21.3.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 88/12

1.

sublinha que os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) são um dos poucos instrumentos da UE com impacto imediato, concreto e tangível na qualidade de vida dos cidadãos através de centenas de milhares de projetos implementados em toda a Europa, podendo, assim, influenciar positivamente a sua atitude geral face à UE num momento em que esta está a perder popularidade. Por conseguinte, este instrumento deve ser mantido e desenvolvido em conformidade com os seus principais objetivos e princípios. Os FEEI e, nomeadamente, a política de coesão devem, pelo contrário, ser objeto de um processo de análise e melhoria que reforce a sua eficácia e valor acrescentado, tanto para atingir os objetivos da UE e da Estratégia Europa 2020 como noutros domínios importantes para a vida dos cidadãos, melhorando a sua perceção da UE. Um dos instrumentos mais adequados e importantes para este efeito consiste em proceder à simplificação de todo o sistema de execução dos FEEI e à sua flexibilização;

2.

chama a atenção para o facto de a complexidade dos procedimentos de utilização dos FEEI aumentar não só a cada novo período de programação, mas também praticamente de ano para ano; congratula-se, pois, vivamente com o facto de, por iniciativa da atual comissária responsável pela Política Regional, a Comissão Europeia ter começado a debruçar-se seriamente sobre a simplificação destes fundos e criado um grupo de alto nível, convidando também outros parceiros a debater a questão. O CR salienta ainda que o processo de análise do ponto de vista da simplificação deve incidir não só nos FEEI, mas também no conjunto dos programas financeiros e políticas da União;

3.

saúda a cooperação estreita desenvolvida com as Presidências neerlandesa e eslovaca do Conselho no debate conjunto sobre as medidas concretas destinadas a simplificar a aplicação dos FEEI e propõe que se continue esta prática nas próximas Presidências do Conselho, tendo em vista o debate sobre o futuro da política de coesão;

4.

frisa que, no âmbito deste processo de simplificação, importa demonstrar empenho em concretizar a finalidade essencial e o espírito da política de coesão enquanto tal, ou seja, a política regional; salienta que, na sua forma atual, a política de coesão se afasta gradualmente da política regional e tende, cada vez mais, a abordar os problemas a nível nacional, o que é demonstrado, nomeadamente, pelo facto de os diferentes «contratos de parceria» se basearem nos «programas nacionais de reformas». Além disso, a política de coesão é entravada por diversos condicionalismos nacionais que escapam totalmente à influência dos órgãos de poder local e regional e dos demais beneficiários. A política de coesão está a tornar-se cada vez mais complexa e complicada, principalmente devido à falta de confiança entre os diferentes níveis políticos e administrativos. Esta complexidade contribui, por seu turno, para acentuar as disparidades no desenvolvimento das regiões;

5.

chama a atenção para o facto de o CR representar os órgãos de poder local e regional, que podem intervir em diferentes fases da cadeia de gestão do processo de execução dos FEEI, em particular enquanto beneficiários finais, autoridades de gestão ou partes interessadas. Tendo em conta o papel que os órgãos de poder local e regional desempenham, importaria que o processo de simplificação tivesse em conta, antes de mais, os seus conhecimentos e as suas observações;

6.

salienta que um processo de simplificação verdadeiramente eficaz requer uma participação ativa não só de todas as direções-gerais da Comissão Europeia responsáveis pela programação e pelo acompanhamento dos FEEI, incluindo a DG REGIO, a DG EMPL, a DG AGRI, a DG MARE e a DG COMP, mas também de outros organismos e instituições europeus (como as autoridades de auditoria). O sistema tem de ser simplificado tanto para os beneficiários como para as autoridades administrativas;

7.

recomenda que o processo de simplificação se centre especificamente na redução dos encargos administrativos suportados pelos organismos de execução e numa redução da complexidade do processo de auditoria, de apresentação de relatórios e de certificação das despesas. O quadro legislativo deve ser adaptado proporcionalmente de acordo com o âmbito do projeto e a eficácia do sistema de execução;

8.

