Parecer do Comité das Regiões Europeu — Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2009/73/CE que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural

(2018/C 361/09)

Relator:

Mauro D’ATTIS (IT-PPE), conselheiro do município de Roccafiorita (província de Messina)

Texto de referência:

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2009/73/CE que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural

COM(2017) 660 final

I. RECOMENDAÇÕES DE ALTERAÇÃO

Alteração 1

Considerando 3

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

A presente diretiva procura eliminar os obstáculos que subsistem à plena realização do mercado interno do gás natural decorrentes da não aplicação das regras de mercado da União aos gasodutos de e para países terceiros. As alterações introduzidas pela presente diretiva asseguram que as regras aplicáveis aos gasodutos de transporte de gás que ligam dois ou mais Estados-Membros são também aplicáveis aos gasodutos de e para países terceiros na União. Estas alterações garantem a coerência do quadro jurídico na União, evitando ao mesmo tempo distorções da concorrência no mercado interno da energia da União. A presente diretiva reforça a transparência e proporciona segurança jurídica no que diz respeito ao regime jurídico aplicável aos participantes no mercado, em especial os investidores em infraestruturas de gás e os utilizadores das redes.

A presente diretiva procura eliminar os obstáculos que eventualmente subsistam à plena realização do mercado interno do gás natural decorrentes da não aplicação das regras de mercado da União aos gasodutos de e para países terceiros. As alterações introduzidas pela presente diretiva asseguram que as regras aplicáveis aos gasodutos de transporte de gás que ligam dois ou mais Estados-Membros são também aplicáveis aos gasodutos de e para países terceiros na União , incluindo as águas territoriais e as zonas económicas exclusivas dos Estados-Membros . Estas alterações garantem a coerência do quadro jurídico na União, evitando ao mesmo tempo distorções da concorrência no mercado interno da energia da União. A presente diretiva reforça a transparência e proporciona segurança jurídica no que diz respeito ao regime jurídico aplicável aos participantes no mercado, em especial os investidores em infraestruturas de gás e os utilizadores das redes.

Justificação

O Comité das Regiões considera que, à luz dos princípios da necessidade, da proporcionalidade e da subsidiariedade e tendo em conta o objetivo geral da segurança do abastecimento de gás da UE, a extensão das disposições da terceira diretiva não se deve limitar aos casos considerados estritamente necessários.

Alteração 2

Considerando 4

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

Para ter em conta a ausência, que se verificava anteriormente, de regras específicas da União aplicáveis aos gasodutos de e para países terceiros, os Estados-Membros devem poder conceder derrogações em relação a determinadas disposições da Diretiva 2009/73/CE relativamente aos gasodutos que estão terminados à data de entrada em vigor da presente diretiva. A data relevante para a aplicação de modelos de separação não relacionados com a separação de propriedade deve ser adaptada no que diz respeito a gasodutos de e para países terceiros.

Para ter em conta a ausência, que se verificava anteriormente, de regras específicas da União aplicáveis aos gasodutos de e para países terceiros, os Estados-Membros devem poder conceder derrogações em relação a determinadas disposições da Diretiva 2009/73/CE relativamente aos gasodutos que estão terminados à data de entrada em vigor da presente diretiva. Qualquer derrogação desta natureza deve ser aprovada pela Comissão. A data relevante para a aplicação de modelos de separação não relacionados com a separação de propriedade deve ser adaptada no que diz respeito a gasodutos de e para países terceiros.

Justificação

Evidente.

Alteração 3

Artigo 1.o,

n.o 1

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

(1)

No artigo 2.o, o ponto 17 passa a ter a seguinte redação:

«(17)

“Interligação”, uma conduta de transporte que atravessa ou transpõe uma fronteira entre Estados-Membros ou entre Estados-Membros e países terceiros até à fronteira da jurisdição da União ;»

(1)

No artigo 2.o, o ponto 17 passa a ter a seguinte redação:

«(17)

