COMISSÃO EUROPEIA

Estrasburgo, 5.7.2016

JOIN(2016) 31 final

COMUNICAÇÃO CONJUNTA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Elementos para um quadro estratégico à escala da UE para apoiar a reforma do setor da segurança

{SWD(2016) 221 final}

1.    Fundamentação e âmbito de aplicação

A reforma do setor da segurança (RSS) é o processo de transformação do sistema de segurança 1 de um país com vista a assegurar gradualmente aos indivíduos e ao Estado serviços de segurança mais eficazes e responsáveis, em consonância com o respeito pelos direitos humanos, a democracia, o Estado de direito e os princípios da boa governação. A RSS é um processo político de longo prazo, uma vez que vai ao cerne das relações de poder de um país. Tem de ser conduzido a nível nacional e exige liderança e empenhamento políticos, cooperação interinstitucional e uma ampla participação dos interessados, de modo a alcançar o mais vasto consenso possível.

As situações de conflito, insegurança e instabilidade são um problema generalizado, incluindo em países que confinam diretamente com a UE 2 . Estas situações resultam em sofrimento humano, deslocações forçadas e graves questões de desenvolvimento 3 , como reconhecido pela política de desenvolvimento da UE 4 , pelos trabalhos em matéria de segurança e desenvolvimento em geral e pela Resolução das Nações Unidas «Transformar o nosso mundo: a Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável», nomeadamente o Objetivo 16 5 e as suas metas no domínio da segurança.

A insegurança e a instabilidade são frequentemente provocadas ou agravadas pela falta de sistemas de segurança eficazes e responsáveis. Ajudar os países parceiros a reformarem os seus sistemas de segurança é uma meta que vai ao encontro dos objetivos da UE no que respeita à paz e estabilidade, ao desenvolvimento inclusivo e sustentável, à construção do Estado e à democracia, ao Estado de direito, aos direitos humanos e aos princípios do direito internacional 6 . Tal como reconhecido na Agenda Europeia para a Segurança de 2015 7 , que salienta a forte relação entre a segurança interna e externa da UE, os conflitos e a insegurança nos países parceiros, por vezes associados ao extremismo violento, afetam também a segurança interna da UE, bem como a segurança dos seus cidadãos, as trocas comerciais da UE e os seus interesses de investimento no estrangeiro.

A participação, até à data, da UE na RSS é avaliada no documento de trabalho conjunto 8 que acompanha a presente Comunicação Conjunta, que resume as conclusões de diferentes avaliações, os relatórios sobre os «ensinamentos obtidos», bem como os estudos e as consultas com as partes interessadas realizados ao longo dos últimos quinze anos. A avaliação conclui que existe margem para a melhoria da coerência, da complementaridade e da coordenação das capacidades e dos instrumentos da UE. Sublinha também que uma RSS profunda implica um processo complexo e exige um empenhamento a longo prazo, sem prejuízo das iniciativas de curto prazo que possam ser necessárias para enfrentar as ameaças imediatas à segurança.

As intervenções da UE a nível diplomático e financeiro, militar e civil, a curto e a longo prazo deverão estar mais firmemente ancoradas num único quadro de apoio à RSS, à escala da UE, que tenha em conta as interligações entre políticas, segurança, justiça, resposta humanitária 9 , desenvolvimento, situações de conflito e fragilidade. A RSS necessita de apoio político, financeiro e técnico dos parceiros internacionais, em particular nos países fragilizados, em desenvolvimento e em transição. Com as suas políticas externas, instrumentos e mecanismos abrangentes e de alcance global, além da sua presença e experiência já consolidadas, a UE encontra-se bem posicionada para apoiar os países parceiros a este respeito, em coordenação com outros intervenientes internacionais, incluindo as Nações Unidas.

A presente Comunicação Conjunta 10 fornece elementos para um quadro dessa natureza, tal como estabelecido nas conclusões do Conselho de maio de 2015 11 , bem como para orientar o trabalho da UE no sentido de desenvolver as capacidades para promover a segurança e o desenvolvimento 12 (CBSD). Além disso, reflete a «abordagem global» da UE em relação às crises e aos conflitos externos 13 ao reunir a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) e todas as outras ferramentas de política externa e segurança comum (PESC), os instrumentos de ação externa e os intervenientes no domínio da liberdade, segurança e justiça, fundindo e atualizando assim dois conceitos, anteriormente distintos, da política da UE com vista ao apoio à RSS 14 . A Comunicação contribuirá ainda para a eficácia da Estratégia Global em matéria de política externa e de segurança 15 e da Agenda Europeia para a Segurança 16 . Toma igualmente em linha de conta as decisões do CAD da OCDE 17 nesse domínio e, quando aplicáveis, as diretrizes do CAD da OCDE em matéria de paz e segurança.

Este quadro:

é aplicável a todos os intervenientes e instrumentos da UE: políticos/diplomáticos, instrumentos de ação externa, de resposta a crises 18 e intervenientes civis e militares no âmbito da PCSD a todos os níveis. Os Estados-Membros são encorajados a enquadrar os seus programas bilaterais de RSS nesse âmbito, designadamente através de exercícios de programação conjunta, em conformidade com as conclusões do Conselho sobre «a intensificação da programação conjunta» 19 ;

orientará a identificação, o planeamento e/ou a aplicação/execução de todos os programas/projetos/instrumentos da UE no domínio da ação externa ligados à RSS, incluindo os mecanismos da PCSD com mandatos específicos e/ou parciais que envolvam atividades relacionadas com a RSS. Muito embora a tónica seja colocada no apoio da UE aos setores da segurança noutros países, a presente Comunicação Conjunta reconhece a interdependência entre segurança e justiça. Os princípios nela estabelecidos podem ser igualmente aplicados aos agentes de justiça, sempre que os seus papéis e funções tenham repercussões claras para o setor da segurança;

aplicável em todos os contextos, não apenas em situações de conflito e pósconflito 20 , e suficientemente amplo para permitir a adaptação às necessidades de cada situação específica.