recomenda que o processo de simplificação seja objeto de uma abordagem sistemática e considera, portanto, que, nesta ótica, seria adequado definir uma metodologia e indicadores de realização e de obtenção de resultados; cabe, por isso, distinguir dois tipos de resultados: por um lado, os que permitem uma aplicação imediata dos conhecimentos e das soluções propostas e, por outro, os que serão utilizados no período de programação seguinte. No atual período de programação, pelo facto de estar em curso o processo de execução dos programas operacionais, não é realista proceder a profundas alterações legislativas, no interesse de uma maior segurança jurídica. No entanto, há que prever ações imediatas, através de alterações das práticas de execução e dos requisitos não legais, de uma melhor cooperação e uma orientação mais eficaz, bem como de pequenos ajustamentos ao quadro legislativo da política de coesão e legislação conexa. Há também que estruturar o processo de simplificação em função dos temas (transportes, ambiente, etc.), dos fundos e da respetiva repartição (FEDER, FSE, etc.), do nível (nacional, regional, urbano, local, comunitário) e da entidade (pública, privada, ONG, etc.). Nesse processo, importa destacar as ligações e as repercussões, tanto no interior dessa estrutura como fora dela, e colocar a tónica na simplificação das relações interinstitucionais entre os diferentes níveis que participam na execução;

9.

propõe que se melhore a coordenação entre os diferentes fundos e programas a nível nacional, nomeadamente mediante um planeamento e uma gestão estratégicos durante o período de programação, colocando a tónica na atividade estratégica geral;

10.

sublinha que, para garantir o êxito de todo o processo de simplificação, importa responder às seguintes questões fundamentais:

11.

não qualifica de simplificação:

12.

considera que a simplificação consiste em:

13.

sublinha que a simplificação não se limita à aplicação de algumas medidas, como a elaboração de um relatório e de um parecer, mas consiste num processo contínuo;

14.

adverte que muitos beneficiários consideram atualmente que a utilização dos FEEI é arriscada, uma vez que receiam tornarem-se vítimas de uma «força maior», isto é, que o financiamento do seu projeto seja interrompido ou atrasado em resultado de um diferendo entre a Comissão Europeia e um Estado, devido, por exemplo, ao desrespeito de condicionalidades, à constatação de erros no dispositivo de execução, etc. Ainda que tenha atingido os objetivos do projeto e que este tenha tido os efeitos esperados, o auxílio que um beneficiário recebe pode ser reduzido ou adiado devido a uma série de pequenos erros ou à introdução de uma alteração ao projeto no decorrer da sua realização por razões objetivas. Os beneficiários também não estão imunes ao risco de que lhes sejam aplicadas retroativamente as conclusões a que chegou um organismo de auditoria no âmbito de outro projeto, bem como a uma série de outros riscos. Todos estes elementos têm influência na vontade de utilizar eficazmente os FEEI. É indispensável colocar o projeto e o respetivo promotor no cerne da política de coesão, criando condições propícias ao beneficiário, nomeadamente reduzindo os encargos administrativos e limitando os relatórios a apresentar pelos promotores aos dados relativos à concretização do projeto, generalizando os custos simplificados e assegurando que não serão postos em causa pelo controlo, indicando aos promotores os documentos obrigatórios cuja conservação em formato papel será indispensável, com uma data-limite de arquivagem;

15.

considera que uma importante simplificação seria aplicar as mesmas regras de elegibilidade a todos os fundos da UE. É, porém, fundamental que a responsabilidade pela definição das despesas elegíveis se mantenha ao nível nacional e que essa disposição seja harmonizada em todos os Estados-Membros;

16.

propõe que se atribuam as competências e o papel de mediador para os FEEI a uma instituição ou organismo existente, ao qual todo e qualquer beneficiário se possa dirigir em último recurso. Face à complexidade do sistema, muitos beneficiários, que procuram levar o seu projeto a bom termo de modo que este tenha o maior impacto possível, acabam por se encontrar em situações paradoxais e problemáticas que, além de serem devastadoras para os beneficiários, quer moral quer economicamente, contribuem significativamente para que a opinião pública tenha uma perceção negativa dos FEEI e da UE no seu conjunto. Essa instituição não deve ter por objetivo exclusivamente garantir a comunicação com a DG REGIO, mas designadamente abordar a problemática dos FEEI em toda a Comissão Europeia e nos outros órgãos da UE. A nível da UE, falta uma instituição com estas características, apesar de várias outras DG e outros organismos da UE intervirem nesta problemática dos FEEI. Seria igualmente importante criar instituições similares nos Estados-Membros onde elas não existam ainda;

17.

reitera, uma vez mais, que é essencial evitar a retroatividade dos resultados obtidos. As decisões tomadas agora e as mudanças de procedimentos ou de orientações não devem poder ser aplicadas retroativamente a outros projetos, mesmo que se trate de projetos inacabados cuja implementação se encontre em fase avançada. A prevenção da retroatividade é uma medida que se pode aplicar rapidamente e que reforçará a segurança jurídica dos beneficiários;

