COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 27.5.2016
COM(2016) 316 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Tirar o melhor partido das políticas ambientais da UE através de um reexame periódico da sua aplicação
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Tirar o melhor partido das políticas ambientais da UE através de um reexame periódico da sua aplicação
1.Lacunas na aplicação e o seu impacto
O relatório de 2015 sobre o estado do ambiente elaborado pela Agência Europeia do Ambiente refere que «As melhorias a curto e longo prazo no domínio do ambiente na Europa, na saúde pública e na prosperidade económica assentam numa aplicação integral das políticas, bem como numa melhor integração do ambiente nas políticas setoriais que contribuem mais para as pressões e impactos ambientais 1 .» A Comissão identificou os desafios e as soluções para remediar as lacunas na aplicação da política ambiental nas duas comunicações de 2008 2 e 2012 3 , respetivamente.
A natureza das lacunas na aplicação da legislação varia consoante os diferentes setores e Estados-Membros. Podem surgir lacunas devido às normas ambientais nacionais de aplicação da legislação da UE; na consecução dos grandes objetivos em matéria de qualidade do ar, de qualidade da água e da biodiversidade; na realização das infraestruturas necessárias para o tratamento dos resíduos e das águas residuais; na forma como as autoridades interagem com o público; no cumprimento de salvaguardas, como a elaboração atempada de planos ambientais obrigatórios, tais como planos de gestão de resíduos; bem como no cumprimento de um vasto conjunto de regras aplicáveis no terreno, tais como a proibição da deposição de resíduos.
Tal como identificados na comunicação de 2008 relativa à aplicação do direito comunitário em matéria de ambiente, os desafios a abordar decorrem da atenção insuficiente prestada aos prazos e ao caráter exaustivo, às deficiências a nível do conhecimento e da sensibilização 4 , às deficiências a nível das capacidades administrativas, às deficiências das medidas de execução e das práticas a nível nacional e regional, bem como ao subinvestimento e atrasos de investimento em infraestruturas necessárias para a redução da poluição 5 .
As conclusões de um inquérito realizado em 2015 junto das autoridades ambientais nacionais indicam que existem fatores comuns na origem dos fracos progressos registados na aplicação 6 . A principal razão subjacente a este raciocínio é a falta de capacidade dos órgãos administrativos responsáveis pela aplicação da legislação, incluindo a falta de capacidades das organizações responsáveis pela regulamentação ambiental e respetiva aplicação, seguida da insuficiência de dados, elementos factuais e informações, bem como de uma falta de competências a nível local. Não menos importante, foram mencionados um nível inadequado de sanções e coimas insuficientes para as pessoas que violem a lei, o que não constitui um fator dissuasivo.
Entre os outros fatores identificados que contribuem para uma aplicação deficiente das políticas e do direito ambiental incluem-se: a falta de coordenação a nível governamental a fim de assegurar a coerência das prioridades horizontais (a nível governamental) e verticais (entre os níveis administrativos, ou seja local, regional, nacional) e a insuficiente integração das preocupações ambientais nas diferentes políticas, programas e projetos.
As causas profundas subjacentes às lacunas de aplicação precisam de ser abordadas de uma forma global, sistemática e colaborativa, pelo menos por duas razões.
Em primeiro lugar, a aplicação deficiente dá origem a custos ambientais, económicos e sociais. Por exemplo, estima-se que os custos dos danos para a saúde e para o ambiente causados por poluentes atmosféricos provenientes das instalações industriais europeias excedam 100 mil milhões de EUR por ano 7 . Segundo as estimativas de 2011, os custos económicos associados à falta de aplicação do acervo ambiental foram estimados em cerca de 50 mil milhões de EUR por ano, incluindo os custos associados às ações judiciais contra os Estados-Membros (processos por infração) 8 . Isto significa que são gerados na UE mais de 4 mil milhões de EUR por mês de custos desnecessários, enquanto a experiência mostra que é muito mais barato dar cumprimento à legislação do que corrigir posteriormente os custos económicos e ambientais da inação ou de uma ação tardia 9 . Há custos sociais e económicos decorrentes da não aplicação dos atuais requisitos ambientais. Por exemplo, a plena conformidade com a política da UE em matéria de resíduos até 2020 poderia criar 400 000 postos de trabalho suplementares e 42 mil milhões de EUR de volume de negócios anual suplementar para as indústrias da gestão de resíduos e da reciclagem 10 . Do mesmo modo, se a legislação da UE no domínio da água fosse aplicada na íntegra, e todas as massas de água obtivessem o estatuto de «bom estado», os benefícios anuais combinados poderiam elevar-se a pelo menos 2,8 mil milhões de EUR 11 . A existência de grandes variações no que se refere aos resultados em matéria de aplicação da legislação entre os Estados-Membros também cria obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno (condições de concorrência desiguais para as empresas).
