COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 16.3.2016
COM(2016) 165 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU E AO CONSELHO
Primeiro relatório sobre a recolocação e a reinstalação
1Introdução
Em 2015, entraram na União Europeia, através da Grécia e da Itália, cerca de 880 000 pessoas. Em maio de 2015, pela primeira vez na história da política europeia de migração, a Comissão propôs a recolocação no interior da UE de pessoas claramente necessitadas de proteção internacional, a partir de EstadosMembros sob pressão extrema para outros EstadosMembros da União Europeia. Em setembro de 2015, o Conselho adotou duas decisões juridicamente vinculativas 1 , que estabeleceram um mecanismo temporário e excecional de recolocação de 160 000 requerentes claramente necessitados de proteção internacional que se encontravam na Itália e na Grécia 2 .
Simultaneamente, para resolver a crise migratória de uma forma abrangente e manifestar solidariedade aos países terceiros afetados, a Comissão recomendou um regime de reinstalação da UE para 20 000 pessoas necessitadas de proteção internacional. Em julho de 2015, os EstadosMembros, juntamente com os Estados associados ao Regulamento de Dublim, acordaram na reinstalação ao longo de dois anos de 22 504 pessoas necessitadas de proteção internacional provenientes do Médio Oriente, do Corno de África e do Norte de África.
Dado que os fluxos prosseguem em 2016, até agora, apenas 937 pessoas foram recolocadas a partir da Itália e da Grécia, e apenas 4 555 foram reinstaladas. O nível insatisfatório de aplicação de ambos os regimes, devido a uma série de fatores, entre os quais a falta de vontade política dos EstadosMembros de cumprirem plenamente e em tempo útil as suas obrigações legais de recolocação. Até recentemente, a política de deixar passar ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais foi mais um obstáculo ao regime de recolocação, uma vez que a maior parte dos candidatos elegíveis continuaram a marcha, em vez de serem recolocados de forma ordenada. Paralelamente, os EstadosMembros mostraramse relutantes em reinstalar pessoas, que continuaram a chegar irregularmente.
Na sequência do relatório da Comissão sobre o modo de restabelecer a ordem na rota do Mediterrâneo Oriental/Balcãs Ocidentais 3 , das conclusões do Conselho Europeu de 18 e 19 de fevereiro e da reunião dos Chefes de Estado ou de Governo de 7 de março 4 , os EstadosMembros concordaram em adotar uma abordagem europeia e em pôr termo à política de deixar passar. Registaram, igualmente, a necessidade de apoiar a Grécia neste momento difícil, tendo em conta a muito difícil situação humanitária, que evolui rapidamente no terreno. A este respeito, segundo o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), se os fluxos prosseguirem, num mês, podem encontrarse bloqueados na Grécia mais de 100 000 migrantes. Apelaram, pois, a uma aceleração significativa da recolocação, para atenuar a grande pressão que atualmente se exerce sobre a Grécia.
A presente comunicação cumpre a obrigação imposta à Comissão no artigo 12.º das duas decisões do Conselho de apresentar ao Conselho de seis em seis meses relatórios sobre a aplicação das decisões e dos roteiros para a Itália e a Grécia. Além disso, cumpre o compromisso, assumido pela Comissão no âmbito do Roteiro «Restabelecer Schengen» 5 , de apresentar um relatório mensal sobre a execução da recolocação e da reinstalação. A presente comunicação sintetiza os desafios identificados e os ensinamentos colhidos nos primeiros meses de aplicação dos regimes de recolocação e de reinstalação, e propõe recomendações e ações a curto prazo para melhorar a taxa de execução.
2Recolocação
2.1Enquadramento jurídico e países participantes nos regimes de recolocação da UE
Na sequência das duas decisões de setembro de 2015, 106 000 requerentes de asilo deverão ser recolocados a partir da Itália 6 e da Grécia 7 até setembro de 2017. As restantes 54 000 pessoas deverão sêlo a partir dos mesmos EstadosMembros se a Comissão não apresentar ao Conselho antes de 26 de setembro de 2016 uma proposta de adaptação do mecanismo de recolocação 8 . Por outro lado, em consonância com as conclusões do Conselho de 20 de julho de 2015, os EstadosMembros têm ainda de se comprometer, nos termos da primeira decisão do Conselho, com a atribuição dos restantes 7 744 lugares de um total de 40 000. Os EstadosMembros estão obrigados a recolocar a partir da Itália e da Grécia, o número de pessoas que lhes é atribuído, em conformidade com os anexos I e II da Decisão (UE) 2015/1601 do Conselho 9 , assim como os estabelecidos pela Decisão do Conselho (UE) 2015/1523 em conformidade com os valores definidos nas conclusões do Conselho de 20 de julho de 2015 10 . Esta obrigação deve ser cumprida ao longo de um período de dois anos.
Em consonância com as suas situações específicas ao abrigo dos Protocolos n.os 21 e 22 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o Reino Unido e a Irlanda não ficam vinculados pela presente decisão, mas podem decidir optar pela aplicação. Em 6 de outubro de 2015, a Irlanda aceitou ambas as decisões do Conselho e já está a proceder à recolocação de requerentes a partir da Itália e da Grécia. Além disso, os Estados associados ao Regulamento de Dublim (Suíça, Noruega e Listenstaine) manifestaram o seu interesse em participar no regime de recolocação e estão a concluir os acordos bilaterais com a Itália e a Grécia para darem início à recolocação o mais rapidamente possível. A Hungria e a Áustria não se comprometeram com lugares para a recolocação nos termos da Decisão (UE) 2015/1523. A Hungria e a Eslováquia propuseram ações no Tribunal de Justiça da União Europeia, para fiscalização da legalidade da segunda decisão do Conselho sobre a recolocação 11 . Estas ações não têm efeito suspensivo, continuando os EstadosMembros obrigados à recolocação por força da decisão em causa.
A pressão migratória sobre a Suécia e a Áustria levou estes dois EstadosMembros a pedirem a suspensão temporária das obrigações decorrentes das Decisões do Conselho sobre a recolocação. Para responder a estes pedidos, a Comissão adotou, em dezembro de 2015, uma proposta de decisão do Conselho relativa à suspensão temporária das obrigações da Suécia decorrentes de ambas as decisões do Conselho em matéria de recolocação e, em fevereiro de 2016, uma proposta de decisão de execução do Conselho relativa à suspensão temporária de 30 % do número de requerentes a recolocar pela Áustria nos termos da Decisão (UE) 2015/1601 do Conselho 12 . A decisão respeitante à Áustria foi adotada pelo Conselho em 10 de março de 2016, beneficiando a Áustria de uma suspensão de um ano para a recolocação de 1 065 requerentes. A proposta relativa à Suécia está ainda a ser debatida pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.