18.

recomenda que, no âmbito do processo de simplificação, sejam levadas a cabo reformas com vista a permitir maior flexibilidade, pois a complexidade crescente dos processos resulta principalmente do facto de as diferentes decisões concretas tomadas ao longo dos projetos darem origem a orientações gerais e diretivas; recomenda, para tal, que se crie um grupo de trabalho composto por especialistas na aplicação prática dos FEEI, encarregado de apresentar propostas de alteração e de dialogar com a Comissão Europeia e demais instituições;

19.

chama a atenção para os casos frequentes de discordância entre o quadro jurídico da UE relativo aos FEEI e as legislações nacionais em domínios aparentemente não relacionados, como, por exemplo, as leis relativas ao controlo financeiro ou aos contratos públicos, o que leva à fragmentação e à adoção de abordagens diferentes nos diversos Estados-Membros; recomenda, por conseguinte, que, no atinente aos FEEI, que mobilizam fundos europeus e não nacionais, a legislação e as orientações da UE relativas aos FEEI prevaleçam sobre a legislação contraditória nacional ou europeia, independentemente do cofinanciamento proveniente de recursos nacionais ou infranacionais, a fim de evitar a sobrerregulamentação;

20.

propõe que se divulguem as boas práticas dos Estados e dos programas que no passado apenas tenham apresentado uma taxa de erro negligenciável ou reduzida. Ao mesmo tempo, é necessário assegurar que todos os Estados beneficiam das mesmas condições (mesmo apesar das diferenças entre as legislações nacionais). As diferentes unidades territoriais têm, hoje em dia, uma abordagem muitas vezes diametralmente oposta. Com efeito, verificam-se situações em que o que se considera num determinado Estado um procedimento correto e usual é considerado uma grave irregularidade noutro Estado. Como é óbvio, tal não impede que os encargos administrativos reflitam a dimensão dos projetos, o montante da ajuda e a qualidade da estrutura de execução;

21.

salienta que o êxito do processo de simplificação requer a resolução do conflito entre as medidas tomadas para combater a corrupção e diminuir a taxa de erro, por um lado, e simplificar e reduzir os encargos administrativos associados aos FEEI, por outro. Há que rever as condições de implementação e de gestão, que colocam ao mesmo nível a fraude e os erros não intencionais, gerando um clima de desconfiança entre os intervenientes e encargos administrativos desproporcionados para os promotores dos projetos. As diferentes medidas que são gradualmente aplicadas a fim de garantir a transparência e lutar contra a corrupção e a fraude complicam significativamente o sistema no seu conjunto. Entre estas medidas, importa verificar a posteriori as que são verdadeiramente eficazes e as que se limitam a complicar o processo e a «criminalizar» os beneficiários honestos por erros sem importância. A luta contra a corrupção não deverá conduzir a uma situação em que se desconfia, a priori, de cada beneficiário, mas sim basear-se na confiança, na cooperação e numa responsabilidade clara. Essa luta deve assentar nos princípios morais fundamentais e na responsabilidade do beneficiário em relação aos objetivos que se comprometeu a realizar, e não na elaboração, com base nos erros detetados, de modelos universais que serão impostos, muitas vezes de forma ineficaz, a outros beneficiários. O facto de a atenção se concentrar apenas no cumprimento formal de requisitos e cronogramas pode, pelo contrário, permitir, em determinados casos, uma utilização abusiva ou incorreta dos financiamentos, de forma impune;

22.

na sequência de um debate interno e com outros parceiros, destaca em seguida os principais domínios da questão em apreço que importa resolver:

23.

Como demonstraram os seminários consagrados à questão da simplificação, embora em determinados Estados-Membros a adjudicação de contratos públicos não suscite grandes problemas, os representantes de vários países consideram que essa adjudicação constitui um dos principais problemas da execução. O CESE considera, por isso, que deveriam existir regras claras em toda a Europa em matéria de adjudicação de contratos públicos com vista à realização dos projetos no âmbito dos FEEI; essas regras devem ter primazia sobre a legislação nacional neste domínio. Trata-se principalmente de recursos da UE e não dos Estados-Membros, pelo que a adjudicação de contratos deve reger-se por regras válidas para toda a Europa, e não pelas regras nacionais. Acresce que os procedimentos que regem o processo de adjudicação de contratos públicos devem contribuir para a obtenção de um resultado final tão eficaz quanto possível e prever, para esse efeito, uma certa flexibilidade para os diferentes tipos de contratos, ao invés de espartilhar as possibilidades da autoridade adjudicante e do adjudicatário, de modo puramente formal, com procedimentos e processos padronizados e vinculativos. Importa, designadamente, aumentar os montantes dos limiares que determinam a publicação no portal dos contratos públicos e no Jornal Oficial da União Europeia.

