COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 25.10.2016
COM(2016) 711 final
2016/0347(NLE)
Proposta de
DECISÃO DE EXECUÇÃO DO CONSELHO
que estabelece uma recomendação para o prolongamento temporário dos controlos nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
•Justificação e objetivos da proposta
Introdução
Em 12 de maio de 2016, o Conselho adotou, sob proposta da Comissão, uma decisão de execução que estabelece uma recomendação quanto à realização de controlos temporários nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen. Foi a primeira vez que se recorreu ao procedimento previsto no artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen. A conjugação de deficiências graves na gestão das fronteiras externas pela Grécia e de um número importante de migrantes não registados presentes nesse país que poderiam deslocar-se de forma irregular para outros Estados- Membros criou as circunstâncias excecionais que representaram uma ameaça grave para a ordem pública e a segurança interna e que colocaram em perigo o funcionamento global do espaço Schengen.
A presente recomendação é dirigida a cinco Estados Schengen (Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega) e abrange um número limitado de troços das fronteiras internas nesses países.
A recomendação citada autorizou que se mantivessem controlos seletivos e proporcionados por um período de seis meses, ou seja, até 12 de novembro de 2016.
Nos termos do artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen, esse período pode ser prolongado, em conformidade com as condições e procedimentos previstos no mesmo artigo.
Situação atual
Na sequência da recomendação do Conselho de 12 de maio, os cinco Estados Schengen em causa notificaram a Comissão de que realizariam os controlos temporários recomendados nas fronteiras internas.
A Comissão, no seu relatório de 28 de setembro de 2016, baseado nas informações recebidas dos Estados Schengen em causa, como previsto na referida recomendação, considerou que os controlos nas fronteiras tinham respeitado as condições definidas na recomendação, ou seja, abrangeram unicamente as rotas migratórias e as ameaças identificadas, foram seletivos e limitados em termos de âmbito de aplicação, frequência, localização e duração ao estritamente necessário para responder à ameaça identificada e, embora não fosse de excluir um certo impacto económico, afetaram o mínimo possível a passagem das fronteiras internas pelo público em geral. Além disso, com base nas informações de que dispunha nesse momento, a Comissão concluiu que não havia necessidade de propor alterações à recomendação.
Em 18 e 21 de outubro de 2016, os Estados Schengen em causa apresentaram um segundo relatório à Comissão sobre a aplicação da recomendação do Conselho. As informações comunicadas são tendencialmente semelhantes aos dados fornecidos no primeiro relatório (redução do número das pessoas a quem a entrada é recusada e do número de pedidos de asilo recebidos), o que demonstra, portanto, uma estabilização progressiva da situação. Em 20 de outubro, os cinco Estados Schengen escreveram à Comissão chamando a sua atenção para a necessidade de continuarem a ser autorizados os controlos temporários nas fronteiras. A Eslovénia também escreveu à Comissão, em 6 de outubro, exprimindo preocupação com a eventual continuação dos controlos fronteiriços na sua fronteira com a Áustria.
O recurso ao artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen e a adoção de uma abordagem coordenada a nível da UE para os controlos temporários nas fronteiras figuravam entre as iniciativas previstas no roteiro «Restabelecer Schengen» 1 , tendo por finalidade criar as condições para suprimir todos os controlos nas fronteiras internas e restabelecer o funcionamento normal do espaço Schengen até ao final de 2016.
Não obstante uma diminuição significativa da chegada de migrantes em situação irregular e de requerentes de asilo à União Europeia, nomeadamente graças à aplicação da Declaração UE-Turquia, encontra-se ainda na Grécia um número elevado de migrantes em situação irregular (cerca de 60 000), que se pode razoavelmente esperar que tentem deslocar-se de forma irregular para outros Estados-Membros.
Além disso, o número total de pedidos de asilo recebidos pelos Estados Schengen destinatários da recomendação continua a ser um fator pertinente, mesmo que não se compare com o número de pedidos recebidos na mesma altura do ano passado. O grande número de chegadas de migrantes em situação irregular e de requerentes de asilo à União Europeia desde o outono de 2015 tem criado problemas significativos a todos os Estados-Membros da UE, que devem ser tidos em conta. Esses problemas estão associados à necessidade de assegurar alojamento adequado e acesso aos sistemas de ensino e de saúde às pessoas que têm chegado desde o ano passado. Por outro lado, o tratamento dos pedidos de asilo ainda em atraso, bem como o tratamento das novas chegadas e de pedidos de proteção, continuam a colocar sob pressão o funcionamento das administrações desses Estados-Membros.
