COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 5.12.2016

COM(2016) 754 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Relatório de 2009-2015 sobre a situação financeira do regime de seguro de desemprego a favor dos antigos agentes temporários ou agentes contratuais e dos assistentes parlamentares acreditados que ficaram desempregados após cessação de funções numa instituição da União Europeia

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO

RESUMO

De acordo com os regulamentos relativos ao Regime aplicável aos outros agentes (ROA), o subsídio de desemprego comunitário destina-se aos antigos agentes contratuais (AC), assistentes parlamentares (APA) ou agentes temporários (AT) que se encontrem desempregados contra a sua vontade (o que exclui, por exemplo, os agentes demissionários). É complementar do eventual subsídio de desemprego nacional.

Estes subsídios são pagos a partir do Fundo especial de desemprego. Este Fundo é financiado, por um lado, pelas cotizações dos agentes potencialmente beneficiários e, por outro, pelas do empregador.

As condições de acesso a este subsídio, bem como as categorias de beneficiários e as taxas de contribuição, sofreram alterações substanciais que afetaram o sistema criado inicialmente e, mais especificamente, a tesouraria do Fundo.

Reforma de 2004:

A reforma do Estatuto dos Funcionários e do Regime aplicável aos outros agentes (ROA) da União Europeia, que entrou em vigor em 1 de maio de 2004, introduziu no ROA uma nova categoria de agente admitido mediante contrato (isto é, agentes contratuais – AC), bem como novas regras relativas à contribuição para o Fundo de desemprego (designadamente um aumento da contribuição da parte pessoal de 0,4 % para 0,81 %).

Período de 2009-2015:

Nos termos do Regulamento n.º 160/2009 do Conselho, de 23.2.2009 (JO L 55 de 27.2.2009), os assistentes parlamentares acreditados (APA) passam a estar abrangidas pelo Fundo de desemprego. Nessa ocasião, as modalidades do Fundo de desemprego, incluindo o montante da contribuição, não foram alteradas.

Em 2009, o Fundo de desemprego apresentava um défice de 4,3 milhões de EUR antes de baixar para 2,6 milhões de EUR em 2010. Entre 2011 e 2013, o défice foi significativamente reduzido até atingir, no final de 2013, 1 milhão de EUR. Durante este período, o montante acumulado do Fundo de desemprego passou de 16,1 milhões de EUR no início de 2009 para 2 milhões de EUR no final de 2015. As razões de tais mudanças são múltiplas, nomeadamente:

o aumento do número de beneficiários (+ 42 %);

o aumento do número de subsídios de desemprego mensais (+ 9 %);

o aumento do número de agentes temporários (AT) beneficiários em relação ao número de AT em atividade (de 2,56 % em 2009 para 2,90 % em 2015);

a redução do número de agentes contratuais (AT) beneficiários em relação ao número de AT em atividade (de 5,86 % em 2009 para 1,83 % em 2015);

Introdução da categoria dos APA (rácio de beneficiários APA em 2015: 8,4 %);

o aumento do subsídio mensal médio, que passou de 1 980 EUR em 2009 para 2 063 EUR em 2010. A tendência para o aumento inverte-se em 2011 e 2012, atingindo uma quantia mínima de 1 908 EUR. A partir de 2013, a tendência inverte-se novamente para atingir 2 551 EUR em 2015, com um pico de 2 582 EUR em 2014. Verifica-se que o subsídio médio dos APA aumentou acentuadamente entre 2011 e 2015. Com efeito, este passou de 2 096 EUR para 2 898 EUR em 2014, após o que baixou para 2 525 EUR em 2015;

o aumento da duração média, em meses, do benefício do subsídio, que passou de 6,9 meses em 2009 para 10 meses em 2015, o que teve por efeito o aumento da duração do subsídio em 45 %;

a redução significativa do défice em 2012, devido a uma receita extraordinária proveniente da Agência EUIPO que reembolsou um montante de 1,2 milhões de EUR na sequência da reintegração de uma vintena de agentes em execução de uma sentença judiciária.

Reforma 2014 e perspetivas:

A reforma do Estatuto dos Funcionários e do Regime aplicável aos outros agentes (ROA) da União Europeia, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014 alterou a duração máxima dos contratos dos AC 3B, que é agora de 6 anos em vez de 3.

Esta alteração da duração máxima do contrato teve por consequência reduzir o número de beneficiários do Fundo de desemprego a partir de 2014. O efeito moderador terá todavia tendência a diminuir a partir de 2017.