“Interligação”, uma conduta de transporte que atravessa ou transpõe uma fronteira entre Estados-Membros ou — unicamente quando a capacidade técnica firme diária do conjunto das infraestruturas que ligam a União Europeia ao país terceiro de onde a infraestrutura em causa provém (concluída após a data de adoção da presente diretiva), como certificado pela Agência, excede, por si só (ou em conjunto com a capacidade da nova infraestrutura em causa), 40 % do total da capacidade técnica firme diária das infraestruturas (incluindo os terminais de GNL na União Europeia) que ligam a União Europeia ou um grupo de risco pertinente, conforme definido no anexo I do Regulamento (UE) 2017/1938, aos países terceiros, como certificado pela Agência — entre Estados-Membros e um país terceiro ;»

Justificação

Idêntica à do considerando (3). Quarenta por cento é o limiar geralmente aplicado, segundo a prática da Comissão, confirmada pelos Tribunais europeus, para se pressupor a existência de posição dominante (presunção essa passível de refutação). Além disso, esta abordagem também está mais em linha com os artigos 194.o, n.o 2, segundo parágrafo, e 3.o, n.o 2, do TFUE, no que se refere às diferentes competências da Comissão Europeia e dos Estados-Membros no domínio da energia, e com o princípio da subsidiariedade. Os grupos de risco definidos no anexo I do Regulamento (UE) 2017/1938 continuam a ser o elemento central do sistema de segurança do abastecimento de gás da UE, dado que são concebidos para combater os principais riscos transnacionais. O projeto Nord Stream pode afetar dois grupos de risco em particular (Ucrânia e Bielorrússia).

Alteração 4

Artigo 1.o,

n.o 4

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

(4)

O artigo 36.o é alterado do seguinte modo: a) No n.o 3 é aditada a seguinte segunda frase: «Quando a infraestrutura em questão se encontra também sob a jurisdição de um ou mais países terceiros, as entidades reguladoras nacionais dos Estados-Membros devem consultar as entidades competentes dos países terceiros antes de adotar uma decisão com vista a assegurar que, no que diz respeito à infraestrutura em causa, as disposições da presente diretiva sejam aplicadas de forma coerente até à fronteira da jurisdição da União.»; b) No n.o 4, segundo parágrafo, é aditada a seguinte segunda frase: «Quando a infraestrutura em questão se encontra também sob a jurisdição de um ou mais países terceiros, as entidades reguladoras nacionais dos Estados-Membros devem consultar as entidades competentes dos países terceiros antes de adotar uma decisão com vista a assegurar que, no que diz respeito à infraestrutura em causa, as disposições da presente diretiva sejam aplicadas de forma coerente até à fronteira da jurisdição da União.»;

(4)

O artigo 36.o é alterado do seguinte modo: a) No n.o 1, a alínea a) passa a ter a seguinte redação: «O investimento deve promover a concorrência no fornecimento de gás e aumentar a segurança do abastecimento, tendo também em conta, no caso das infraestruturas de e para países terceiros, a estrutura da oferta em causa e o acesso aos gasodutos de importação/exportação nesses países terceiros; » b) No n.o 3 é aditada a seguinte segunda frase: «Quando a infraestrutura em questão se encontra também sob a jurisdição de um ou mais países terceiros, as entidades reguladoras nacionais dos Estados-Membros devem consultar as entidades competentes dos países terceiros antes de adotar uma decisão com vista a assegurar que, no que diz respeito à infraestrutura em causa, as disposições da presente diretiva sejam aplicadas de forma coerente até à fronteira da jurisdição da União.»; c) No n.o 4, segundo parágrafo, é aditada a seguinte segunda frase: «Quando a infraestrutura em questão se encontra também sob a jurisdição de um ou mais países terceiros, as entidades reguladoras nacionais dos Estados-Membros devem consultar as entidades competentes dos países terceiros antes de adotar uma decisão com vista a assegurar que, no que diz respeito à infraestrutura em causa, as disposições da presente diretiva sejam aplicadas de forma coerente até à fronteira da jurisdição da União.»;

Justificação

Pretende-se com a presente alteração ter mais em consideração, e de forma mais detalhada — aquando da avaliação de uma eventual concessão de derrogação — os fatores (matéria-prima/capacidade) no estrangeiro que são pertinentes para o controlo das infraestruturas de importação/exportação ao abrigo do artigo 36.o, ou seja, a existência de uma posição dominante a nível do abastecimento/transporte.

