Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/2009 que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro

[COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]

(2018/C 262/08)

Relator:

Raymond HENCKS

Consulta	Parlamento Europeu, 29.11.2017 Conselho, 22.11.2017
Base jurídica	Artigo 91.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Decisão da Mesa	17.10.2017

Competência	Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Adoção em secção	5.4.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	200/0/4

1. Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE subscreve os objetivos da Comissão de melhorar a mobilidade dos cidadãos que viajam de autocarro ou de camioneta por longas distâncias, aumentar a utilização de modos de transporte sustentáveis e propor serviços que respondam melhor às necessidades dos cidadãos, em especial os de menores rendimentos.

1.2.

Todavia, a proposta de alargamento do âmbito de aplicação das regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro e camioneta a todos os serviços regulares por conta de outrem, incluindo os serviços nacionais, efetuados por transportadores não residentes, é considerada problemática em alguns Estados-Membros.

1.3.

A aplicação aos serviços de transporte urbanos e suburbanos das novas regras relativas ao acesso ao mercado de um serviço de transporte regular internacional e nacional em autocarro e camioneta numa distância inferior a 100 ou 120 quilómetros em linha reta pode, segundo esses Estados-Membros, prejudicar gravemente o cumprimento da missão e das obrigações de serviço público de um serviço de interesse económico geral (SIEG).

1.4.

A proposta de regulamento não tem em conta as diferenças significativas existentes entre Estados-Membros no que respeita à organização dos serviços de transporte em autocarro e camioneta e à tarifação, nomeadamente dos serviços urbanos ou suburbanos, que frequentemente são gratuitos ou beneficiam de reduções gerais ou concedidas a determinadas categorias de passageiros, respondendo a necessidades e condicionalismos sociais e ambientais que exigem regulamentações específicas e diversificadas. No entanto, há também Estados-Membros em que o acesso ao mercado dos transportes públicos está mais desregulamentado.

1.5.

Prevê-se na disposição proposta que o acesso ao mercado, no caso dos serviços de transporte internacionais e nacionais (incluindo o transporte urbano e suburbano) numa distância inferior a 100 quilómetros em linha reta, só pode ser recusado se o serviço proposto comprometer o equilíbrio económico de um contrato público de serviços, o que pode, em alguns casos, ser difícil de conciliar com um serviço de interesse geral, que deve ser prestado a preços acessíveis e com qualidade adequada a todos os utentes. O mercado apenas pode, no respeito da legislação em matéria de concorrência leal, oferecer um preço fixado em função dos custos. No entanto, alguns Estados-Membros têm um mercado desregulamentado, total ou parcialmente, com resultados satisfatórios. Nesses casos, a proposta poderia representar um retrocesso.

1.6.

O CESE questiona-se se a proposta de regulamento está em conformidade com o disposto no artigo 5.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia (TUE) relativo ao princípio de subsidiariedade, na medida em que o Protocolo n.o 26 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) confere amplo poder de apreciação aos órgãos de poder nacional, regional e local para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral, a fim de assegurar um elevado nível de qualidade, de segurança e de acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento e a promoção do acesso universal e dos direitos dos utilizadores. No entanto, dado que os serviços nacionais de transporte em autocarro e camioneta para distâncias superiores a 100 km já estão desregulamentados em alguns Estados-Membros, não foi possível questionar o livre acesso ao mercado para os serviços de transporte em autocarro, enquanto tal.

1.7.

O CESE salienta que se for dado aos Estados-Membros, em conformidade com uma tal aplicação do princípio da subsidiariedade, o amplo poder de apreciação que o Tratado lhes confere para organizar os seus serviços de interesse geral em função das necessidades dos cidadãos, tal significará, naturalmente, que os Estados-Membros que dispõem de mercados de serviços de transporte em autocarro e camioneta desregulamentados podem prosseguir nesta via, e que o objetivo da Comissão de estabelecer um mercado único mais coerente para esses serviços não será atingido.

1.8.

Por último, o CESE salienta que a abertura de novas carreiras de autocarros e camionetas pode prejudicar os serviços públicos fornecidos por modos de transporte mais sustentáveis. O CESE considera, por conseguinte, razoável que as autoridades possam garantir que os serviços estão a utilizar veículos eficientes com baixas emissões de carbono e que não aumentem as emissões, nomeadamente o serviço ferroviário. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a associar a liberalização do mercado do transporte rodoviário a uma utilização mais clara do princípio do poluidor-pagador em todos os modos de transporte.