2.2Os roteiros apresentados pela Itália e pela Grécia
Em conformidade com o artigo 8.º das decisões de recolocação, Grécia e Itália apresentaram à Comissão e ao Conselho os roteiros com as medidas no domínio do asilo, do acolhimento inicial e do regresso, no intuito de melhorar a capacidade, a qualidade e a eficiência dos respetivos sistemas nestes domínios, assim como medidas destinadas a assegurar uma correta aplicação das decisões de recolocação. Os roteiros foram comunicados a todos os EstadosMembros e Estados associados ao Regulamento de Dublim, e debatidos no seminário organizado pela Comissão em 21 de setembro de 2015 e no Fórum de Recolocação e Reinstalação em 1 de outubro de 2015.
A Comissão tem apresentado regularmente relatórios sobre os progressos realizados pela Grécia e pela Itália na execução das ações prioritárias nos domínios essenciais a que se referem os roteiros 13 : estabelecimento de centros de registo; execução do programa de recolocação; garantia da eficácia do regresso de migrantes que não gozam de proteção internacional; aperfeiçoamento da gestão das fronteiras; criação de capacidade de acolhimento suficiente e adequada.
No seu roteiro, a Itália comprometeuse com a criação de seis centros de registo – cinco na Sicília e um na Apúlia. Atualmente, estão operacionais quatro centros de registo, um foi transformado num centro de recolocação, e o quinto centro de registo foi anunciado pela Itália no Conselho «Justiça e Assuntos Internos» de 10 de março de 2016, devendo a sua localização definitiva ser comunicada à Comissão o mais rapidamente possível. Conforme indicado no roteiro, os centros de registo italianos estão estreitamente relacionados com o processo de recolocação, para o qual foi concebido, com um forte envolvimento do Gabinete Europeu de Apoio ao Asilo (EASO), um procedimento normalizado e eficaz. É ainda necessário instaurar um procedimento de transferência de menores não acompanhados, em conformidade com as decisões de recolocação. Quanto ao alojamento de segunda linha dos requerentes de asilo, os lugares atualmente disponíveis estão em conformidade com os declarados no roteiro. Porém, seriam desejáveis alguns ganhos de eficiência, em especial mediante uma melhor organização da distribuição dos requerentes de asilo pelo território italiano. Em conformidade com o roteiro, estão disponíveis locais de acolhimento para menores não acompanhados, embora devam ser disponibilizados locais suplementares, a fim de assegurar uma transição harmoniosa entre o primeiro e o segundo nível de acolhimento. Por outro lado, o acolhimento de pessoas que devem regressar continua a ser extremamente limitado e a situarse abaixo do limiar declarado no roteiro, o que coloca importantes desafios à aplicação rápida das operações de regresso. Os trabalhos em curso sobre a reforma do sistema de asilo italiano devem estar concluídos antes do verão, para suprir as deficiências que subsistem e garantir um procedimento de asilo mais simples, inclusivamente no que se refere à diminuição da fragmentação na qualidade da tomada de decisão no país.
No seu roteiro, a Grécia comprometeuse a estabelecer cinco centros de registo. Quatro estão já operacionais; um, na ilha de Cós, está ainda por concluir. Aparentemente, os processos de registo diário do elevado número de nacionais de países terceiros nesses centros são eficazes e eficientes, estando em curso outros aperfeiçoamentos no sistema informático central, para lidar com o grande aumento da recolha de impressões digitais. Devem ser plenamente instauradas verificações de segurança sistemáticas em todas as bases de dados, sendo também necessário desenvolver esforços para detetar e assegurar o acompanhamento de casos de falsificação de documentos. Embora a prestação de informações e o registo de candidatos à recolocação façam parte da abordagem dos centros de registo na Grécia, o Serviço de Asilo grego e o EASO estão presentes em três ilhas apenas. Tendo em conta o aumento súbito de nacionais de países terceiros presentes no seu território, a Grécia está a reforçar o sistema de alojamento através do envolvimento das Forças Armadas, com o apoio do financiamento da União Europeia e do Mecanismo de Protecção Civil da União Europeia (MPCUE). O EASO começou a expandir as suas operações para aumentar a capacidade de registo da Grécia. Quanto aos regressos, este EstadoMembro aumentou recentemente as readmissões pela Turquia, mas a sua capacidade de detenção continua a ser bastante limitada e vários centros de detenção necessitam de ser reequipados.
Refirase que a Grécia ainda tem de fazer progressos no que diz respeito ao seu sistema de asilo em geral. Em recomendação de 10 de fevereiro de 2016 14 , a Comissão indicou as medidas necessárias neste contexto. Em 4 de março, a Grécia apresentou um relatório a este respeito. A Comissão fez uma avaliação preliminar da resposta e manterseá em contacto com as autoridades gregas de modo a obter esclarecimentos complementares. A Comissão continuará a acompanhar de perto os progressos efetuados pela Grécia e procederá a uma apreciação das condições para verificar se estas permitem que os restantes EstadosMembros retomem gradualmente as transferências individuais para a Grécia, nos termos do Regulamento de Dublim, antes do Conselho Europeu de junho.
Os anexos 3 e 4 apresentam um panorama dos progressos realizados pela Itália e Grécia na implementação dos roteiros e das medidas que ainda não foram tomadas.
2.3Principais tendências após cinco meses de aplicação dos regimes de recolocação
Taxa de aplicação lenta, mas primeiros sinais de tendência positiva: Em 15 de março de 2016, apenas 937 pessoas foram recolocadas (368 da Itália e 569 da Grécia). Contudo, a experiência adquirida na primeira semana de março, em que foram transferidas 287 pessoas (241 das quais a partir da Grécia), rapidamente revelou que, se os EstadosMembros se empenharem, a recolocação pode funcionar.
Conforme ilustrado infra, na figura 1, o ritmo de recolocação aumentou significativamente nas primeiras semanas de março, mas ainda é insuficiente para se alcançarem os objetivos das duas decisões do Conselho nesta matéria, ou seja, medidas de emergência destinadas a aliviar a significativa pressão que os pedidos de asilo exercem sobre Grécia e Itália. Sendo essa pressão aguda, em especial na Grécia, tornase cada vez mais premente a necessidade de uma ação reforçada.
Figura 1 Transferências de recolocação – outubro de 201515 de março de 2016
Os EstadosMembros fizeram, em diversas instâncias, declarações de disponibilização de 6 884 lugares para recolocação. Todavia, a partir de 15 de março, o número total de indicações de disponibilidade dos EstadosMembros para recolocação rápida de requerentes de proteção internacional («compromissos formais») passou para 3 723 compromissos formais. Refirase como aspeto positivo que a maior parte dos EstadosMembros designou agentes de ligação que desempenham uma função importante no processo.
Aumento rápido do número de requerentes: Nos primeiros cinco meses de execução, o número de requerentes para recolocação era reduzido (por exemplo, cerca de 20 pessoas por dia na Grécia), devido, em parte, à falta de confiança dos migrantes no regime de recolocação.
