COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 15.6.2016
COM(2016) 402 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre os alimentos destinados a desportistas
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 15.6.2016
COM(2016) 402 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre os alimentos destinados a desportistas
ÍNDICE
1.Introdução
2.O mercado dos alimentos para desportistas
2.1.Produtos presentes no mercado, dimensão do mercado, valor e preços
2.2.Estrutura do mercado e canais de distribuição
2.3.A comercialização de alimentos para desportistas
3.Compreensão dos consumidores e hábitos de consumo
4.Panorâmica da legislação aplicável aos alimentos para desportistas até 20 de julho de 2016
4.1.Alimentos para desportistas classificados como «géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial»
4.2.Alimentos para desportistas classificados como alimentos para consumo corrente e regidos pelas regras horizontais aplicáveis da legislação alimentar
5.Alterações introduzidas pelo Regulamento «alimentos para grupos específicos»
6.Resumo das questões relativas aos alimentos para desportistas após 20 de julho de 2016
6.1.Aspetos relativos à segurança alimentar
6.2.Aspetos relativos à informação dos consumidores
6.3.Aspetos relativos à composição
6.4.Aspetos relativos à notificação exigida pelas autoridades nacionais competentes
6.5.Outros aspetos
7.Resumo das posições das autoridades nacionais competentes e das partes interessadas
8.Conclusão
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre os alimentos destinados a desportistas
1.Introdução
O presente relatório visa dar cumprimento à obrigação imposta à Comissão pelo artigo 13.º do Regulamento (UE) n.º 609/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos alimentos para lactentes e crianças pequenas, aos alimentos destinados a fins medicinais específicos e aos substitutos integrais da dieta para controlo do peso (a seguir Regulamento «alimentos para grupos específicos») 1 . Nos termos deste artigo, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho, depois de consultar a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA), um relatório sobre a eventual necessidade de se adotarem disposições especiais relativas aos alimentos destinados a desportistas (a seguir designados por «alimentos para desportistas»).
Este relatório foi requerido no contexto da revogação, a partir de 20 de julho de 2016, do quadro aplicável aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial 2 , pelo Regulamento «alimentos para grupos específicos». Esse quadro foi estabelecido em 1989 por uma diretiva do Conselho 3 e concluído pela Diretiva 2009/39/CE (reformulação).
Atualmente, os alimentos para desportistas podem ser classificados (1) como «géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial», nos termos da Diretiva 2009/39/CE, ou (2) como géneros alimentícios destinados ao consumo corrente, regidos pelas regras horizontais pertinentes da legislação alimentar. O Regulamento «alimentos para grupos específicos» não inclui os alimentos para desportistas no seu âmbito de aplicação, uma vez que o seu objeto são os alimentos destinados a certos grupos de consumidores vulneráveis.
Deste modo, uma vez que a classificação como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial deixará de estar disponível para os alimentos para desportistas, os mesmos passarão a ser exclusivamente regidos pelas regras horizontais da legislação alimentar a partir de 20 de julho de 2016.
O presente relatório debruça-se sobre as possíveis consequências da alteração do estatuto dos alimentos para desportistas.
Na sua base está um estudo de mercado realizado pelo Food Chain Evaluation Consortium (Consórcio de avaliação da cadeia alimentar) (Estudo FCEC) 4 entre janeiro de 2015 e junho de 2015. Esse estudo contém informações mais pormenorizadas sobre as conclusões apresentadas no relatório. Durante a elaboração deste último, foi efetuada uma consulta junto das autoridades nacionais competentes e de outras partes interessadas.
A Comissão Europeia consultou a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA), que lhe prestou assistência técnica e científica relativamente aos alimentos para desportistas 5 . A AESA compilou os pareceres científicos existentes no domínio das alegações nutricionais e de saúde e dos valores dietéticos de referência para adultos com pertinência para os desportistas e informou a Comissão de que os seus pareceres subsequentes não diferem das recomendações contidas no Relatório do Comité Científico da Alimentação Humana (CCAH), adotado em 2001, sobre a composição e as especificações dos alimentos adaptados a um esforço muscular intenso, sobretudo para desportistas 6 .
2.O mercado dos alimentos para desportistas
Não existe na legislação da UE uma definição relativa aos alimentos para desportistas. Para efeitos do presente relatório, e tendo em conta a análise realizada no contexto do Estudo FCEC, utilizaram-se as seguintes definições:
alimentos para desportistas: todos os produtos alimentares destinados aos desportistas, independentemente da legislação da UE que rege a sua colocação no mercado;
desportistas: pessoas que praticam desporto uma ou mais vezes por semana 7 ;
consumidores por estilo de vida: pessoas que não praticam desporto ou que o praticam menos de uma vez por semana 8 .
2.1.Produtos presentes no mercado, dimensão do mercado, valor e preços
Ao longo dos anos, diferentes partes interessadas e organismos científicos introduziram diferentes classificações dos alimentos para desportistas em função dos seus próprios objetivos 9 . Tendo em conta essas classificações e o mercado atual, o Estudo FCEC 10 , 11 identificou as três categorias seguintes de alimentos para desportistas: (1) bebidas isotónicas; (2) produtos (à base de proteínas) utilizados para ganho de massa muscular e recuperação após a prática de exercício, e (3) produtos para aumentar a energia e o desempenho e suplementos alimentares destinados aos desportistas.