2.    O que queremos alcançar

O objetivo global deste quadro estratégico à escala da UE consiste em contribuir para tornar os Estados mais estáveis e para que os indivíduos se sintam mais seguros. Para esse efeito, visa reforçar a eficácia da UE no sentido de promover e apoiar:

A.os esforços dos países parceiros para garantir a segurança das pessoas e do Estado; e

B.a legitimidade, boa governação, integridade e sustentabilidade do setor da segurança dos países parceiros.

A.    Garantir a segurança dos indivíduos e do Estado

Para ser eficaz, o setor da segurança nacional deve:

dispor de um quadro jurídico claro e adequado;

guiar-se por políticas e estratégias de segurança e justiça adequadas; e

contar com instituições bem coordenadas e cooperativas, devendo cada uma delas estar devidamente estruturada e organizada, bem como ter um papel claramente definido, procedimentos adequados, pessoal qualificado e recursos.

O setor da segurança deve ainda ter em conta os atuais prestadores de segurança informais ou não governamentais e preservar o Estado de direito.

Segurança das pessoas

O primeiro objetivo de um sistema de segurança nacional deve ser garantir a segurança dos indivíduos, tal como percecionada e vivenciada pelos mesmos. Este objetivo envolve a preservação das liberdades fundamentais 21 e a avaliação adequada, de forma participativa, das necessidades de segurança de diferentes grupos, incluindo dos mais vulneráveis. O sistema deve abordar as necessidades de segurança específicas das mulheres, dos menores, dos idosos e das minorias.

Os esforços de reforma devem ser sensíveis ao género 22 , a fim de assegurar que as mulheres e os homens dispõem de acesso efetivo e igualitário aos serviços judiciais e de segurança. Para esse efeito, a elaboração ou revisão das políticas de segurança nacional deve ser fundamentada numa análise baseada no género. Além disso, o apoio às vítimas de violência deverá ser acompanhado de medidas preventivas (por exemplo, legislação, campanhas de sensibilização para as questões de género nas estruturas policiais e militares, combate à impunidade dos agressores).

Prevenir e lutar contra as ameaças transnacionais à segurança

Os sistemas nacionais de segurança devem também ser eficazes na luta contra as ameaças transnacionais à segurança, tais como o terrorismo e as diferentes formas de criminalidade organizada. As respostas devem incluir a criação ou o reforço da cooperação internacional.

B.    Legitimidade 23 , boa governação, integridade e sustentabilidade

Direitos humanos, Estado de direito e princípios democráticos 24

Os agentes de segurança devem respeitar e defender os direitos humanos da população em geral e dos seus próprios membros, sem discriminação. O setor da segurança deve ser objeto de controlo e supervisão democráticos 25 e eficazes. Além disso, deve funcionar no âmbito de um quadro jurídico claro e inequívoco, aprovado pelo legislador nacional, incluindo um controlo civil eficaz. O seu orçamento deverá ser parte integrante do orçamento do Estado e ser discutido e aprovado pelo órgão legislativo, que, por sua vez, deve ser capaz de exercer uma supervisão eficaz. A consulta e o envolvimento da sociedade civil deverão ser prática corrente no desenvolvimento e acompanhamento da política e das atividades em matéria de segurança e justiça.

Princípios de boa governação 26

A transparência e a abertura devem ser aplicadas e devem ser estabelecidas garantias jurídicas que visem evitar a tomada de decisões arbitrárias. Os procedimentos de recrutamento e promoção, bem como as nomeações para cargos superiores na estrutura de segurança devem basear-se em critérios claramente definidos, à disposição do público. As cadeias de comando oficiais devem ser respeitadas. A classificação e a difusão de documentos do setor da segurança (incluindo os processos de adjudicação de contratos), bem como o acesso aos mesmos, devem ser sujeitos a procedimentos oficialmente aprovados e previsíveis. A informação deve ser pública, a fim de se reforçar a transparência e a compreensão. As limitações à abertura e transparência podem ser justificadas com base em razões de política pública claramente definidas (por exemplo, proteção de dados), mas devem sempre ser reduzidas ao mínimo.

A participação de todas as partes interessadas no processo de reforma implica que as políticas e estratégias nacionais de segurança sejam elaboradas por meio de processos de consulta inclusivos. Em especial, deverá ser garantida a participação das mulheres, em conformidade com as Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas 27 .

O próprio setor da segurança deve ser inclusivo. As forças de segurança não devem excluir ou discriminar nenhum grupo específico. Para evitar gerar tensão, a afetação de recursos deve ser pública e justificada, devendo ainda refletir funções/tarefas legalmente definidas. As mulheres devem dispor de igualdade de oportunidades e competências no seio das forças de segurança.

Devem ser instaurados sistemas internos de responsabilização eficazes, tais como serviços de inspeção e auditorias internas, nas instituições de segurança, que deverão igualmente ser objeto de um controlo externo da sua conduta operacional e financeira por parte do tribunal de contas nacional e de outros organismos de supervisão ou equivalentes. Certos mecanismos, tais como inquéritos de segurança, códigos de conduta, organismos independentes de tratamento das queixas e o escrutínio da sociedade civil, também contribuem para a responsabilização. A fim de prevenir a impunidade, é importante respeitar o princípio da igualdade perante a lei, evitar a arbitrariedade e assegurar a transparência processual e jurídica sempre que um agente de segurança for levado a tribunal. O mandato de qualquer sistema de justiça militar distinto deve ser claro e deve estar bem delimitado; em todos os casos, a população civil deve ser julgada por tribunais civis.

Integridade e combate à corrupção

A confiança entre a população e os agentes de segurança é fundamental para a eficácia do setor da segurança. Será prejudicada por qualquer situação de suborno, extorsão, desvio de fundos, favoritismo e nepotismo. Os recursos financeiros atribuídos ao setor da segurança deverão ser geridos com base nos mesmos princípios de boa governação aplicáveis aos outros setores públicos. À semelhança de outros processos de adjudicação de contratos públicos, a aquisição de equipamentos e serviços militares e policiais deve estar sujeita a procedimentos, limitações e controlos adequados. As estratégias de luta contra a corrupção a nível nacional deverão igualmente aplicar-se aos intervenientes no setor da segurança.