24.

Como demonstraram os seminários consagrados à questão da simplificação, embora em determinados Estados-Membros a adjudicação de contratos públicos não suscite grandes problemas, os representantes de vários países previnem que, para uma autoridade adjudicante de pequena dimensão, o sistema atual é de tal ordem difícil e arriscado que esta não está em condições de elaborar autonomamente a sua proposta para um concurso público, devendo recorrer aos serviços de empresas especializadas externas, sem, no entanto, ficar eximida de responsabilidade por eventuais erros. Criou-se, assim, todo um novo setor de atividades comerciais. É paradoxal que seja necessário, em alguns casos, lançar um concurso para determinar a empresa que será encarregada de elaborar o concurso.

25.

Como demonstraram os seminários consagrados à questão da simplificação, embora em determinados Estados-Membros a adjudicação de contratos públicos não suscite grandes problemas, os representantes de vários países previnem que a maioria dos erros cometidos na adjudicação de contratos públicos resulta verdadeiramente da complexidade das regras. Por conseguinte, as auditorias ex post que se realizam numa fase avançada do processo, quando já não é possível corrigir os erros, nem tampouco requerer uma avaliação prévia vinculativa, são um fator de grande frustração para os promotores de projeto. Assim, o CR propõe que os pareceres de auditoria e os demais procedimentos de controlo da adjudicação de contratos públicos se efetuem sobretudo ex ante, com o fito de antecipar os erros, muito frequentes neste domínio em particular, e, assim, reduzir o montante das correções financeiras.

26.

Importa igualmente salientar o facto de a legislação relativa ao processo de adjudicação de contratos se focar no adjudicante, que é sancionado e perseguido pelo mínimo erro, quando numerosas manipulações deturpadoras dos resultados dos contratos públicos se realizam com base em acordos entre os adjudicatários do mercado em causa. No que se refere aos setores e segmentos em que o mercado está fortemente monopolizado, o atual sistema de adjudicação de contratos públicos muitas vezes não desempenha o seu papel e pode mesmo revelar-se contraproducente. Eis por que é necessário analisar o sistema no seu conjunto e ponderar a possibilidade de repensar completamente a sua filosofia. Tal é particularmente pertinente para os pequenos países, em que a monopolização do mercado é muito mais pronunciada.

27.

É importante rever urgentemente as orientações em matéria de adjudicação de contratos para os FEEI («Contratos públicos — Guia de orientação»), recentemente apresentadas, uma vez que se referem às antigas diretivas e não às novas diretivas relativas aos contratos públicos, de 2014, que entraram em vigor no início deste ano. É, pois, essencial que as novas orientações sejam objeto de uma avaliação de impacto territorial adequada, que permita o contributo direto de peritos locais e regionais. Esta situação está prevista no pacote «Legislar melhor», que reconhece o papel do CR como parceiro fundamental para melhor aquilatar do alcance do impacto das propostas da UE a nível local e regional.

28.

Ao longo dos anos, a situação no domínio dos auxílios estatais agravou-se consideravelmente e, embora se tenham realizado melhorias em alguns programas ultimamente, permanece ainda muito complexa para os beneficiários e as autoridades de gestão. Atualmente, na falta de uma interpretação clara e compreensível da noção de auxílio estatal, tudo é determinado com base nas candidaturas apresentadas e em peritagens. Os poderes públicos que devem proceder a esta interpretação têm frequentemente pareceres diametralmente opostos e não são propensos a emitir pareceres vinculativos desprovidos de ambiguidade. Em muitos Estados, estes poderes públicos não fazem parte da estrutura de implementação dos FEEI e não respondem de forma clara pelo seu parecer. Por conseguinte, seria oportuno que estes poderes públicos fossem incluídos (nos países em que ainda não o são) na estrutura de implementação e tivessem a obrigação de formular pareceres desprovidos de ambiguidade. Ademais, em certos casos, as entidades privadas são paradoxalmente colocadas numa posição mais favorável relativamente às entidades públicas (porque não são obrigadas a respeitar um conjunto de instruções, regulamentos e medidas). Embora as entidades públicas atuem com muito menos frequência como agentes económicos competitivos e as suas atividades não tenham fins lucrativos, devem submeter-se aos mesmos procedimentos que as entidades privadas.