Em 2014, o valor do mercado europeu de alimentos e bebidas destinados a desportistas orçava os 3,07 mil milhões de euros (venda a retalho) 12 , 13 . O mercado desse tipo de alimentos a nível da UE cresceu 11,2 % entre 2009 e 2014, o que equivale a uma taxa de crescimento anual composta de 2,2 %. Este crescimento foi principalmente impulsionado pelos produtos à base de proteínas, que cresceram 68 % no mesmo período. Os produtos para aumentar a energia e o desempenho tiveram um acréscimo de 54 %, ao passo que as bebidas isotónicas sofreram um decréscimo de 8 % 14 .
Com base na taxa de inovação a nível da UE 15 , pode estimar-se que há cerca de 20 000 a 30 000 alimentos para desportistas presentes no mercado, na sua maioria pertencentes à categoria dos alimentos à base de proteínas 16 .
Em termos de valor de mercado na União, 61 % dos alimentos para desportistas pertencem à categoria das bebidas isotónicas, 26 % aos produtos à base de proteínas e 13 % aos produtos para aumentar a energia e o desempenho 17 .
Os preços no consumidor deste tipo de alimentos são bastante semelhantes nos diversos canais de distribuição. No entanto, o preço por grosso a que o seu produtor os vende aos ditos canais pode variar significativamente. A categoria mais dispendiosa é nitidamente a dos produtos (à base de proteínas) utilizados para ganho de massa muscular e na recuperação após a prática de exercício, seguidos dos produtos para aumentar o desempenho e dos suplementos alimentares destinados a desportistas. A menos cara é a categoria das bebidas isotónicas 18 .
2.2.Estrutura do mercado e canais de distribuição
Os resultados mostram que as grandes empresas multinacionais dominam o mercado das bebidas isotónicas, enquanto as PME 19 operam por inteiro ou principalmente na área da nutrição desportiva 20 .
Os supermercados e as lojas generalistas são considerados por 61,2 % dos consumidores por estilo de vida e 44,3 % dos praticantes de desporto como o principal canal de distribuição de alimentos para desportistas, seguidos pelos supermercados de desporto. Os canais em linha e a Internet ainda não têm uma importância significativa para a compra destes alimentos, sendo mais utilizados pelos consumidores por estilo de vida do que pelos praticantes de desporto 21 . Outros canais de distribuição são as lojas especializadas, as farmácias e os ginásios 22 .
2.3.A comercialização de alimentos para desportistas
As informações constantes do rótulo foram identificadas como uma das principais técnicas de marketing para este setor 23 . Tais informações podem dizer respeito (1) à denominação de venda: descrição clara da função dos produtos (p. ex. «barras energéticas»); (2) à marca e à embalagem (p. ex. a utilização de fotografias de desportistas); (3) a instruções de uso claras (p. ex. «durante ou após o exercício físico»); (4) à composição e aos ingredientes; (5) ao uso de informações como «rico em energia» ou «contém glicose»; (6) ao uso de informações sugerindo que as características específicas do produto são benéficas para a saúde dos desportistas.
Os desportistas e os consumidores por estilo de vida identificaram os seguintes elementos do rótulo como sendo importantes: a lista dos ingredientes, seguida dos resultados/efeitos esperados e das instruções sobre o modo de consumo, as advertências sobre eventuais efeitos secundários ou riscos de ultrapassagem da dose recomendada e a utilização de ingredientes/procedimentos naturais na preparação 24 . Contudo, os dois grupos de consumidores têm interesses ligeiramente diferentes quando classificam as referidas informações por ordem de importância. Por exemplo, para os desportistas, é mais relevante receber informações sobre os resultados esperados ou os efeitos do produto, enquanto os consumidores por estilo de vida estão mais interessados nos efeitos secundários ou na utilização de ingredientes naturais 25 .
3.Compreensão dos consumidores e hábitos de consumo
Os desportistas e os consumidores por estilo de vida têm níveis muito diferentes de consciência das respetivas necessidades nutricionais em relação à atividade desportiva e de conhecimentos sobre os produtos e as suas propriedades 26 . Quanto mais geral é o consumo previsto de um alimento desportivo, mais vasto é o seu consumo entre diferentes grupos de consumidores 27 .
Os desportistas consomem mais alimentos no contexto da atividade desportiva do que de outras atividades 28 e estão dispostos a gastar mais nesses produtos do que os consumidores por estilo de vida 29 . A tendência inverte-se no caso do consumo não relacionado com as atividades desportivas ou físicas 30 . Os desportistas tendem a consumir menos esses alimentos em relação com outros esforços físicos que não a atividade desportiva do que os consumidores por estilo de vida 31 . O aumento e a recuperação de energia são as principais razões declaradas por ambos os grupos de consumidores para o consumo de alimentos para desportistas 32 .
Todavia, as razões do consumo não coincidem necessariamente com a utilização a que tais alimentos se destinam, principalmente no caso dos consumidores por estilo de vida 33 .
As informações sobre as características nutricionais especiais dos alimentos para desportistas e os seus benefícios para a saúde podem ser fornecidas quer ao abrigo do artigo 9.º da Diretiva 2009/39/CE, a título obrigatório, se esses alimentos forem classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, quer como alegação autorizada nos termos do Regulamento (CE) n.º 1924/2006 34 , se forem classificados como alimentos para consumo corrente e regidos pelas regras horizontais da legislação alimentar. Por conseguinte, os consumidores não dispõem, normalmente, de meios para identificar a legislação que rege a prestação de tais informações e determinar se uma alegação foi ou não autorizada de acordo com o procedimento previsto no Regulamento (CE) n.º 1924/2006 35 . Os resultados do inquérito aos consumidores mostram que estes confiam tanto nas alegações não autorizadas como nas autorizadas 36 . Embora as informações sobre os resultados ou efeitos esperados deste tipo de alimentos tenham sido identificadas como importantes para os desportistas 37 no inquérito aos consumidores, pode questionar-se a influência da presença de uma alegação no momento da sua compra 38 .