Porém, nas primeiras semanas de março, o número de requerentes aumentou significativamente (por exemplo, 300 pessoas por dia na Grécia). Este fenómeno resultou, em parte, das restrições impostas na fronteira da Grécia com a antiga República jugoslava da Macedónia, mas também dos esforços acrescidos de divulgação de informação, em que se incluiu a implantação de equipas móveis do EASO fora dos centros de registo, a fim de maximizar o seu alcance. Mantêmse, contudo, os riscos de fuga a partir do momento em que a pessoa é notificada do EstadoMembro de recolocação.
Aumento do número de nacionalidades elegíveis para recolocação e da imprevisibilidade das novas nacionalidades potencialmente abrangidas pelas Decisões do Conselho: A recolocação aplicase às nacionalidades com uma taxa média de reconhecimento de proteção internacional na UE igual ou superior a 75 %. Estas informações baseiamse nos dados do Eurostat e são atualizadas trimestralmente, em função dos relatórios elaborados pelo Eurostat. Seguidamente, a Comissão informa o EASO sobre as nacionalidades elegíveis para recolocação, informação que o EASO transmite aos pontos de contacto nacionais. Assim, de quatro em quatro meses podem ser acrescentadas ou retiradas nacionalidades da lista das pessoas elegíveis para recolocação, o que cria incerteza entre os migrantes e as partes interessadas. Com base nos dados trimestrais mais recentes do Eurostat (4.º trimestre de 2015), atualmente 15 , as nacionalidades elegíveis para recolocação são as do Burundi, da República CentroAfricana, da Eritreia, da Costa Rica, da São Vicente e Granadinas, do Barém, do Iraque, das Maldivas, da Síria e dos países e territórios ultramarinos britânicos 16 . Em comparação com o relatório trimestral anterior, os cidadãos do Iémen e da Suazilândia deixaram de ser elegíveis para recolocação.
O desafio da recolocação de requerentes de proteção internacional mais vulneráveis, incluindo menores não acompanhados: Apenas um número muito limitado de menores não acompanhados (MNA) (um ou dois, da Grécia para a Finlândia) foram recolocados, não obstante as decisões do Conselho nesta matéria pedirem o tratamento prioritário para os requerentes vulneráveis. As razões daquele número são variadas, incluindo a relutância dos EstadosMembros de recolocação em aceitarem a recolocação de MNA e a inexistência, na Itália e na Grécia de procedimentos específicos que a permitam. A recolocação de MNA é um processo complexo, e alguns migrantes, nomeadamente eritreus, na Itália, alegaram serem adultos para não serem separados do grupo com que chegaram. Itália e Grécia estão a conceber novos procedimentos na perspetiva de uma recolocação rápida de MNA, em conformidade com o melhor interesse do menor e com as suas legislações. As autoridades italianas e a Frontex estão a disponibilizar peritos na avaliação da idade. Várias organizações estão também a intensificar esforços no sentido de disporem de instalações de receção adequadas na Grécia (por exemplo, plataformas de apoio às crianças e às famílias, da UNICEF).
De um modo mais geral, não se encontram disponíveis dados específicos sobre o número de transferências de recolocação dos requerentes de proteção internacional vulneráveis. Todavia, a experiência no terreno revela que muitos requerentes pertencem a esta categoria (por exemplo, mulheres grávidas, pessoas com deficiência e pessoas idosas). Não obstante o apelo aos EstadosMembros para transmitirem indicações sobre a sua capacidade de receção de pessoas particularmente vulneráveis, quase nenhum EstadoMembro comunicou qualquer capacidade credível.
2.4A ação da Comissão e das agências da UE
Em 10 de fevereiro, a Comissão enviou ofícios aos EstadosMembros de recolocação, em que apelava à aceleração da aplicação das Decisões do Conselho e se referia a muitos dos obstáculos identificados. Ofícios idênticos foram enviados igualmente à Itália e à Grécia, com recomendações de aperfeiçoamento e agilização do processo de recolocação. Além disso, a Comissão intentou contra estes dois EstadosMembros processos por infração na aplicação do Regulamento EURODAC, e contra a Grécia por infração na aplicação da Diretiva «Condições de Acolhimento».
Ao abrigo do regime de recolocação, Itália e Grécia recebem financiamento através dos seus programas nacionais do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) (montante fixo suplementar de 500 EUR por pessoa recolocada) para apoiar os seus esforços na recolocação. Está, igualmente, prevista assistência financeira aos EstadosMembros de recolocação, que receberão um montante fixo de 6 000 EUR por pessoa recolocada ao abrigo dos respetivos programas nacionais do FAMI. Foi reservado o montante de 1 040 milhões de EUR para a recolocação de 160 000 pessoas, tendo os programas nacionais do FAMI sido revistos a fim de incluir os montantes correspondentes à recolocação de 98 547 pessoas (num total de 644,5 milhões de EUR). Por último, no quadro da assistência de emergência FAMI para a Organização Internacional para as Migrações (OIM), foi disponibilizado um financiamento substancial para apoiar a aplicação do mecanismo de recolocação de emergência na Grécia e na Itália.
Em 10 de março, a Comissão adotou alterações aos programas de trabalho para 2016, aumentando o financiamento da ajuda de emergência do FAMI e do Fundo para a Segurança Interna (FSI) com um montante suplementar de 275,5 milhões de euros. Para assegurar este financiamento suplementar da ajuda de emergência, recorrerseá às dotações do FAMI e do FSI previstas no orçamento da UE de 2016, que ainda não foram atribuídas. O aumento do financiamento de emergência dá seguimento às conclusões do Conselho Europeu de 18 e 19 de fevereiro de 2016, em que se apelava à adoção de medidas urgentes para enfrentar a situação humanitária na Grécia e nos Balcãs Ocidentais, mediante o recurso a todos os meios disponíveis ao nível nacional e da UE para o efeito. O orçamento inicial do FAMI e do FSI de 188,98 milhões de EUR para ajuda de emergência em 2016 foi agora reforçado com os montantes suplementares de 193,5 milhões de EUR para o FAMI e de 82 milhões de EUR para o FSI, totalizando 464 milhões de EUR para 2016, destinado à satisfação de necessidades de financiamento mais urgentes dos EstadosMembros no contexto da crise dos refugiados.
A pedido do Conselho JAI, a Comissão constituiu o Grupo de Trabalho sobre a Estratégia de Informação dos Migrantes (MIS), que reúne todos os intervenientes institucionais pertinentes, para assegurar que os requerentes de asilo e os migrantes recebem a informação adequada. O Grupo de Trabalho coordena, ao nível interinstitucional, as atividades de informação, incluindo a produção de conteúdos e a divulgação do material informativo, e assegura a coerência dessas atividades com a Estratégia de Informação dos Migrantes.
A Comissão constituiu ainda uma equipa que se ocupa dos centros de registo e que está presente no terreno, juntamente com a Frontex, o EASO e a Europol.
Além da mobilização significativa de peritos, incluindo equipas móveis, o EASO está a elaborar diversas ferramentas de apoio às várias etapas da recolocação (folhetos informativos, informações prévias à partida, instrumentos de correspondência, instrumentos para a identificação dos casos vulneráveis). Foi ainda elaborado o conceito de formação específica, que inclui módulos adaptados às necessidades dos menores não acompanhados e dos centros de registo.
