COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 14.10.2016
COM(2016) 655 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 767/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), a utilização de impressões digitais nas fronteiras externas e a utilização de dados biométricos no âmbito do procedimento de pedido de visto/avaliação REFIT
{SWD(2016) 327 final}
{SWD(2016) 328 final}
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 767/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), a utilização de impressões digitais nas fronteiras externas e a utilização de dados biométricos no âmbito do procedimento de pedido de visto/avaliação REFIT
1.INTRODUÇÃO
1.1.O VIS e o seu contributo para facilitar o intercâmbio de dados entre os EstadosMembros
Ao criar progressivamente um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, a União Europeia deve assegurar a livre circulação das pessoas e um elevado nível de segurança. Neste contexto, foi dada prioridade ao desenvolvimento e à criação do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) para o intercâmbio de dados em matéria de vistos entre os Estados-Membros 1 .
Para estabelecer o VIS, foi necessário adotar um quadro jurídico completo:
A Decisão 2004/512/CE do Conselho, de 8 de junho de 2004, criou o VIS, enquanto sistema de intercâmbio de dados sobre vistos entre os Estados-Membros;
O Regulamento (CE) n.º 767/2008, de 9 de julho de 2008, definiu o objetivo, as funcionalidades do VIS, bem como as responsabilidades a ele aferentes, e estabeleceu as condições e os procedimentos para o intercâmbio de dados em matéria de vistos entre os Estados-Membros, a fim de facilitar a apreciação dos pedidos de visto e as decisões relativas aos mesmos;
O Regulamento (CE) n.º 810/2009, de 13 de julho de 2009 (Código de Vistos), estabeleceu as regras relativas ao registo de identificadores biométricos no VIS.
O VIS foi igualmente concebido com o objetivo de contribuir para a segurança interna e a luta contra o terrorismo. A Decisão 2008/633/JAI do Conselho de 23 de junho de 2008, estabeleceu seguidamente as condições em que as autoridades designadas dos EstadosMembros e a Europol podem obter o acesso visando consultar o VIS para efeitos de prevenção, deteção e investigação de infrações terroristas e outras infrações penais graves.
O VIS é um instrumento utilizado para:
1)Melhorar a aplicação da política comum em matéria de vistos, a cooperação consular e o processo de consulta entre as autoridades centrais visando prevenir ameaças à segurança interna e impedir a busca do visto mais fácil (visa shopping);
2)Facilitar a luta contra a fraude e os controlos nos pontos de passagem das fronteiras externas e no território dos Estados-Membros;
3)Contribuir para a identificação e o regresso de migrantes em situação irregular;
4)Facilitar a aplicação do Regulamento de Dublim 2 .
O VIS contribui especificamente para salvaguardar a segurança interna dos Estados-Membros e combater o terrorismo, 3 ao melhorar a forma de apreciação dos pedidos de vistos. Tal compreende a melhoria do processo de consulta entre as autoridades centrais, bem como de verificação e identificação dos requerentes nos consulados e nos pontos de passagem das fronteiras. A salvaguarda da segurança interna dos Estados-Membros e a luta contra o terrorismo constituem um objetivo geral e um critério de base da política comum em matéria de vistos. O VIS também contribui para a luta contra a migração ilegal 4 e constitui uma vantagem para os viajantes de boa-fé, pelo facto de melhorar e facilitar os procedimentos de emissão de vistos e de controlo.
O VIS foi gradualmente introduzido em todos os consulados dos Estados-Membros em todo o mundo entre outubro de 2011 e fevereiro de 2016.
Cerca de 16 milhões de vistos Schengen são emitidos anualmente pelos 26 Estados-Membros e países associados de Schengen. Até final de março de 2016 foram introduzidos no VIS dados sobre cerca de 23 milhões de pedidos de visto e 18,8 milhões de impressões digitais.
O sistema excedeu o limiar de 1 milhão de operações por dia e de 100 000 operações por hora. Tem uma capacidade máxima de 450 000 operações por hora e pode armazenar 60 milhões de dados sobre pedidos de visto.
1.2.Avaliação e controlo
O quadro jurídico do VIS previa uma avaliação da aplicação do Regulamento VIS 5 e da Decisão que estabelece o VIS 6 , incluindo a sua utilização pelas autoridades de aplicação da lei com base na Decisão relativa ao acesso para efeitos de aplicação da lei 7 , e a utilização de dados biométricos no âmbito do procedimento de pedido de visto com base no Código de Vistos 8 .
Neste contexto, e tendo igualmente em conta os princípios gerais e os critérios para efetuar uma avaliação dos instrumentos estratégicos da UE no âmbito do programa para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT), em 2015 a Comissão lançou a primeira avaliação deste sistema desde a sua entrada em serviço (2011), que incidiu, em especial, sobre:
O desempenho do VIS enquanto sistema;
A forma como foi implementado na prática;
Qual a medida em que atingiu os seus objetivos estratégicos;
Se é adequado às finalidades previstas em termos de: eficácia, eficiência, pertinência, coerência e valor acrescentado para a política da UE em matéria de vistos.
O relatório (e a avaliação subjacente) visa igualmente:
Determinar se o sistema cumpre os seus objetivos a um custo razoável;
Analisar os resultados obtidos à luz dos objetivos;
Analisar a aplicação do quadro jurídico pelos Estados-Membros.
A avaliação foi realizada internamente pela Comissão. Para tal, foram utilizadas diferentes ferramentas de recolha de dados para obter informações junto de numerosas partes interessadas, designadamente:
Uma análise documental aprofundada;
Um inquérito a nível da UE enviado aos Estados-Membros, ao qual responderam 19 9 , e à Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça (eu-LISA);
As informações recebidas do Conselho de Administração da eu-LISA e dos grupos competentes do Conselho (o Grupo dos Vistos, Amigos do VIS, a rede VISION), as avaliações Schengen dos Estados-Membros, e a cooperação Schengen local entre consulados dos Estados-Membros em todo o mundo.