4.Panorâmica da legislação aplicável aos alimentos para desportistas até 20 de julho de 2016
Os alimentos para desportistas devem cumprir as disposições do Regulamento (CE) n.º 178/2002 39 (a denominada «legislação alimentar geral»). No entanto, devido à possibilidade de classificar os alimentos para desportistas quer (1) como «géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial», ao abrigo da Diretiva 2009/39/CE, até 20 de julho de 2016, data em que esta diretiva será revogada, quer (2) como géneros alimentícios destinados ao consumo corrente, regidos pelas regras horizontais relevantes da legislação alimentar, o tratamento deste tipo de alimentos varia entre os Estados-Membros. Alguns deles exigem que os alimentos para desportistas classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial nos termos da Diretiva 2009/39/CE sejam notificados e estabeleceram outras regras específicas (por exemplo, quanto à definição, composição e rotulagem). No caso dos alimentos para desportistas que não são classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial e que são regidos pelas regras horizontais, os Estados-Membros podem exigir a sua notificação a nível nacional, ao abrigo da legislação relativa aos alimentos enriquecidos e suplementos alimentares 40 .
4.1.Alimentos para desportistas classificados como «géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial»
Os alimentos para desportistas podem ser classificados como «géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial» se estiverem conformes com a definição estabelecida na Diretiva 2009/39/CE. Trata-se de géneros alimentícios que (1) resultam de uma composição especial ou processos especiais de fabrico, (2) se distinguem claramente dos géneros alimentícios de consumo corrente, (3) são adequados ao objetivo nutricional pretendido e (4) são comercializados com a indicação de que correspondem a esse objetivo.
O artigo 3.º da Diretiva 2009/39/CE estabelece o requisito geral de que a natureza e a composição dos produtos em questão devem ser de molde a que esses produtos sejam apropriados ao objetivo nutricional específico a que se destinam. O artigo 4.º da mesma diretiva exige que sejam adotadas no seu quadro diretivas específicas adicionais para determinados grupos de géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, entre os quais os «alimentos adaptados a um esforço muscular intenso, sobretudo para desportistas». Todavia, não foram adotadas normas especificamente aplicáveis a tais alimentos desde 1989, ano em que o conceito de géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial foi estabelecido. Em consequência, se forem classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, esses produtos apenas devem cumprir as normas de caráter mais geral da Diretiva 2009/39/CE.
O artigo 9.º da Diretiva 2009/39/CE exige, a título de regra geral, que os alimentos destinados a uma alimentação especial cumpram os requisitos de rotulagem da Diretiva 2000/13/CE relativa à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios 41 (a Diretiva 2000/13/CE foi substituída pelo Regulamento (UE) n.º 1169/2011 relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios 42 ). Além disso, a Diretiva 2009/39/CE estabeleceu alguns requisitos específicos em matéria de rotulagem e composição para estes produtos, os quais serão analisados em pormenor no capítulo 6 do presente relatório. As autoridades nacionais competentes são responsáveis por verificar a conformidade dos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial com o disposto na Diretiva 2009/39/CE.
4.2.Alimentos para desportistas classificados como alimentos para consumo corrente e regidos pelas regras horizontais aplicáveis da legislação alimentar
Se os alimentos para desportistas não forem classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, poderão ter de cumprir os requisitos aplicáveis de algumas das seguintes medidas horizontais da legislação alimentar: (1) Regulamento (CE) n.º 1924/2006 relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos; (2) Regulamento (CE) n.º 1925/2006, relativo à adição de vitaminas, minerais e determinadas outras substâncias aos alimentos 43 («alimentos enriquecidos»); (3) Regulamento (UE) n.º 1169/2011, relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios; (4) Diretiva 2002/46/CE relativa aos suplementos alimentares 44 e, (5) Regulamento (CE) n.º 258/97 relativo a novos alimentos e ingredientes alimentares 45 (o regulamento será revogado, a partir de 1 de janeiro de 2018, pelo Regulamento (UE) 2015/2283 relativo a novos alimentos 46 ). Comparativamente ao quadro legislativo da Diretiva 2009/39/CE, existem diferenças quanto às informações que podem ser prestadas ao consumidor e ao modo como devem ser prestadas, bem como em relação à composição do produto em causa. Estas diferenças serão analisadas em pormenor no capítulo 6 do presente relatório.
5.Alterações introduzidas pelo Regulamento «alimentos para grupos específicos»
Em 2011, a Comissão adotou uma proposta legislativa destinada a simplificar o quadro jurídico aplicável aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial 47 . O objetivo da proposta era abolir o conceito de alimentos destinados a uma alimentação especial através da revogação da Diretiva 2009/39/CE, incluindo as diretivas específicas adotadas ao abrigo deste quadro, e da sua substituição por um novo quadro que abrangesse apenas os alimentos destinados a certos grupos vulneráveis de consumidores, para os quais se justificassem regras específicas em matéria de composição e informação. Esta alteração era particularmente relevante no caso dos alimentos para desportistas, dado que era muitas vezes difícil saber se determinado produto devia ser considerado como um alimento destinado a uma alimentação especial para os desportistas, ou como um alimento de consumo corrente enriquecido com determinados nutrientes e objeto de uma alegação de saúde dirigida aos praticantes de desporto. Esta situação levava igualmente à ocorrência de uma «escolha da legislação» em que os operadores optavam por cumprir, em função das suas conveniências, ou a Diretiva 2009/39/CE ou outras regras horizontais da legislação alimentar, conforme se descreve no capítulo 4, ponto 4.2.