2.5Ações a empreender pelos EstadosMembros de recolocação
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Principais obstáculos e desafios a superar |
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Número insuficiente e limitado de compromissos |
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Utilização incorreta de preferências pelos EstadosMembros |
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Morosidade na resposta aos pedidos de recolocação |
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Obstáculos relativos aos controlos de segurança |
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Recusas injustificadas |
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Falta de informações prévias à partida, prestadas pelo EstadoMembro de recolocação Resposta insuficiente ao convite a peritos publicado pelo EASO |
Número insuficiente e limitado de compromissos: O número de compromissos é claramente insuficiente para cumprir as obrigações decorrentes das Decisões do Conselho em matéria de recolocação. Em 15 de março de 2016, o número total de compromissos formais era de 3 723, o que representa 2,33% das 160 000 transferências de recolocação a efetuar. Até à data, três EstadosMembros (Croácia, Hungria e Eslováquia) não disponibilizaram quaisquer lugares para recolocação. Apenas 18 EstadosMembros se comprometeram a recolocar a partir da Grécia e 19 EstadosMembros se comprometeram a recolocar a partir da Itália. Muitos EstadosMembros assumiram compromissos muito limitados, e por períodos limitados, em relação à sua atribuição total. O reduzido número de compromissos afeta particularmente a Grécia. Na sequência da aplicação de restrições na fronteira entre este EstadoMembro e a antiga República jugoslava da Macedónia, é imperativo reforçar rapidamente a taxa de compromissos para atenuar a situação humanitária extremamente difícil, que evolui rapidamente no terreno.
Utilização incorreta das preferências pelos EstadosMembros: As preferências têm por principal objetivo facilitar a integração da pessoa recolocada no EstadoMembro de recolocação 17 . Porém, alguns EstadosMembros apresentaram listas de preferências longas ou restritivas quanto ao perfil de requerentes a recolocar. Alguns EstadosMembros de recolocação têm relutância em receber pedidos de recolocação de pessoas de determinadas nacionalidades, requerentes isolados ou menores não acompanhados, devido à falta de intérpretes, de programas de integração ou de capacidade de acolhimento; outros afirmam claramente que apenas aceitarão famílias. A maioria dos EstadosMembros servese das preferências como um meio para excluir eventuais candidatos e não para permitir um processo de correspondência aperfeiçoado para uma melhor integração. As autoridades italianas e gregas tentam, tanto quanto possível, satisfazer as preferências expressas (respeitando sempre o princípio da nãodiscriminação), ainda que as preferências não sejam vinculativas para a Grécia e a Itália. Alguns EstadosMembros de recolocação invocaram a nãosatisfação das preferências como fundamento para rejeitarem pedidos de transferência, o que as Decisões do Conselho não permitem 18 .
Morosidade na resposta aos pedidos de recolocação: A celeridade da resposta dada pelo EstadoMembro de recolocação é crucial para aumentar a credibilidade do regime de recolocação. No entanto, o processo de recolocação excede, em geral, o prazo de dois meses estabelecido nas duas decisões do Conselho nesta matéria, devido, em parte, à falta de uma resposta rápida por parte dos EstadosMembros de recolocação 19 . Este facto impede que o regime de recolocação atinja um ritmo regular e constante, necessário para se tornar plenamente operacional e responder às urgentes necessidades no terreno. Torna, também, mais complexa a gestão das transferências de recolocação, dado que a aceitação e a transferência de grandes grupos colocam desafios logísticos a Itália, Grécia e OIM.
A morosidade na resposta compromete ainda a eficácia do mecanismo de recolocação, minando a confiança dos migrantes, que, muitas vezes, optam pelo programa e verificam depois que a rápida transferência prometida se não concretiza, o que contribui para aumentar o risco de fuga.
Obstáculos relativos aos controlos de segurança, incluindo o intercâmbio de impressões digitais: A principal razão dos atrasos na resposta aos pedidos de recolocação reside nos controlos de segurança suplementares. Desde os atentados de Paris de novembro de 2015, vários EstadosMembros pretendem realizar controlos de segurança sobre os requerentes de recolocação antes de responderem aos pedidos de recolocação. Esta pretensão é conforme com as decisões de recolocação, mas os controlos de segurança suplementares devem, não obstante, ser realizados o mais rapidamente possível. As principais questões respeitante aos controlos de segurança são as seguintes:
oEntrevistas de segurança sistemáticas 20 . Alguns EstadosMembros pedem sistematicamente entrevistas para apreciar se ao requerente se aplicam os fundamentos de rejeição das Decisões do Conselho. Frequentemente, tal devese à aplicação extensiva da cláusula de exclusão 21 das Decisões do Conselho 22 , que deve ser interpretada restritivamente. A existência de fundamentos de recusa deve decorrer sobretudo dos processos de recolocação apresentados pela Itália e pela Grécia, que incluem fichas específicas com os elementos identificados no processo que apontam para aqueles fundamentos de exclusão;
oMuitos EstadosMembros pediram repetidamente as impressões digitais de requerentes, obtidas para efeitos do Regulamento EURODAC 23 através da DubliNet, por serem necessárias para a realização de controlos de segurança. A Comissão já informou os EstadosMembros de que tal não é permitido no atual quadro jurídico e apresentou aos EstadosMembros soluções alternativas para o intercâmbio de impressões digitais, através dos canais de cooperação policial.
A Grécia e a Itália intensificaram esforços para a realização dos controlos de segurança, tanto nos centros de registo como no continente, respondendo, assim, às preocupações dos EstadosMembros de recolocação. Os controlos compreendem buscas nas bases de dados nacionais e nas bases de dados europeias e internacionais (SIS e SLTD da Interpol, VIS) antes do envio de um pedido de recolocação. A capacidade dos centros de registo foi igualmente aumentada, nomeadamente com mais aparelhos EURODAC, aparelhos de raios X, ligação estável à Internet e maior capacidade do servidor. Além disso, a Itália tenciona designar um correspondente de segurança, que manterá um contacto estreito com os agentes de ligação para efeitos de segurança. Estes controlos devem oferecer ao EstadoMembro de recolocação garantias suficientes e reduzir o número de controlos de segurança suplementares e entrevistas.
Recusas de recolocação injustificadas: Alguns EstadosMembros invocam em termos gerais a segurança nacional, a ordem pública ou a aplicação das disposições em matéria de exclusão da Diretiva «Qualificação» 24 para rejeitarem pedidos sem apresentarem justificações concretas. A omissão de fundamentação da rejeição não é conforme com as decisões do Conselho em matéria de recolocação e é contrária ao espírito de cooperação leal.