As opiniões dos nacionais de países terceiros e dos governos de países sujeitos à obrigação de visto foram tidas em conta quer através dos Estados-Membros quer da experiência da Comissão com a implantação e o funcionamento do VIS em todo o mundo.
O presente relatório tem igualmente por base um estudo 10 realizado pelo Centro Comum de Investigação sobre o reconhecimento das impressões digitais de menores.
Embora esta avaliação se tenha baseado em quatro anos de funcionamento do VIS, foi tido em consideração o facto de a implantação deste sistema em todo o mundo ter sido gradual, o que significa, por exemplo, que mais de 50 % do seu volume de operações teve origem em regiões onde o sistema foi implantado apenas 3 a 4 meses antes da conclusão da avaliação, daí resultando que no momento em que esta se realizou apenas estavam disponíveis dados e controlos limitados respeitantes a essas regiões. Não obstante este aspeto poder ser considerado um fator limitativo, os dados disponíveis e as provas recolhidas permitiram chegar a uma série de conclusões quanto aos aspetos essenciais do VIS e às questões respeitantes à avaliação.
Para além da apresentação dos principais resultados da avaliação e das opiniões da Comissão, o presente relatório apresenta igualmente uma série de recomendações para as etapas seguintes.
2.Principais resultados da avaliação
Em termos globais, os resultados da avaliação apontam para o facto de a introdução do VIS ter contribuído para: 1) a simplificação e facilitação do procedimento de pedido de visto, ao assegurar que os dados recolhidos pelos Estados-Membros são armazenados e trocados através de um sistema comum, 2) a redução da carga administrativa das administrações nacionais e 3) procedimentos claros, simples e eficazes de tratamento dos pedidos de visto, de realização de controlos nas fronteiras externas ou no território, de identificação de nacionais de países terceiros para efeitos de migração ou de regresso, ou de apreciação dos pedidos de asilo.
Esta avaliação global baseia-se na análise dos critérios de avaliação seguidamente referidos.
2.1.O VIS tem sido eficaz na concretização dos seus objetivos?
A grande maioria dos Estados-Membros participantes 11 concordou que a introdução do VIS facilitou o procedimento de pedido de visto, ao instaurar um sistema comum para conservar e trocar dados entre os Estados-Membros sobre pedidos e decisões conexas.
As estatísticas da eu-LISA revelam que a duração média para concluir um procedimento de apreciação, desde o momento da admissibilidade do pedido até à data de emissão de visto, correspondeu a quatro dias, mas a maioria dos Estados-Membros demorou cerca de cinco dias a apreciar um pedido. Este período é significativamente inferior ao limite legal de 15 dias úteis.
A maioria dos Estados-Membros participantes 12 também concordou que a introdução do VIS facilitou a luta contra a fraude dos vistos, embora a maioria 13 tenha considerado que tal não evitou que os requerentes tentassem contornar os critérios de determinação do Estado-Membro responsável pela apreciação do respetivo pedido de visto.
Segundo a «Análise anual de riscos 2016» da Frontex, a introdução de controlos nas fronteiras através do VIS, em outubro de 2011, levou a um aumento da deteção de vistos falsos nas fronteiras no período imediatamente a seguir à sua implantação (2012) e, a mais longo prazo, constituiu um elemento dissuasor contra a utilização de vistos falsos para entrar no território da UE 14 .
A maioria dos Estados-Membros que respondeu ao inquérito 15 considerou que a introdução do VIS facilitou os controlos nos pontos de passagem das fronteiras externas e no território dos Estados-Membros.
Os relatórios da eu-LISA baseados nos registos de dados revelam que atualmente é necessário, em média, 1,36 segundos para realizar um controlo de primeira linha por meio de impressões digitais e 0,31 segundos sem impressões digitais. Um controlo de segunda linha demora, em média, 13,78 segundos por meio de impressões digitais e 0,28 segundos sem impressões digitais.
O relatório técnico intercalar relativo à utilização de impressões digitais nas fronteiras 16 concluiu que o impacto global sobre o tempo de duração adicional necessário para recolher e verificar as impressões digitais corresponde, em média, a 26 segundos nas fronteiras aéreas, e a 44 segundos nas fronteiras marítimas. Estes dados são indicativos de um progresso significativo na redução do tempo gasto nos controlos nas fronteiras externas, em comparação com a situação anterior quando estes eram manuais, bem como de uma maior fiabilidade destes controlos graças aos dados biométricos.
Uma maioria substancial de Estados-Membros que respondeu ao inquérito 17 concordou que a introdução do VIS os ajudou a identificar pessoas que não preenchem ou deixaram de preencher as condições de entrada, permanência ou residência no território dos Estados-Membros, principalmente devido à possibilidade de comparação dos dados biométricos.
A introdução do VIS também é considerada por muitos Estados-Membros que responderam ao inquérito 18 como tendo apoiado a aplicação do Regulamento de Dublim, ao ajudar a determinar o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo nos casos em que um visto tinha sido emitido por um Estado-Membro ao requerente de asilo. As estatísticas apoiam a ideia que o VIS é bem aceite por todos os Estados-Membros como instrumento de verificação no âmbito do procedimento de Dublim: entre outubro de 2011 e novembro de 2015, o VIS foi utilizado para fins relacionados com o sistema de Dublim por 12 Estados-Membros do espaço Schengen em cerca de 400 000 casos e por 15 Estados-Membros para apreciarem cerca de 1,38 milhões de casos de asilo.