Com base na avaliação de impacto realizada pela Comissão aquando da preparação da sua proposta, os alimentos para desportistas foram excluídos do âmbito de aplicação da mesma 48 . Consequentemente, a proposta prevê que os alimentos para desportistas atualmente colocados no mercado ao abrigo da Diretiva 2009/39/CE devem cumprir outras regras horizontais aplicáveis da legislação alimentar da UE a partir de 20 de julho de 2016, quando o Regulamento «alimentos para grupos específicos» entrar em vigor.
6.Resumo das questões relativas aos alimentos para desportistas após 20 de julho de 2016
O presente capítulo apresenta uma análise pormenorizada sobre a forma como os alimentos para desportistas atualmente classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial seriam afetados pela aplicação das regras horizontais da legislação alimentar, na ausência de legislação específica a partir de 20 de julho de 2016 (data de revogação da Diretiva 2009/39/CE), e sobre a eventual necessidade de legislação específica para os produtos em causa. Os alimentos para desportistas que são atualmente considerados como alimentos destinados ao consumo corrente e regidos por regras horizontais pertinentes da legislação alimentar não sofreriam nenhuma alteração.
6.1.Aspetos relativos à segurança alimentar
O artigo 14.º da legislação alimentar geral proíbe a colocação no mercado de quaisquer géneros alimentícios que não sejam seguros e define os requisitos que devem ser tidos em conta para determinar se um género alimentício não é seguro. Nos termos do artigo 17.º da legislação alimentar geral, compete aos operadores das empresas do setor alimentar assegurar o cumprimento destas disposições, sendo os Estados-Membros responsáveis pelo controlo da sua aplicação. Essas disposições já são aplicáveis aos alimentos para desportistas, tal como a todos os outros alimentos.
Tendo este facto em conta, os alimentos para desportistas atualmente classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial não sofrerão quaisquer alterações no que respeita aos requisitos gerais de segurança quando forem regidos por regras horizontais da legislação alimentar.
6.2.Aspetos relativos à informação dos consumidores
Atualmente, os alimentos para desportistas classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial devem cumprir requisitos de informação adicionais e específicos comparativamente aos alimentos para desportistas que não são como tal classificados. A partir de 20 de julho de 2016, serão afetados pela evolução a seguir descrita.
Informação sobre as características nutricionais especiais e a adequação dos alimentos para desportistas
Nos termos do artigo 9.º da Diretiva 2009/39/CE, é obrigatório indicar as características nutricionais especiais, bem como os elementos especiais da composição ou o processo especial de fabrico que conferem aos produtos características nutricionais especiais. Além disso, a diretiva exige que os géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial sejam comercializados com a indicação de que correspondem ao objetivo nutricional pretendido. Essas indicações ao abrigo da Diretiva 2009/39/CE podem sugerir benefícios nutricionais e para a saúde, mas não estão sujeitas a qualquer autorização.
A partir de 20 de julho de 2016, as informações sobre os alimentos para desportistas terão de ser fornecidas aos consumidores em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 1169/2011. Além disso, as informações abrangidas pela definição de alegações nutricionais e de saúde fornecidas a título voluntário terão de cumprir o disposto no Regulamento (CE) n.º 1924/2006. Por conseguinte, só poderão ser utilizadas as alegações nutricionais e de saúde autorizadas nos termos do referido regulamento.
Presentemente, já existem sete alegações de saúde autorizadas dirigidas aos desportistas e há outras que podem ser relevantes 49 , 50 . As alegações de saúde dirigidas aos desportistas devem ser sustentadas por dados científicos específicos para este grupo-alvo e não para a população em geral. Não foram autorizadas alegações em relação a algumas substâncias 51 , apesar de em certos casos terem merecido uma conclusão favorável da AESA 52 sobre os benefícios do produto em causa para os desportistas, por se considerar que a alegação não era benéfica para a população em geral do ponto de vista da política de saúde (por exemplo, «elevado teor de sódio»).
Informação sobre a designação dos alimentos para desportistas e a respetiva utilização
A Diretiva 2009/39/CE exige que, para além da indicação das suas características nutricionais especiais, os alimentos abrangidos pelo seu âmbito de aplicação sejam destinados a uma alimentação especial e se distingam claramente dos géneros alimentícios de consumo corrente. Nesta base, os operadores têm vindo a designar os produtos como «alimentos para desportistas» ou «produto alimentar adequado para atividades desportivas» e a fornecer instruções de utilização em que especificam o modo de emprego apropriado (por exemplo, antes, durante ou após o exercício).
