das reuniões anuais de avaliação e de seminários específicos.

A DG AGRI continuará a fornecer recomendações e orientações aos Estados-Membros, bem como a divulgar as melhores práticas para melhorar os sistemas de controlo, a fim de evitar erros. A Rede Europeia de Desenvolvimento Rural já desempenha um papel importante na formação e na divulgação de boas práticas nos Estados-Membros.

Além disso, a DG AGRI aplicou progressivamente um determinado número de medidas, designadamente:

Em 2015, a DG AGRI reforçou os planos de ação existentes para fazer face às reservas incluídas no relatório anual de atividades de 2014, com base numa melhor cooperação e análise no seio dos serviços da Comissão e num diálogo intensivo com os Estados-Membros. De acordo com esta abordagem, estabeleceu-se um sistema melhorado de prestação de informações por todos os Estados-Membros sobre os seus planos de ação nacionais ou regionais com o objetivo de reduzir as taxas de erro. Tal inclui uma incidência reforçada no acompanhamento regular das conclusões de auditoria, bem como melhores indicadores e metas para efeitos de controlo. A DG AGRI desenvolveu uma ferramenta informática específica em 2014, que se tornou plenamente operacional em 2015, para recolher e tratar as informações extraídas dos planos de ação nacionais ou regionais de modo eficaz e coerente, proporcionando uma visão geral e facilitando um seguimento adequado. No ponto 7.45, o Tribunal, embora considerando que os planos de ação são de modo geral um bom instrumento para dar resposta às causas dos erros, concluiu que continua a existir margem para melhorias no domínio da contratação pública. A Comissão continuará a acompanhar de perto a execução dos planos de ação corretivos necessários pelos Estados-Membros em causa e a suspender os pagamentos sempre que estes planos de ação não sejam devidamente executados.

Desde 2013, foram organizados seis seminários sobre as taxas de erro, um dos quais ocorreu em 2015. Os seminários permitem estabelecer o ponto da situação no que se refere à execução dos planos de ação, à partilha de boas práticas e ao fornecimento de orientações. São organizados conjuntamente no âmbito do Comité do Desenvolvimento Rural e do Comité dos Fundos Agrícolas, a fim de assegurar a participação tanto das autoridades de gestão como dos organismos pagadores. Entretanto, as unidades geográficas acompanham regularmente os planos de ação e o seguimento das questões junto dos Estados-Membros em reuniões anuais e ad hoc, comités de acompanhamento e, se pertinente, no contexto de alterações aos programas.

Em paralelo, a capacidade de auditoria da DG AGRI foi reforçada. O número de missões de auditoria tem vindo a aumentar em relação a 2013 e as auditorias visam questões específicas relacionadas com as taxas de erro.

Por último, a DG AGRI incentiva a cooperação transregional e promove a formação sobre temas específicos relacionados com a melhor execução dos programas e a redução dos erros. O objetivo global de tais eventos consiste em facilitar um diálogo aberto e construtivo entre os intervenientes pertinentes, com vista ao intercâmbio de boas práticas e ao estabelecimento de orientações claras.

c)Quadro jurídico para 2014 - 2020: Melhorias significativas

O novo quadro jurídico da PAC para 2014-2020 contém várias regras que dão resposta às causas profundas dos erros (por exemplo, número limitado de requisitos pormenorizados, pagamentos de montantes fixos, taxas fixas ou custos normalizados). A análise ex ante dos programas de desenvolvimento rural foi reforçada, sendo que as autoridades de gestão e os organismos pagadores realizam uma avaliação ex ante das possibilidades de verificação e controlo das medidas programadas. Além disso, relativamente ao FEAGA, a Comissão já dispõe e utiliza plenamente instrumentos preventivos ex ante como as suspensões e interrupções, que protegem o orçamento da UE de forma eficaz.