Falta de informações prévias à partida, prestadas pelo EstadoMembro de recolocação: A prestação de informações antes da partida é fundamental para garantir uma atitude de cooperação dos requerentes, assim como para evitar a fuga e os movimentos secundários. Muitos migrantes pretendem ir para um dado EstadoMembro e vêm com ideias preconcebidas, tendo conhecimento de alguns EstadosMembros apenas (por exemplo, aqueles onde têm familiares ou amigos). Além disso, são permanentemente difundidas informações erradas nas redes sociais. As informações prévias à partida, no momento da notificação da decisão de recolocação ao requerente é, portanto, crucial. As autoridades gregas e italianas devem poder prestar informações de alta qualidade e atrativas, que tranquilizem os requerentes sobre o EstadoMembro para o qual serão transferidos. Ao responderem a questões e preocupações dos requerentes, os agentes de ligação desempenham uma função determinante. Contudo, até à data, a maioria dos EstadosMembros de recolocação não preparou pacotes apropriados de informações a prestar antes da partida, o que dificulta a conquista da confiança dos requerentes a recolocar em EstadosMembros menos conhecidos e a garantia de que continuarão empenhados no processo, sem fuga.
Resposta insuficiente ao convite a peritos publicado pelo EASO: A oferta de 201 peritos pelos EstadosMembros, em resposta ao convite geral do EASO, que visava 374 peritos, é inadequada para situações específicas e destacamentos efetivos. A resposta é claramente insuficiente, tendo em conta a gravidade da situação, em especial na Grécia. Acresce que os peritos tendem a estar disponíveis por períodos limitados, o que reduz a eficiência do destacamento, porquanto os peritos partem quando se tornam operacionais e é necessário formar os recémchegados. Em 1 de março, o EASO publicou um novo convite em que se pedem 39 peritos para a Grécia; apenas 12 peritos se ofereceram. Dada a deterioração da situação na Grécia, foi publicado, em 9 de março, outro convite à apresentação de propostas, em que se pedem mais 57 peritos.
1.1Medidas a tomar por Itália e Grécia
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Principais obstáculos e desafios a superar |
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Necessidade de garantir que todos os centros de registo estão totalmente operacionais e continuam a cumprir os roteiros definidos Insuficiente capacidade de registo e de acolhimento na Grécia |
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Insuficiente capacidade de coordenação |
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Insuficiente acompanhamento dos requerentes de asilo |
Para Itália e Grécia
É necessário que a Itália e a Grécia tenham todos os centros de registo operacionais e continuem a cumprir os roteiros definidos: embora tenham sido efetuados progressos consideráveis com a entrada em funcionamento de quatro dos cinco centros de registo previstos para a Grécia (anexo 3) e de quatro dos seis centros abertos em Itália (anexo 4), não obstante o nível relativamente baixo das chegadas até à data, importa garantir que todos os centros estarão plenamente operacionais o mais rapidamente possível. No entanto, a conclusão da sua construção não pode ser utilizada como pretexto para limitar o número dos compromissos assumidos. Além disso, é também possível proceder à recolocação de pessoas que não se encontrem nos centros de registo, desde que sejam respeitadas as condições previstas no artigo 3.º, n.º 2, e no artigo 5.º, n.º 9, das Decisões do Conselho (nacionalidade elegível, identificação, registo e impressões digitais).
Insuficiente capacidade de coordenação: o número crescente de intervenientes no processo de recolocação e a necessidade de acelerar o registo dos requerentes e o ritmo das transferências exige um maior esforço de coordenação, incluindo a supervisão da atividade das várias ONG que prestam informações nos centros de registo. A definição de procedimentos operacionais normalizados e a utilização dos protocolos que estão atualmente a ser elaborados ajudarão a melhorar esta situação.
Insuficiente acompanhamento dos requerentes de asilo: manter os requerentes devidamente informados sobre a situação dos respetivos pedidos é fundamental para prevenir a sua evasão e os tranquilizar quanto à sua manutenção no regime de recolocação, nomeadamente em caso de resposta tardia do Estado-Membro de recolocação. Atualmente, contudo, o acompanhamento efetuado não tem sido muito rigoroso.
Para a Grécia
Insuficiente Capacidade de acolhimento: a existência de instalações de acolhimento adequadas é crucial para evitar o risco de fuga de migrantes e proporcionar o espaço necessário para lhes prestar informações sobre o processo de recolocação. Na sequência da cimeira de 25 de outubro sobre os fluxos de refugiados ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais, e em consonância com o respetivo roteiro, a Grécia comprometeu-se a criar 50 000 lugares para satisfazer as necessidades de acolhimento, tanto de requerentes de asilo como de migrantes em situação irregular. Existe a indicação de que, até à data, já foram criados 40 351 lugares de acolhimento. Além disso, o ACNUR ainda não concluiu todos os acordos necessários para atingir a meta de 20 000 lugares em regime de arrendamento. Este regime é mais adequado para acolher requerentes de asilo a médio/longo prazo do que para os candidatos à recolocação, dado o tipo de alojamento em causa e a sua localização dispersa. Atendendo ao número crescente de requerentes que se encontram retidos na Grécia, é urgente criar instalações de acolhimento específicas para os candidatos à recolocação. A Comissão está, consequentemente, a estudar a possibilidade de introduzir alterações ao regime de arrendamento do ACNUR. Por outro lado, a Comissão vai começar a aplicar brevemente o plano de contingência e de resposta 25 , no âmbito do qual poderá ser concedido apoio financeiro suplementar à Grécia.
Capacidade de registo: o número crescente de migrantes que se candidatam ao regime de recolocação excede grandemente a capacidade de registo diário do Serviço de Asilo grego. Atualmente, o tempo de espera entre o momento em que um migrante se candidata ao regime de recolocação e o momento em que pode registar o seu pedido de asilo é de cerca de três semanas. A Grécia está a reforçar as suas capacidades e pretende recrutar até junho 100 novos funcionários 26 . Além disso, o EASO está a testar um novo sistema para ajudar o Serviço de Asilo a registar os processos de recolocação diretamente em inglês. Se for bem sucedido, esse sistema poderá ser alargado a todas as repartições regionais de asilo da Grécia onde tenham de ser registados processos de recolocação.