Além disso, outras medidas previstas pelo roteiro «Restabelecer Schengen», apesar dos progressos significativos, ainda precisam de tempo para serem plenamente aplicadas e produzirem os resultados esperados.
A este respeito, a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira foi aprovada e começou a funcionar em tempo recorde. Contudo, as reservas de reação rápida (recursos humanos e equipamentos técnicos) e as reservas de agentes de controlo de regressos rápidos deverão ser ainda criadas, só ficando operacionais, respetivamente, em 7 de dezembro de 2016 e 7 de janeiro de 2017. As primeiras avaliações da vulnerabilidade deverão ficar concluídas no primeiro trimestre de 2017.
A aplicação da Declaração UE-Turquia continua a produzir resultados. Todavia, não cessa de chegar às ilhas gregas uma média de 107 pessoas por dia. É importante continuar a garantir que a referida declaração funciona de forma permanente. Também é essencial prosseguir a cooperação acordada na reunião que aprovou a Declaração dos Dirigentes sobre a rota migratória dos Balcãs Ocidentais, como demonstra o número constante de pessoas que chegam à Sérvia.
Por conseguinte, as circunstâncias excecionais que constituem uma ameaça grave para a ordem pública e a segurança interna, colocando em risco o funcionamento global do espaço Schengen, continuam a manter-se.
Rumo a seguir
Tendo em conta os factos expostos, resulta que ainda não se encontram totalmente reunidas as condições que o roteiro «Restabelecer Schengen» visava criar para permitir a supressão de todos os controlos nas fronteiras internas e o restabelecimento do funcionamento normal do espaço Schengen. Registaram-se, porém, alguns progressos constantes e significativos no respeitante ao restabelecimento do pleno funcionamento do espaço Schengen. Na fase atual, contudo, a situação na Grécia e ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais continua frágil e mantém-se uma grande pressão sobre os Estados-Membros mais afetados pelos movimentos secundários de migrantes em situação irregular provenientes da Grécia. A entrada em pleno funcionamento da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que reforçará a proteção das fronteiras externas da UE, estará concluída em janeiro de 2017. A continuação da aplicação da Declaração UE-Turquia contribuirá para diminuir o número de pessoas que chegam à UE e permitirá que os sistemas nacionais continuem a tratar e a reabsorver os atrasos respeitantes aos pedidos de asilo, bem como a consolidar as respetivas capacidades de acolhimento.
A aplicação integral das normas de Dublim em vigor deve ser restabelecida progressivamente, com a plena participação da Grécia, em consonância com as recomendações da Comissão 2 , devendo simultaneamente ser aperfeiçoadas para o futuro com base nos princípios da solidariedade e responsabilidade. Além disso, os programas de relocalização de emergência, já em vigor desde setembro de 2015, devem continuar a apresentar resultados concretos em termos de número de pessoas recolocadas. Por último, devem ser intensificados os regressos das pessoas que não têm o direito de permanecer no território da União Europeia.
É justificado, portanto, autorizar que os Estados-Membros em causa prolonguem os atuais controlos nas fronteiras internas por um período suplementar considerado proporcionado. Com base nos indicadores factuais disponíveis na atual fase, tal prolongamento não deve exceder três meses.
Âmbito da proposta
Os Estados Schengen que realizam atualmente controlos temporários nas fronteiras internas, em conformidade com a recomendação do Conselho de 12 de maio de 2016, devem ser autorizados a continuar a fazê-lo.
Contudo, tendo em conta a progressiva estabilização da situação, os controlos nas fronteiras só devem ser adotados como último recurso quando outras medidas, menos restritivas do tráfego transfronteiriço, como os controlos policiais realizados nos termos do artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen, não são suficientes para resolver as ameaças identificadas. Por conseguinte, os Estados Schengen que decidam manter os controlos nas fronteiras internas em conformidade com a presente recomendação devem, antes de o fazerem, examinar todas as medidas alternativas disponíveis tendo em vista os controlos nas fronteiras. Os Estados-Membros em causa devem informar do resultado desse exame na sua notificação de continuação dos controlos nas fronteiras internas aos demais Estados-Membros, ao Parlamento Europeu e à Comissão.