Alteração 5

Artigo 1.o,

n.o 7

Texto da proposta da Comissão

Alteração proposta pelo CR

(7)

No artigo 49.o, é aditado o seguinte n.o 9: «No que se refere aos gasodutos de e para países terceiros concluídos antes de [PO: data de entrada em vigor da presente diretiva], os Estados-Membros podem decidir derrogar ao disposto nos artigos 9.o, 10.o, 11.o e 32.o e no artigo 41.o, n.os 6, 8 e 10 no que diz respeito às secções desses gasodutos entre a fronteira da jurisdição da União e o primeiro ponto de interligação, desde que a derrogação não prejudique a concorrência, o funcionamento eficiente do mercado interno do gás natural na União ou a segurança do abastecimento energético na União. A derrogação deve ser limitada no tempo e pode ser sujeita a condições que contribuam para o cumprimento das referidas condições. Quando o gasoduto em questão está localizado na jurisdição de mais do que um Estado-Membro, o Estado-Membro em cuja jurisdição está localizado o primeiro ponto de interligação decide sobre uma derrogação para o gasoduto. Os Estados-Membros publicam as decisões de derrogação em conformidade com o disposto no presente número no prazo de um ano após a entrada em vigor da presente diretiva.»

(7)

No artigo 49.o, é aditado o seguinte n.o 9: «No que se refere aos gasodutos de e para países terceiros concluídos antes de [PO: data de entrada em vigor da presente diretiva], os Estados-Membros podem decidir derrogar ao disposto nos artigos 9.o, 10.o, 11.o e 32.o e no artigo 41.o, n.os 6, 8 e 10 no que diz respeito às secções desses gasodutos entre a fronteira da jurisdição da União e o primeiro ponto de interligação, desde que a derrogação não prejudique a concorrência, o funcionamento eficiente do mercado interno do gás natural na União ou a segurança do abastecimento energético na União. A derrogação deve ser limitada no tempo , cessar a sua aplicação em… [três anos após a data de entrada em vigor da presente diretiva modificativa, o mais tardar] e ser sujeita a condições que contribuam para o cumprimento das referidas condições. Quando o gasoduto em questão está localizado na jurisdição de mais do que um Estado-Membro, o Estado-Membro em cuja jurisdição está localizado o primeiro ponto de interligação decide sobre uma derrogação para o gasoduto. A decisão deve ser imediatamente notificada pela autoridade competente à Comissão, acompanhada de todas as informações pertinentes acerca da decisão. No prazo de dois meses a contar da notificação, a Comissão pode adotar uma decisão que exija que o Estado-Membro altere ou retire a decisão de concessão da derrogação. Os Estados-Membros publicam as decisões de derrogação em conformidade com o disposto no presente número no prazo de um ano após a entrada em vigor da presente diretiva.»

Justificação

Para efeitos de segurança jurídica, importa fixar um prazo claro para derrogações.

II. RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

Observações gerais

lembra que, em muitos casos, os órgãos de poder local e regional dispõem de competências importantes no abastecimento e/ou distribuição de energia, no planeamento e proteção ambiental, no reforço da segurança do abastecimento de energia e enquanto interlocutores junto dos cidadãos, das empresas e das autoridades nacionais em matéria de abastecimento de energia;

observa que a disponibilidade de quantidades suficientes de gás natural a preços razoáveis provenientes de fornecedores fiáveis, graças a infraestruturas de importação modernas, seguras e resilientes, é fulcral para assegurar níveis de vida sustentáveis às comunidades locais e regionais e constitui um recurso essencial das atividades empresariais que são uma garantia de trabalho e fonte de dignidade para os membros destas comunidades; observa ainda que a União Europeia está empenhada em reduzir, até 2050, as emissões de gases com efeito de estufa até um nível 80 a 95 % inferior aos de 1990, em consonância com os objetivos políticos da UE (1);