Para cerca de metade dos Estados-Membros que responderam ao inquérito, a introdução do VIS teve um impacto positivo na prevenção de ameaças contra a segurança interna dos Estados-Membros, enquanto apenas dois Estados-Membros consideraram esse impacto limitado. Esta perceção é confirmada pelas estatísticas, que indicam um nível bastante limitado de utilização do VIS para fins de segurança interna, em parte devido à recente utilização do VIS para este efeito 19 . Esta utilização limitada pode ser a causa e o efeito da perceção de um impacto positivo reduzido do VIS sobre a prevenção de ameaças contra a segurança interna.
2.2.O VIS atingiu os seus objetivos de forma eficiente?
Os custos relativos à criação do VIS rondaram 151 milhões de EUR ao longo de seis anos (2005 a 2011). Acresce ainda que os Estados-Membros suportaram custos que variaram desde 1 a 2 milhões de EUR até 30 milhões de EUR para configurar os respetivos sistemas nacionais, representando um total de cerca de 600 milhões de EUR 20 , incluindo os custos de manutenção durante os primeiros anos. Os custos dos Estados-Membros dependeram das respetivas redes consulares e do tipo de equipamento utilizado. A quantificação dos custos incorridos pelos Estados-Membros para instalar os sistemas nacionais é uma questão complexa, devido, principalmente, à forma como os sistemas estão organizados a nível nacional. Na sua maioria, os sistemas nacionais não foram criados de raiz, pois muitos já existiam, tendo sido sujeitos a atualizações e adaptações para lhes permitir ligar-se ao VIS. Uma vez que a tarefa de verificação e de identificação dos nacionais de países terceiros foi transferida para o Sistema Central do VIS, o VIS contribuiu para reforçar as sinergias a nível europeu e limitar os custos a nível nacional
Com uma taxa de vistos Schengen fixada em 60 EUR por pedido, com cerca de 23 milhões de pedidos já armazenadas no VIS, os Estados-Membros cobraram mais de 1,380 milhões de EUR para o tratamento destes pedidos. Contudo, tais receitas não cobrem apenas os custos de criação e funcionamento do VIS. Tendo em conta os elevados custos iniciais do investimento, o custo relativamente reduzido da manutenção ulterior, mesmo tendo em conta todos os outros custos administrativos suportados pelos Estados-Membros aquando do tratamento dos vistos, resulta num custo inicial de criação do sistema que parece ter sido largamente amortizado.
Contudo, as principais vantagens deste sistema são o seu valor para a sociedade, impossível de quantificar:
Contribui para a aplicação de uma política comum em matéria de vistos e a cooperação consular e constitui um meio seguro e facilmente acessível de consulta entre as autoridades centrais responsáveis pelos vistos;
Permite a identificação de qualquer pessoa que não preencha ou tenha deixado de preencher as condições para a entrada, permanência ou residência no território dos Estados-Membros;
Facilita a aplicação de critérios e mecanismos para determinar o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo e quando o próprio pedido deve ser apreciado;
Contribui para a prevenção, deteção e investigação de infrações penais graves.
2.3.O VIS tem sido relevante tendo em conta os seus objetivos?
A avaliação revelou que o VIS corresponde às necessidades, aos problemas e às questões para os quais foi inicialmente criado.
Nesta medida, o VIS é essencial para o bom funcionamento da política comum de vistos e para apoiar o espaço comum de livre circulação. Introduziu uma maior transparência no processo de concessão de vistos, em especial ao permitir a ligação dos pedidos, e conduziu a uma maior harmonização dos procedimentos, pois incentivou os Estados-Membros a procurarem práticas comuns na apreciação dos mesmos.
Além disso, o VIS tornou o procedimento de concessão de vistos e o seu resultado final mais previsível para os requerentes de visto.
Por outro lado, o VIS demonstrou ser uma ferramenta essencial para a deteção de casos de usurpação de identidade e de busca do visto mais fácil graças à utilização da biometria. O controlo dos dados biométricos é considerado o elemento essencial do procedimento comum de identificação e de verificação.
Embora a avaliação tenha identificado domínios a melhorar, estes são, na sua maioria, de natureza técnica e não implicam a revisão dos objetivos iniciais do VIS.
2.4.O VIS é coerente com outros atos pertinentes da legislação da UE?
A avaliação revelou um elevado grau de coerência entre o VIS e outras políticas da UE; além disso, a coerência entre o VIS e as outras políticas em matéria de assuntos internos da UE tem vindo a aumentar gradualmente.
Em particular, há quatro domínios de intervenção com os quais o VIS é bastante coerente:
-Política de migração e fronteiras — provavelmente o impacto mais significativo e positivo. O VIS facilitou os controlos nos pontos de passagem das fronteiras externas e no território dos próprios Estados-Membros, e ajudou a identificar pessoas que não preenchem ou deixaram de preencher as condições para a entrada, permanência ou residência no território dos Estados-Membros;
-Política de asilo — o VIS apoia a aplicação do Regulamento de Dublim, proporcionando meios de prova claros e irrefutáveis no que diz respeito aos critérios de emissão de um visto, bem como informações úteis e necessárias para o procedimento de apreciação do pedido de asilo de uma pessoa previamente detetada no VIS;
-Política de regresso — embora a utilização do VIS no quadro do procedimento de regresso tenha sido, até à data, bastante limitada, a recente evolução dos acontecimentos mostra a necessidade acrescida de utilizar este instrumento, pois fornece a prova de identidade irrefutável necessária num procedimento de regresso;
-Política de segurança — de momento, o acesso ao VIS para fins de aplicação da lei com base na Decisão VIS continua a ser bastante fragmentado no conjunto dos Estados-Membros. Contudo, o elevado nível de satisfação e os benefícios reais ou previsíveis decorrentes de tal acesso indicam que o número de utilizadores e de pedidos irá aumentar no futuro.