Tal como indicado nas conclusões do Conselho Europeu de 20 de outubro de 2016 sobre a migração, o processo «Restabelecer Schengen» implica o ajustamento dos controlos temporários das fronteiras internas para refletir as necessidades atuais. Os controlos nas fronteiras internas devem ser realizados unicamente com base em análises de risco e nos dados dos serviços de informações, limitados em termos de âmbito de aplicação, frequência, localização e duração ao estritamente necessário para responder à ameaça grave e proteger a ordem pública e a segurança interna. O Estado-Membro que realiza o controlo na fronteira interna ao abrigo da presente recomendação deve reexaminar semanalmente a necessidade, a frequência, o local e a duração dos controlos, ajustar os controlos ao nível da ameaça à qual visam responder, suprimindo-os gradualmente logo que possível. O Estado-Membro que realiza o controlo na fronteira interna ao abrigo da presente recomendação deve igualmente consultar regularmente o ou os Estados-Membros em causa, tendo em vista assegurar que esse controlo incide unicamente nos troços da fronteira interna onde é considerado necessário e proporcionado em conformidade com o Código das Fronteiras Schengen.
Deve ser introduzida igualmente a obrigação de comunicação de relatórios mais pormenorizados. Após cada mês de aplicação da presente recomendação, os Estados-Membros em causa devem apresentar à Comissão um relatório sobre o resultado dos controlos realizados e a avaliação da necessidade de continuação desses controlos, se for caso disso. Esse relatório deve indicar, pelo menos, o número total de pessoas controladas, o número total de recusas de entrada na sequência dos controlos, o número total de decisões de regresso emitidas na sequência dos controlos e o número total de pedidos de asilo recebidos nas fronteiras internas onde se realizaram os controlos.
A Comissão acompanhará de perto a aplicação da recomendação e a situação na prática.
•Coerência com disposições em vigor no domínio de intervenção
A presente recomendação visa aplicar as disposições em vigor no domínio de intervenção.
•Coerência com outras políticas da União
A presente recomendação tem ligações com o mercado interno da União e com a política de migração e asilo.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
•Base jurídica
Artigo 29.º do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen).
•Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)
O artigo 29.º do Regulamento (UE) 2016/399 especifica que o Conselho adota a recomendação respeitante aos controlos temporários nas fronteiras internas com base numa proposta da Comissão.
A ação a nível da União é necessária quando o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas é posto em risco.
•Proporcionalidade
A presente proposta não excede o necessário para atingir o objetivo preconizado.
3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
•Avaliações ex post/controlos de adequação da legislação em vigor
Não aplicável.
•Consulta das partes interessadas
Atendendo à urgência da proposta, não foi possível realizar a consulta das partes interessadas.
•Obtenção e utilização de competências especializadas
Não aplicável.
•Avaliação de impacto
Tendo em conta o curto período de tempo previsto e os dados apresentados pelos Estados-Membros em causa, bem como os dados disponíveis relativos à situação na Grécia, não foi elaborada uma avaliação de impacto completa.
•Adequação e simplificação da legislação
Não aplicável.
•Direitos fundamentais
A proteção dos direitos fundamentais foi tida em conta durante a elaboração da proposta.
4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
A medida proposta não tem implicações para o orçamento da UE.
2016/0347 (NLE)
Proposta de
DECISÃO DE EXECUÇÃO DO CONSELHO
que estabelece uma recomendação para o prolongamento temporário dos controlos nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
Tendo em conta o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) 3 , nomeadamente o artigo 29.º,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)Em conformidade com o artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen, o Conselho adotou, em 12 de maio de 2016, a Decisão de Execução que estabelece uma recomendação quanto à realização de controlos temporários nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen.
(2)O Conselho recomendou a cinco Estados Schengen (Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega) que mantivessem controlos temporários proporcionados nas fronteiras por um período máximo de seis meses a contar do dia da adoção da referida decisão de execução, a fim de contrariar a ameaça grave contra a ordem pública ou a segurança interna nestes Estados resultante da conjugação de deficiências no controlo das fronteiras externas na Grécia com os movimentos secundários de migrantes em situação irregular entrados a partir deste último país e que tencionavam deslocar-se para outros Estados Schengen.