Nos termos do artigo 17.º do Regulamento (UE) n.º 1169/2011, a denominação de um género alimentício deve ser obrigatoriamente fornecida e é a sua denominação legal, sempre que definida a nível nacional ou da UE, ou, na falta desta, a sua denominação corrente; caso esta não seja utilizada, será fornecida uma denominação descritiva. Esta disposição será aplicável à designação de «alimentos para desportistas». Quanto ao modo de emprego, o artigo 9.º, n.º 1, alínea j), do Regulamento (UE) n.º 1169/2011 exige a sua indicação obrigatória, quando a sua omissão dificultar uma utilização adequada do género alimentício pelo consumidor. As instruções de utilização, como especificado no artigo 27.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 1169/2011, devem ser indicadas de modo a permitir o uso adequado do género alimentício. Além disso, podem ser facultadas aos consumidores informações voluntárias sobre os géneros alimentícios, em conformidade com o disposto no capítulo V do mesmo regulamento.
6.3.Aspetos relativos à composição
Tal como é explicado no capítulo 4, ponto 4.1, do presente relatório, atualmente os géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial devem respeitar o requisito geral de terem uma composição que assegure a sua adequação para o uso nutricional especial a que se destinam. No quadro da Diretiva 2009/39/CE, o Regulamento (CE) n.º 953/2009 53 enumera, no seu anexo, determinadas categorias de substâncias que podem ser adicionadas, para fins nutricionais específicos, a alguns géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, nos quais se incluem os alimentos para desportistas. No entanto, não se estabelecem disposições específicas em relação aos valores destas substâncias, quando adicionadas.
Tendo em conta que não foram estabelecidos requisitos de composição específicos em relação aos alimentos para desportistas classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, apenas lhes são aplicáveis os requisitos acima mencionados no que diz respeito à sua composição.
A partir de 20 de julho de 2016, um alimento para desportistas classificado como género alimentício destinado a uma alimentação especial será considerado, ao abrigo das regras horizontais da legislação alimentar, quer como um suplemento alimentar, se for abrangido pela definição da Diretiva 2002/46/CE, quer como um alimento enriquecido, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1925/2006.
No caso dos alimentos enriquecidos, o artigo 6.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1925/2006 dispõe que as vitaminas e os minerais adicionados aos alimentos devem estar presentes pelo menos numa «quantidade significativa» de acordo com a definição estabelecida no Regulamento (UE) n.º 1169/2011. No caso dos alimentos para desportistas, o nível das vitaminas e dos minerais adicionados é, por vezes, inferior a essa «quantidade significativa», de modo a garantir que a composição do produto é a que melhor corresponde às necessidades do organismo quando realiza uma determinada atividade desportiva. Neste contexto, importa ter em conta que o Regulamento (CE) n.º 1925/2006 prevê a possibilidade de derrogação do requisito da «quantidade significativa», quando isso se justifique para determinadas categorias de alimentos. Por conseguinte, o Regulamento (CE) n.º 1925/2006 proporciona uma base adequada para permitir que, após 20 de julho de 2016, os alimentos para desportistas atualmente classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial continuem a conter quantidades de vitaminas e sais minerais inferiores à «quantidade significativa».
Quanto à adição de outras substâncias que não sejam vitaminas e minerais, até agora não houve qualquer harmonização em relação aos alimentos enriquecidos, ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1925/2006, nem aos suplementos alimentares, ao abrigo da Diretiva 2002/46/CE. Por conseguinte, os Estados-Membros têm a possibilidade de adotar regras nacionais nesta matéria, em conformidade com os artigos 34.º a 36.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 54 , como acontece relativamente a quaisquer outros produtos alimentares atualmente classificados como suplementos alimentares ou alimentos enriquecidos. Sempre que os Estados-Membros pretendam adotar tais regras, são aplicáveis os artigos 11.º e 12.º do Regulamento (CE) n.º 1925/2006. A situação é semelhante no que se refere aos teores máximos de vitaminas e minerais, em que também não houve harmonização. A partir de 20 de julho de 2016, quando os alimentos para desportistas anteriormente classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial forem regidos por regras horizontais, essas disposições nacionais ser-lhes-ão aplicáveis.
6.4.Aspetos relativos à notificação exigida pelas autoridades nacionais competentes
O artigo 11.º, n.º 1, da Diretiva 2009/39/CE exige uma notificação dos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial que não pertençam a um dos grupos enumerados no anexo I dessa diretiva. O anexo I enumera os grupos específicos de géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial para os quais era necessário estabelecer disposições específicas. Embora os alimentos para desportistas constem desse anexo, não foram adotadas regras específicas. Por este motivo, os Estados-Membros introduziram abordagens diferentes em matéria de notificação, algumas das quais exigem que os alimentos para desportistas classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial sejam notificados, ao passo que outras não o exigem.
A partir de 20 de julho de 2016, os alimentos para desportistas anteriormente classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial terão de cumprir as regras horizontais aplicáveis aos suplementos alimentares ou aos alimentos enriquecidos, relativamente aos quais os Estados-Membros podem exigir uma notificação para efeitos de controlo. A imposição de uma possível exigência de nova notificação dos alimentos para desportistas anteriormente classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial ficará ao critério dos EstadosMembros. São de esperar diferenças nesta matéria, mas importa salientar que, já no contexto da Diretiva 2009/39/CE, a notificação não é considerada como um encargo administrativo importante para os operadores 55 .
6.5.Outros aspetos
A partir de 20 de julho de 2016, todos os alimentos para desportistas terão o mesmo estatuto jurídico. Esta situação promoverá a concorrência entre fabricantes, ao mesmo tempo que influenciará positivamente a competitividade do setor em causa, podendo também ter um efeito positivo sobre o preço desses alimentos. No entanto, poderá haver algumas consequências negativas para a competitividade do setor dos fabricantes de alimentos para desportistas que atualmente operam ao abrigo da Diretiva 2009/39/CE, os quais perderiam a sua posição específica.