Contudo, no domínio do desenvolvimento rural, tal como sublinhado na introdução do presente relatório, face à necessidade de equilibrar a legalidade e a regularidade com a concretização dos objetivos políticos, tendo simultaneamente em conta os respetivos custos, não é de prever com qualquer certeza efetiva que seja possível alcançar, mediante esforços razoáveis, um risco financeiro remanescente inferior a 2 %.

5.Rubrica 4 do QFP — Europa global

5.1.Níveis de erro

As DG «Cooperação Internacional e Desenvolvimento» (DEVCO) e «Política Europeia de Vizinhança e Negociações de Alargamento» (NEAR/ELARG) são examinadas neste relatório, uma vez que são as DG mais importantes da família «Relações externas» em termos financeiros.

A DG DEVCO centra a sua análise dos erros na taxa de erro residual (TER), que consiste no nível de erro após a aplicação de medidas corretivas. A estimativa apresentada pela DG DEVCO encontra-se dentro dos limites superior e inferior de erro divulgados pelo Tribunal nos seus relatórios anuais no capítulo «Relações externas/Europa global» para o período de 2013 a 2015 (ver gráfico 16).

As verificações ex ante e ex post das DG DEVCO/NEAR realizadas pelas suas próprias capacidades de controlo ou por auditores no âmbito de um contrato abrangeram 2 701,98 milhões de EUR em 2015.

O montante global em risco no momento do pagamento para a despesa total da DG DEVCO relativa a 2015 é de 246 milhões de EUR (2,9 %). As correções futuras estimadas de forma conservadora são de 50 milhões de EUR (0,6 %). A estimativa do montante em risco no momento do encerramento é de 196 milhões de EUR (2,3 %).

Para todo o domínio de intervenção «Relações externas», a estimativa global do montante em risco no momento do pagamento é de 281 milhões de EUR (2,9 %), as correções futuras estimadas de forma conservadora são de 62 milhões de EUR (0,6 %) e a estimativa do montante em risco no momento do encerramento é de 219 milhões de EUR (2,3 %).

Gráfico 16 — As estimativas da Comissão (taxas de erro residual divulgadas pela DG DEVCO) e do Tribunal no que se refere aos níveis de erro no domínio das «Relações externas» entre 2013 e 2015*

* As linhas que unem os diferentes níveis de erro não devem ser interpretadas como uma evolução contínua, devendo em vez disso contribuir para uma melhor comparação dos intervalos de erro.

Fonte: Relatórios anuais do Tribunal e relatórios anuais de atividades da DG DEVCO para os exercícios de 2013 a 2015.

5.2.DG «Cooperação Internacional e Desenvolvimento» (DEVCO)

5.2.1.As causas profundas dos erros

A DG DEVCO identificou as seguintes principais causas profundas dos erros:

Desrespeito das regras de elegibilidade (57 % dos erros detetados):

- Despesas incorridas fora do período de realização do projeto;

-Despesas declaradas como diretas, mas já contabilizadas como despesas indiretas.

Desrespeito das regras em matéria de contratação pública (26 % dos erros detetados).

Documentação insuficiente ou em falta.

Esta avaliação é amplamente conforme com as conclusões do Tribunal para todo o capítulo sobre a «Europa global» (ver gráfico 17).

Gráfico 17 — A avaliação realizada pelo Tribunal das causas profundas dos erros no que se refere à rubrica 4 em 2015 54

5.2.2.Medidas corretivas tomadas

a)Simplificação

As causas profundas dos erros são as condições de concessão demasiado pormenorizadas que ultrapassam o que é legalmente exigido e que não têm qualquer valor acrescentado no que diz respeito ao desempenho e aos resultados. A supressão de tais elementos desnecessários já foi iniciada no contexto do Guia Prático (GPPC). A DG DEVCO prossegue as discussões com as partes interessadas e realizam-se reuniões periódicas entre as unidades financeira, de contratação e de auditoria, a fim de debater as fontes de erros mais comuns e as formas de os evitar. O conjunto de instrumentos de gestão financeira destinados aos beneficiários de subvenções é promovido mais aprofundadamente e são realizadas e adaptadas atividades de formação sobre as subvenções.