29.

Além disso, há outra incoerência assinalável na aplicação das regras relativas aos auxílios estatais. Os procedimentos relativos aos auxílios estatais não são aplicáveis aos programas geridos centralmente pela Comissão Europeia (como, por exemplo, o Horizonte 2020, o Mecanismo Interligar a Europa, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos), mas aplicam-se aos projetos financiados no âmbito da política de coesão. Quer isto dizer que, na prática, em matéria de auxílios estatais, os projetos são avaliados não com base na sua natureza, mas consoante seja a Comissão ou o Estado-Membro a conceder o auxílio e em função da sua fonte de financiamento.

30.

Neste contexto, o CR gostaria de reiterar que a política de coesão tem por objetivo fundamental assegurar igualdade de condições às regiões menos desenvolvidas, mediante a concessão de maiores recursos financeiros e de uma taxa de cofinanciamento superior por parte da UE. Por conseguinte, poder-se-ia mesmo considerar a política de coesão como uma distorção intencional do mercado. Assim sendo, o CR considera que os procedimentos relativos aos auxílios estatais não devem, de modo algum, aplicar-se aos FEEI.

31.

Cabe dar especial atenção ao recurso aos auxílios estatais no âmbito dos programas de cooperação territorial europeia. Regra geral, os esforços necessários para respeitar as regras relativas aos auxílios estatais não são proporcionais ao risco de distorção da concorrência. A isto acresce que os auxílios estatais são frequentemente objeto de interpretações diferentes consoante o Estado-Membro, não sendo, portanto, possível aplicar estas regras com a segurança jurídica adequada, o que, em muitos casos, impossibilita por completo a concretização de projetos de qualidade. Uma das medidas que seria possível pôr em prática rapidamente com vista a simplificar os FEEI consistiria, assim, em excluir igualmente a cooperação territorial europeia do âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais, como é o caso, por exemplo, do programa Horizonte 2020.

32.

Há igualmente um problema de clareza e de proporcionalidade. Tendo em conta a pequena dimensão de alguns projetos, em particular a nível local, é importante que o quadro de derrogações às regras em matéria de auxílios estatais seja mais claro. Neste momento, impera muitas vezes a confusão relativamente à questão de saber quando e de que modo devem ser aplicadas as orientações em matéria de auxílios de minimis, serviços de interesse geral, isenção geral por categoria e auxílios estatais com finalidade regional. O Comité das Regiões Europeu insta à consolidação e melhoria das orientações, com vista a torná-las mais acessíveis, ainda durante o atual período de programação, e preconiza que a futura revisão das regras em matéria de auxílios estatais vise melhorar e simplificar o quadro existente.

33.

Tendo em conta a evolução das atitudes em relação à definição de «empresa», é igualmente necessário aumentar o limiar dos auxílios estatais de acordo com a regra de minimis, a fim de apoiar o emprego, a inovação e o empreendedorismo nas regiões.

34.