O VIS é um dos três principais sistemas de informação centralizados desenvolvidos pela UE no domínio dos assuntos internos, juntamente com:
o Sistema de Informação de Schengen (SIS), que oferece um vasto leque de indicações de alerta sobre pessoas e objetos; e
O sistema Eurodac, que contém as impressões digitais dos requerentes de asilo e dos nacionais de países terceiros que atravessaram irregularmente as fronteiras externas.
Estes três sistemas complementam-se nas suas atribuições relacionadas com a segurança das fronteiras externas e no apoio às autoridades nacionais na luta contra a criminalidade e o terrorismo.
É também um importante instrumento que ajuda as autoridades competentes em matéria de asilo a determinar o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo e, posteriormente, na apreciação dos próprios pedidos.
O VIS também é coerente com as políticas da UE em matéria de comércio e turismo, dado que a avaliação não encontrou qualquer incidência significativa decorrente da introdução do VIS nestes setores de atividade nem uma diminuição do turismo ou das viagens de negócios a nível dos Estados-Membros.
2.5.O VIS gera valor acrescentado da UE?
A avaliação revelou que o VIS é um instrumento indispensável para a implementação de uma política comum de vistos eficaz e eficiente e contribui para a segurança das fronteiras externas da UE, a luta contra a migração ilegal e a luta contra o terrorismo e outros crimes graves, gerando assim um maior valor acrescentado da UE.
O VIS desempenha um papel cada vez mais relevante no atual contexto das ferramentas informáticas utilizadas no conjunto da UE para o controlo das fronteiras. A recente proposta da Comissão sobre o Sistema de Entrada/Saída (EES) 21 também implica introduzir importantes alterações ao Regulamento VIS, nomeadamente ao assegurar a interoperabilidade entre os dois sistemas e ao modificar a forma como as verificações no VIS são efetuadas a partir dos pontos de passagem fronteiriços. Tal permitirá a consulta direta entre os dois sistemas em ambos os sentidos (EES para VIS e vice-versa) nos pontos de passagem fronteiriços e nos consulados.
O regresso a uma situação em que unicamente são utilizados os sistemas nacionais para garantir a segurança das fronteiras externas, lutar contra a fraude dos vistos e a usurpação de identidade e, portanto, a migração irregular, ou contribuir para a luta contra o terrorismo e outros crimes graves, não constitui uma opção aceitável no momento presente.
3.Considerações da Comissão sobre os resultados da avaliação
No contexto da avaliação, a Comissão identificou uma série de domínios essenciais em que os problemas existentes terão de ser resolvidos para assegurar que o VIS possa realizar mais eficazmente os seus principais objetivos.
3.1.Qualidade dos dados
A qualidade dos dados figura no topo da lista dos domínios prioritários a tratar identificados pela avaliação. Os problemas com a qualidade dos dados resultam, na sua maioria, da aplicação insuficiente das disposições legais, embora só em poucos casos a legislação não corresponde adequadamente às necessidades de qualidade exigidas por uma utilização eficiente do sistema.
Foram detetados problemas de qualidade tanto nos dados alfanuméricos como nos dados biométricos. Os problemas específicos incluem:
Confusão entre os vários motivos subjacentes à dispensa da obrigação de fornecer impressões digitais;
Confusão quanto à distinção entre as situações em que os dados biométricos não são obrigatórios por motivos jurídicos (por exemplo, o requerente é chefe de Estado ou de governo ou é um menor com idade inferior a 12 anos) e as situações de impossibilidade física de fornecer impressões digitais.
Neste último caso, convém também fazer a distinção entre impossibilidade temporária e permanente.
No que respeita aos dados alfanuméricos, embora os Estados-Membros tenham a obrigação jurídica clara de introduzir todos os dados do pedido de visto no VIS, ainda não a aplicam integralmente. A introdução da rede de comunicações VIS Mail e da sua ligação orgânica ao VIS implica que, no futuro, não será possível proceder a consultas através do VIS Mail se os dados disponíveis não estiverem plenamente alinhados com os requisitos de uma dada consulta.
A importância de estabelecer a ligação correta entre os pedidos da mesma pessoa ou das pessoas que viajam em grupo foi repetidamente salientada durante o processo de avaliação. Uma ligação incorreta poderá acarretar sérias consequências para a capacidade de seguir o historial dos pedidos e, portanto, prejudica o objetivo de registo dos dados no VIS. Por conseguinte, é crucial que, caso sejam detetadas ligações incorretas, estas sejam corrigidas de imediato. No futuro, deve ser dada aos Estados-Membros, exceto o Estado-Membro que criou uma ligação, a possibilidade de corrigir o erro e alterar a ligação incorreta.
3.2.Comunicação de informações para fins de controlo e estatísticas
Obter estatísticas informativas e fiáveis foi um dos principais obstáculos encontrados durante a recolha de informações para a avaliação e nos outros processos que contribuíram para o presente relatório.
Sem dispor de dados quantitativos sólidos, a Comissão não poderá:
Acompanhar devidamente a forma como os Estados-Membros estão a aplicar o direito da UE (quer durante a avaliação de uma política quer em procedimentos específicos, como a avaliação de Schengen);
Justificar o desenvolvimento das políticas.