Sustentabilidade

Para serem aplicáveis e eficazes, a legislação, as instituições e os procedimentos em matéria de segurança devem assentar em processos de raiz nacional, em conformidade com a abordagem da «sociedade no seu conjunto» 28 . O empenho das principais partes interessadas a nível político, de segurança e de justiça, bem como o apoio da sociedade civil, é essencial.

Em princípio, os níveis de efetivos, de investimento e de recursos financeiros devem basear-se num planeamento adequado e devem ser sustentáveis do ponto de vista orçamental, a fim de não se comprometer a prestação de outros serviços públicos essenciais.

3.    De que forma o queremos alcançar 

O empenhamento da UE no setor da segurança tem por base um conjunto de elementos e princípios fundamentais, incluindo os princípios da eficácia da ajuda 29 , aplicáveis tanto em matéria de segurança como noutros domínios de cooperação.

Compreender o setor da segurança no seu contexto mais amplo

O envolvimento da UE no setor da segurança de um país parceiro ou de uma região parceira implica compreender e tomar em consideração as regras formais e informais que regem o modo como os intervenientes nos setores da segurança e da justiça operam. Afigura-se necessária uma apreciação semelhante em relação às interações e às relações de poder entre os intervenientes dos setores da segurança, da justiça e de outros setores não relacionados com a segurança, bem como às atuais dinâmicas de conflito 30 . A sensibilização a nível político, socioeconómico, cultural e histórico é fundamental.

A UE deve basear a sua ação e o seu diálogo político na análise prévia do setor da segurança de um determinado país e no modo como este se situa num contexto mais amplo. As delegações da UE receberam instruções para analisar e elaborar relatórios sobre o setor da segurança utilizando os mecanismos de comunicação já existentes. Quando uma missão da PCSD estiver presente, essa análise e essa comunicação serão conjuntas, em conformidade com a «abordagem global». As embaixadas dos Estados-Membros, em especial aquelas com adidos militares ou de segurança, serão convidadas a contribuir com informações e conhecimentos especializados.

Sempre que se contemple apoiar a RSS em grande escala, a UE realizará uma avaliação estruturada do contexto (por exemplo, uma análise de economia política) que abranja todas as partes interessadas (por exemplo, intervenientes nos setores da segurança e da justiça, incluindo as fontes de resistência expectáveis, os motores de mudança e os grupos tradicionalmente excluídos das instituições de segurança e justiça, tais como as mulheres, os jovens e as minorias). Esta avaliação deve centrar-se nas necessidades de segurança tal como percecionadas e vivenciadas pelos principais grupos demográficos e na forma como o setor da segurança está a lidar com elas.

A avaliação deve incluir a análise do orçamento e das políticas/estratégias nacionais existentes, das práticas judiciais e de segurança a nível local, das fontes de insegurança e instabilidade, dos potenciais fatores de risco, da observância de princípios de governação democrática e de segurança humana, da eficácia da segurança prestada aos indivíduos, da cooperação e coordenação internacionais e das oportunidades de apoio. Deve identificar os problemas de segurança específicos a que a assistência da UE pode dar prioridade e o processo de mudança para o qual a assistência pode contribuir. A UE deve promover uma análise partilhada, através da participação de intervenientes locais e internacionais relevantes e de fontes de conhecimentos especializados. Sempre que possível, as autoridades nacionais estarão envolvidas nas referidas avaliações e, idealmente, liderá-las-ão. Poderá recorrer-se a análise pelos pares.

Além de fundamentarem a conceção do projeto de apoio à RSS, as referidas avaliações servirão para estabelecer pontos de referência a partir dos quais se poderá acompanhar o impacto do envolvimento da UE. Serão regularmente atualizadas, a fim de se manter um registo das alterações e de conservar a sua utilidade para a execução do apoio.

Permitir uma ampla apropriação nacional

A «apropriação nacional» vai além da aceitação, por parte do governo, das intervenções dos atores internacionais. Os esforços de reforma só serão eficazes e sustentáveis se estiverem enraizados nas instituições de um país (incluindo através de dotações orçamentais), se forem objeto de apropriação pelos intervenientes nacionais nos domínios da segurança e da justiça, e se forem considerados legítimos pela sociedade em geral. Significa isto que os intervenientes nacionais devem orientar o processo e assumir a responsabilidade global pelos resultados das intervenções, devendo os parceiros externos prestar aconselhamento e apoio. Significa também que todas as partes interessadas (estatais e não estatais), incluindo grupos marginalizados, deverão estar envolvidas nos esforços com vista a criar, progressivamente, um consenso em torno da intervenção no setor da segurança com base em estratégias que foram objeto de apropriação e aceitação a nível nacional, se for caso disso. Trata-se, pois, de um desafio, visto que os intervenientes terão interesses distintos e que alguns poderão resistir à reforma.

Numa situação de crise ou no rescaldo imediato de um conflito, quando as instituições estatais estão fragilizadas ou ausentes, as fases iniciais do apoio da União Europeia devem abrir caminho à apropriação nacional, com base num processo participativo que inclua a sociedade civil.

Ter uma visão de conjunto

A governação do setor da segurança reflete a situação geral de governação do país em causa e deve ser desenvolvida no contexto de iniciativas de governação mais amplas. A UE deve incentivar os governos e a sociedade civil dos países parceiros a integrarem as questões do setor da segurança nas estratégias plurianuais de desenvolvimento nacional e a associarem essas questões, tanto quanto possível, aos esforços de governação, planeados ou já em curso, no âmbito de outros setores. De igual modo, o diálogo sobre as políticas relativas à gestão das finanças públicas e à transparência e supervisão do orçamento tem de incluir o setor da segurança.