recorda que, nos próximos anos, as necessidades da UE em matéria de gás natural importado deverão continuar a aumentar, face às perspetivas de aumento da procura interna na UE e de um decréscimo da sua produção; salienta que os projetos de infraestruturas que facultam a um único fornecedor o acesso a mais de 40 % da capacidade de importação da UE, ou do grupo de risco pertinente, tal como definido no anexo I do Regulamento (UE) 2017/1938, como o projeto Nord Stream 2, constituem uma ameaça à segurança energética e ao desenvolvimento do mercado interno. A fim de atenuar os riscos, é necessário cumprir plenamente os requisitos da Diretiva Gás, em particular no que respeita ao acesso de terceiros e à separação, bem como à necessidade de tarifas transparentes, não discriminatórias e que reflitam os custos;

salienta que o processo de desenvolvimento do mercado interno do gás natural na UE está em curso e depende das escolhas que melhorarem a liquidez do mercado da matéria-prima e a diversificação das respetivas fontes, bem como a capacidade de importação, reduzindo desse modo os preços do gás natural em benefício dos cidadãos das comunidades locais e regionais;

salienta que o mercado do gás natural se caracteriza por uma elevada interdependência entre o mercado da matéria-prima e o mercado da capacidade correspondente. Em ambos os mercados se verifica a mesma procura, a dos expedidores, que asseguram a ligação entre as fontes da matéria-prima (jazidas dentro ou fora da UE e terminais de liquefação do gás natural liquefeito, GNL) e a correspondente procura local na UE;

reitera, portanto, que importa estudar cuidadosamente novas regulamentações (adequadas às características do mercado, em ligação com o desenvolvimento das respetivas infraestruturas numa União da Energia da UE orientada para uma energia segura, competitiva e sustentável — Europa hipocarbónica em 2050 — e baseada no mercado livre e no princípio da solidariedade) não numa ótica contingencial, mas sim de longo prazo;

salienta que tal é tanto mais necessário à luz do impacto em termos de investimento e de empreendedorismo para as comunidades locais e regionais do território da UE aonde chegam gasodutos provenientes de países terceiros;

recorda que também pode haver um impacto ambiental nas comunidades locais e regionais, não obstante os gasodutos submarinos estarem sujeitos a uma legislação da UE e internacional muito rigorosa em matéria de ambiente, incluindo a Convenção de Espoo, e a taxa de acidentes ligados às estruturas de gás natural ser particularmente baixa (em comparação com outras infraestruturas de energia);

Recomendações específicas

sublinha que para atingir, nestas condições, os objetivos supra, a UE necessita (i) de gás proveniente de países terceiros (o dos atuais fornecedores e, no futuro, o dos potenciais fornecedores, com os quais é necessário promover a ligação) e (ii) de não depender de produtores/países específicos; à semelhança de qualquer iniciativa legislativa, há que ter em consideração estas duas condicionantes objetivas;

10.

reitera (2) a sua opinião de que os novos projetos no domínio da energia na Europa devem centrar-se na diversificação energética e não devem comprometer o estatuto dos países de trânsito, incluindo os países abrangidos pela política europeia de vizinhança;

11.

reconhece que certas iniciativas recentes no domínio das infraestruturas de importação de gás natural, nomeadamente o projeto Nord Stream 2, apesar de contribuírem para o aumento dos canais de fornecimento, poderão constituir um problema de segurança do abastecimento a alguns dos outros Estados-Membros e, em particular, a certas comunidades locais e regionais; assinala que cabe dar resposta a estes problemas com base nos princípios da solidariedade e do mercado interno a nível regional e da UE, bem como da avaliação do risco, tanto em termos de segurança do abastecimento, como em termos de segurança das próprias instalações, com base nas normas pertinentes da UE;

12.

recorda, a este propósito, os receios suscitados em particular pelo reforço da posição dominante de certos fornecedores de gás natural de países terceiros, provocando distorções nos preços, e o facto de iniciativas como o projeto Nord Stream 2 poderem pôr em risco a diversificação necessária das fontes de energia da União provenientes de países terceiros;

13.