Os custos decorrentes da nova rotulagem e da nova notificação (se forem introduzidas obrigações relativas a tais notificações) não serão significativos, mas poderão surgir custos adicionais resultantes da reformulação de certos alimentos para desportistas que agora são considerados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, a fim de dar cumprimento aos requisitos do Regulamento (CE) n.º 1925/2006 56 , 57 , 58 . Também são previsíveis custos adicionais no que respeita aos alimentos para desportistas já colocados no mercado ao abrigo da Diretiva 2009/39/CE, no contexto dos pedidos de autorização de alegações de saúde. Não são de esperar alterações nas práticas de execução da lei das autoridades competentes comparativamente à situação atual 59 .
7.Resumo das posições das autoridades nacionais competentes e das partes interessadas
Para a maioria das autoridades nacionais competentes, as atuais regras horizontais da legislação alimentar são bastante adequadas ou muito adequadas para regulamentar os alimentos para desportistas 60 . Seis autoridades nacionais competentes reconheceram a necessidade de adotar regras específicas para tais alimentos 61 .
Os operadores estão claramente divididos quanto à questão de saber se é necessário adotar legislação específica para os alimentos para desportistas ou se estes devem ser regidos pelas regras horizontais da legislação alimentar 62 .
Um grupo industrial favorável à adoção de disposições específicas gostaria de assegurar, através da introdução de requisitos específicos em matéria de definição, composição e informação, que os alimentos para desportistas se distinguem claramente dos alimentos de consumo corrente. No entender deste grupo, com as atuais regras horizontais da legislação alimentar não é possível garantir a qualidade do produto, incluindo a sua segurança e adequação ao grupo-alvo e a comunicação eficaz de informações sobre os alimentos para desportistas, em especial no que se refere ao Regulamento (CE) n.º 1924/2006 relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos. A posição expressa por este grupo especifica que esta situação desincentivaria a inovação, uma vez que os operadores poderão não dispor de meios suficientes para obterem autorizações relativas a novas alegações de saúde 63 .
Outro grupo industrial, pelo contrário, considera que as regras horizontais da legislação alimentar aplicáveis são suficientes para reger os diversos aspetos (p. ex., segurança alimentar, composição e informação) relativos aos alimentos para desportistas e que a ausência de legislação específica impede que se ande a «escolher a legislação que mais convém». Na sua opinião, os alimentos para desportistas não se destinam a grupos específicos de pessoas vulneráveis, mas sim a uma vasta população que pratica desporto para diferentes fins (p. ex., os atletas para fins profissionais, os consumidores por estilo de vida e recreativos por motivos de saúde e bem-estar). Este grupo de operadores considera que a introdução de regras específicas, incluindo uma definição de alimentos para desportistas, poderá levar a um excesso de disposições, que seria prejudicial para a inovação 64 . Porém, este grupo de operadores considera que alguns aspetos específicos, nomeadamente os relativos às alegações nutricionais e de saúde, não são adequadamente tratados no âmbito das regras horizontais da legislação alimentar.
De um modo geral, os operadores das empresas do setor alimentar têm a preocupação de que a legislação, seja de natureza horizontal ou específica, permita que sejam adequadamente prestadas informações pertinentes sobre os alimentos para desportistas, dando especial atenção às características nutricionais e à utilização pretendida. É igualmente consensual que certas medidas adotadas a nível nacional, por exemplo, em relação aos suplementos alimentares e aos alimentos enriquecidos, podem criar barreiras no mercado interno e influenciar negativamente o comércio transnacional na UE 65 .
Importa referir, por último, que os operadores do setor alimentar levantaram a questão da utilização de substâncias dopantes. Contudo, esta questão não é pertinente para a legislação alimentar europeia e deve ser abordada com base em normas internacionais e voluntárias 66 .
8.Conclusão
Há claros indícios de que o desporto é cada vez mais praticado pela população em geral. Em consequência, dificilmente se poderão caracterizar as pessoas que praticam uma atividade desportiva como um grupo de consumidores particularmente vulnerável, devendo antes ser consideradas como um grupo-alvo da população em geral que é devidamente protegido pela legislação horizontal.
As regras horizontais da legislação alimentar têm vindo a ser crescentemente completadas nos últimos anos, pelo que já existe um quadro legislativo adequado para assegurar que os alimentos para desportistas presentemente classificados como géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial podem permanecer no mercado e funcionar normalmente. As regras horizontais da legislação alimentar oferecem para estes produtos as necessárias garantias em termos de segurança alimentar, composição dos alimentos, informação dos consumidores e segurança jurídica. Consequentemente, todos os produtos alimentares para desportistas não só estarão sujeitos aos mesmos requisitos legais, como terão o mesmo nível de harmonização que os outros alimentos abrangidos pelas regras horizontais da legislação alimentar. Espera-se que, através da simplificação e da clarificação do quadro jurídico aplicável aos alimentos para desportistas, haja um reforço da segurança jurídica e uma redução da atual fragmentação induzida pelos diferentes quadros jurídicos.
É possível concluir desta análise que não é necessário adotar disposições específicas para os alimentos destinados a desportistas. Todavia, estes alimentos podem conter especificidades e a análise feita no presente relatório mostra que a Comissão poderá necessitar de ter em conta este facto quando da aplicação e execução das regras horizontais para que essas especificidades possam ser abordadas adequadamente. A Comissão assegurará a devida aplicação da legislação horizontal e acompanhará a evolução da situação após 20 de julho de 2016.