O apoio à RSS deve antecipar o impacto da reforma em todo o setor da segurança e não só. A cadeia de justiça penal e a gestão das fronteiras são exemplos claros de uma forte interligação entre os vários intervenientes da segurança e da justiça, exigindo uma abordagem holística. Não significa isto que o apoio da UE deva abranger a totalidade do setor da segurança do país parceiro; o apoio poderá ser mais eficaz quando visar elementos selecionados que sejam mais acessíveis, sensíveis à evolução positiva e/ou maximizem a alavancagem.

Para abordar os desafios de segurança identificados, a União Europeia poderá considerar a adoção de uma abordagem de resolução de problemas, através da elaboração de programas compostos por diferentes grupos de intervenções. É possível que nem todos envolvam diretamente os intervenientes em matéria de segurança e justiça, mas devem procurar envolver um leque de partes interessadas de diferentes setores. Por exemplo, os programas de segurança urbana podem incluir o apoio a serviços de segurança locais, planeamento urbano e formação profissional para jovens.

Sempre que possível, devem ser incentivadas operações de apoio orçamental eficazes e económicas, baseadas na estratégia ou política nacional e em indicadores claros e alcançáveis relacionados com a segurança, de modo a reforçar a apropriação nacional e a governação, no pleno respeito pelas orientações relevantes sobre apoio orçamental 31 .

Diálogo político e estratégico sistemático

As intervenções relacionadas com a RSS devem ser sistematicamente acompanhadas de um amplo diálogo setorial e apoiadas por um compromisso político de alto nível. Deve haver uma interpolação para o diálogo político e estratégico em matéria de direitos humanos, Estado de direito, democracia e boa governação, bem como conformidade com as obrigações internacionais, nomeadamente no domínio do direito internacional humanitário. Neste contexto, os progressos serão acompanhados e avaliados ao longo da intervenção. O diálogo político e estratégico pode igualmente servir para promover a apropriação nacional.

Coordenar o apoio da UE

De acordo com a «abordagem global» das crises e dos conflitos externos, todas as ações de apoio da UE no âmbito da diplomacia, do desenvolvimento e da PCSD devem ser coerentes, coordenadas, complementares, devidamente ordenadas e estar em conformidade com os quadros jurídico, estratégico e institucional. O objetivo é promover a eficácia do apoio da UE à RSS. Sempre que esteja prevista uma intervenção importante da UE no setor da segurança, a UE e os Estados-Membros deverão mapear as atividades da RSS, de preferência em conjunto com outros intervenientes internacionais. Tal permitirá a partilha de informações, a fim de se desenvolver um entendimento comum do contexto e colher os ensinamentos identificados e as recomendações a incluir no diálogo político e estratégico, nas alterações aos programas em curso, na formulação de intervenções planeadas e nos processos de programação.

Este levantamento pode também servir de base aos intervenientes da UE, no sentido de definirem objetivos comuns e desenvolverem uma «matriz de coordenação» (coordenada no terreno pela delegação da UE), que lhes permita identificar as relações e a sequenciação adequadas entre o diálogo político, os instrumentos/atividades de cooperação e as eventuais missões/operações da PCSD. A «matriz de coordenação» seria um documento dinâmico, assente, se for caso disso, nos quadros políticos existentes para a abordagem de crises (QPAC) e/ou nos quadros e estratégias de programação do país, incluindo no contexto da programação conjunta.

Os instrumentos da UE estão sujeitos a diferentes procedimentos de programação e de tomada de decisões, bem como a condicionalismos regulamentares, que decorrem das respetivas bases jurídicas. As matrizes de coordenação da UE a nível nacional não irão alterar estas regras, mas antes refletir um entendimento comum entre todos os intervenientes da UE no que respeita a prioridades, objetivos e possíveis funções.

Estas «matrizes de coordenação» permitirão identificar os riscos, as medidas de atenuação e, na medida do possível, uma estratégia de saída que seja coerente com a capacidade financeira e o plano nacional de longo prazo do país parceiro. Constituirão a base de um sistema de acompanhamento e avaliação que permita a medição dos progressos realizados e do impacto do apoio da UE. Sempre que for elaborada uma única estratégia de apoio, esses elementos serão diretamente debatidos e acordados a esse nível.

Coordenação com outros intervenientes internacionais

A UE, em coordenação com os Estados-Membros, deve procurar obter sinergias com outros intervenientes internacionais e alcançar um consenso com os mesmos, em conformidade com o artigo 210.º do TFUE. Para esse efeito, procurar-se-á uma cooperação estreita com a ONU, outras organizações regionais e internacionais (em especial as que têm um mandato de segurança), os parceiros bilaterais ativos nas questões relacionadas com a segurança e, se for caso disso, ONG internacionais especializadas. O setor da segurança deverá ser parte integrante da coordenação interna entre os intervenientes/doadores internacionais. Sempre que possível e aplicável, os intervenientes internacionais devem considerar enquadrar as suas ações numa estratégia única de apoio a nível nacional para o desenvolvimento do setor da segurança.

Flexibilidade e equilíbrio entre as mudanças sistémicas a longo prazo e as necessidades de segurança imediatas

A transformação de qualquer setor da segurança envolve um longo processo que deve ter em conta a especificidade das culturas institucionais e a sensibilidade à mudança. Esta transformação exige uma visão e um empenhamento a longo prazo. Em cada contexto específico, a UE tem de encontrar o equilíbrio e a coerência adequados entre esses esforços de longo prazo e a obrigação de satisfazer as necessidades de segurança mais prementes, frequentemente imediatas, dos indivíduos.

Uma vez que o contexto operacional pode alterar-se rapidamente, em especial nos Estados frágeis ou em situação de pós-conflito, algumas ações podem ser interrompidas, ou os direitos humanos ou os princípios de governação podem ser violados. Os programas de apoio à RSS terão de ser adaptáveis.