Em segundo lugar, o incumprimento dos objetivos ambientais da UE afeta a credibilidade das autoridades nacionais e da União aos olhos dos cidadãos. O elevado número de infrações, petições e queixas no domínio do ambiente 12 e os desafios colocados pelo seu tratamento refletem o nível insuficiente de aplicação do acervo em matéria de ambiente. Embora tenha de ser reconhecido que os tribunais nacionais e as autoridades ambientais nacionais, que são os principais responsáveis pela aplicação da legislação da UE, envidaram esforços no sentido de aplicar e fazer cumprir a regulamentação ambiental, este facto não foi suficiente para colmatar as lacunas existentes na aplicação da legislação. É conveniente igualmente referir neste contexto que, embora alguns Estados-Membros e certas regiões possuam um excelente historial em matéria de aplicação do acervo ambiental, outros continuam atrasados, por vezes de forma significativa.
2.A necessidade de uma abordagem estratégica e global
Embora a aplicação da legislação seja, em primeiro lugar, da competência dos Estados-Membros, a Comissão, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, tem o seu próprio papel a desempenhar no âmbito da sua responsabilidade de controlo da aplicação da legislação adotada pela União Europeia. Os processos por infração continuam a ser um importante instrumento para assegurar a correta implementação das disposições jurídicas e, desde há vários anos, foram criadas ações destinadas à promoção da conformidade dirigidas aos Estados-Membros, nomeadamente nos domínios com os piores resultados em termos de aplicação. Foram lançadas ações nomeadamente nos setores da gestão dos resíduos e da água. Essas ações orientadas continuam a ser fundamentais e serão mantidas, mas devem ser integradas numa abordagem sistémica de forma a resolver questões intersetoriais, oferecer uma visão global das realizações e dos desafios, e definir a dimensão e a gama de prioridades que exigem uma atenção não só técnica, mas também política.
Tal abordagem estratégica e abrangente, que de momento faz falta, deveria permitir a identificação e resolução das causas profundas das lacunas existentes na aplicação da legislação numa fase mais precoce graças a uma parceria entre os Estados-Membros e a Comissão. Com base neste diagnóstico, a Comissão estaria disposta a apoiar os esforços envidados pelos Estados-Membros fornecendo-lhes competências técnicas e um apoio financeiro mais orientado utilizando os fundos comunitários disponíveis.
Esta abordagem é consentânea com o 7.º programa de ação em matéria de ambiente, que dá prioridade ao reforço da aplicação da legislação, a fim de cumprir os seus objetivos e também responde à necessidade de oferecer aos Estados-Membros uma análise e um apoio adaptados, bem como melhorar a compreensão e a sensibilização para as lacunas em matéria de aplicação 13 .
3.Princípios e objetivos do reexame da aplicação da política ambiental
O objetivo geral da iniciativa de reexame da aplicação da política ambiental é apoiar a realização dos objetivos fixados pelas políticas e pela legislação ambientais existentes, assegurando o respeito escrupuloso do princípio da igualdade de tratamento dos Estados-Membros. Os objetivos definidos nas políticas e nas regulamentações acordadas constituem o conjunto de critérios de referência com base nos quais são avaliados os progressos realizados em matéria de aplicação.
O processo deve ser inclusivo e participativo. Os Estados-Membros serão incentivados a envolver as partes interessadas pertinentes, nomeadamente o setor privado e as organizações da sociedade civil e os diferentes níveis de governação, a fim de analisar as principais lacunas na aplicação e as eventuais soluções.