A heterogeneidade dos métodos de auditoria a nível nacional e europeu constitui provavelmente o principal obstáculo ao processo de execução dos FEEI. As autoridades de gestão e as diferentes instâncias de controlo europeias e nacionais interpretam muitas vezes de forma diversa as mesmas regras, quando nem sequer são responsáveis pelos controlos efetuados. Em relação aos projetos abrangidos pelos FEEI, importa criar um sistema de auditoria único (um ponto de controlo único a nível nacional e da UE) que formule pareceres vinculativos, inclusivamente sobre os contratos públicos, pelos quais terá também de responder. O beneficiário final deve igualmente ter o direito de solicitar a realização de auditorias de forma a assegurar que o projeto foi executado em conformidade com as regras e que está ao abrigo de qualquer perigo no futuro, ou para que possa eventualmente adotar medidas corretivas. Tal pressupõe também uma abordagem mais flexível em relação à partilha de dados e soluções informáticas integradas, como formulários eletrónicos e bases de dados, imprescindíveis à criação de um «balcão único» que facilite o preenchimento de formulários por parte dos beneficiários e das autoridades de gestão. Generalizar a informatização convivial permitirá limitar o mais possível os documentos a digitalizar e a descarregar. Importa, por conseguinte, privilegiar o recurso a aplicações informáticas que permitam encontrar diretamente na fonte os elementos administrativos do beneficiário (pessoal, volume de negócios, cumprimento das obrigações fiscais e sociais, etc.). No entanto, tal requer uma avaliação prévia do risco para determinar as categorias de dados que podem ser partilhados, além de pressupor a participação, logo na fase inicial, da Comissão, dos organismos de auditoria nacionais e regionais e do Tribunal de Contas Europeu, eventualmente no desenvolvimento de um vade-mécum de auditoria comum, a fim de evitar mais tarde problemas de auditoria. Presentemente, a auditoria é vista como uma medida repressiva e coerciva. Regra geral, as auditorias só incidem sobre a gestão do projeto e a observância dos procedimentos previstos, sendo sabido que qualquer desvio é impiedosamente sancionado, mesmo se tiver sido efetuado no intuito de aumentar a eficácia do projeto, devido a situações imprevistas ou a fim de realizar economias. Por conseguinte, o CR propõe que os auditores se concentrem na «eficácia real dos encargos» e tenham em conta o grau de gravidade financeira dos erros e da situação concreta (mais proporcionalidade nas auditorias). A questão da proporcionalidade deve ser tida em conta nas inspeções e no cumprimento das regras, a fim de permitir uma maior tolerância a infrações menores. Devemos avançar para uma abordagem mais proporcionada (com menos controlos no local para os programas ou organismos de execução com melhor desempenho) e mais orientada para os resultados das inspeções (de modo a permitir a realização de mais do que um tipo de inspeção numa única visita, algo que é particularmente importante para os programas e operações plurifundos), bem como para auditorias mais proporcionadas, ou seja, mais focadas na melhoria e na garantia do êxito da política de coesão e menos nas sanções. O auditor deve ser considerado um parceiro na resolução dos problemas e na procura do meio mais eficaz para identificar e corrigir os erros. Para o efeito, impõe-se uma mudança de atitude considerável por parte dos auditores.

35.

As autoridades administrativas e de auditoria devem colaborar desde a fase de programação até à conclusão dos programas, pois esta é a única forma de evitar diferentes interpretações das mesmas regras. Visar um sistema comum de controlo ou um entendimento comum do sistema de controlo deverá evitar que a mesma operação seja auditada várias vezes, na medida em que diferentes autoridades de auditoria devem, em geral, basear-se e completar de forma recíproca os seus pareceres. Nesse contexto, o CR propõe alargar o âmbito de aplicação do controlo proporcional definido no artigo 148.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 aplicando-o, para lá da autoridade de auditoria e da Comissão, a todos os tipos de controlo, incluindo os que competem às autoridades de gestão e de certificação e ao Tribunal de Contas da União Europeia. De um modo mais geral, há que introduzir uma maior medida de subsidiariedade nas auditorias. A auditoria comunitária deve limitar-se ao simples cumprimento da regulamentação dos FEEI. Quanto ao Estado-Membro e às respetivas autoridades de gestão, devem assumir a responsabilidade de verificar o respeito das regulamentações nacionais (incluindo as que derivam da legislação europeia). Esta subsidiariedade nas atividades de auditoria deveria ser sujeita à celebração de um contrato de confiança entre a Comissão Europeia e cada Estado-Membro.

36.

Recomenda igualmente que sejam aumentados em 50 % os limiares abaixo dos quais uma operação não está sujeita a mais do que uma auditoria antes da apresentação das despesas finais.

37.

Quando os projetos envolvem vários parceiros, é inaceitável que, devido a irregularidades descobertas em relação a um dos parceiros, a parceria no seu conjunto ou, em caso extremo, o programa no seu conjunto seja penalizado com uma correção financeira.

38.

Embora em alguns Estados os sistemas de recurso funcionem sem grandes problemas, noutros, estes sistemas, apesar de instituídos com base no artigo 74.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013, são muito díspares e nem sempre cumprem o seu papel do ponto de vista do beneficiário. Importa, por conseguinte, estabelecer, tanto ao nível dos Estados-Membros (onde ainda não exista) como ao nível da UE, um sistema único de recurso, compreensível e célere. Tal sistema deverá aplicar-se, não só às conclusões da auditoria, mas também às decisões adotadas nos diversos níveis e em todos os domínios (como, por exemplo, os auxílios estatais).

39.