1.2Recomendações para corrigir os problemas identificados
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Principais recomendações dirigidas aos Estados-Membros de recolocação Aumentar substancialmente o número e a frequência dos compromissos assumidos; Responder aos pedidos de recolocação da Itália e da Grécia no prazo de uma semana após a sua receção; Acelerar a realização de controlos de segurança suplementares, procurando concluílos no prazo de uma semana e concentrandoos nos casos devidamente justificados; Fornecer aos requerentes pacotes de informação antes da partida, incluindo informações qualitativas e atrativas para os migrantes, de acordo com a nota de orientação do EASO; Satisfazer urgentemente os pedidos de peritos formulados pelo EASO a fim de apoiar a Itália e a Grécia, nomeadamente assegurando a continuidade do seu destacamento; Principais recomendações dirigidas à Grécia e a Itália Reforçar, com o apoio do EASO, a capacidade do Serviço de Asilo grego para registar os requerentes a recolocar, dando uma resposta ao enorme aumento do número de migrantes elegíveis que pretendem aderir ao regime; Colocar em funcionamento todos os centros de registo; Intensificar os esforços para efetuar controlos sistemáticos e melhorar a qualidade das informações anexas aos pedidos de recolocação enviados aos EstadosMembros e designar um correspondente em matéria de segurança; Melhorar a capacidade de coordenação, mediante a conclusão e a aplicação o mais brevemente possível dos procedimentos operacionais normalizados e dos protocolos de recolocação; Aumentar as capacidades de acolhimento da Grécia, disponibilizando o mais rapidamente possível os 50 000 lugares com que este país se comprometeu no âmbito do roteiro; Concluir o mais rapidamente possível os procedimentos para facilitar a recolocação dos menores não acompanhados. O anexo 5 indica o fluxo ideal para a recolocação, com base na experiência adquirida na Grécia durante a primeira semana de março. |
2.7.1 Por parte dos Estados-Membros de recolocação
Medidas para fazer face ao reduzido número de compromissos assumidos: todos os Estados-Membros de recolocação devem aumentar o número de compromissos assumidos formalmente através da DubliNet, respeitando o prazo máximo de três meses estabelecido nas Decisões do Conselho. Esses compromissos devem ser coerentes com a quota atribuída ao Estado-Membro de recolocação e ter em conta a situação de emergência existente no terreno.
Medidas para reduzir a utilização incorreta de preferências: os Estados-Membros de recolocação devem limitar tanto quanto possível a manifestação de preferências, recorrendo a estas apenas para garantir uma melhor integração e estando disponíveis para acolher qualquer tipo de migrantes (famílias, menores não acompanhados, homens isolados, etc.).
Medidas para encurtar o prazo de resposta aos pedidos de recolocação: os EstadosMembros de recolocação devem responder aos pedidos de recolocação no prazo de uma semana. Neste sentido, no que diz respeito aos controlos de segurança, a Frontex deve realizar sistematicamente controlos de segurança da primeira linha, incluindo o acesso ao SIS, e o reforço do papel da Europol nos controlos da segunda linha. A Itália e a Grécia devem continuar a envidar esforços para efetuar controlos de segurança sistemáticos e melhorar a qualidade das informações que acompanham os pedidos de recolocação que enviam aos Estados-Membros.
Os Estados-Membros de recolocação devem proceder a controlos suplementares, nomeadamente entrevistas de segurança, nos casos devidamente justificados, ou seja, quando existam suspeitas fundamentadas de que a pessoa em causa pode ser abrangida por um dos motivos de recusa. Esses motivos devem ser comunicados logo que possível às autoridades italianas e gregas. Em qualquer caso, os referidos controlos suplementares, incluindo as entrevistas, devem ser efetuados dentro do prazo de resposta de uma semana, de modo a não atrasar o processo. Quando o Estado-Membro de recolocação tenha motivos justificados para indeferir o pedido por motivos de segurança nacional, ordem pública ou risco de exclusão, deve comunicá-los à Itália e à Grécia.
Medidas para resolver os problemas relacionados com a recolocação de requerentes vulneráveis e menores não acompanhados: os Estados-Membros de recolocação devem disponibilizar o mais rapidamente possível lugares para as pessoas vulneráveis e os menores não acompanhados, aumentando as capacidades de acolhimento deste tipo de requerentes e assegurando a sua tutela adequada.
Medidas para aumentar a aceitação e a confiança dos migrantes no regime, e prevenir a retirada de pedidos apresentados: os Estados-Membros de recolocação, sobretudo os Estados-Membros que são menos populares junto dos migrantes, devem intensificar as informações que prestam antes da partida. Os Estados-Membros de recolocação devem fornecer o mais rapidamente possível às autoridades competentes em matéria de asilo italianas e gregas, assim como ao EASO e à OIM, material informativo conforme com a nota de orientação elaborada pelo EASO. Os agentes de ligação devem dispor de material informativo adequado e estar presentes na fase de notificação, a fim de responderem às perguntas dos migrantes e resolverem eventuais problemas. As atividades de formação previstas pelo EASO devem contemplar igualmente o intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros, incluindo em matéria de informação e de reforço da confiança mútua.
Medidas para evitar movimentos secundários após a transferência: os EstadosMembros de recolocação devem tirar pleno partido dos instrumentos previstos no acervo em matéria de asilo (obrigação de elaborar relatórios; proporcionar aos requerentes de proteção internacional condições materiais de acolhimento exclusivamente em espécie, detenção mediante determinadas condições). As transferências para a Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim devem ser retomadas logo que possível 27 .
Medidas para reforçar a capacidade do EASO para apoiar a Itália e a Grécia: todos os Estados-Membros devem responder ao pedido de envio de peritos formulado pelo EASO, aumentando a flexibilidade no destacamento dos peritos, a fim de cobrir o período de dois anos de vigência das Decisões do Conselho.
2.7.2. Por parte de Itália e da Grécia
Medidas para acelerar o registo dos requerentes: a Grécia deve concluir o mais depressa possível o recrutamento de 100 funcionários suplementares e aceitar um reforço do apoio prestado pelo EASO no procedimento de registo. O objetivo é garantir que os migrantes podem registar os pedidos de asilo no prazo máximo de três dias a contar da adesão ao regime.
Medidas para melhorar a coordenação: a Itália deve adotar e aplicar plenamente os procedimentos operacionais normalizados dos centros de registo. A Itália e a Grécia devem ultimar e aplicar integralmente os protocolos de recolocação, em colaboração com todos os interessados (ACNUR, OIM, EASO, ONG e Comissão).
Medidas para aumentar as capacidades de acolhimento da Grécia: a Grécia deve disponibilizar, o mais rapidamente possível, os 50 000 lugares com que se comprometeu no âmbito do roteiro, incluindo para os migrantes recém-chegados. O ACNUR deve concluir o mais rapidamente possível os acordos de execução para atingir a meta de 20 000 lugares em regime de arrendamento e garantir um sistema centralizado de alojamento para os migrantes que participam no regime de recolocação. Este aspeto é fundamental para garantir a eficácia das transferências nas várias fases do processo, a orientação cultural e a redução do risco de fuga.
Medidas para encurtar o tempo de resposta aos pedidos de recolocação: a Itália e a Grécia devem efetuar controlos sistemáticos, incluindo pesquisas nas bases de dados nacionais, europeias e internacionais (SIS, bases de dados da Interpol, VIS), realizando entrevistas de segurança antes de enviar os pedidos de recolocação. A Itália e a Grécia devem garantir que os pedidos de recolocação enviados aos Estados-Membros são acompanhados de informações exaustivas. Os pedidos de recolocação devem conter, nomeadamente: (1) o processo de registo; (2) informações sobre os controlos de segurança efetuados; (3) os resultados dos referidos controlos; (4) os centros de registo através dos quais os migrantes transitaram. A Itália e a Grécia devem designar um correspondente de segurança, a fim de facilitar o intercâmbio de dados, incluindo impressões digitais, pelas vias de cooperação policial. Os peritos da Comissão e dos Estados-Membros devem ajudar a Itália e a Grécia a desenvolverem aspetos relacionados com a segurança, fornecendo orientações quanto ao indeferimento de determinados pedidos.