Este impacto positivo não compensou contudo o aumento significativo do número de beneficiários provenientes do Parlamento Europeu na sequência da sua renovação em 2014. Com efeito, em julho de 2014 juntaram-se à população dos beneficiários do regime de seguro de desemprego mais de 600 assistentes parlamentares APA e 200 AT.

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O artigo 28.º-A, n.º 11, e o artigo 96.º, n.º 11, do Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (ROA), conforme alterados em 2013, prevê a apresentação de um relatório bienal da Comissão sobre a situação financeira do regime de seguro de desemprego. Além disso, independentemente do presente relatório, a Comissão pode, através de atos delegados nos termos dos artigos 111.º e 112.º do Estatuto, adaptar as contribuições previstas no artigo 28.º-A, n.º 7, e no artigo 96.º, n.º 7, do ROA, se o equilíbrio do Regime o exigir.

1quadro jurídico

1.1Descrição do regime

A reforma do Estatuto dos Funcionários e Regime aplicável aos outros agentes (ROA) da União Europeia, que entrou em vigor em 1 de maio de 2004 alterou os textos jurídicos que determinavam a elegibilidade para beneficiar do Fundo de desemprego bem como as regras de contribuição para este último desde 1985. Essas modificações podem ser resumidas do seguinte modo:

Antes de maio de 2004	Após maio de 2004
uma cobertura contra os riscos de desemprego unicamente para os agentes temporários (AT) que cessam funções.	uma nova categoria de agente admitido mediante contrato (isto é, agentes contratuais - AC) que beneficia de uma cobertura contra o risco de desemprego.
uma taxa de contribuição de 0,4 % para a parte pessoal e de 0,8 % para a parte patronal.	novas regras relativas à contribuição para o Fundo de desemprego (ou seja, taxa de contribuição de 0,81 % para a parte pessoal e 1,62 % para a parte patronal e um abatimento fixo de 919,02 EUR para os agentes contratuais temporários e de 1 254,77 EUR para os agentes temporários).
benefício de um subsídio de desemprego limitado a um período que não pode exceder 24 meses.	o benefício do subsídio de desemprego é limitado a um terço do período efetivamente trabalhado como agentes temporários (AT), agentes contratuais (AC) ou assistentes parlamentares (APA) e por um prazo que não pode ultrapassar 36 meses O subsídio tem um limite máximo a partir do 7.º mês de desemprego e o subsídio mínimo (limite mínimo) foi aumentado.

O quadro seguinte apresenta os limites máximos e mínimos consoante os diferentes grupos:

montantes em EUR no dia 1 de janeiro de 2016

	AT	AC	APA
Limite máximo (a partir do 7.º mês)	2 760,49	2 070,35	2 142,90
Limiar	1 380,24	1 035,18	910,74

Os montantes das reduções, os limites máximos e mínimos são atualizados da mesma forma que as remunerações.

Acrescem ao subsídio de desemprego as eventuais prestações familiares. A contribuição para o Regime comum de seguro de doença (RCSD) da UE (5,1 % do vencimento de base de referência do beneficiário) fica a cargo do Fundo de desemprego.

1.2Referências jurídicas

-Artigo 28.º-A do Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (RAA), tal como alterado pelo Regulamento n.º 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013.

-Artigo 96.º do Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (RAA) e artigo 5.º do anexo do RAA, tal como alterados pelo Regulamento n.º 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013.

-Artigos 135.º e 136.º do RAA conforme alterados pelo Regulamento n.º 1239/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2010 (JO L 338 de 22.12.2010).

-Artigo 65.º, n.º 1, do Estatuto sobre a atualização das remunerações e de determinados montantes.

-Regulamento n.º 91/88 da Comissão de 13.1.1988, que fixa as normas de execução do artigo 28.º-A do regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (JO L 11 de 15.1.1989).

-Regulamentação da Comissão de 14.7.1988, após comum acordo registado pelo Presidente do Tribunal de Justiça em 4.7.1989, que fixa as regras de execução das disposições relativas à concessão do subsídio de desemprego aos agentes temporários nos termos do artigo 28.º-A, n.º 10, do Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia.

2A situação de caixa e de exercício de 2009-2015 do Fundo de desemprego

As duas secções seguintes descrevem a evolução do Fundo de desemprego e mais particularmente as despesas e as receitas.