Medir os progressos alcançados: acompanhamento e avaliação

Os princípios gerais de acompanhamento e avaliação dos projetos e programas aplicam-se a todas as intervenções no setor da segurança; é particularmente importante:

-definir linhas de base à partida;

-estabelecer metas claramente definidas, exequíveis e calendarizadas, bem como indicadores de impacto ligados a critérios claros para medir a obtenção dos resultados e dos objetivos; e

-afetar recursos humanos e financeiros suficientes para o controlo interno.

As atividades de acompanhamento e avaliação devem incluir uma recolha e uma análise de dados qualitativa e quantitativa, de modo a integrar as perceções de mudança a nível comunitário e individual em consonância com as abordagens da segurança humana centradas nas pessoas.

O acompanhamento rigoroso e as avaliações regulares das intervenções em curso irão permitir à UE (e aos seus parceiros ativos de países terceiros) fazer um balanço dos progressos, retirar ensinamentos e rever atividades.

Gerir os riscos

O apoio à RSS implica riscos que devem ser antecipados e relativamente aos quais há que prever medidas de atenuação; entre esses riscos incluem-se:

i.    Insuficiente empenhamento político na mudança a nível nacional

O empenhamento político na reforma pode ser insuficiente ou superficial, podendo desvanecer-se ao longo do tempo. A UE deve estar preparada para avaliar o nível real de empenhamento por parte do país parceiro e para planear o seu nível de empenhamento em conformidade. Em alguns contextos, poderia começar com intervenções de pequena dimensão que tenham por objetivo promover a confiança e o empenhamento político a nível nacional, a serem ampliadas numa fase posterior. O diálogo com a sociedade civil pode ser um ponto de partida.

ii.    Consequências negativas indesejadas

Nenhuma intervenção é neutra e o apoio ao setor da segurança exige uma abordagem que não provoque danos 33 e que tenha em consideração as fontes de conflito subjacentes. A análise do contexto ajudará os intervenientes da UE a evitarem impactos negativos indesejados na dinâmica de conflitos, nomeadamente através:

da reprodução ou do agravamento involuntários das tensões existentes, por exemplo, por meio do reforço dos padrões de dominação e exclusão;

da introdução de reformas e recursos que favorecem interesses pessoais ou que acabam enredados em sistemas de corrupção e nepotismo e que, por sua vez, geram mais injustiças e instabilidade.

iii.    Risco para a reputação

Os intervenientes no setor da segurança apoiados pela UE podem agir de forma parcial, discriminatória ou abusiva para com a população, o que terá um efeito negativo indireto na reputação da UE. Além disso, os recursos podem cair nas mãos erradas. A colaboração com outros intervenientes internacionais para avaliar os riscos para a reputação e elaborar medidas de atenuação realistas fará parte integrante da conceção do apoio à RSS. Sempre que aplicável, e com base numa minuciosa análise caso a caso, poderão ser aceites derrogações às regras de visibilidade dos programas/mecanismos de ação externa da UE.

iv.    Risco de não intervenção

Proteger os seus cidadãos é um dever de qualquer Estado. Em alguns casos, o incumprimento deste dever pode conduzir a graves violações dos direitos humanos ou dos princípios democráticos, ao sofrimento humano ou à perda de vidas humanas, incluindo mediante crimes atrozes. Quando considerado útil para evitar esses acontecimentos extremos e para ajudar a lidar com os mesmos onde quer que possam surgir, a UE poderá decidir, com base numa resolução do CSNU ou num acordo bilateral com o Estado parceiro, envolver-se em atividades de apoio à RSS mesmo na ausência de condições importantes, tais como um verdadeiro empenho na mudança.

Utilizar da melhor forma os conhecimentos especializados da UE em matéria de RSS

A UE deve mobilizar pessoal com um nível adequado de competências e experiência e com um sólido conhecimento de questões técnicas e políticas relacionadas com a RSS. A UE deve recorrer à experiência dos Estados-Membros e, em determinadas áreas em que apresentem um claro valor acrescentado, das agências competentes da UE (por exemplo, a Europol, a Cepol, a FRONTEX), sem prejuízo dos respetivos mandatos, prioridades e recursos.

O presente quadro estratégico em matéria de RSS à escala da UE prevê uma estreita coordenação e cooperação entre os intervenientes da UE e os Estados-Membros, com vista a promover sinergias e complementaridades entre instrumentos e missões no âmbito de uma «abordagem global da União Europeia». Prevê igualmente a coordenação com as atividades das organizações internacionais e regionais e das ONG pertinentes.

Na sede

A Comissão e a AR estabelecerão um grupo de trabalho interserviços, permanente e informal, em matéria de RSS, com representantes dos serviços temáticos competentes do SEAE e da Comissão, para prestar aconselhamento e apoio às delegações da UE, aos serviços da Comissão e do SEAE e às missões da PCSD. Esta medida contribuirá para assegurar a coerência e a complementaridade das atividades da UE no domínio da RSS, bem como para apoiar o planeamento e a conceção de projetos de cooperação para o desenvolvimento relacionados com a RSS e da documentação de planeamento da PCSD. A sua função deve também refletir-se na próxima edição dos procedimentos de gestão de crises. O grupo elaborará ainda instrumentos metodológicos, normas, procedimentos e práticas para as atividades da UE no domínio da RSS e ministrará formação, nomeadamente através do apoio à Academia Europeia de Segurança e Defesa (AESD). O grupo de trabalho irá supervisionar o acompanhamento, a avaliação, o quadro de aprendizagem e os mecanismos de gestão de riscos.

No terreno

A responsabilidade de coordenar o apoio ao setor da segurança, no terreno, cabe ao chefe da delegação da UE na região ou no país parceiro em causa. Sempre que uma missão da PCSD estiver presente no país, o Conselho é convidado a garantir que o seu mandato lhe permite prestar assistência à delegação da UE sobre questões relacionadas com a RSS. A este respeito, o chefe da missão estará disponível para aconselhar o chefe de delegação.

As delegações da UE e as missões diplomáticas dos Estados-Membros deverão partilhar informações e análises, participar em análises conjuntas e contribuir para a elaboração das matrizes de coordenação da RSS.