Medidas para resolver os problemas relacionados com a recolocação de requerentes vulneráveis e menores não acompanhados: A Itália e a Grécia devem concluir o mais rapidamente possível os procedimentos para facilitar a recolocação de menores não acompanhados, em consonância com o interesse superior dos mesmos, utilizando os instrumentos elaborados pelo EASO para o efeito.
2.7.3 Por parte do EASO
Medidas para minimizar a utilização incorreta de preferências: o EASO deve finalizar logo que possível – o mais tardar, até final de junho – o mecanismo de correspondência para facilitar o tratamento dos pedidos de recolocação, tendo em conta o provável aumento do número de requerentes que se verificará no verão. Todavia, Esse mecanismo só poderá ser viável e eficaz se as preferências manifestadas forem suficientemente amplas.
Medidas para encurtar o tempo de resposta aos pedidos de recolocação: o EASO deve continuar a apoiar a Itália e começar a ajudar a Grécia a realizar entrevistas específicas para detetar a existência de eventuais motivos de exclusão durante o registo dos pedidos.
Medidas para resolver os problemas relacionados com a recolocação de requerentes vulneráveis e menores não acompanhados: o EASO deve continuar a divulgar o seu mecanismo para identificar os requerentes vulneráveis e melhorar a recolha de dados quanto à recolocação dos mesmos. Por outro lado, o EASO está a desenvolver um instrumento para avaliar o superior interesse dos menores não acompanhados elegíveis para recolocação, que poderá ser útil tanto aos centros de registo como a outros interessados.
Medidas para aumentar a aceitação e a confiança dos migrantes no regime, e prevenir a retirada de pedidos apresentados:
O EASO deve aumentar a visibilidade dos pontos de informação (centros de registo e continente). Os peritos do EASO devem estar claramente identificados e dispor do equipamento adequado. É igualmente fundamental assegurar a coerência da informação. O EASO poderia, por exemplo, ministrar aos peritos recémchegados um a dois dias de formação sobre o guião a seguir e a forma de prestar as informações. O EASO deve também gerir as expectativas dos migrantes quando lhes prestar informações sobre o procedimento, salientando a impossibilidade de escolher o Estado-Membro de recolocação;
O EASO e a OIM devem reforçar o seu papel na informação e orientação cultural prévia à partida, entre a notificação e a partida dos migrantes para o Estado-Membro de recolocação. Os funcionários do EASO ou da OIM poderiam estar presentes quando as decisões fossem notificadas. O EASO deve ser imediatamente informado sobre requerentes de asilo que manifestem dúvidas quanto à aceitação da decisão. O EASO ou o agente de ligação competente poderiam organizar sessões de informação específicas após a decisão ter sido notificada;
O EASO deve intensificar as campanhas de informação, incluindo a disponibilização de folhetos/brochuras, vídeos, redes sociais, em cooperação com a Comissão e outros interessados. Este aspeto pode ser determinante para aumentar a confiança dos requerentes no processo de recolocação e contrariar a versão dos passadores de migrantes. Tais atividades poderiam incluir: (a) a criação de uma página no Facebook dedicada ao processo de recolocação, em que o EASO e os EstadosMembros possam publicar histórias de recolocação bem sucedida e, de um modo geral, uma maior presença nas redes sociais através do Twitter e das aplicações móveis; (b) a divulgação de vídeos em que candidatos recolocados com êxito descrevam a sua experiência pessoal; (c) o maior envolvimento da comunidade migrante nos Estados-Membros de recolocação, em especial das pessoas recolocadas com êxito.
2.7.4 Além disso, a Comissão continuará a prestar pleno apoio a Itália e a Grécia, continuando a:
Contribuir para assegurar uma boa coordenação no âmbito das instâncias já existentes (reuniões de agentes de ligação ou com os pontos de contacto nacionais, Fórum de Reinstalação e Recolocação, Amigos dos Centros de Registo [Friends of Hotspots]), na medida em que estas se mostrem úteis para debater questões jurídicas, problemas práticos e estrangulamentos do mecanismo de recolocação com todos os outros interessados, criar redes e reforçar a confiança mútua, nomeadamente na sequência de uma experiência de recolocação bem sucedida.
Acompanhar a aplicação: assegurar uma aplicação correta e integral do acervo da UE em matéria de asilo é um elemento essencial da resposta da UE à crise migratória e uma prioridade da Comissão no âmbito da Agenda Europeia da Migração.
2Reinstalação
2.1Ponto da situação
Na sequência da Recomendação da Comissão de 8 de junho de 2015 relativa a um regime de reinstalação europeu 28 , 27 Estados-Membros 29 , juntamente com os Estados associados ao Regulamento de Dublim, chegaram a acordo, em 20 de julho de 2015 30 , quanto à reinstalação no prazo de dois anos, através de regimes multilaterais e nacionais, de 22 504 pessoas deslocadas, provenientes de países terceiros, com clara necessidade de proteção internacional. Embora alguns Estados-Membros já participem há muito tempo em programas de reinstalação do ACNUR, para outros Estados-Membros trata-se de um primeiro esforço comum da UE em matéria de reinstalação e constitui mesmo a sua primeira experiência neste domínio.
Com base nas informações enviadas pelos Estados participantes, até 15 de março de 2016 haviam sido reinstaladas ao abrigo do regime 4 555 pessoas nos seguintes países: Áustria, Bélgica, República Checa, França, Irlanda, Itália, Países Baixos, Reino Unido, Noruega, Liechtenstein e Suíça. A maioria dos Estados participantes indicou que os respetivos esforços de reinstalação incidem sobretudo, mas não exclusivamente, nos cidadãos sírios presentes na Jordânia, no Líbano e na Turquia. Todas as pessoas a reinstalar no âmbito do regime devem ser orientadas pelo ACNUR para os Estados participantes, que desempenha, por conseguinte, um papel fundamental em todo o processo.
O regime é financiado pela UE, tendo já sido disponibilizados aos Estados-Membros para o executar mais de 150 milhões de EUR. Cinco Estados-Membros – Finlândia, França, Irlanda, Suécia e Reino Unido – manifestaram a intenção de reinstalar um número de pessoas consideravelmente superior àquele com que se haviam comprometido nos termos do regime de 20 de julho, assegurando a sua execução no âmbito de programas nacionais.
Todos os Estados-Membros dão grande importância à triagem de segurança, pela qual eles próprios são responsáveis e que pode ter lugar em diferentes fases do processo de reinstalação. Existe uma boa cooperação com o ACNUR, que é visto como um parceiro incontornável neste processo. Muitos Estados-Membros contam igualmente com o apoio logístico da OIM no âmbito dos procedimentos de partida ou prévios à partida.
Embora as regiões prioritárias que foram acordadas nas conclusões do Conselho de 20 de julho de 2015 sejam bastante vastas, a maior parte dos Estados participantes decidiram reinstalar igualmente migrantes provenientes de países vizinhos da Síria.