Os montantes apresentados na rubrica «Subsídio de desemprego» incluem sistematicamente o subsídio de desemprego de base, todas as prestações familiares e o efeito do coeficiente de correção (unicamente para o antigo regime). São deduzidas todas as prestações sociais recebidas a nível nacional (subsídio de desemprego, prestações familiares, subsídio de doença, subsídio de gravidez, etc.). No que diz respeito à contribuição para o RCSD, como indicado no ponto «1.1 Description du régime », quando esta não estiver a cargo do beneficiário do subsídio de desemprego, é financiada pelo Fundo de desemprego (5,1 % do vencimento de base de referência do beneficiário).

O Fundo de desemprego utiliza dois instrumentos para a gestão das suas despesas e receitas:

uma conta à ordem para o depósito das receitas e o pagamento dos subsídios,

contas a prazo onde são depositados os excedentes acumulados.

2.1Situação da «caixa»: resultados correntes e saldos cumulados 2009–2015

Na ótica da contabilidade de caixa, as receitas e as despesas são registadas no momento em que são cobradas ou autorizadas.

O quadro 1 apresenta um recapitulativo das receitas e despesas tal como foram inscritas na contabilidade, bem como o consequente saldo corrente. Note-se que, em 2014, realizou-se uma regularização das contribuições RCSD em dívida relativamente ao período 2009-2013.

O quadro 2 apresenta a evolução dos ativos financeiros do Fundo de desemprego tanto na conta corrente integrada na contabilidade da Comissão Europeia (parte I), como nas contas de investimento geridas pela DG ECFIN (parte II). A terceira parte apresenta os excedentes acumulados consolidados nestas duas contas (parte III).

Relativamente ao ano de referência (2009), é forçoso constatar a diminuição anual do excedente acumulado. A relativa estabilidade do Fundo em 2012 provém de um reembolso pela EUIPO das prestações de desemprego recebidas pelo pessoal reintegrado.

Entre 2009 e 2015, o excedente acumulado acusa uma diminuição de 87 %.

O quadro 3 apresenta uma síntese do saldo acumulado entre 2008 e 2015.

2.2Situação do exercício: Resultados correntes 2009-2015

Na ótica da contabilidade de exercício, as transações são registadas para que sejam inscritas no ano correspondente. Assim, certas receitas cobradas e inscritas na contabilidade no início do ano N constituem retenções sobre vencimentos do final do ano N-1 e certos pagamentos de subsídios de desemprego efetuados e inscritos no início do ano N cobrem períodos de desemprego do final do ano N-1. Em contabilidade, essas operações são imputadas ao exercício N-1.

O quadro 4 apresenta as receitas e as despesas segundo esta lógica e dá conta da situação «do exercício» anual das receitas e das despesas do Fundo de desemprego

As receitas e as despesas registaram aumentos significativos desde 2009. Esta evolução das receitas e das despesas explica-se principalmente pelo seguinte:

a criação de novas agências e o aumento global dos efetivos das agências;

a introdução, em 2004, de uma nova categoria de pessoal (agentes contratuais – AC);

a integração em 2009 dos assistentes parlamentares.

Os efeitos sobre as despesas só são significativos a partir de 2007, data dos primeiros contratos de agentes contratuais e, portanto, das primeiras situações com direito ao desemprego. Este aumento das despesas foi contínuo até 2014 e diminui ligeiramente em 2015.

O saldo deficitário do Fundo elevava-se a 4,3 milhões de EUR em 2009, diminuindo progressivamente nos anos seguintes: 2,6 milhões de EUR em 2010, 1,5 milhões de EUR em 2011, 1,2 milhões de EUR em 2012 e 1 milhão de EUR em 2013. Em 2014, o défice aumentou, atingindo 4,8 milhões de EUR, o que se explica pelo aumento do número de APA que beneficiam do subsídio de desemprego. O efeito já referido atenua-se em 2015, atingindo um défice de 3 milhões de EUR.

O gráfico seguinte apresenta a situação referida.

2.3Situação do exercício: repartição das despesas e das receitas por instituição relativamente ao conjunto das agências no período 2009-2015

O quadro 5 apresenta a repartição das despesas e das receitas por instituição bem como pelo conjunto das agências e dos organismos. A primeira parte deste quadro indica os montantes absolutos, a segunda parte apresenta as percentagens em relação ao total das despesas e das receitas. O efeito de fim de legislatura do PE é particularmente visível, com um aumento substancial da despesa ao abrigo do PE de mais de 8 milhões de EUR entre 2013 e 2014. Em 2015, as despesas permanecem elevadas, mas inferiores às de 2014.

Sem ter de conta do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) para o qual é ainda difícil estabelecer uma análise pormenorizada devido à insuficiência do tempo transcorrido desde o seu início, apenas as agências têm um nível de contribuição superior às despesas. Esta situação resulta nomeadamente do facto de a maioria do seu pessoal beneficiar de contratos de duração indeterminada. Todavia, é de notar que as despesas relativas ao pessoal das agências aumentaram significativamente durante o período 2013-2015.