O atual Regulamento VIS atribui exclusivamente aos Estados-Membros a obrigação de apresentação de estatísticas. Contudo, num sistema centralizado como o VIS, em que 26 Estados diferentes elaboram e compilam os dados de diferentes formas, é uma prática ineficaz e gera encargos administrativos desnecessários. Na prática, a maioria desses dados são facilmente e de imediato disponibilizados pelo VIS e podem ser facilmente compilados com um mínimo de esforço e tornados anónimos para vários fins estatísticos ou de realização de testes.
3.3.Utilização do VIS na recolha dos dados
Embora a avaliação tenha verificado que o VIS facilitou consideravelmente a luta contra a fraude dos vistos, o sistema não foi concebido para evitar a fraude relacionada com documentos falsos e passaportes falsos apresentados durante o procedimento de pedido de visto. Dado que a obrigação de verificação das impressões digitais dos viajantes torna mais difícil para os infratores a travessia da fronteira utilizando vinhetas de visto fraudulentas, um possível efeito de dominó pode ser passar da utilização de vinhetas de visto fraudulentas para a utilização de vistos obtidos com base em falsas declarações nos consulados (no momento da apresentação do pedido de visto). Esta mudança de comportamento dos infratores pode, por sua vez, aumentar a probabilidade de risco de fraude com outros tipos de documentos (por exemplo, documentos de viagem). Para evitar tal situação, os consulados devem verificar a identidade do requerente antes da recolha das impressões digitais, utilizando adequadamente as medidas de deteção existentes.
O Código de Vistos prevê que nos 59 meses seguintes ao registo das impressões digitais para um pedido de visto, estas possam ser copiadas quando se apresentam pedidos subsequentes. Tal implica que a pessoa não tenha de comparecer pessoalmente nem de fornecer impressões digitais novamente. Contudo, a avaliação demonstrou que raramente isso acontece na prática. Os Estados-Membros repetem com frequência a recolha de impressões digitais para cada pedido, por terem dúvidas quanto à identidade da pessoa ou porque o interessado não se lembra se as mesmas foram anteriormente recolhidas nem quando tal ocorreu.
3.4.Utilização do VIS nas fronteiras externas
O VIS tem um impacto muito positivo no reforço e na simplificação dos controlos nas fronteiras externas. Em especial, a verificação das impressões digitais em conjugação com o número do visto constitui um importante contributo para a luta contra a fraude em matéria de vistos.
Embora a verificação no VIS através do número do visto, juntamente com as impressões digitais, seja obrigatória desde outubro de 2011, o cumprimento desta obrigação continua a ser insatisfatório e varia consideravelmente entre os Estados-Membros.
É de prever que o desaparecimento gradual dos vistos emitidos sem recolha de impressões digitais (ou seja, os vistos emitidos antes da implantação do VIS numa determinada região) conduza a um aumento das verificações no VIS nas fronteiras externas e, em particular, das verificações que combinam o número do visto e as impressões digitais.
3.5.Utilização dos dados para fins de asilo
O VIS é um instrumento importante para a determinação do Estado-Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo. O sistema fornece informações, de forma rápida e fiável, sobre se o requerente de asilo obteve um visto e sobre a sua identidade. Por conseguinte, fornece provas para determinar o Estado-Membro responsável e facilita a «tomada a cargo» com base no critério do «visto» ao abrigo do Regulamento de Dublim.
Tal como confirmado pelos Estados-Membros que recorrem ao VIS para fins de asilo, o sistema pode ser utilizado não só para apoiar a aplicação do Regulamento de Dublim, mas também para apreciar os pedidos de asilo, em especial para identificar os requerentes e determinar a sua credibilidade. Contudo, a avaliação revelou que apenas um número reduzido de Estados-Membros utiliza o VIS para fins de asilo 22 .
3.6.Utilização dos dados para fins de aplicação da lei
O acesso ao VIS para fins de aplicação da lei foi introduzido muito recentemente, pelo que os resultados da avaliação são fragmentados e pouco conclusivos. Dos dados fornecidos pelos Estados-Membros, só é possível retirar conclusões preliminares. Existe potencial para incrementar a utilização do VIS no contexto da aplicação da lei, dado que este sistema é claramente considerado, em geral, como um instrumento útil e eficaz para a prevenção, deteção e investigação de infrações terroristas e de outras infrações penais graves. O VIS pode fornecer informações valiosas que podem ajudar a identificar suspeitos ou vítimas e facilitar as investigações penais.
Contudo, a utilização do VIS para fins de aplicação da lei está ainda muito fragmentada entre os Estados-Membros. Em particular, não está a ser utilizada a possibilidade de efetuar pesquisas com base em impressões digitais. A avaliação não identificou as razões específicas da escassa utilização do acesso ao VIS para fins de aplicação da lei. Todavia, as atuais deficiências podem explicar-se pela relativa novidade do sistema, a falta de conhecimento entre os potenciais utilizadores e dificuldades técnicas e administrativas.
3.7.Proteção de dados no VIS
Os direitos dos titulares dos dados são uma parte importante da legislação em matéria de proteção de dados. A garantia de que os titulares dos dados podem aceder, retificar e apagar os dados que lhes digam respeito aumenta a transparência do tratamento de dados e contribui para detetar o tratamento ilícito, aumentando a qualidade dos dados para tratamento lícito. Estas considerações são ainda mais pertinentes numa domínio como o dos pedidos de visto, em que a conformidade com o quadro jurídico é especialmente importante, tendo em conta as consequências negativas que poderiam advir do tratamento ilícito de dados neste contexto.