JO L 181 de 29.6.2013, p. 35.
JO L 124 de 20.5.2009, p. 21.
Diretiva do Conselho relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, JO L 186, 30.6.1989, p. 27.
Study on food intended for Sportspeople – Final Report – Food Chain Evaluation Consortium (FCEC) - http://ec.europa.eu/food/safety/labelling_nutrition/special_groups_food/sportspeople/index_en.htm .
Relatório técnico da AESA, Scientific and technical assistance on food intended for sportspeople, aprovado em 24.09.2015, http://www.efsa.europa.eu/en/supporting/pub/871e .
O Relatório do CCAH concluiu que o «conceito de regime alimentar equilibrado é o requisito nutricional básico para os atletas». Explicou ainda que «tomando em consideração os aspetos relativos ao exercício muscular intenso (…) as pessoas podem beneficiar de determinados alimentos e ingredientes alimentares para além das diretrizes alimentares aplicáveis à população em geral» e formulou alguns conselhos sobre a natureza e a composição essencial dos alimentos para desportistas; 28.02.2001 http://ec.europa.eu/food/fs/sc/scf/out64_en.pdf .
A definição de desportistas utilizada no inquérito aos consumidores incluía o requisito de que estes tivessem consumido alimentos destinados a desportistas pelo menos uma vez no último ano; Estudo FCEC, secção 3.3.1.
Estudo FCEC, secção 3.3.1.
Estudo FCEC, secção 3.1.1.1.
Estudo FCEC, secção 3.1.1.2, quadro 3.1.
Há alguns produtos «de fronteira» que podem ser utilizados pelos desportistas e parecer interessar-lhes. No entanto, por se destinarem à população em geral, não foram considerados como alimentos para desportistas na análise do mercado efetuada no âmbito do Estudo FCEC (secção 3.1.1.3. do estudo).
Estudo FCEC, com base em dados do Euromonitor, secção 3.2.1.1.
Os Estados-Membros com maiores mercados foram os seguintes: (1) Reino Unido (732 milhões de euros), (2) Espanha (491 milhões de euros), (3) Alemanha (452 milhões de euros), (4) Itália (358 milhões de euros), (5) Suécia (185 milhões de euros), (6) Países Baixos (153 milhões de euros) e (7) França (128 milhões de euros); Estudo FCEC, com base nos dados do Euromonitor, secção 3.2.1.1.
Estudo FCEC, secção 3.2.1.1.
«O método mais adequado que foi identificado para calcular o número de alimentos para desportistas existentes no mercado baseia-se na inovação. De acordo com os entrevistados pertencentes ao setor, a inovação a nível da UE em termos de novos produtos representa entre 8 % e 12 % dos produtos presentes no mercado num dado ano.»; Estudo FCEC, secção 3.1.1.4.
Estudo FCEC, secção 3.1.1.4.
Estudo FCEC, secção 3.1.1.5, quadro 3.4.
Estudo FCEC, secção 3.1.3.
Recomendação da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas, JO L 124 de 20.5.2003, p. 36.
Estudo FCEC, secção 3.2.1.4, quadro 3.13.
Estudo FCEC, ponto 3.3.2, figura 3-7.
Estudo FCEC, secção 3.3.2.
Outras técnicas de marketing utilizadas em relação a estes alimentos são: o patrocínio de eventos desportivos, a recomendação por desportistas famosos, a publicidade na imprensa especializada, nos principais meios de comunicação social e «de boca em boca», o marketing e comunicação através da Internet; Estudo FCEC, secção 3.3.3.
Lista dos ingredientes, 28 %; resultados/efeitos esperados, 19 %; instruções sobre o modo de consumo, 18 %; efeitos secundários, 14 %; advertências sobre eventuais riscos de ultrapassagem da dose recomendada, 13 %, e ingredientes/procedimentos naturais na preparação, 9 %; Estudo FCEC, secção 3.3.3, figura 3-8.
Estudo FCEC, secção 3.3.3, figura 3-9.
Estudo FCEC, secção 3.3.1.
Estudo FCEC, secção 3.3.1.1.
68 % dos praticantes de desporto consomem alimentos para desportistas no âmbito de atividades desportivas, contra apenas 15,6 % dos consumidores por estilo de vida; Estudo FCEC, secção 3.3.1.1, figura 3-3.
Estudo FCEC, secção 3.3.1.2.
57,7 % dos consumidores por estilo de vida usam os alimentos para desportistas num contexto não relacionado com o desporto ou a atividade física, o que apenas acontece com 16,1 % dos praticantes de desporto; Estudo FCEC, secção 3.3.1.1, figura 3-3.
15,9 % dos desportistas disseram consumir este tipo de alimentos em relação com outros esforços físicos que não a prática desportiva, contra 26,7 % dos consumidores por estilo de vida; Estudo FCEC, secção 3.3.1.1, figura 3-3.
Anexos do Estudo FCEC, Inquérito aos consumidores, secção 6.5, figura 6-9.