2. Introdução

2.1.

De acordo com o artigo 4.o, n.o 2, alínea g), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a União dispõe de competência partilhada com os Estados-Membros no domínio dos transportes e, segundo o artigo 91.o do TFUE, estabelece, entre outros aspetos:

«a)	Regras comuns aplicáveis ao transporte internacional proveniente de ou com destino ao território de um Estado-Membro, ou que atravesse o território de um ou vários Estados-Membros;

b)	As condições em que os transportadores não residentes podem efetuar serviços de transporte num Estado-Membro; […]

2.	quando da adoção [de tais] medidas […], são tidos em conta os casos em que a aplicação seja suscetível de afetar gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões, bem como a exploração de equipamentos de transporte.»

2.2.

Com a alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/2009 que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro, a Comissão afirma que pretende melhorar a mobilidade dos cidadãos que viajam longas distâncias, aumentar a utilização de modos de transporte sustentáveis e propor serviços que respondam melhor às necessidades dos cidadãos, em especial os de menores rendimentos.

2.3.

A distinção entre «camioneta» e «autocarro» não existe em algumas línguas europeias. A distância é, frequentemente, um dos principais critérios aplicados na regulação dos serviços de camionetas de longo curso, devendo, por exemplo, ser superior a 50 milhas no Reino Unido e a 100 quilómetros em França e na Suécia.

2.4.

Em alguns Estados-Membros, o mercado de serviços de camionetas de longo curso já está, pelo menos parcialmente, liberalizado. Assim, por exemplo, a liberalização do mercado alemão foi sujeita a duas condições: as carreiras devem cobrir uma distância mínima de 50 quilómetros e não devem entrar em concorrência com o transporte ferroviário. Em França, a lei Macron permite que qualquer operador preste serviços regulares em trajetos superiores a 100 quilómetros.

3. Regras comunitárias em vigor

3.1.

O Regulamento (CE) n.o 1073/2009, de 21 de outubro de 2009, aplica-se ao transporte de mais de nove pessoas em autocarro e camioneta no âmbito de serviços regulares de transporte internacional de passageiros, bem como, em determinadas condições e a título temporário, à permissão de que transportadores não residentes efetuem serviços de transporte rodoviário de passageiros num Estado-Membro.

3.2.

Os transportes a partir de Estados-Membros com destino a países terceiros são, em larga medida, efetuados ao abrigo de acordos bilaterais celebrados entre os Estados-Membros e esses países terceiros. No entanto, as regras da União são aplicáveis no território dos Estados-Membros atravessados em trânsito.

3.3.

As regras comuns não se aplicam aos serviços urbanos e suburbanos de transporte em autocarro e camioneta. As operações de cabotagem efetuadas por um transportador não residente num Estado-Membro de acolhimento são autorizadas, com exceção dos serviços de transporte que satisfaçam as necessidades de um centro ou aglomeração urbanos ou as necessidades de transporte entre esse centro ou aglomeração e os arredores. As operações de cabotagem não podem ser executadas independentemente de um serviço internacional.

3.4.

Em contrapartida, as disposições relativas ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços aplicam-se às empresas de transporte em autocarro ou camioneta que efetuem operações de cabotagem.

3.5.

Todos os anos, os Estados-Membros devem informar a Comissão do número de transportadores titulares de licenças comunitárias em 31 de dezembro do ano anterior e do número de cópias certificadas correspondentes aos veículos em circulação nessa data. Em 31 de dezembro de 2016, a UE tinha 34 390 licenças para o transporte rodoviário de passageiros e 300 155 autocarros e camionetas, dos quais cerca de 46 000 eram utilizados principalmente para o transporte de passageiros em longa distância.

4. Novas medidas propostas pela Comissão

4.1.

O âmbito de aplicação é significativamente alargado, e abrange todos os transportes regulares (internacionais e nacionais) em autocarro e camioneta, em toda a União, efetuados no âmbito de serviços regulares por transportadores não residentes.

4.2.

A regulamentação atual, que define as operações de cabotagem como «serviços de transporte rodoviário nacional de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por um transportador num Estado-Membro de acolhimento», é alterada com a supressão do termo «temporário». Por conseguinte, as operações de cabotagem fazem parte dos serviços regulares.

4.3.

As operações de cabotagem regulares passam a ser admitidas a coberto de uma licença comunitária. As operações de cabotagem efetuadas a título temporário só são autorizadas se estiverem cobertas por um contrato celebrado entre o organizador e o transportador, e caso se tratem de serviços ocasionais.