Um facto notório identificado na avaliação foi a ausência ou o escasso número de pedidos de titulares de dados visando exercer o direito de acesso, correção ou supressão dos seus dados pessoais armazenados no VIS. Esta conclusão poderá explicar-se pelo bom desempenho dos Estados-Membros em matéria de proteção dos dados pessoais. Contudo, poderá também dever-se, em parte, ao facto de os titulares dos dados não estarem informados dos seus direitos em matéria de proteção de dados e não saberem como exercer esses direitos (por exemplo, a quem devem dirigir os respetivos pedidos).
As inspeções no local pela Autoridade Europeia para a Proteção de Dados visando controlar a legalidade do tratamento dos dados pessoais e as auditorias de segurança do Sistema Central do VIS não detetaram qualquer problema de proteção de dados. Nos seus quase três anos de funcionamento, a eu-LISA não recebeu qualquer queixa relacionada com a proteção de dados.
4.Próximas etapas
4.1.Medidas a curto e médio prazo
Problemas de qualidade
A fim de melhorar a qualidade dos dados numa fase precoce do procedimento de pedido de visto, poderiam ser introduzidos indicadores sobre as deficiências detetadas a nível da qualidade dos dados, que seriam igualmente utilizados para verificar os pedidos no momento da sua apresentação. A título de exemplo, poderia ser estabelecida uma pequena lista de indicadores para cada pedido destacando o campo da deficiência (por exemplo, uma data, um nome, um dado errado, etc.), alertando um futuro utilizador da existência de uma eventual deficiência da qualidade.
Devem ser igualmente ponderadas medidas adequadas de modo a assegurar que as consultas anteriores não são prejudicadas pela falta de informações no VIS. Para resolver esta questão, o VIS poderia ser programado para recusar a entrada de um pedido de consulta prévia enquanto não estiverem devidamente preenchidas no sistema todas as informações adequadas previstas no artigo 9.º do Regulamento VIS. Além disso, o sistema deveria permitir a identificação rápida e inequívoca de pessoas cujas impressões digitais não constem do sistema e o motivo desse facto, a fim de evitar longas pesquisas nos pontos de passagem de fronteira.
No que respeita às impressões digitais, o sistema deve ser objeto de ajustamentos técnicos de modo a poder distinguir melhor os casos em que as impressões digitais são dispensadas por motivos de natureza jurídica daqueles em que existe uma razão factual para não poderem ser fornecidas. Tal permitirá que o sistema tenha maior capacidade para fornecer dados inequívocos que possam ser utilizados para verificar se os consulados aplicam corretamente as obrigações relativas às impressões digitais, e para identificar os casos em que o visto foi recusado por existir uma razão factual para o interessado não poder fornecer impressões digitais.
Para resolver os problemas comunicados na recolha de dados biométricos, em especial os que prejudicam a qualidade das imagens faciais, e permitir no futuro pesquisas conjugadas utilizando a imagem facial, podem ser estabelecidas normas alternativas como tirar fotografias diretamente quando se solicita um visto.
O controlo centralizado da qualidade dos dados e a identificação e implementação de soluções comuns para o efeito, assegurariam uma resposta mais eficaz a estas questões. Por essa razão, no futuro, deve ser confiado à eu-LISA um papel neste domínio, incluindo a elaboração de relatórios sobre a qualidade dos dados.
Soluções técnicas centralizadas para a consulta prévia e a representação
Podia prever-se que todos os Estados-Membros que recebam uma consulta prévia aplicassem uniformemente uma solução técnica centralizada, possivelmente sob a forma de uma matriz de identificação dos Estados-Membros beneficiários. Tal criaria sinergias e ajudaria os Estados-Membros a manter os sistemas informáticos correspondentes, bem como a assegurar que os dados pertinentes são conservados no VIS antes de realizar uma consulta.
Poderá ser igualmente ponderada uma solução técnica centralizada para identificar os Estados-Membros destinatários abrangidos por uma notificação ex post . Desta forma, os dados pertinentes estarão armazenados no sistema antes do envio da notificação.
Por último, uma solução técnica centralizada no VIS poderá ser também considerada para a matriz da representação consular dos Estados-Membros. Essa medida traria benefícios para os Estados-Membros, ao eliminar a necessidade de incluir definições técnicas nos acordos de representação e facilitar, em geral, a celebração de novos acordos. Seria igualmente vantajoso para os requerentes, uma vez que eliminaria a incerteza quanto à forma como o procedimento é conduzido em caso de representação.
Integração do VIS Mail no VIS
A fim de garantir maior coerência no intercâmbio de informações entre o Sistema Central e os sistemas nacionais, o mecanismo VIS Mail para consultas deverá ser integrado na infraestrutura do VIS. Esta medida contribuirá igualmente para facilitar aos Estados-Membros o exercício das suas funções, uma vez que não terão tantos sistemas para gerir e manter a nível nacional. A medida poderá ser acompanhada de uma análise das mensagens ou notificações necessárias (por exemplo, cooperação consular, emissão de notificações de VVTL 23 ) que serão geridas através do VIS Mail.
Recolha de impressões digitais múltiplas para um período de 59 meses
Uma possível solução para o atual problema suscitado pela aplicação da norma que permite a cópia das impressões digitais por um período de 59 meses, poderia ser cada consulado emitir um recibo que certifique a recolha de impressões digitais de determinado requerente numa determinada data. A pessoa em causa receberia instruções para apresentar o recibo em questão quando apresentasse novamente um pedido de visto nos 59 meses seguintes.
Acesso ao VIS para fins de aplicação da lei
Dada a recente introdução de acesso ao VIS para fins de prevenção, deteção e investigação de infrações terroristas e de outras infrações penais graves, há que obter mais informações e elementos de prova, a fim de identificar as razões pelas quais o sistema, até ao momento, tem sido raramente consultado para esse efeito.