A prática pela qual um Estado-Membro vai além das exigências mínimas impostas pela legislação da União Europeia quando a transpõe para o direito interno parece ser um problema dos Estados-Membros e não da Comissão Europeia. Contudo, se isto acontece é porque os regulamentos e as orientações de aplicação da Comissão o permitem. Para minimizar esta prática, é necessário reforçar o papel da Comissão neste domínio, a qual deve definir claramente nos seus regulamentos e orientações de aplicação os requisitos que não podem ser ultrapassados e modificados no sentido de os tornar menos exigentes ou mais rigorosos. Isto aplica-se também ao domínio dos contratos públicos e da auditoria, entre outros. Os recursos dos FEEI são recursos da UE, pelo que cabe a esta, e não aos Estados-Membros, definir as regras.

40.

Há também um agravamento dos encargos regulamentares, uma vez que, em muitos casos, as orientações de aplicação só são elaboradas pela Comissão Europeia durante a execução dos programas. Os Estados-Membros e as autoridades de gestão veem-se, desta forma, obrigados a elaborar as suas próprias orientações, diferentes das que a Comissão publica ex post. Por conseguinte, os regulamentos relativos aos FEEI devem ser elaborados ao mesmo tempo que as orientações, e não posteriormente, a fim de clarificar e interpretar a forma de concretizar cada um dos artigos desses regulamentos. Esta forma de proceder origina, frequentemente, atrasos de mais de doze meses na execução dos programas operacionais e introduz outras alterações que, por sua vez, têm um efeito negativo na execução dos FEEI. O número e a dimensão das orientações e dos métodos devem ser consideravelmente reduzidos, colocando a tónica na sua clareza e eficácia, mais do que na sua quantidade, para não tornarem o sistema mais complexo e ineficaz. Devem ser explícitos e não sofrer alterações durante a execução. As orientações não devem, em caso algum, ter efeito retroativo.

41.

Uma medida eficaz passaria por verificar qual dos níveis é o mais adequado para levar a cabo a programação e a concentração temática. Atualmente, a programação estende-se até ao nível de execução mais baixo. No âmbito de uma concentração temática, importa, pois, determinar os objetivos de conjunto (gerais) e um indicador principal de realização de cada um deles. As autoridades de gestão devem dispor de margem de manobra para determinar as atividades que lhes permitem atingir determinado objetivo nas diferentes regiões, a fim de ter devidamente em conta as necessidades das regiões em função das suas especificidades e dos desafios com que são confrontadas. Se o objetivo é aumentar o emprego, há que proporcionar certa margem de manobra quanto à escolha dos meios para o atingir. Em determinadas regiões, em função do seu nível, são as atividades no domínio da investigação que contribuirão para alcançar este objetivo, enquanto noutras serão, por exemplo, as atividades no setor do turismo. É, designadamente, a promoção da cooperação transfronteiriça, cujo objetivo consiste na integração das regiões transfronteiras, que deve ter em conta as necessidades específicas da região transfronteiriça em causa, permitindo, assim, apoiar atividades importantes para além do quadro dos objetivos temáticos decorrentes da Estratégia Europa 2020. Podemos citar, nomeadamente, o exemplo dos fundos para pequenos projetos que apoiam as iniciativas interpessoais, o incentivo a atividades turísticas ou as ligações de transporte em falta. De um modo geral, importa ponderar se a cooperação territorial europeia deve obedecer a todas as condições aplicáveis aos FEEI. É necessário assegurar que não haja uma redução das dotações financeiras.

42.

Há que permitir uma certa flexibilidade dos programas, de modo que estes possam dar uma resposta adaptada a uma nova situação e à rápida evolução tecnológica. É necessário, no entanto, que esta flexibilidade seja real, isto é, importa limitar e simplificar todo o processo de alteração de um programa. A necessidade de proceder, por exemplo, a uma nova avaliação ambiental estratégica não seria considerada uma verdadeira flexibilidade de um programa; neste caso, por exemplo, só deve ser necessário prever a realização de uma avaliação ambiental estratégica se a reprogramação estabelecer objetivos específicos, previamente identificados, com um impacto ambiental significativo.

43.

O Regulamento (UE) n.o 1303/2013 introduziu dois instrumentos que visavam uma abordagem territorial integrada, designadamente os investimentos territoriais integrados e os planos de ação conjuntos, o que possibilitaria o desenvolvimento integrado de uma determinada zona ou região. No entanto, os Estados-Membros receberam poucos incentivos da Comissão para utilizar estes instrumentos, nomeadamente pelo facto de a Comissão os ter definido nos seus atos delegados e de execução de forma complexa e algo vaga. Uma maior aplicação dos dois instrumentos resultaria:

44.