O processo de reexame da aplicação da legislação ambiental será flexível; por um lado, tendo em conta os desafios nacionais específicos na avaliação efetuada pela Comissão e, em segundo lugar, reconhecendo plenamente que os Estados-Membros têm a liberdade de escolher as vias e meios de aplicação, desde que as suas ações conduzam à realização dos objetivos comuns prosseguidos pelo acervo ambiental e pelas políticas em matéria de ambiente.
Esta iniciativa será realizada em sinergia com os trabalhos existentes relativos à aplicação da política ambiental. Os resultados assentarão nas informações e dados já recolhidos pela Comissão (nomeadamente pelo Eurostat e o Centro Comum de Investigação), pela Agência Europeia do Ambiente, pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos, etc., e provenientes de fontes nacionais oficiais. Do mesmo modo, as conclusões dos vários balanços de qualidade realizados pela Comissão sobre a legislação ambiental em vigor, incluindo as relativas à elaboração do relatório ambiental, e as avaliações de impacto das propostas legislativas futuras contribuirão para o reexame da aplicação da política ambiental.
Este reexame será, por conseguinte, efetuado pela Comissão, a fim de:
fornecer uma visão sintética e mais esclarecida da situação de cada Estado-Membro no que diz respeito às principais lacunas na aplicação da política ambiental, com base num conjunto de critérios de referência que refletem os atuais objetivos estratégicos e as principais obrigações definidas na legislação ambiental da UE;
criar a oportunidade para estabelecer um diálogo estruturado com cada Estado-Membro sobre os progressos e os desafios do combate às lacunas de aplicação e sobre as ações necessárias;
prestar um apoio personalizado aos Estados-Membros no quadro do reforço da aplicação do acervo e das políticas da UE em matéria de ambiente;
reforçar a cultura de conformidade com a UE no domínio das políticas ambientais;
fornecer uma base informada aos debates e às deliberações políticos que se realizam entre as instituições da UE sobre os desafios horizontais, as oportunidades e as soluções possíveis no sentido de reduzir ainda mais as lacunas de aplicação; identificar e partilhar as melhores práticas e os problemas comuns e utilizar da melhor forma a experiência acumulada em toda a UE, bem como estreitar os laços com todas as partes interessadas, a fim de tomar medidas destinadas a colmatar as lacunas de aplicação.
4.O ciclo de reexame da aplicação da política ambiental
Numa primeira fase, serão elaborados relatórios específicos por país, de dois em dois anos, centrando-se nas principais questões no domínio da legislação e das políticas ambientais em cada Estado-Membro. A primeira parte aborda domínios temáticos como a economia circular, a utilização racional dos recursos e a gestão dos resíduos; a biodiversidade, a proteção do meio marinho, a proteção dos solos, as infraestruturas verdes e a estimativa do capital natural; a qualidade do ar, a qualidade e gestão da água, os produtos químicos e as cidades sustentáveis. A segunda parte abrange o quadro regulamentar e os instrumentos de aplicação, incluindo a qualidade das capacidades administrativas, a garantia da conformidade, o acesso efetivo à justiça e aos mecanismos de reparação, o acesso à informação em matéria de ambiente, e os conhecimentos e elementos de prova; a fiscalidade ambiental, a eliminação progressiva dos subsídios prejudiciais para o ambiente, os contratos públicos e os investimentos ecológicos. No futuro, a atenuação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas serão abordadas como questões transversais em todos os domínios temáticos, consoante pertinente.
Estes relatórios deverão sublinhar os principais desafios e êxitos de cada Estado-Membro na aplicação do acervo e das políticas da UE em matéria de ambiente e sugerir possíveis vias para avançar. Os relatórios basear-se-ão na cooperação bilateral temática existente em matéria de aplicação e integração da política do ambiente nos outros domínios de intervenção realizados pela Comissão com cada Estado-Membro e contribuirão para orientar essa cooperação. Constituirão o quadro para esses diálogos nacionais bilaterais e para as ações de promoção da conformidade entre a Comissão e o Estado-Membro em causa. A Comissão consultará os Estados-Membros antes de finalizar os relatórios a fim de verificar a sua exatidão. Uma vez aprovados pela Comissão, os relatórios por país serão tornados públicos.