No futuro, as autoridades de aplicação da lei poderão ter a possibilidade de efetuar pesquisas no VIS utilizando impressões digitais e fotografias latentes. Dessa forma, as pesquisas ganharão em termos de utilidade e eficácia.
Utilização do VIS de forma sistemática nas fronteiras
As autoridades dos Estados-Membros devem ser incentivadas a cumprir a atual obrigação de proceder a verificações obrigatórias no VIS utilizando o número do visto juntamente com as impressões digitais do seu titular. No Manual para os guardas de fronteira encontram-se disponíveis informações práticas sobre os controlos dos vistos nas fronteiras externas, que foram sendo atualizadas de acordo com a implantação integral do sistema. Além disso, o previsto aumento da interoperabilidade entre os sistemas de informação disponíveis nas fronteiras externas poderá facilitar e acelerar os controlos exigidos. Uma vez que os atrasos nos pontos de passagem fronteiriços são um dos principais obstáculos ao controlo sistemático no VIS, este reforço da operabilidade e o desenvolvimento do sistema de registo de entradas e saídas deverão ter um impacto positivo.
Utilização do VIS para identificar pessoas intercetadas durante a passagem irregular de fronteiras externas ou encontradas em situação irregular num Estado-Membro
Os Estados-Membros devem considerar a possibilidade de introduzir controlos sistemáticos dos migrantes irregulares sem documentos de viagem válidos no território, de modo a poderem ser identificados para efeitos de regresso. Embora, frequentemente, os países terceiros não considerem os dados obtidos a partir do VIS como prova suficiente para a emissão de documentos de viagem para efeitos de regresso, o sistema pode continuar a ser útil para determinar a nacionalidade e para investigações subsequentes. Além disso, a maioria dos acordos de readmissão da UE mais recentes consideram os resultados das pesquisas no VIS como prova de nacionalidade.
O VIS é atualmente utilizado para efeitos de regresso apenas numa medida muito restrita. Contudo, este sistema poderá desempenhar uma papel muito mais importante se tiver a possibilidade de armazenar uma página de dados digitalizada do passaporte do requerente do visto. Dar aos Estados-Membros a possibilidade de acesso à cópia do passaporte de um migrante em situação irregular poderia melhorar as oportunidades de regresso efetivo e acelerar esse processo. Deste modo, poderiam efetuar-se mais regressos com base no documento de viagem da UE para fins de regresso 24 , juntamente com a cópia do passaporte.
Utilização sistemática do VIS para efeitos de pedido de asilo
O potencial do VIS para efeitos de asilo deve ser explorado por todos os Estados-Membros de forma mais sistemática. Todos os Estados-Membros devem ser encorajados a utilizar o VIS para fins de asilo tendo em vista:
Determinar o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo, a fim de assegurar uma prática mais eficaz e uniforme; e
Analisar o pedido de asilo quanto ao fundo, para ajudar a determinar a identidade e a credibilidade do requerente.
No que respeita ao procedimento de Dublim, a proposta de reformulação do Regulamento Dublim III 25 prevê a obrigação de os Estados-Membros efetuarem pesquisas no VIS. No futuro, deve ser facilitado o acesso às autoridades competentes em matéria de asilo para averiguarem a finalidade da viagem, no âmbito da avaliação da credibilidade.
Proteção de dados
As autoridades nacionais competentes em matéria de proteção de dados devem ser solicitadas a efetuar controlos de qualidade das informações fornecidas pelas missões diplomáticas, postos consulares e prestadores de serviços externos aos titulares de dados, e a reforçar os controlos sistemáticos, procedendo inclusivamente a auditorias ao VIS a nível nacional.
Aumentar a eficiência da luta contra a fraude
O VIS tem melhorado significativamente a luta contra a usurpação de identidade no âmbito do procedimento de emissão de vistos e nas fronteiras, em especial através da utilização de dados biométricos. O âmbito das consultas de segunda linha nas fronteiras, no caso de viajantes em relação aos quais não é fisicamente possível efetuar o controlo através de impressões digitais (ou em relação aos quais não foi fisicamente possível recolher impressões digitais aquando da apresentação do pedido de visto), poderá ser alargado, de modo a permitir obter resultados inexatos, que poderiam fornecer mais informações aos guardas de fronteira, permitindo-lhes determinar a existência de qualquer suspeita de fraude.
Estatísticas baseadas em dados do VIS
No que respeita à elaboração de estatísticas, afigura-se que uma medida adequada seria encarregar a eu-LISA da elaboração de relatórios em nome dos Estados-Membros. À semelhança do que foi proposto para o sistema EES, poderá considerar-se a possibilidade de a eu-LISA constituir um repositório central de dados e disponibilizá-los regularmente à Comissão, aos Estados-Membros e às agências da UE (como a Frontex ou a Europol). Para o efeito, a eu-LISA deve ser encarregada de manter os registos das operações de tratamento de dados efetuadas em aplicação da Decisão 2008/633/JAI. Num prazo mais longo, convém prever que esses dados sejam conjugados com os de outras bases de dados (por exemplo, o EES), a fim de elaborar relatórios com informações estratégicas sobre as tendências migratórias. Deste modo, os Estados-Membros poderão ter acesso a:
-Estatísticas técnicas (criação de processos de pedido de visto, consultas, autenticações nas fronteiras por hora, dia, mês, ano, etc.);
-Dados quantitativos sobre o desempenho do VIS, em função dos objetivos (dados globais e por Estado-Membro);
-Atividades de informação específica e de análise sobre os dados do VIS (possibilidade de um repositório separado idêntico ao do EES), tendo em conta as atividades de todos os Estados-Membros em matéria de vistos. A este respeito, a apresentação de estatísticas sobre vistos poderia ser transferida da Comissão (tarefa que lhe foi atribuída no âmbito do Código de Vistos) para a Agência eu-LISA.