congratula-se, por isso, com a iniciativa legislativa em apreço apresentada pela Comissão, embora assinale a importância da necessária avaliação de impacto, em conformidade com o Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor (3);

14.

frisa que as respostas devem, porém, ter sempre em conta os interesses globais da UE e o estabelecimento da União da Energia, que continuam a prevalecer sobre os interesses individuais dos Estados-Membros, bem como a necessidade de respeitar os princípios da solidariedade, da proporcionalidade e da subsidiariedade, o último dos quais, na ótica do Senado de um Estado-Membro da UE, estaria a ser ameaçado neste caso;

15.

nota que, nesta perspetiva, e tendo em conta a já referida ligação entre a capacidade (infraestruturas de importação) e a matéria-prima (gás natural), importa dar prioridade às soluções que evitem desincentivar os investimentos em novas instalações de importação (por exemplo, as infraestruturas ao largo do Médio Oriente para a Grécia, suscetíveis de contribuir para a diversificação das fontes de abastecimento dos Estados-Membros do sudeste da Europa) ou dificultar a gestão das já existentes, uma vez que tal poderia ter o efeito paradoxal de — ao diminuir as possibilidades de importação — tornar a UE mais dependente dos fornecedores atuais;

16.

salienta que a adoção de uma abordagem como a acima descrita, que não desincentiva novos investimentos nem representa um encargo adicional excessivo para a gestão das infraestruturas de importações existentes, ajudaria a aliviar as preocupações relativamente ao possível impacto negativo e não intencional da proposta de diretiva no mercado e nos operadores, tal como referido durante a consulta lançada pela Comissão;

17.

recorda, em particular, a posição de uma organização de partes interessadas como a associação Eurogas, que, sobre esta questão, lamentou: (i) o impacto dos efeitos retroativos da proposta na segurança dos investimentos já realizados (com um quadro jurídico e um horizonte temporal que seriam alterados ex post) nas infraestruturas existentes e nas legítimas expectativas dos investidores; (ii) as dificuldades jurídicas (à luz do direito internacional) e políticas para renegociar os respetivos acordos intergovernamentais em vigor com países terceiros sem o seu consentimento; (iii) os riscos para a futura segurança do abastecimento na UE que poderiam decorrer dos aspetos supramencionados e das dificuldades ligadas aos novos gasodutos;

18.

à luz do que precede, e em conformidade com os princípios indissociáveis da solidariedade, da proporcionalidade e da subsidiariedade, propõe alterações com vista a (i) permitir às instituições da UE evitar ou resolver os problemas que certos Estados-Membros possam eventualmente enfrentar em resultado de iniciativas no domínio das infraestruturas, lançadas por outros Estados-Membros, que sejam suscetíveis de reforçar posições dominantes ou reduzir a diversificação das fontes de países terceiros, como indicado no ponto 10 supra; (ii) proteger contra os riscos de insegurança do abastecimento da UE como um todo; (iii) garantir a conformidade com o quadro jurídico em vigor para a UE e as obrigações internacionais;

19.

solicita, neste contexto, à Comissão que, no atinente ao alargamento do âmbito de aplicação da proposta de diretiva às águas territoriais, garanta a indispensável conformidade com as disposições da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) de Montego Bay (e ajuste em consequência o referido âmbito de aplicação alargado);

20.

salienta que esta abordagem permitirá conciliar harmoniosamente as medidas políticas que se impõem e a necessidade de respeitar os condicionalismos jurídicos do direito da UE em matéria de circulação de capitais e do direito internacional (CNUDM, OMC e regras em matéria de proteção dos investimentos);

21.

sublinha o seu empenho — no âmbito do papel que reivindica nesta matéria — em encontrar soluções europeias para os problemas apresentados, espera que as demais instituições da UE partilhem desse mesmo empenho e exorta-as a adotar a alteração.

Bruxelas, 16 de maio de 2018.

O Presidente do Comité das Regiões Europeu

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Roteiro para a Energia 2050 [COM(2011) 885 final].

(2) CIVEX-VI/011.

(3) Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre legislar melhor (JO L 123 de 12.5.2016, p. 1).