Como já foi explicado, a Comissão já propôs diversas alterações ao regime de subvenções no quadro das regras financeiras gerais com vista a reduzir o risco de erros (ver a seção 3.1).

b)Reforço dos sistemas de gestão e de controlo

Em seguida, apresentam-se as ações previstas por modalidade de gestão:

No caso das subvenções sob gestão direta, a DG DEVCO identificou verificações das despesas de qualidade insuficiente realizadas pelos beneficiários como uma das causas profundas dos erros. As medidas previstas incluem:

Revisão dos cadernos de encargos no que se refere às verificações das despesas a efetuar pelos beneficiários e por serviços contratados, nomeadamente a aplicação de critérios de avaliação da qualidade aos relatórios;

Utilização do contrato-quadro de auditoria para completar as verificações das despesas insuficientes realizadas pelos beneficiários;

Exigência de documentos comprovativos para operações selecionadas aleatoriamente, relacionados com os pedidos de pagamento e verificação dos mesmos antes da aprovação do desembolso e/ou do apuramento das despesas; e

Simplificação de procedimentos e condições contratuais associados às subvenções.

No domínio de despesas sob gestão indireta com organizações internacionais e organismos dos Estados-Membros, as causas profundas dos erros recorrentes são a documentação insuficiente ou em falta, missões de verificação de qualidade insuficiente e apuramentos tardios. As medidas previstas incluem:

Em casos extremos, a suspensão da gestão indireta se existirem erros repetidos ou incumprimento das regras para a apresentação de documentação;

Adaptação dos cadernos de encargos das missões de verificação a organizações internacionais que não o Banco Mundial e as Nações Unidas;

Aumento da sensibilização para o apuramento dos pagamentos de préfinanciamento efetuados a organizações internacionais há mais de dois anos (2013 e previamente) e medidas de acompanhamento do mesmo;

Reuniões regulares com organizações internacionais a fim de assegurar a cooperação continuada na prestação de informações no âmbito das auditorias realizadas pelo Tribunal e de estudos sobre a taxa de erro residual; e

Criação de uma unidade dedicada para coordenar as relações com as organizações internacionais a todos os níveis.

Todas estas medidas estão em curso.

c)Quadro jurídico para 2014 - 2020:

Algumas alterações recentes facilitaram o respeito das regras por parte dos parceiros contratuais da DG DEVCO e, desse modo, diminuem o risco de erro:

Procedimentos de adjudicação de contratos em subvenções: O anexo IV dos contratos de subvenção da DG DEVCO foi simplificado em 2015, permitindo aos beneficiários de subvenções utilizar as suas próprias regras de contabilidade, respeitando ao mesmo tempo critérios de adjudicação e princípios básicos.

A ausência de documentos comprovativos disponíveis: A possibilidade de aceitar cópias de documentos comprovativos durante as verificações das despesas foi introduzida no formulário de subvenção de 2016 da DG DEVCO. Tal resolve o problema recorrente de documentos originais dispersos em vários países, nem sempre disponíveis quando os auditores realizam a verificação das despesas.

Taxa de câmbio em subvenções: Desde 2015, os beneficiários podem utilizar as suas próprias regras em matéria de taxa de câmbio para efeitos contabilísticos, desde que estejam devidamente documentadas.

Em geral, os sistemas de gestão e de controlo (conceção e funcionamento) foram reforçados e alguns regimes foram abandonados em virtude de considerações de custo-eficácia.

5.3.DG «Política Europeia de Vizinhança e Negociações de Alargamento» (NEAR/ELARG)

5.3.1.As causas profundas dos erros

Os problemas mais comuns no que se refere aos erros na DG NEAR dizem respeito ao seguinte:

Erros associados ao apuramento do pré-financiamento:

Uma questão fundamental identificada no caso da DG NEAR foram os erros associados ao apuramento do pré-financiamento. O Tribunal criticou o sistema de apuramento do pré-financiamento, os documentos comprovativos utilizados para o apuramento e a periodicidade do mesmo.