4.4.

No que se refere aos serviços regulares, o novo regulamente estabelece uma distinção entre o transporte internacional e nacional de passageiros numa distância inferior a 100 quilómetros em linha reta, por um lado, e o mesmo transporte numa distância igual ou superior a 100 quilómetros em linha reta, por outro.

4.5.

No caso dos serviços regulares de transporte internacional de passageiros e dos serviços regulares nacionais numa distância igual ou superior a 100 quilómetros em linha reta, o acesso ao mercado é totalmente liberalizado.

4.6.

No caso dos serviços regulares de transporte internacional e nacional (incluindo o transporte urbano e suburbano) numa distância inferior a 100 quilómetros em linha reta, o acesso ao mercado pode ser recusado se o serviço proposto comprometer o equilíbrio económico de um contrato público de serviços. A distância inferior a 100 quilómetros pode ser aumentada até 120 quilómetros caso os serviços regulares a introduzir sirvam um local de partida e um local de destino já servidos por mais de um contrato público de serviços.

4.7.

Os serviços expresso, ou seja, os serviços que asseguram o transporte de passageiros com frequência e percurso determinados, sem paragens intermédias, passam a ser considerados «serviços regulares», tal como os serviços de transporte em que os passageiros podem ser tomados e largados em paragens previamente estabelecidas.

4.8.

É criado para o setor do transporte de passageiros em autocarro e camioneta um organismo regulador independente encarregado de:

—

efetuar análises económicas destinadas a determinar se um novo serviço comprometeria o equilíbrio económico de um contrato público de serviços. As conclusões do organismo regulador devem ser vinculativas para as autoridades competentes em matéria de direito de acesso ao mercado internacional e nacional. As decisões do organismo regulador são sujeitas a um controlo judicial;

—	recolher e prestar informações sobre o acesso aos terminais;

—	tomar decisões relativas aos recursos interpostos contra decisões dos operadores de terminais.

4.9.

As adaptações técnicas referentes às licenças comunitárias, às autorizações de acesso ao mercado e a outros certificados são efetuadas por ato delegado da Comissão.

4.10.

Os transportadores beneficiam de direito de acesso aos parques de estacionamento utilizados pelos autocarros e camionetas (terminais) em condições equitativas, transparentes e não discriminatórias.

5. Observações gerais

5.1.

O alargamento do âmbito de aplicação do regulamento em apreço a todos os serviços regulares por conta de outrem, efetuados por transportadores não residentes, implica que estes podem efetuar serviços nacionais regulares nas mesmas condições que os transportadores residentes, e que uma operação de cabotagem, quando é contínua e permanente, é considerada um serviço regular. Em consequência, o regulamento em apreço é aplicável a todos os serviços de transporte regulares internacionais e nacionais em autocarro e camioneta.

5.2.

Por conseguinte, o mercado de serviços de transporte internacionais e nacionais em distâncias iguais ou superiores a 100 quilómetros em linha reta é totalmente liberalizado, e já não se podem ter em conta eventuais contratos públicos de serviços para recusar o acesso ao mercado.

5.3.

O acesso ao mercado de um serviço de transporte regular internacional e nacional em autocarro e camioneta numa distância inferior a 100 ou 120 quilómetros em linha reta pode ser recusado se o equilíbrio económico de um contrato público de serviços for comprometido e se o organismo regulador independente encarregado de realizar a análise económica correspondente estiver de acordo.

5.4.

Ao contrário do regulamento atualmente em vigor, a nova proposta da Comissão deixa de excluir explicitamente os serviços de transporte em autocarro e camioneta urbanos e suburbanos, aos quais a nova regulamentação será, por conseguinte, aplicável.

5.5.

Além disso, as autoridades competentes para decidir sobre o acesso ao mercado não podem indeferir um pedido apenas com o fundamento de que o transportador oferece preços inferiores aos oferecidos por outros transportadores. Contudo, alguns transportadores do setor privado, não sujeitos a obrigações de serviço público, oferecem preços (por exemplo, 1 euro por um trajeto de longo curso) que só podem resultar da prática de dumping. A formulação geral da disposição em causa, que não inclui qualquer restrição, poderá ser considerada como um cheque em branco a favor da concorrência desleal.

5.6.

5.7.