Sempre que o envolvimento da UE no setor da segurança seja particularmente significativo e diversificado e não existam as estruturas de coordenação pertinentes, a União procurará estabelecer grupos de coordenação do apoio ao setor da segurança a nível nacional (com as secções políticas e operacionais das delegações da UE, as missões da PCSD, os Estados-Membros e, sempre que possível, os parceiros relevantes, como a ONU, o Banco Mundial e os países terceiros que intervêm no setor da segurança).

4.    Domínios de ação

A UE pode apoiar todos os componentes do setor da segurança, incluindo o militar, dentro dos limites do direito da União, através das seguintes atividades (lista não exaustiva):

Apoio institucional

O apoio a instituições de segurança e justiça inclui a assistência à elaboração das políticas e estratégias nacionais dos países parceiros em matéria de defesa, segurança e justiça, mecanismos de coordenação nacional, procedimentos administrativos, operacionais e de comunicação, mecanismos internos de responsabilização, sistemas de planeamento e gestão de recursos humanos, sistemas de informação e dados, sistemas de orçamentação e gestão financeira, no pleno respeito pelos direitos humanos e em conformidade com o direito internacional humanitário.

O apoio institucional pode incluir assistência ao planeamento das reformas, devendo a mesma ser adaptada e sensível ao contexto e ter como objetivo ajudar os países parceiros a avaliarem as suas próprias necessidades, bem como a exprimirem e realizarem a sua visão através da definição de resultados realistas a curto, médio e longo prazo. Deverá ainda ajudá-los a distribuir adequadamente os recursos humanos, técnicos e financeiros. Desta forma, a UE estará igualmente a colaborar com intervenientes não estatais e da sociedade civil.

A UE deve assegurar que os seus esforços para reforçar as instituições geram benefícios diretos a curto prazo para a população em termos de uma melhoria da prestação de serviços de segurança.

Formação

O apoio da UE inclui o desenvolvimento da capacidade das instituições de formação nacionais ou regionais. Esse apoio pode, assim, incluir assistência técnica, orientação e avaliação das necessidades de formação, desenvolvimento de novos programas de ensino e formação de formadores. No âmbito da sua assistência à formação, a UE especificará os conhecimentos, as aptidões e/ou as atitudes que pretende transmitir, a fim de promover uma mudança de comportamento no pessoal, nas unidades e nas instituições do setor da segurança. Procurará igualmente garantir que a formação é valorizada em termos de perspetivas de carreira e que o pessoal exerce as funções para as quais recebeu formação.

O apoio pode ser associado a um diálogo e a medidas de apoio relativos aos sistemas nacionais de gestão de recursos humanos, que envolvam a identificação dos perfis necessários às instituições de segurança e justiça, processos de recrutamento e promoção equitativos e transparentes, etc.

Sempre que exista a necessidade de restabelecer rapidamente os serviços básicos de segurança e justiça, a UE pode disponibilizar formação de modo direto, em especial através das missões da PCSD. Na medida do possível, fá-lo-á em cooperação com as instituições de formação nacionais, tendo em vista reforçá-las e, eventualmente, transferir-lhes a responsabilidade pela formação.

Equipamento

A UE pode disponibilizar equipamento não letal 36 aos intervenientes do setor da segurança. Essa disponibilização terá lugar num quadro mais amplo de apoio à segurança no país. A UE terá de obter garantias adequadas de que o equipamento não será utilizado para violar os direitos humanos, as liberdades fundamentais ou o Estado de direito. A fim de evitar o risco de inutilização, abandono, desaparecimento ou uso indevido do equipamento, será avaliada a existência e o funcionamento de sistemas de apoio logístico e de registo/rastreabilidade, sendo concedido, se necessário, apoio para melhorar a sua eficácia. O desenvolvimento de boas práticas de base no domínio da gestão do equipamento será parte integrante de qualquer pacote de equipamento, a fim de assegurar a sua manutenção, o seu reabastecimento e a sua eliminação.

Apoio aos mecanismos de supervisão

A UE deve apoiar a criação ou o reforço de uma supervisão e de um controlo civil eficazes, nomeadamente:

promovendo e apoiando a formulação e aplicação da legislação e dos procedimentos relevantes; e

aumentando a capacidade das instituições e dos mecanismos independentes de apresentação de queixas e de supervisão civil.

Os beneficiários podem ser órgãos legislativos nacionais e órgãos independentes ou quase independentes, tais como provedores de justiça, instituições ou comissões de direitos humanos, comissões de combate à corrupção, comissões independentes de apresentação de queixas relativas à polícia e autoridades judiciais, na sua qualidade de supervisoras dos serviços repressivos, etc.

A UE deve promover a participação ativa da sociedade civil nestes mecanismos de supervisão e, se for caso disso, apoiar as iniciativas da sociedade civil com vista a vigiar o comportamento das forças de segurança. Irá igualmente promover a liberdade dos meios de comunicação social e reforçar a sua capacidade para transmitirem informações, de forma responsável, sobre o setor da segurança.

Segurança da comunidade

Quando a violência e os conflitos estiverem relacionados com questões políticas, sociais e económicas estritamente locais ou quando as forças de segurança nacionais não forem capazes de prestar serviços de segurança essenciais, a UE pode financiar iniciativas de apoio através das quais a população possa beneficiar de segurança e justiça, mediante uma abordagem comunitária de segurança, que associe as autoridades locais (oficiais e/ou tradicionais), se possível, os residentes das comunidades e das zonas em questão e as forças de segurança locais. O objetivo consistirá em melhorar a segurança das comunidades locais, resolver conflitos e lidar com as principais causas da violência a nível local, bem como, em última análise, garantir que as autoridades nacionais têm capacidade para resolver os problemas de segurança e de conflitos a nível local.