(3)Em 28 de setembro de 2016, a Comissão apresentou o seu relatório sobre a aplicação da referida decisão de execução, tendo concluído que os controlos nas fronteiras internas realizados pela Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega foram proporcionados e respeitaram o disposto na recomendação do Conselho. Além disso, a Comissão concluiu, com base nas informações disponíveis e nos relatórios recebidos dos Estados em causa, não ser necessário propor alterações à decisão de execução no momento da elaboração do seu relatório.
(4)Em 18 e 21 de outubro de 2016, os Estados Schengen em causa apresentaram um segundo relatório à Comissão sobre a aplicação da recomendação do Conselho. As informações comunicadas são tendencialmente semelhantes aos dados fornecidos no primeiro relatório (redução do número das pessoas a quem a entrada é recusada e do número de pedidos de asilo recebidos), o que demonstra, portanto, uma estabilização progressiva da situação.
(5)Contudo, não obstante uma diminuição acentuada do número de chegadas de migrantes em situação irregular e de requerentes de asilo à União Europeia, um número significativo de migrantes em situação irregular ainda continua na Grécia, bem como nos Estados-Membros mais afetados pelos movimentos secundários de migrantes em situação irregular a partir da Grécia. Com base nas tendências observadas no passado, é razoável esperar que essas pessoas tencionem deslocar-se de forma irregular para outros Estados-Membros quando os controlos nas fronteiras, que impedem os movimentos secundários, forem suprimidos.
(6)O número cumulado de pedidos de asilo recebidos desde o início da crise migratória e os novos pedidos que continuam a ser apresentados colocaram sob grande pressão as administrações e os serviços nacionais de todos os Estados-Membros da UE e, em especial, dos Estados Schengen destinatários da decisão de execução.
(7)Os controlos nas fronteiras internas não podem ser dissociados de outros fatores considerados relevantes. Na sua Comunicação intitulada «Restabelecer Schengen – Um roteiro» 4 , a Comissão identificou as diferentes políticas que devem ser adotadas para restabelecer o funcionamento normal do espaço Schengen.
(8)Esse roteiro considerava essencial, nomeadamente, aprovar a criação da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira. O Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira 5 , entrou em vigor em 6 de outubro de 2016, ou seja, nove meses depois da apresentação da proposta da Comissão, o que revela o empenho de todas as partes envolvidas. Prevê-se que as reservas de reação rápida, constituídas por recursos humanos e equipamentos técnicos, e as reservas de agentes de controlo de regressos rápidos, sejam criadas e fiquem operacionais, respetivamente, em 7 de dezembro de 2016 e 7 de janeiro de 2017.
(9)Outro elemento identificado no roteiro refere-se ao sucesso na aplicação da Declaração UE-Turquia. Embora a aplicação da declaração, tal como descrita no terceiro relatório intercalar 6 , continue a produzir resultados, é importante que se mantenha operacional de forma sustentada. Além disso, também é essencial prosseguir a cooperação acordada na reunião que aprovou a Declaração dos Dirigentes sobre a rota migratória dos Balcãs Ocidentais.
(10)Resulta do que precede que, não obstante os progressos constantes e importantes nos domínios identificados no roteiro «Restabelecer Schengen» e a progressiva estabilização da situação, as medidas nele previstas necessitam de tempo para serem plenamente aplicadas e produzirem os resultados esperados.
(11)As circunstâncias excecionais que constituem uma ameaça grave para a ordem pública e a segurança interna, colocando em risco o funcionamento geral do espaço Schengen, continuam, por conseguinte, a manter-se.
(12)Tendo em conta a atual fragilidade da situação na Grécia e a pressão residual que ainda persiste nos Estados-Membros mais afetados pelos movimentos secundários de migrantes em situação irregular provenientes da Grécia, afigura-se, portanto, justificado, autorizar o prolongamento dos controlos temporários nas fronteiras internas dos Estados Schengen que atualmente realizam esses controlos como medida de último recurso em resposta a uma ameaça grave para a sua ordem pública ou segurança interna, ou seja, a Áustria, a Alemanha, a Dinamarca, a Suécia e a Noruega como Estado associado, em conformidade com o artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen.
(13)Com base nos indicadores factuais disponíveis na fase atual, tal prolongamento não deve ser superior a três meses a contar da data de adoção da presente decisão de execução.