A segunda fase, com base no que precede, consistirá em criar o enquadramento para os debates de alto nível sobre importantes lacunas na aplicação e que são comuns a vários Estados-Membros. As principais conclusões dos 28 relatórios por país serão sintetizadas num documento de acompanhamento que será publicado juntamente com os relatórios. Em função da importância das conclusões, serão redigidos pela Comissão determinados documentos de reflexão para continuar a explorar, em conjunto com o Conselho, certas questões que são relevantes para vários Estados-Membros e que requerem uma atenção e esforços especiais. Estes documentos de reflexão serão apresentados ao Conselho para uma troca de pontos de vista sobre as abordagens, experiências e melhores práticas desenvolvidas em relação a estas questões, em especial quando têm um impacto transfronteiriço sobre o ambiente e a competitividade.
A Comissão informará igualmente o Parlamento Europeu sobre as suas principais conclusões horizontais, tendo devidamente em conta o seu papel de supervisão definido pelos Tratados. Irá igualmente trabalhar em colaboração com o Comité das Regiões no que respeita às mesmas conclusões horizontais essenciais a fim de encetar o diálogo com os representantes locais e regionais na sensibilização para ações específicas 14 . Os resultados destes diálogos alimentarão o acompanhamento pela Comissão de cada ciclo do reexame da aplicação da política ambiental.
A partir do segundo ciclo, a Comissão informará sobre os progressos alcançados em matéria de aplicação, nomeadamente para assegurar o acompanhamento das conclusões do ciclo anterior.
5.Benefícios esperados
O reexame da aplicação da política ambiental tem como objetivo melhorar a eficácia e a eficiência da política e da legislação ambientais, complementando a aplicação da legislação. Uma das claras vantagens desta abordagem consiste em permitir levantar questões cruciais e, eventualmente, obter soluções estruturais de forma preventiva e transparente, em alguns casos mesmo antes do termo dos prazos de transposição e da entrada em vigor obrigatória da legislação. O conhecimento da ação sistémica e da eficácia dos Estados-Membros no combate às causas profundas das lacunas de aplicação desempenha um papel crucial para definir a abordagem da Comissão em matéria de aplicação da legislação. Uma melhor aplicação reforça a confiança dos cidadãos no direito ambiental da União, aumenta a confiança mútua entre os Estados-Membros e cria condições de concorrência equitativas para os agentes económicos que operam no mercado interno 15 . Além disso, uma melhor regulamentação é uma questão de melhor aplicação: quanto mais as regras em vigor atingem os objetivos para os quais foram adotadas, menos uma nova intervenção regulamentar será necessária a fim de rever as regras existentes ou adotar medidas adicionais.
Os Estados-Membros terão a oportunidade de proceder ao intercâmbio de boas práticas, bem como dos seus conhecimentos e competências a fim de dar resposta aos seus próprios desafios no domínio do ambiente. As questões ambientais comuns serão claramente identificadas e poderão ser abordadas em conjunto, se for caso disso. Em geral, uma melhor compreensão reforça a aceitação e o apoio às conclusões do reexame da aplicação da política ambiental. Dispor de uma visão global dos esforços envidados por cada Estado-Membro pode permitir tirar partido das experiências de uns e de outros (entre pares). Tal deve contribuir igualmente para uma utilização mais direcionada dos fundos da UE, estimular maiores taxas de absorção e destacar as necessidades e prioridades reais de políticas de investimento inteligentes. Além disso, os progressos alcançados pelos Estados-Membros na resposta aos desafios com que são confrontados, bem como os custos e benefícios das medidas necessárias, serão mais visíveis para o público e as partes interessadas.
A Comissão deve ter a possibilidade de identificar potenciais soluções sistémicas para os problemas ligados à aplicação da política ambiental, a fim de promover a sensibilização numa fase precoce e reforçar a dimensão preventiva relacionada com a aplicação do direito da União. Os Estados-Membros poderão antecipar melhor as questões que necessitam de medidas corretivas, em consonância com os princípios de política de interesse público consagrados no artigo 191.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 16 . Este exercício permitirá igualmente compreender melhor os desafios com que se confrontam as autoridades nacionais quando aplicam o direito da União, o que também é útil aquando do reexame da legislação ambiental vigente ou aquando da apresentação de propostas de uma nova legislação em matéria de ambiente. A iniciativa irá melhorar a utilização dos dados de que a Comissão já dispõe, uma vez que exige a compilação e avaliação de informações disponíveis de um modo mais direcionado e específico sobre cada país. Além disso, os resultados da iniciativa de acompanhamento regulamentar 17 deverão permitir dispor de dados ambientais mais fiáveis no futuro. Por último, proporcionará uma visão transversal dos principais desafios em matéria de aplicação.