Ligações entre a RSS e outros domínios de intervenção

Desarmamento, desmobilização e reintegração dos ex-combatentes

O conceito de «Desarmamento, desmobilização e reintegração dos ex-combatentes (DDR)» refere-se a um conjunto de intervenções no âmbito de um processo de desmilitarização de grupos armados oficiais ou não oficiais, mediante o desarmamento e desmantelamento de grupos não estatais ou a redução dos efetivos das forças armadas e a sua reintegração na vida civil 37 . Os processos de DDR devem responder às necessidades imediatas de segurança e ajudar a construir as bases para a estabilidade a longo prazo de um país ou região. Por conseguinte, devem estar associados a um processo de paz global e, de preferência, a uma RSS mais ampla. Em situações de conflito e pós-conflito, o apoio da UE à RSS e ao DDR deverá estabelecer o equilíbrio entre a necessidade de restabelecer os serviços de segurança básica, enquanto medida de estabilização urgente, e a necessidade de evitar prejudicar a estabilidade a longo prazo, através, por exemplo, da legitimação de forças de segurança não inclusivas.

Justiça transicional

A justiça transicional abrange «toda a gama de processos e mecanismos associados às tentativas de uma sociedade para assumir um passado de abusos cometidos em grande escala, a fim de assegurar a responsabilização, fazer justiça e lograr a reconciliação» 38 . As medidas de justiça transicional devem, em última análise, contribuir para restabelecer e reforçar o Estado de direito.

Nos países em situação de pós-conflito e de transição, a RSS, enquanto componente do programa de reforma institucional, pode contribuir para evitar que os conflitos se reacendam. Por conseguinte, contribui para assegurar a responsabilização e o respeito pelos direitos humanos e para prevenir futuras violações. As conclusões do Conselho sobre o apoio a uma justiça transicional 39 sublinham a importância da RSS.

Armas Ligeiras e de Pequeno Calibre (ALPC)

A disponibilidade de ALPC é muitas vezes um fator fundamental no desencadeamento e na propagação da insegurança. Os «conflitos remanescentes» sustentados pela disseminação ilícita das ALPC fazem, muitas vezes, desaparecer a fronteira entre conflitos armados e criminalidade 40 . O controlo das ALPC está intrinsecamente ligado aos esforços no âmbito da RSS, especialmente no sentido de limitar a necessidade ou tendência, aparente ou real, dos indivíduos ou das comunidades de/para assegurarem a sua própria defesa.

5.    Acompanhamento e avaliação da implementação da política

A execução do presente quadro estratégico será regularmente acompanhada e avaliada. Todos os anos, uma equipa interserviços composta por representantes do SEAE e da Comissão procederá, com o apoio de consultores externos se necessário, à análise da ação geral da UE no setor da segurança em, pelo menos, um país prioritário.

Os critérios de avaliação basear-se-ão nos objetivos e princípios enunciados na presente Comunicação Conjunta, nas orientações comuns em matéria de acompanhamento e avaliação e na aplicação efetiva do quadro de gestão dos riscos pertinente.

A relevância da ação da UE será igualmente avaliada, com base em critérios como:

-a qualidade e exaustividade da sua análise do setor da segurança;

-a sua capacidade de resposta às crises urgentes e às oportunidades emergentes; e

-a coerência entre o apoio da UE, os objetivos mais vastos da UE em matéria de segurança e desenvolvimento e os objetivos de segurança dos países parceiros.

As avaliações serão colocadas à disposição do público. Serão redigidas recomendações e as medidas de seguimento serão monitorizadas. As avaliações serão ainda utilizadas para recolher as melhores práticas e os ensinamentos identificados, que deverão ser introduzidos nas formações de pessoal da UE e nas reflexões sobre instrumentos financeiros da UE. Este processo contribuirá para melhorar os procedimentos internos e a eficácia do apoio.

O desempenho global do presente quadro estratégico será avaliado no prazo de cinco anos.

A Comissão Europeia e a Alta Representante convidam o Parlamento Europeu e o Conselho a aprovarem e apoiarem a abordagem exposta na presente Comunicação e a empenharem-se plenamente na via de uma ação mais coerente e eficaz da UE para apoiar a RSS nos países parceiros.

(1)

     Em conformidade com as orientações do CAD da OCDE relativamente à RSS, considera-se que o setor da segurança nacional inclui as autoridades com poderes coercivos (forças policiais, guarda nacional, autoridades aduaneiras, guardas de fronteira, etc.), o sistema de justiça penal (tribunais penais, ministério público, tribunais correcionais, etc..), as forças armadas, os serviços de informações, as instituições que exercem supervisão a nível político, financeiro e judicial (ministérios de tutela, comissões parlamentares, tribunal de contas, sistema judicial, etc.) e os intervenientes não estatais no domínio da segurança, nomeadamente autoridades consuetudinárias, tribunais tradicionais, guerrilhas e exércitos de libertação, serviços militares privados e empresas de segurança. Ver manual do CAD/OCDE sobre a reforma do sistema de segurança: apoiar a segurança e a justiça (Publicação da OCDE, Paris)

(2)

     JOIN (2015) 50, Revisão da Política Europeia de Vizinhança

(3)

     43 % das pessoas que vivem em situações de pobreza absoluta residem em países fragilizados e afetados por conflitos.

(4)

     COM(2011) 637 e Conclusões do Conselho Aumentar o impacto da política de desenvolvimento da UE: uma Agenda para a Mudança, 3166.ª reunião do Conselho dos Negócios Estrangeiros, Bruxelas, 14 de maio de 2012

(5)

     Transformar o nosso mundo: a Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável (Resolução adotada pela Assembleia Geral em 25 de setembro de 2015; UNGA A/RES/70/1); Objetivo 16: «Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar acesso à justiça para todos e criar instituições eficazes, responsáveis e inclusivas a todos os níveis»

(6)

     Em conformidade com o disposto nos tratados da UE em matéria de ação externa da UE em geral (artigos 21.º e 22.º do TUE), PESC/PCSD (artigos 23.º a 46.º do TUE), política de cooperação para o desenvolvimento (artigos 208.º a 211.º do TFUE) e outras políticas de cooperação (artigos 212.º e 213.º do TFUE).