Estes consumidores consomem 20 % dos produtos para aumentar o desempenho e 14,6 % dos produtos à base de proteínas por motivos de saúde e bem-estar. As preferências alimentares foram indicadas como o motivo mais importante para o consumo de bebidas isotónicas (24 % dos consumidores por estilo de vida e 9,4 % dos desportistas; percentagens que confirmam e justificam os esforços de inovação dos operadores sobretudo em matéria de sabores e aromas). As preferências alimentares foram indicadas por 11,5 % dos consumidores por estilo de vida como a razão para consumirem barras energéticas, comparativamente a 4,8 % dos desportistas, que consomem estes produtos sobretudo para aumentar a energia (27 %) e recuperar a energia (24 %); anexos do Estudo FCEC, Inquérito aos consumidores, secção 6.5, figura 6-9.
Regulamento (CE) n.º 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, JO L 404 de 30.12.2006, p. 9.
Estudo FCEC, secção 3.3.3.
Estudo FCEC, secção 3.3.3; anexos do Estudo FCEC, Inquérito aos consumidores, secção 6.10, quadro 6.3.
Estudo FCEC, secção 3.3.3, figura 3-9.
Anexos do Estudo FCEC, Inquérito aos consumidores, secção 6.11, quadro 6.4.
Regulamento (CE) n.º 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios, JO L 31 de 1.2.2002, p. 1.
Estudo FCEC, secção 3.4.1.1.
Diretiva 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios, JO L 109 de 6.5.2000, p. 29.
Regulamento (UE) n.º 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, que altera os Regulamentos (CE) n.º 1924/2006 e (CE) n.º 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 87/250/CEE da Comissão, 90/496/CEE do Conselho, 1999/10/CE da Comissão, 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 2002/67/CE e 2008/5/CE da Comissão e o Regulamento (CE) n.º 608/2004 da Comissão, JO L 304 de 22.11.2011, p. 18.
Regulamento (CE) n.º 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo à adição de vitaminas, minerais e determinadas outras substâncias aos alimentos, JO L 404, 30.12.2006, p. 26.
Diretiva 2002/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de junho de 2002, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos suplementos alimentares, JO L 183 de 12.7.2002, p. 51.
Regulamento (CE) n.º 258/97 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de janeiro de 1997, relativo a novos alimentos e ingredientes alimentares, JO L 43 de 14.2.1997, p. 1.
Regulamento (UE) 2015/2283 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativo a novos alimentos, JO L 327, 11.12.2015, p. 1.
Comissão Europeia, 2011, Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos alimentos para lactentes e crianças jovens e alimentos destinados a fins medicinais específicos, COM (2011) 353.
Documento de trabalho dos serviços da Comissão: Avaliação de impacto que acompanha o documento «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos alimentos para lactentes e crianças jovens e alimentos destinados a fins medicinais específicos»,
http://ec.europa.eu/food/safety/docs/labelling_nutrition-special_groups_food-impact_assessment_en.pdf
.
Estudo FCEC, secção 3.3.4.1.
Estão atualmente em discussão alegações sobre a cafeína com relevância para os desportistas. Painel dos Produtos Dietéticos, Nutrição e Alergias da AESA, 2011, Parecer científico sobre uma lista de alegações de saúde nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1924/2006, EFSA Journal 2011; 9(4): 2054. Painel dos Produtos Dietéticos, Nutrição e Alergias da AESA, 2015, Parecer científico sobre a segurança da cafeína, EFSA Journal 2015: 13(5): 4102.
Estudo FCEC, secção 3.3.4.1.
EFSA Scientific and technical assistance on food intended for sportspeople, 29.9.2015, http://www.efsa.europa.eu/en/supporting/pub/871e .
Regulamento (CE) n.º 953/2009 da Comissão, de 13 de outubro de 2009, relativo às substâncias que podem ser adicionadas, para fins nutricionais específicos, aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, JO L 269 de 14.10.2009, p. 9.
JO C 326 de 26.10.2012, p. 47.
Estudo FCEC, secção 4.2.1.1.
Os operadores referiram custos pontuais relativos à nova rotulagem dos alimentos para desportistas anteriormente colocados no mercado como alimentos dietéticos. Foi igualmente referido que os operadores procedem periodicamente à alteração dos rótulos dos seus produtos; Estudo FCEC, secção 4.2.1.1.
Algumas disposições nacionais também podem suscitar a necessidade de reformular os alimentos, por exemplo, devido à fixação de teores máximos para as vitaminas e sais minerais presentes nos suplementos alimentares que só afetarão os alimentos para desportistas quando a Diretiva 2009/39/CE for revogada; Estudo FCEC, secção 4.2.1.1.
Esses custos poderão produzir um impacto proporcionalmente maior nas PME do que nos grandes operadores; Estudo FCEC, secção 4.2.2.
O inquérito realizado junto das autoridades nacionais competentes indica que 41 % dos inquiridos não preveem quaisquer alterações às práticas de execução da lei em resultado desta opção e 18 % preveem que haja apenas pequenas alterações. Oito autoridades competentes (36 % dos inquiridos) preveem que esta opção cause alterações moderadas e uma autoridade que ela cause grandes alterações; Estudo FCEC, secção 4.4.2.1.
Estudo FCEC, secção 4.4.1.1.
Estudo FCEC, secção 4.1.2.1.
Estas divergências são observáveis ao longo de todo o Estudo FCEC.
Estudo FCEC, secção 4.2.3.
Estudo FCEC, secção 4.2.3.
Estudo FCEC, secção 4.1.2.2.
Study on doping prevention (Estudo sobre a prevenção da dopagem), Comissão Europeia, 12 de dezembro de 2014,
http://bookshop.europa.eu/en/study-on-doping-prevention-pbNC0514065/