Relatório de verificação das despesas:

Tal como para a DG DEVCO, uma deficiência identificada pelo Tribunal são os relatórios de verificação das despesas elaborados por auditores externos, nos quais a Comissão se baseia para aceitar determinados custos.

Incumprimento de obrigações legais e contratuais.

5.3.2.Medidas corretivas tomadas

No que se refere ao apuramento do pré-financiamento, a DG NEAR tomou várias medidas para resolver esta questão:

Em dezembro de 2015 foi adotado um novo manual de contabilidade para a DG NEAR, que esclarece em maior pormenor a política da DG NEAR para o apuramento do pré-financiamento;

Foram facultadas orientações aos gestores orçamentais subdelegados e respetivo pessoal, a fim de explicar as regras para o reconhecimento dos custos provisórios e o apuramento do pré-financiamento; e

O quadro jurídico do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão II relativo à «Gestão indireta com países beneficiários» estabeleceu um procedimento mais claro e estipulou obrigações de apresentação de relatórios para os beneficiários em relação ao reconhecimento dos custos incorridos.

No que se refere aos relatórios de verificação das despesas, a DG NEAR/ELARG colaborou estreitamente com a DG DEVCO: As medidas de atenuação tomadas incluem a elaboração de uma grelha de qualidade para avaliar os relatórios de verificação das despesas e a revisão dos cadernos de encargos no que se refere à verificação das despesas. Além disso, o contrato-quadro de auditoria pode ser utilizado para efetuar verificações adicionais das despesas, sempre que necessário. Todas estas medidas estão em curso.

A fim de atenuar e reduzir os tipos de erros relacionados com o incumprimento das obrigações contratuais e legais, foram envidados esforços constantes liderados pela DG DEVCO para rever regularmente os manuais e as instruções, a fim de os esclarecer melhor (revisão do GPPC, Pagoda 2). Além disso, são ministradas regularmente formações para assegurar que os intervenientes pertinentes aplicarão as regras e os procedimentos corretos.

IV. Conclusões

1.Gestão financeira significativamente melhorada conducente a uma diminuição do nível de erro

O nível de conformidade com os requisitos legais no âmbito da execução do orçamento da UE melhorou consideravelmente ao longo dos últimos anos. O constante escrutínio por parte do Parlamento Europeu, do Conselho e do Tribunal resultou num aumento da profissionalização de toda a cadeia de controlo dos fundos da UE, desde a Comissão até às autoridades dos Estados-Membros, países terceiros e organizações internacionais. Consequentemente, os níveis de erro sofreram reduções, passando de taxas de dois dígitos no que se refere a alguns domínios de intervenção (nomeadamente a coesão) nos períodos de programação 2000-2006 e anteriores para níveis significativamente mais reduzidos atualmente (inferiores a 5 % no que se refere à maioria dos domínios políticos e cerca de 2 % ou mesmo inferiores em alguns domínios).

2.A Comissão e o Tribunal estão de acordo na sua avaliação sobre o nível e as causas profundas dos erros

A Comissão e o Tribunal concordam que as principais causas profundas dos níveis de erro persistentemente elevados são deficiências nos sistemas de gestão e de controlo, nomeadamente em Estados-Membros, países terceiros e organismos/agências internacionais, bem como o quadro jurídico complexo ao abrigo do qual as políticas da UE são aplicadas.

Além disso, tendo em conta a exatidão relativa das várias abordagens utilizadas e os resultados obtidos, os níveis de erro comunicados nos relatórios anuais de atividades dos serviços da Comissão, bem como as estimativas apresentadas no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE, estão amplamente em consonância com os níveis de erro estimados pelo Tribunal no que se refere a 2014 e 2015.