3Análise dos inscritos, dos beneficiários e dos subsídios concedidos

3.1Número de inscritos e contribuição média

O quadro 6 apresenta o número de AT e AC que contribuem para o Fundo de desemprego, em atividade em 31 de dezembro de cada ano.

O número de AC e AT aumentou, entre 2009 e 2015, respetivamente, 40 % e 23 %. Quanto aos APA, os primeiros beneficiários surgem em 2011.

O número de beneficiários aumentou 43 % para o conjunto das categorias, entre 2009 e 2015.

3.2Número de beneficiários de subsídio de desemprego em termos absolutos e em relação ao número de inscritos: taxa de desemprego em 31 de dezembro do ano

O quadro 7 apresenta o número de pessoas no desemprego que receberam um subsídio de desemprego completo ou complementar do sistema nacional relativamente ao mês de dezembro de cada ano.

Combinando os dados sobre os AT e os AC em atividade em 31 de dezembro incluídos no quadro 6 e o número de desempregados que receberam um subsídio comunitário incluídos no quadro 7, é possível calcular o rácio entre o número de beneficiários do Fundo de desemprego e o número de inscritos nesse Fundo. O resultado é apresentado no quadro 8.

No que diz respeito aos agentes temporários, o seu número sofreu um ligeiro aumento embora com uma diminuição significativa para a Comissão. O efeito desta diminuição é contrabalançado pelo forte aumento do seu número nas agências. A percentagem de beneficiários em relação aos inscritos permanece constante.

O número dos agentes contratuais está a aumentar, especialmente nas agências e no Parlamento Europeu. A percentagem de beneficiários em relação aos membros regista uma forte diminuição. Esta diminuição deveu-se ao aumento da possibilidade de prorrogação, de 3 para 6 anos, dos contratos celebrados entre 2010 e 2013.

Em 2014, nota-se também um elevado número de antigos APA que beneficiam do subsídio, sendo 2014 o ano do fim da legislatura do Parlamento.

Número de subsídios de desemprego mensais, montante médio, beneficiários e países de residência destes últimos

O subsídio de desemprego pode ser pago durante vários meses. O quadro 9 apresenta o número de subsídios de desemprego mensais pagos por ano.

O total das despesas anuais por tipo de beneficiário (AT do antigo sistema, AT do novo sistema e AC), dividido pelo número de mensalidades pagas, indica o montante médio do subsídio de desemprego por categoria de beneficiários. O quadro 10 apresenta esse resultado. É de assinalar que um subsídio num determinado mês pode ser completo ou representar apenas uma fração proporcional ao número de dias durante os quais a pessoa esteve efetivamente desempregada.

O subsídio mensal médio aumentou entre 2009 e 2010, tendo passado de 1 980 EUR para 2 063 EUR. A tendência para o aumento inverte-se em 2011 e prossegue em 2012, atingindo uma quantia mínima de 1 908 EUR. A partir de 2013, a tendência inverte-se novamente para atingir 2 551 EUR em 2015, com um pico de 2 582 EUR em 2014. Se considerarmos apenas o número de AC e AT, o subsídio mensal médio eleva-se a 2 562,30 EUR em 2015.

Verificamos que os montantes médios pagos aos APA sofrem igualmente um forte aumento em 2014, cerca de 50 % em comparação com 2013, atingindo 2 897,99 EUR. O subsídio mensal médio diminui significativamente em 2015, altura em que atinge 2 550,67 EUR.

Os quatro elementos mais importantes desse quadro são:

o aumento do montante mensal médio pago aos AT e AC entre 2013 e 2015: + 31 % ;

o aumento do montante mensal médio pago aos APA entre 2013 e 2015: + 28 % ;

o aumento das mensalidades pagas aos APA entre 2013 e 2015: + 385 % ;

o peso das despesas relativas aos APA nas despesas totais entre 2013 e 2015: de 6 % para 31 %.

O quadro 11 apresenta a duração média em meses do benefício do subsídio de desemprego. Esse período é calculado acumulando o número total de dias pagos até 31 de dezembro do ano indicado e dividindo este total pelo número de beneficiários do subsídio de desemprego. O resultado assim obtido é dividido por 30 para obter a duração média em meses do benefício do subsídio de desemprego.