O CESE questiona-se se a proposta de regulamento está em conformidade com o disposto no artigo 5.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia (TUE) relativo ao princípio de subsidiariedade, e considera que os argumentos apresentados na ficha justificativa (prevista pelo artigo 5.o do Protocolo n.o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade) não são totalmente convincentes. No entanto, dado que os serviços nacionais de transporte em autocarro e camioneta para distâncias superiores a 100 km já estão desregulamentados em alguns Estados-Membros, não foi possível questionar o livre acesso ao mercado para os serviços de transporte em autocarro, enquanto tal.

5.8.

Contudo, o transporte de passageiros é também um serviço de interesse económico geral, previsto pelo Tratado e, enquanto tal, sujeito ao artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, segundo o qual «[as] empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada».

5.9.

Este artigo visa o primado do bom cumprimento da missão, que não depende de uma abordagem baseada no equilíbrio económico.

5.10.

Os valores comuns aplicáveis às missões dos serviços de interesse económico geral referidos no Protocolo n.o 26 relativo aos serviços de interesse geral (SIG, na aceção do artigo 14.o do TFUE) incluem, em especial: o papel essencial e o amplo poder de apreciação dos órgãos de poder nacional, regional e local para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral, um elevado nível de qualidade, de segurança e de acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento e a promoção do acesso universal e dos direitos dos utilizadores.

5.11.

Por conseguinte, o equilíbrio económico não faz parte dos valores que os SIEG têm obrigatoriamente de respeitar. Aliás, o equilíbrio económico pode, em alguns casos, ser difícil de conciliar com um serviço que deve ser prestado a preços acessíveis a todos. O mercado apenas pode oferecer um preço fixado em função dos custos, o que não garante o acesso de todos a um serviço de qualidade a preços acessíveis. No entanto, importa igualmente assinalar que alguns Estados-Membros têm um mercado desregulamentado, total ou parcialmente, com resultados satisfatórios. Nesses casos, a proposta poderia representar um retrocesso.

5.12.

Deste modo, o organismo regulador criado pelo regulamento em apreço apenas poderia apreciar se as condições previstas no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e no Protocolo n.o 26 estão ou não preenchidas, uma competência (constatação de erro manifesto) que até à data incumbe apenas à Comissão, sem prejuízo de um recurso para o Tribunal de Justiça da União Europeia.

5.13.

Ao contrário da nova proposta da Comissão, o atual Regulamento (CE) n.o 1073/2009, nomeadamente o seu artigo 8.o, n.o 4, alínea d), (que a Comissão propõe suprimir), está conforme com o Tratado ao prever que: «Um Estado-Membro decida, com base numa análise pormenorizada, que o serviço em causa afetaria gravemente a viabilidade de um serviço comparável abrangido por um ou mais contratos de serviço público em conformidade com a legislação comunitária nos troços diretos em questão».

5.14.

O CESE considera, assim, que não se deve alterar a referida disposição do artigo 8.o, mas sim dar aos Estados-Membros, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, o amplo poder de apreciação que o Tratado lhes confere para organizar os seus serviços de interesse geral em função das suas necessidades, salvo em caso de erro manifesto constatado pela Comissão.

5.15.

O CESE salienta que a abertura de novas carreiras de autocarros e camionetas pode prejudicar os serviços públicos fornecidos por modos de transporte mais sustentáveis, nomeadamente o serviço ferroviário. Por conseguinte, não é aceitável que, apenas por razões económicas, se abandone, num mesmo troço, um serviço ferroviário.

5.16.

O CESE recorda, neste contexto, que o objetivo da regulamentação do espaço ferroviário europeu único é criar um espaço ferroviário europeu capaz de competir a longo prazo com os outros modos de transporte.

5.17.

Contudo, é forçoso constatar que a concorrência entre o transporte ferroviário e o transporte rodoviário continua a ser, em grande medida, desleal pelo facto de as taxas ferroviárias pagas pelos operadores ferroviários e os custos de exploração serem cerca de três vezes superiores aos custos suportados pelos operadores de serviços de transporte em autocarro e camioneta. Até agora, o anúncio da Comissão de «medidas de internalização dos custos externos do transporte, a executar de forma coordenada e equilibrada em todos os modos de transporte, para que as tarifas aplicadas espelhem o nível dos custos externos impostos ao conjunto da sociedade» não teve consequências significativas.

5.18.

Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a associar a liberalização do mercado do transporte rodoviário a uma utilização mais clara do princípio do poluidor-pagador em todos os modos de transporte.

Bruxelas, 19 de abril de 2018.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Luca JAHIER