3.A necessidade de tomar em consideração o caráter plurianual de uma parte significativa da despesa da UE

Tomando em consideração o caráter plurianual de uma parte significativa da despesa da UE, só é possível determinar um nível de erro definitivo no momento do encerramento dos programas, após a aplicação de todos os níveis de controlo. A estimativa do «montante em risco no momento do encerramento» após a aplicação de todas as medidas corretivas representa entre 0,8 % e 1,3 % da despesa total de 2015. Por conseguinte, os mecanismos corretivos plurianuais protegem adequadamente o orçamento da UE contra despesas incorridas em violação da lei.

4.Os custos da gestão e dos controlos e a necessidade de uma maior simplificação

Os atuais elevados custos de gestão e de controlo colocam em questão os benefícios de um aumento adicional dos esforços e da intensidade das auditorias. A intenção não é aumentar mas sim melhorar os controlos. Além disso, a simplificação representa a forma mais eficaz de reduzir os custos e encargos do controlo, bem como o risco de erros. Os domínios de intervenção que estão sujeitos a bons sistemas de gestão e de controlo e a regras de elegibilidade menos complexas são também menos propensos a erros. Por conseguinte, a continuação da melhoria dos sistemas de gestão e de controlo a todos os níveis, bem como da simplificação das regras, são tarefas permanentes. Neste contexto, a Comissão propôs, em setembro de 2016, uma ambiciosa revisão do Regulamento Financeiro e várias regras de financiamento setoriais que visam assegurar uma maior simplificação, flexibilidade e orientação para a obtenção de resultados.

5.A Comissão toma medidas de forma contínua para dar resposta às causas profundas e ao impacto financeiro dos erros

A Comissão toma medidas de forma contínua para dar resposta às causas profundas e ao impacto financeiro dos níveis de erro persistentemente elevados, algumas das quais resultam de objetivos políticos ambiciosos e podem, na prática, exigir mais tempo para produzir resultados, nomeadamente se estiverem associadas a mecanismos de execução ou requisitos nacionais complexos. Embora a presente análise tenha incidido nos pagamentos relativos ao período de programação 2007-2013, os ensinamentos retirados desse período já foram integrados na base jurídica e nos sistemas melhorados para o atual período 20142020 (ou seja, a aplicação de correções financeiras líquidas, e as contas, que são novas no domínio da «Coesão» mas já constituem uma prática corrente na agricultura, os «pareceres de auditoria» reforçados dos organismos de certificação e das autoridades de auditoria nacionais, as novas diretivas relativas à contratação pública, os requisitos decorrentes das condicionalidades ex ante, as regras de elegibilidade simplificadas e as possibilidades significativamente acrescidas de utilizar opções de custos simplificados em vez dos custos reais como base para o reembolso, bem como o mecanismo de retenção de 10 % para a «Coesão»).

Além disso, a Comissão adotou um pacote sobre a Reapreciação/Revisão Intercalar do QFP 2014-2020 que se baseia nos esforços de modernização e nas melhorias alcançadas no atual QFP. A iniciativa «Um orçamento da UE centrado nos resultados (BFOR)» começa a revelar progressos tangíveis no sentido de um sistema de execução mais simples e eficiente que não só proporcione a conformidade com o quadro jurídico como também demonstre resultados positivos no terreno. Neste contexto, a simplificação contínua será fundamental. Serão alcançados novos progressos no próximo QFP.

Por último, a Comissão continuará a proteger o orçamento da UE contra o impacto financeiro dos níveis de erro persistentemente elevados através da aplicação de medidas preventivas (tais como interrupções e suspensões de pagamentos) e da utilização de mecanismos corretivos (correções financeiras e recuperações).

(1) Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002.

(2)

Relatório do Parlamento Europeu sobre a quitação quanto à execução do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2014, Secção III (2015/2154(DEC)).

(3)

Recomendação do Conselho sobre a quitação a dar à Comissão quanto à execução do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2014 (Documento 5583/16 de 2.2.2016).