6.Relações com outras iniciativas
O reexame da aplicação da política ambiental tem por objetivo a articulação com um conjunto mais vasto de atividades e iniciativas em matéria de aplicação. Abrange uma vasta gama de questões ligadas ao ambiente, algumas das quais geram conhecimentos específicos de cada país que poderiam ser utilizados no quadro do Semestre Europeu e promover um diálogo e um intercâmbio de práticas mais aprofundados relativos a temas ambientais específicos relevantes para a agenda do crescimento e do emprego. Além disso, o reexame da aplicação da política ambiental irá contribuir para um melhor conhecimento da qualidade da administração pública como uma das causas das lacunas da aplicação da política ambiental, o que é coerente com a análise mais alargada da qualidade da ação administrativa realizada no quadro do Semestre Europeu.
Em consonância com o programa «Legislar melhor» 18 , esta iniciativa sublinha a importância de implementar os compromissos jurídicos e políticos existentes. A UE tem um quadro de política ambiental bem desenvolvido que inclui um grande número de diretivas e outros objetivos estratégicos não vinculativos, cuja aplicação é acompanhada de um modo geral numa base setorial. O reexame da aplicação da política ambiental tem por objetivo analisar os principais problemas de aplicação em cada Estado-Membro em todos os setores ambientais, de forma sistémica, promovendo assim a coerência política. Também irá contribuir para uma melhor legislação, fornecendo elementos de prova sobre a maneira como os instrumentos existentes funcionam na prática, a fim de preparar as eventuais medidas corretivas.
O reexame da aplicação da política ambiental está relacionado com o processo em curso do balanço de qualidade da informação ambiental que visa proporcionar uma abordagem mais coerente e coordenada para a comunicação de informações sobre a aplicação e a conformidade da legislação. Este objetivo será de grande utilidade para o reexame da aplicação da política ambiental, fornecendo informações pertinentes sobre o nível de execução e o «afastamento em relação ao objetivo» como um ponto de partida para o diálogo e para os trabalhos com os Estados-Membros. Deve igualmente apoiar a abordagem proativa do reexame da aplicação da política ambiental, facultando informações que indiquem o risco de incumprimento no futuro, permitindo assim encontrar atempadamente soluções. O envolvimento dos cidadãos através do acesso às informações em matéria de ambiente, a participação do público e o acesso à justiça são elementos essenciais para a aplicação. Tal como a garantia da conformidade, ou seja, o conjunto das ações das autoridades públicas para prevenir infrações através da promoção da conformidade e da colaboração com empresas, detetando essas infrações através de inspeções e outras formas de controlo da conformidade e dando-lhes resposta através da aplicação. O reexame da aplicação da política ambiental abrangerá estes temas a fim de garantir uma plena coerência.
7.CONCLUSÕES E PERSPETIVAS
A presente comunicação apresenta um processo que demonstra o compromisso renovado da Comissão a favor de uma melhor aplicação das políticas e da legislação no domínio do ambiente. O objetivo é trabalhar de forma mais transparente e inclusiva para assegurar que a regulamentação e as políticas ambientais existentes permitem dar resposta de forma mais eficaz a importantes objetivos da sociedade e em estreita coordenação com outros domínios políticos pertinentes.
Para o efeito, a Comissão publicará relatórios por país que serão progressivamente melhorados. No entanto, a Comissão, por si só, não poderá realizar este exercício. Este processo exige um compromisso comum por parte das instituições pertinentes da UE, dos Estados-Membros e de outros intervenientes. A elaboração dos relatórios bienais por país não implicará um encargo adicional para os Estados-Membros e não conduzirá a novas obrigações em matéria de comunicação de informações. O valor acrescentado deste exercício e a dimensão dos benefícios esperados acima referidos dependerão, em última análise, do seguimento dado pelas autoridades nacionais. A fim de facilitar o acompanhamento, a Comissão continuará os seus trabalhos a nível técnico nos vários grupos de trabalho que abrangem os aspetos setoriais relacionados com a água, os resíduos, a natureza, o ar e as emissões industriais.