(14)Os Estados-Membros que decidam continuar a realizar controlos nas fronteiras internas na sequência da presente decisão de execução, devem notificar desse facto os demais Estados-Membros, o Parlamento Europeu e a Comissão.
(15)Antes de optarem por esses controlos, os Estados-Membros em causa devem ponderar se poderão ser aplicadas outras medidas alternativas aos controlos nas fronteiras a fim de remediar eficazmente a ameaça identificada. Os Estados-Membros em causa devem incluir nas respetivas notificações o resultado dessa ponderação e dos motivos que os levam a optar pelos controlos nas fronteiras.
(16)Tal como indicado nas conclusões do Conselho Europeu de 20 de outubro de 2016 sobre a migração, o processo «Restabelecer Schengen» implica o ajustamento dos controlos temporários das fronteiras internas para refletir as necessidades atuais. Os controlos ao abrigo da presente decisão de execução devem ser realizados apenas na medida do necessário e limitados na sua intensidade ao mínimo estritamente necessário. Por exemplo, se durante um certo período houver um fluxo de pessoas pouco relevante, os controlos em determinados troços de fronteira podem não ser necessários. A fim de dificultar o menos possível a passagem do público em geral pelas fronteiras internas, só devem ser realizados controlos seletivos, baseados em análises de risco e em dados dos serviços de informações. Além disso, a necessidade de tais controlos nos troços de fronteira em causa deve ser ponderada e reavaliada periodicamente, em cooperação com todos os Estados-Membros afetados, a fim de os reduzir progressivamente.
(17)No final de cada mês de aplicação da presente decisão de execução, deve ser enviado à Comissão um relatório completo sobre os resultados dos controlos realizados, juntamente com uma avaliação da necessidade da sua continuação, se for caso disso. Esse relatório deve indicar o número total de pessoas controladas, o número total de recusas de entrada na sequência dos controlos, o número total de decisões de regresso emitidas na sequência dos controlos e o número total de pedidos de asilo recebidos nas fronteiras internas onde se realizaram os controlos.
(18)O Conselho toma nota de que a Comissão irá acompanhar de perto a aplicação da presente decisão de execução,
RECOMENDA:
1. A Áustria, a Alemanha, a Dinamarca, a Suécia e a Noruega devem prolongar os controlos temporários proporcionados nas fronteiras, por um período máximo de três meses a contar do dia de adoção da presente decisão de execução, nas seguinte fronteiras internas:
- A Áustria, nas fronteiras terrestres com a Hungria e a Eslovénia;
- A Alemanha, na fronteira terrestre com a Áustria;
- A Dinamarca, nos portos dinamarqueses com ligações por ferry à Alemanha e na fronteira terrestre com a Alemanha;
- A Suécia, nos portos suecos nas regiões policiais meridional e ocidental e na ponte de Öresund;
- A Noruega, nos portos noruegueses com ligações por ferry à Dinamarca, Alemanha e Suécia.
2. Antes de prolongarem os referidos controlos, os Estados-Membros em causa devem proceder a um intercâmbio de opiniões com o ou os Estados-Membros interessados, a fim de assegurar que os controlos nas fronteiras internas são realizados unicamente onde forem considerados necessários e proporcionados. Além disso, os Estados-Membros em causa devem assegurar que os controlos nas fronteiras internas são realizados exclusivamente como medida de último recurso, sempre que outras medidas alternativas não permitam alcançar os mesmos efeitos, e apenas nos troços da fronteira interna onde forem considerados necessários e proporcionados, em conformidade com o Código das Fronteiras Schengen. Os Estados-Membros em causa devem notificar os demais Estados-Membros, o Parlamento Europeu e a Comissão em conformidade.
3. Os controlos das fronteiras devem continuar a ser seletivos, com base em análises de risco e nos dados dos serviços de informações, limitados em termos de âmbito de aplicação, frequência, localização e duração ao estritamente necessário para responder à ameaça grave e proteger a ordem pública e a segurança interna. O Estado-Membro que realiza os controlos na fronteira interna ao abrigo da presente decisão de execução deve ponderar semanalmente a necessidade, frequência, o local e a duração dos controlos, ajustar a intensidade dos controlos ao nível da ameaça à qual visam responder, suprimindo-os gradualmente logo que possível, devendo apresentar um relatório mensal à Comissão.
Feito em Estrasburgo, em
Pelo Conselho
O Presidente