Além disso, o relatório sobre o funcionamento técnico do VIS, atualmente apresentado pela eu-LISA de dois em dois anos, poderia ser apresentado anualmente. Isto permitirá melhorar a monitorização do sistema e harmonizar as disposições pertinentes com as de instrumentos similares (SIS e Eurodac).
A revisão do Regulamento VIS deverá permitir à Comissão solicitar que a eu-LISA forneça estatísticas sobre aspetos específicos da implementação do sistema, ou sobre a aplicação pelos Estados-Membros de diversos aspetos relacionados com o VIS, em especial os dados necessários para as avaliações Schengen dos Estados-Membros.
4.2.Outros possíveis desenvolvimentos futuros do VIS
Para além das lições retiradas da anterior aplicação do quadro jurídico do VIS, deve ser igualmente prestada atenção às possíveis utilizações futuras do VIS. Num mundo cada vez mais interligado e com complexas interligações entre os vários domínios de ação, o VIS oferece numerosos benefícios não quantificáveis respeitantes à segurança das fronteiras. Estes incluem uma interconexão potencialmente fácil e barata com:
Os sistemas existentes na UE (SIS, Eurodac);
Os próximos sistemas da UE (EES);
As bases de dados (Documentos de Viagem Roubados e Extraviados-SLTD).
Na sequência da Comunicação intitulada Sistemas de informação mais sólidos e mais inteligentes para controlar as fronteiras e garantir a segurança 26 (Comunicação «Fronteiras Inteligentes»), adotada em 6 de abril de 2016, a Comissão criou um grupo de peritos de alto nível sobre sistemas de informação e interoperabilidade, encarregados de abordar os aspetos jurídicos, técnicos e operacionais das diferentes opções para alcançar a interoperabilidade entre o SIS, o VIS e o Eurodac. Aguarda-se um relatório final com recomendações até meados de 2017, o que pode dar origem a alterações legislativas do VIS a fim de assegurar a interoperabilidade com outros sistemas.
Além disso, antes do final do ano será apresentada uma proposta legislativa para estabelecer o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem (ETIAS), juntamente com as novas atribuições da eu-LISA, incluindo o desenvolvimento de uma capacidade central de controlo da qualidade dos dados para todos os sistemas.
No desenvolvimento e na implementação de uma maior interoperabilidade técnica e operacional e de novas funcionalidades, deve ser tido em conta o direito fundamental à proteção dos dados pessoais reconhecido no artigo 8.º da Carta dos Direitos Fundamentais, em especial o princípio da limitação da finalidade decorrente desse direito 27 .
Ao ponderar a interoperabilidade de sistemas de grande escala, deve ser dada especial atenção aos requisitos relativos à proteção de dados desde a conceção, tal como mencionado no artigo 25.º do novo Regulamento Geral relativo à Proteção de Dados, o Regulamento (UE) 2016/679, e no artigo 20.º da Diretiva (UE) 2016/680 relativa de proteção de dados.
Por outro lado, a avaliação da eu-LISA, realizada em 2015 28 concluiu que, para garantir a plena coerência da gestão operacional do VIS, as responsabilidades da Comissão no que respeita à infraestrutura de comunicação, devem ser transferidas para a eu-LISA. Algumas destas iniciativas e resultados irão exigir a introdução de alterações aos instrumentos jurídicos do VIS e a outros atos jurídicos.
A avaliação evidenciou algum interesse por parte dos Estados-Membros em disporem também de informações sobre vistos nacionais de longa duração, incluindo dados biométricos registados no VIS.
Importa ainda analisar a possibilidade de adaptar a configuração do Sistema Central para responder melhor à necessidade de se adaptar rápida e eficazmente às necessidades de operacionalidade em períodos de interrupção.
A fim de permitir que a eu-LISA teste as várias funções do VIS, devem ser-lhe facilitadas soluções experimentais mais realistas, em consonância com o quadro de proteção de dados aplicável.
Por último, tal como indicado no estudo sobre a fiabilidade da recolha de impressões digitais de menores com idade inferior a 12 anos 29 , e tendo em conta o Relatório da Comissão de 2016 sobre o tráfico de seres humanos 30 , deve continuar a ser explorada a possibilidade de reduzir o limite de idade para recolha de impressões digitais de menores para os 6 anos de idade, tendo em conta os interesses superiores do menor e a fim de avaliar, em particular, o potencial do sistema para contribuir para a identificação de vítimas do tráfico de seres humanos e para detetar os traficantes.
4.3.Eventuais revisões legislativas
Algumas das deficiências identificadas na avaliação do quadro jurídico do VIS e algumas das recomendações com vista à sua melhoria só podem ser resolvidas através de uma revisão da base jurídica do VIS. Tal incluiria, por exemplo:
A transferência da responsabilidade de apresentação de estatísticas para a eu-LISA;
A interconexão com outros sistemas;
Normas visando melhorar a qualidade dos dados e a apresentação de relatórios sobre a qualidade dos dados;
A supressão de disposições obsoletas da atual legislação (por exemplo, sobre o lançamento, a implantação e a transição para o VIS Mail ou vários períodos de transição).
Quando estiver prevista uma revisão legislativa, e se for necessário, a Comissão realizará uma avaliação de impacto que analisará e determinará os possíveis impactos das diferentes opções respeitantes a essa proposta.
Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a um documento de viagem europeu para o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, COM(2015) 668 final de 15.12.2015.
COM(2016) 205 final.
Documento de trabalho dos serviços da Comissão Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the progress made in the fight against trafficking in human beings, SWD(2016) 159 final.