(7)

     Agenda Europeia para a Segurança, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões (COM(2015) 185)

(8)

     JOIN(2016) 221

(9)

     Em conformidade com a Comunicação JOIN(2013) 30 final, a ajuda humanitária é prestada de acordo com o seu modo de funcionamento específico, respeitando os princípios da humanidade, neutralidade, imparcialidade e independência, unicamente com base nas necessidades das populações afetadas.

(10)

     Iniciativa n.º 21 no anexo I do Programa de Trabalho da Comissão para 2016 (COM(2015) 610 final)

(11)

     Conclusões do Conselho sobre a PCSD, Conselho da União Europeia (documento 8971/15, maio de 2015)

(12)

     JOIN(2015) 17 final, Desenvolver as capacidades para promover a segurança e o desenvolvimento — Capacitar os parceiros para a prevenção e a gestão de crises

(13)

     JOIN (2013) 30 final, Abordagem global da UE em relação às crises e aos conflitos externos

(14)

     Reflexão sobre o Apoio da Comunidade Europeia à Reforma do setor da Segurança, Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu(SEC (2006) 658); e Reflexão da UE sobre o apoio da PESD à RSS (12566/4/05 do Conselho), elaborado com base na Estratégia Europeia de Segurança - Uma Europa segura num mundo melhor, adotada pelo Conselho Europeu em dezembro de 2003

(15)

     Visão partilhada, ação comum: Uma Europa mais forte — uma estratégia global para a política externa e de segurança da União, Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, junho de 2016,

(16)

     COM(2015) 185 final,  Agenda Europeia para a Segurança 

(17)

     Por exemplo, o acordo para «atualizar e modernizar as diretrizes de notificação de APD em matéria de despesas relativas à paz e à segurança»; ver comunicado final da reunião de alto nível (CAD/OCDE, 19 de fevereiro de 2016)

(18)

     Para efeitos da presente comunicação, os elementos de resposta à crise não englobam a ajuda humanitária.

(19)

     Ver documento 8831/16 do Conselho.

(20)

     Embora os princípios enunciados na presente Comunicação Conjunta também se apliquem aos países do alargamento, o processo de adesão envolve diferentes medidas e procedimentos para assegurar que os países cumprem os critérios de adesão.

(21)

     Começando com a liberdade de viver sem carências, a liberdade de viver sem medo e a liberdade de agir por sua própria conta.

(22)

     Ver conclusões do Conselho sobre o Plano de Ação sobre o Género para 2016-2020 (documento 13201/15);

(23)

     Para efeitos do presente documento, um setor de segurança é considerado legítimo se: i. respeitar os direitos humanos internacionalmente aceites, o Estado de direito e os princípios democráticos; ii. aplicar os princípios da boa governação relativos à transparência e abertura, à participação e inclusão, bem como à responsabilização; iii. lutar contra a corrupção.

(24)

     Estes aspetos estão em conformidade com os artigos 3.º e 21.º do TUE, que exige que a União, nas suas relações com o resto do mundo, defenda e promova os seus valores e interesses, incluindo a democracia, o Estado de direito, bem como a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. O Tratado de Lisboa exige que as políticas da União Europeia, nomeadamente em matéria de relações externas, estejam em conformidade com a Carta dos Direitos Fundamentais da UE.

(25)

     No caso específico do sistema judiciário, a separação de poderes deve ser assegurada de forma a garantir a independência judicial e a não sujeitar os tribunais a influências indevidas provenientes de outros setores governamentais ou de interesses privados ou partidários.

(26)

     Ver Governança Europeia: Um Livro Branco (COM (2001) 428); dois outros princípios de boa governação (eficácia e coerência) são indicados no objetivo A e no capítulo 3, respetivamente.

(27)

     CSNU S/RES/1325 (2000); CSNU S/RES/2242 (2015) sobre as mulheres, a paz e a segurança.

(28)

     Tal como sublinhado no Programa de trabalho para 2016 - 2017 do Horizonte 2020 , Desafio Societal n.º 7: Sociedades seguras – Proteger a liberdade e a segurança da Europa e dos seus cidadãos e Desafio Societal n.º 6: A Europa num mundo em mudança - Sociedades inclusivas, inovadoras e reflexivas.

(29)

     Ver CAD/OCDE Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005) e Programa de Ação de Acra (2008); Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz; Quarto Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda (Busan, República da Coreia, 29 de novembro - 1 de dezembro de 2011).

(30)

     Ver «Guidance note on the use of Conflict Analysis in support of EU external action [Nota de orientação sobre o recurso à análise de conflitos em apoio à ação externa da UE]», da autoria do SEAE e da Comissão.

(31)

     Linhas diretrizes sobre Apoio Orçamental. Programação, conceção e gestão: uma abordagem moderna do apoio orçamental, Documento de Trabalho, Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação — EuropeAid, Comissão Europeia, setembro de 2012

(32)

Por exemplo, memorandos de entendimento, declarações conjuntas, convénios, etc.

(33)

     COM(2010) 126, Ajuda Alimentar Humanitária

(34)

     Linhas diretrizes sobre Apoio Orçamental. Programação, conceção e gestão: uma abordagem moderna do apoio orçamental, Documento de Trabalho, Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação — EuropeAid, Comissão Europeia, setembro de 2012

(35)

     JOIN(2015) 16

(36)

     JOIN(2015) 17 final;

(37)

     Conceito da UE para o apoio ao desarmamento, desmobilização e reintegração (DDR), aprovado pela Comissão Europeia em 14 de dezembro de 2006 e pelo Conselho da União Europeia em 11 de dezembro de 2006

(38)

     Documento do Conselho de Segurança das Nações Unidas S/2004/616;

(39)

     Conclusões do Conselho sobre o apoio da UE à justiça transicional, 16 de novembro de 2015 (13576/15)

(40)

     Estratégia da UE de luta contra a acumulação ilícita e o tráfico de ALPC e respetivas munições, Conclusões do Conselho (5319/06)