(4) Estes controlos abrangeram testes substantivos (repetição do trabalho desenvolvido pelos organismos de auditoria externa) e auditorias de sistemas (avaliação do funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros, como por exemplo auditorias de apuramento da conformidade).

(5) COM (2016) 446 final.

(6) COM (2016) 486 final.

(7) O «pacote integrado de relatórios financeiros» contém o relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE, a comunicação sobre a proteção do orçamento da UE, o relatório financeiro e as contas da UE, acompanhados da análise e debate das demonstrações financeiras.

(8) O relatório da Comissão sobre a «Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta contra a fraude», elaborado em cooperação com os Estados-Membros e adotado nos termos do artigo 325.º do Tratado (COM(2016) 472 final), indica em relação a 2015 que os casos fraudulentos detetados e comunicados representam cerca de 0,4 % dos pagamentos efetuados (página 23).

(9) No domínio da «Coesão», a Comissão e o Tribunal concluem que os níveis de erro são superiores a 5 %, ao passo que no domínio dos «Recursos naturais» se situam entre 2 % e 2,9 % no que diz respeito a 2015. Além disso, os domínios das «Receitas» e das «Despesas administrativas» não são afetados por um nível de erro significativo e o Tribunal aprovou as contas da UE. Ademais, o Tribunal concluiu que os regimes de reembolso acarretaram um maior risco do que os regimes baseados em direitos.

(10) Ver quadro 1.

(11) O Tribunal não detetou qualquer nível significativo de erros para as intervenções do Fundo Social Europeu nos últimos quatro anos, quando foram utilizadas opções de custos simplificados.

(12) Tais como pagamentos diretos para o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), subvenções do Conselho Europeu de Investigação (CEI) ou os sistemas de bolsas Marie Curie.

(13) Ver o Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE para o exercício de 2015.

(14) Ver secção III, «Situação dos níveis de erro persistentemente elevados das diferentes rubricas do QFP»

(15) Tal como ilustrado pelos novos instrumentos e medidas do atual QFP 2014-2020, tais como, por exemplo, o mecanismo de retenção para o domínio da «Coesão», a possível aplicação da correção financeira líquida, os novos «Pareceres de auditoria/Declarações de gestão» emitidos pelas autoridades nacionais, o impacto das novas diretivas relativas à contratação pública, o requisito decorrente das condicionalidades ex ante e as regras de elegibilidade simplificadas.

(16) A Comissão propõe, num único ato, uma revisão ambiciosa das regras financeiras gerais (COM(2016) 605 final de 14.9.2016). Este ato contém ainda alterações correspondentes das regras financeiras setoriais enunciadas em 15 atos legislativos relativos a programas plurianuais relacionados, por exemplo, com os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) ou com a agricultura.

(17) Relatório do Parlamento Europeu sobre a quitação quanto à execução do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2014, Secção III (2015/2154(DEC)).

(18) Recomendação do Conselho sobre a quitação a dar à Comissão quanto à execução do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2014 (Documento 5583/16 de 2.2.2016).

(19) A definição jurídica de irregularidade contra o orçamento da UE é especificada no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95.

(20) Segundo o Relatório da Comissão de 2015 sobre a «Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta contra a fraude» (COM(2016) 472 final), os casos fraudulentos detetados e comunicados representam cerca de 0,4 % dos pagamentos efetuados (página 23).

(21) Anexo 2 do relatório anual de 2015 sobre a gestão e a execução do orçamento da UE (COM(2016) 446 final).

(22) Fonte: Anexo 1.1 do capítulo 1 dos relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 2013 a 2015.

(23) No que se refere a 2013, a Comissão apresentou uma estimativa pontual relativa ao nível de erro (2,8 %).

(24) COM(2016) 605 final de 14.9.2016.

(25) Com base nos dados do Tribunal fornecidos nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 2013 a 2015 e, sempre que disponíveis, nos relatórios anuais de atividades dos serviços da Comissão.

(26) As comunicações da Comissão sobre a proteção do orçamento da UE facultam informações pormenorizadas sobre os mecanismos preventivos e corretivos que protegem o orçamento da UE.