Verifica-se que a duração média em meses do benefício do subsídio de desemprego passou de 6,9 meses em 2009 para 10 meses em 2015. Isto representa um aumento da duração do subsídio de 45 %. O aumento deve-se principalmente ao impacto dos APA.

Contudo, o número de beneficiários que receberam um subsídio pelo menos durante um mês do ano diminuiu ligeiramente de 7,6 % entre 2009 e 2015 (de 701 para 648, ver quadro 7).

Os quadros seguintes apresentam a duração do período subsidiado por população (AC/AT e APA).

AC/AT:

APA:

Observa-se se a parte relativa às despesas relativas aos APA em relação às despesas globais aumentou em 2015 (31 %) devido a um efeito de número bem como ao nível elevado do montante médio do subsídio mensal pago a este grupo. A duração média do período subsidiado para os APA aumenta substancialmente em 2015 e é superior ao período médio de indemnização dos AC/AT. Esta situação é a consequência direta do aumento substancial do número de APA que beneficiam do subsídio de desemprego, decorrente da renovação do Parlamento Europeu no final de 2014.

Tendo em conta o princípio da complementaridade do regime de seguro relativo ao desemprego, o país de residência da pessoa que beneficia de um subsídio de desemprego tem a sua importância designadamente tendo em conta que os critérios de elegibilidade para receber um subsídio nacional diferem muito de um Estado-Membro para outro.

O quadro 12 apresenta o número de beneficiários que receberam pelo menos um subsídio mensal durante o ano, por país de residência.

Este quadro sobre os locais de residência dos beneficiários revela que, em 2015, mais de 44 % de entre eles estavam registados como candidatos a um emprego na Bélgica.

4CONCLUSÕES

4.1Período 2009-2015

O relatório mostra que, desde 2008, o Fundo de desemprego apresenta um défice anual persistente. Este já foi particularmente importante em 2009 com 4,2 milhões de EUR. Diminuiu em seguida progressivamente para atingir 1 milhão de EUR em 2013.

Em 2014, a situação do Fundo de desemprego deteriorou-se bruscamente, atingindo um défice superior a 4,8 milhões de EUR. O défice registou uma ligeira retração em 2015, atingindo 3 milhões de EUR.

Na sequência destes défices sucessivos durante o período 2009-2015 o excedente acumulado (reserva + resultado anual) em 31 de dezembro de 2015 ascendia apenas a 2 milhões de EUR, quando em 1 de janeiro de 2009 ascendia a 16,15 milhões de EUR.

4.2Evolução do Fundo de desemprego a curto e médio prazo:

O elevado nível de despesas em 2015 contribuiu para o esgotamento da reserva.

Todavia, espera-se que o ano 2016 se revele excedentário através de uma forte diminuição dos beneficiários da categoria APA (também em 2017 e 2018) e ao efeito moderador persistente do aumento para 6 anos do prazo máximo dos contratos dos AC referidos no artigo 3.º-B do ROA. Isto poderia permitir reconstituir uma reserva importante.

Seja como for, a situação a médio prazo é muito incerta, ou mesmo preocupante, devido aos fatores de risco seguintes:

1.O aumento muito substancial, de mais de 30 %, do subsídio mensal médio pago em 2015 em relação a 2013;

2.O aumento substancial, previsto a partir de 2017, do número de beneficiários AC que chegam ao fim da nova duração máxima de contratos de 6 anos;

3.A eventual continuação do aumento constante desde 2013 de beneficiários AT provenientes das agências;

4.Um novo pico de despesas a antecipar em 2019-2020 ligado ao fim da legislatura 2014-2019 do Parlamento Europeu;

5.Além disso, há que salientar que a introdução dos assistentes parlamentares acreditados em 2009 não foi acompanhada por um aumento da contribuição semelhante à efetuada em 2004, aquando da introdução dos agentes contratuais. No período de 2011-2015, o saldo líquido entre as contribuições e os benefícios pagos à categoria APA é, no entanto, deficitária em cerca de 11,4 milhões de EUR.

As questões acima evocadas levam a Comissão a ponderar, numa primeira fase, um aumento limitado (cerca de 0,1 % do salário de base, tendo nomeadamente em conta o saldo acumulado dos exercícios anuais do Fundo, durante o período abrangido pelo relatório) das contribuições para o financiamento do regime de seguro contra o desemprego através de um ato delegado, em conformidade com o disposto no artigo 28.º-A, n.º 11, e no artigo 96.º, n.º 11, do ROA, a fim de garantir o equilíbrio financeiro.

Além disso, a Comissão criará um grupo de trabalho a fim de assegurar, numa segunda fase, o acompanhamento regular da situação financeira do regime.