No caso dos investimentos territoriais integrados, exige-se a criação de estruturas de gestão totalmente inadaptadas face ao montante dos meios financeiros outorgados por este instrumento. De igual modo, tal como salientado no parecer do Comité sobre o «Desenvolvimento local de base comunitária», o número de regras específicas a cumprir em relação a cada um dos fundos, que são muitas vezes geridos por autoridades de gestão próprias, desincentiva um desenvolvimento local de base comunitária para além do FEADER. Por essa razão, estes instrumentos inovadores de desenvolvimento local integrado têm tido uma aplicação limitada no terreno. A necessidade de criar tais estruturas não só torna desproporcionadamente mais dispendiosa a gestão deste instrumento, representando um fardo substancial para os seus intervenientes, como também dificulta significativamente os projetos e atrasa a sua concretização.

45.

O CR observa que o facto de as regras da política de coesão mudarem de sete em sete anos, ou até com mais frequência, não tem ajudado a simplificar a política de coesão, tendo antes o efeito contrário. Um quadro regulamentar que vá mais além do período de programação pressupõe uma simplificação radical. Pequenas alterações benéficas ao sistema de execução da política de coesão são sempre possíveis e desejáveis, mas as alterações mais substanciais devem ser introduzidas com menos frequência e ser preparadas com a devida antecedência. Há que analisar previamente os efeitos destas alterações e, em conformidade com o princípio da parceria, há que discuti-las a montante com os parceiros pertinentes, que são não só os Estados-Membros mas também os órgãos de poder local e regional, representados pelo Comité das Regiões;

46.

considera a utilização de instrumentos financeiros um elemento importante para aumentar o efeito multiplicador dos programas dos FEEI e combinar o financiamento dos FEEI e do FEIE. É, no entanto, urgente simplificar a configuração, as obrigações de informação e as regras de auditoria dos instrumentos financeiros no quadro dos FEEI, tal como recentemente afirmado no seminário conjunto com a Presidência eslovaca do Conselho (1) sobre esta matéria;

47.

recomenda que a Comissão Europeia analise as razões pelas quais os instrumentos imediatamente disponíveis não estão a ser utilizados pela maioria dos Estados-Membros como instrumentos financeiros;

48.

toma nota das conclusões do relatório recentemente publicado pelo Tribunal de Contas Europeu «Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros — Ensinamentos a retirar do período de programação de 2007-2013» e convida o Tribunal a avaliar igualmente a execução dos instrumentos financeiros no atual período de financiamento;

49.

toma nota da recente publicação do regulamento denominado «Omnibus» (2), que inclui igualmente alterações aos regulamentos relativos aos FEEI, em especial no que se refere à simplificação da utilização dos instrumentos financeiros e das opções de custos simplificados nos programas dos FEEI;

50.

propõe que a Comissão Europeia recolha e acompanhe, para efeitos de simplificação, os casos de projetos correspondentes a «más práticas», que servirão para ilustrar a necessidade de simplificar e de alterar a abordagem, o que complementará o intercâmbio das boas práticas relativas à execução dos FEEI. Os membros do CR podem desempenhar um papel central nesse processo, dada a sua experiência prática;

51.

considera que o facto de a Comissão ter publicado tardiamente os documentos de base para os diversos fundos no período de programação de 2014-2020 tornou impossível fazer coincidir o início da aplicação com o início do período de programação, dando azo a longos períodos de espera e a dificuldades na coordenação de cada programa operacional. De futuro, os documentos devem ser publicados simultânea e atempadamente;

52.

recorda os possíveis instrumentos concretos que podem ajudar a tornar efetiva a simplificação da gestão dos FEEI. A uniformização dos procedimentos, a utilização generalizada das ferramentas informáticas e a administração eletrónica constituem alguns elementos essenciais aplicáveis de forma geral a estes fundos. Além disso, importa continuar a promover, entre outros aspetos, a utilização de custos normalizados, que permitem eliminar encargos administrativos, e a simplificação dos relatórios e dos controlos, que permitem evitar encargos administrativos adicionais para os beneficiários e os diversos órgãos envolvidos na gestão destes recursos;

53.

assinala que o facto de se reforçar e, sobretudo, tornar mais efetiva a aplicação do princípio da parceria com os órgãos de poder local e regional, aquando do desenvolvimento dos FEEI e ao longo da sua execução, permitiria à Comissão Europeia obter um retorno de informação, que contribuiria de forma decisiva para simplificar e tornar mais eficaz o processo de execução.