(27) Pedido formulado pela relatora da quitação de 2014, Martina Dlabajova, no contexto do debate sobre a quitação de 2014 para a Comissão na Comissão do Controlo Orçamental em 23 de fevereiro de 2016. Ver também o ponto 54 da Resolução sobre a Quitação de 2014 do Parlamento: Orçamento geral da UE — Comissão Europeia e agências de execução.

(28) Para mais pormenores, ver as páginas 56 a 60 do Relatório anual de 2015 sobre a gestão e a execução do orçamento da UE.

(29) AAR de 2015 da DG AGRI; página 77.

(30) AAR de 2015 da DG REGIO; página 88.

(31) AAR de 2015 da DG EMPL; página 72.

(32) AAR de 2015 da DG RTD; páginas 90-91.

(33) AAR de 2015 da DG DEVCO; página 61.

(34) AAR de 2015 da DG NEAR; página 50.

(35) AAR de 2015 da DG CNECT; página 60

(36) O próximo «Relatório da Comissão ao Tribunal de Contas Europeu, ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre as respostas dos Estados-Membros ao relatório anual do Tribunal de Contas Europeu» apresentará informações sobre a análise das causas profundas dos erros em cada Estado-Membro.

(37) Em virtude da sua importância relativamente reduzida em termos de volume financeiro e impacto sobre o nível de erro global, a rubrica 3 «Segurança e cidadania» não é abrangida pelo presente relatório, e o Tribunal também não recolheu uma amostra representativa para a sua auditoria relativa aos relatórios anuais de 2014 e 2015.

(38) Para mais pormenores, ver pontos 1.21 a 1.33 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015.

(39) Esta análise concentra-se no domínio da «Investigação e inovação», uma vez que este representa mais de 60 % das dotações orçamentais para a rubrica 1A. Além disso, os níveis de erro estimados relacionados com outros domínios das políticas internas encontram-se, na sua maioria, abaixo do limiar de materialidade de 2 %.Mais especificamente, a presente secção destacou as duas DG mais importantes da «família» Investigação em termos financeiros com a estimativa do montante em risco mais elevada no momento do pagamento, as DG RTD e CNECT.

(40) Fonte: Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício financeiro de 2015, figura 5.2 para todo o capítulo 5, sobre a «Competitividade».

(41) O relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015, figura 6.2, excluindo a parte relativa ao «Emprego e Assuntos Sociais» do erro global.

(42) Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho.

(43) Regulamento n.º 651/2014 da Comissão.

(44) O relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015, figura 6.2, excluindo a parte relativa a «Política Regional e Urbana» do erro global.

(45) O Tribunal inclui o FEAGA e o FEADER na sua avaliação, mas também as despesas relacionadas com o ambiente, as pescas e a saúde.

(46) Incluindo a condicionalidade.

(47) Excluindo a condicionalidade.

(48) Excluindo os adiantamentos pagos a título de pré-financiamento para o QFP 2014 - 2020 (4,16 % incluindo o pré-financiamento).

(49) No seu relatório anual relativo ao exercício de 2013, o Tribunal apresentou informações separadamente sobre o FEAGA e sobre o desenvolvimento rural e os restantes domínios de intervenção (ambiente, pescas e saúde).

(50) Ver pontos 7.17 e 7.41 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015.

(51) Ver relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015, ponto 7.17

(52) Ver o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2012, ponto 6.23, o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2013, ponto 6.16, e o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, ponto 6.29.

(53) Regulamento (UE) n.º 1305/2013 relativo ao apoio ao desenvolvimento rural, Regulamento (UE) n.º 1306/2013 relativo ao financiamento e a outras questões horizontais no contexto da PAC, Regulamento (UE) n.° 1307/2013 que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores e Regulamento (UE) n.º 1308/2013 relativo a uma organização comum única dos mercados (OCM).

(54) Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015; Figura 8.2