2.2Desafios
Contrariamente às obrigações impostas pelos dois regimes de recolocação, os compromissos assumidos pelos Estados-Membros no âmbito do regime de reinstalação de 20 de julho de 2015 assentam em compromissos voluntários. Embora seja um marco importante em termos de esforços comuns de reinstalação na UE, este regime não cria um enquadramento claro para a reinstalação, estabelecendo normas e procedimentos comuns aos Estados participantes, sendo, em grande medida, uma compilação de programas e procedimentos nacionais, que, em alguns Estados-Membros, se encontram ainda em fase preparatória. Embora alguns EstadosMembros se tenham comprometido no âmbito das Conclusões de 20 de julho com a totalidade da respetiva quota nacional de reinstalação (Países Baixos), outros comprometeram-se com números superiores aos da respetiva quota nacional (França). Outros EstadosMembros, como a Finlândia e o Reino Unido, comprometeramse com números que representam apenas uma parte dos respetivos compromissos em matéria de reinstalação. Além disso, o regime de reinstalação de 20 de julho não fixou qualquer calendário para as diferentes fases em que a reinstalação deve ter lugar, incluindo o número de pessoas a reinstalar em períodos determinados. Este enquadramento pouco coordenado prejudica a supervisão e provoca a fragmentação da informação, dificultando o controlo pela Comissão do bom funcionamento do regime 31 .
Existem grandes divergências entre os vários Estados-Membros quanto aos respetivos programas e práticas em matéria de reinstalação, nomeadamente os critérios de seleção, a duração dos procedimentos, a existência de programas de orientação anteriores à partida, as ferramentas de integração, o estatuto concedido às pessoas admitidas, as autorizações de residência, assim como o número de lugares previstos para reinstalação.
Os Estados-Membros selecionam os candidatos à reinstalação com base nas missões de seleção realizadas ou na análise dos processos que lhes são transmitidos pelo ACNUR. Isto influencia a duração dos processos, que pode demorar entre algumas semanas e dois anos, desde que o processo é transmitido pelo ACNUR até à chegada dos migrantes ao país de acolhimento. Além disso, alguns EstadosMembros mencionaram que tiveram de atrasar a implementação dos seus planos de reinstalação devido ao aumento do número de chegadas espontâneas de migrantes e requerentes de asilo.
A falta de capacidade de acolhimento e a dificuldade em encontrar alojamento adequado foram muitas vezes referidas como um grande obstáculo, nomeadamente nos casos de reinstalação de famílias numerosas ou de pessoas particularmente vulneráveis. A emissão de autorização de saída por países terceiros foi igualmente referida como um aspeto problemático, causando atrasos significativos e a alteração das datas de chegada.
Nos casos em que os funcionários das embaixadas dos Estados-Membros participam na recolha de dados biométricos ou na emissão de documentos de viagem aos candidatos à reinstalação, foi referida a falta de recursos humanos e a necessidade de formação adequada.
Reforço das capacidades reinstalação: embora vários países da UE, nomeadamente a Suécia, a Dinamarca, os Países Baixos, a Alemanha e a Finlândia, já procedam a reinstalações há vários anos, até ao final de 2017, dez Estados-Membros 32 irão acolher pessoas pela primeira vez nos termos do novo regime europeu, apesar de nenhum deles ter ainda começado a aplicar o programa. Os desafios que se colocam a esses Estados-Membros incluem o reforço das capacidades para criar um mecanismo nacional de reinstalação, a falta de experiência na realização de missões e na seleção dos candidatos, a criação de condições ideais para integrar os refugiados reinstalados, e a conquista do apoio do público ao processo de reinstalação. Vários desses países manifestaram interesse em beneficiar dos conhecimentos, experiência e boas práticas proporcionados pelos mecanismos utilizados pelos Estados-Membros com mais longa tradição em reinstalação. As necessidades específicas parecem centrar-se no apoio à realização das missões de seleção, na negociação e na coordenação com os países terceiros a partir dos quais a reinstalação deve ser efetuada, na organização dos programas de orientação cultural prévia, realização de exames médicos e organização das viagens, bem como na criação de mecanismos de acolhimento inicial e de integração.
2.3Superar os desafios
Partilhar conhecimentos e experiências e colaborar com os parceiros
Existe uma necessidade clara de reforçar o intercâmbio de boas práticas e de experiências, em especial entre os EstadosMembros que não têm qualquer experiência de reinstalação e aqueles que já têm alguma tradição neste domínio. Deve ser igualmente promovida a cooperação prática no âmbito do processo de reinstalação, nomeadamente mediante a partilha da logística, da organização dos voos e do intercâmbio de informações a nível local sobre casos concretos.
A fim de facilitar esse intercâmbio, os Estados-Membros devem tirar partido das visitas bilaterais efetuadas aos respetivos programas de reinstalação. Um bom exemplo dessa prática é-nos dado pela visita de trabalho efetuada em 18 de fevereiro de 2016 ao programa de reinstalação dos Países Baixos, organizada à margem do seminário da Conferência Tripartida Anual da Reinstalação. Os Estados-Membros mais experientes em matéria de reinstalação devem ser incentivados a organizar visitas desse tipo e a convidar os seus homólogos de toda a UE, em particular dos países que dão agora os primeiros passos em matéria de reinstalação. Essas visitas poderão contemplar aspetos dos procedimentos de chegada, nomeadamente o registo e a instalação inicial, assim como a participação nas missões de seleção.
Pode ser igualmente explorada a cooperação prática no âmbito do projeto EU-FRANK, que beneficia de financiamento da UE e visa facilitar a admissão e a reinstalação de refugiados através da partilha de conhecimentos 33 . Este projeto, gerido pelo Serviço de Migração sueco no período 2016-2020, visa prestar apoio operacional aos EstadosMembros a fim de desenvolverem ou darem início a programas de reinstalação e aumentarem as suas capacidades de reinstalação e admissão por motivos humanitários. Em outubro de 2015, responsáveis da Estónia, da Letónia, da Lituânia e da Polónia efetuaram uma visita de estudo à Suécia. A partir de abril, deverá ser proporcionada aos Estados-Membros a oportunidade de participarem, na qualidade de observadores e mediante um sistema de acompanhamento individualizado (buddying), nas atividades de reinstalação dos outros EstadosMembros, nomeadamente na realização de missões de seleção no terreno, execução de programas de orientação cultural e transferência e acolhimento de refugiados.
O fórum de intercâmbio de experiências entre os Estados de reinstalação proporcionado pelos seminários da Conferência Tripartida Anual da Reinstalação é também um instrumento valioso. Os Estados que começam agora a participar no processo de reinstalação devem continuar a ser incentivados a participar nestes intercâmbios.
Por último, a Comissão organizou quatro fóruns de reinstalação e recolocação, com a participação de todos os Estados-Membros, do ACNUR e da OIM, e continuará a organizar periodicamente reuniões desse tipo. Essas reuniões, assim como os seminários sobre reinstalação do EASO, facultam aos peritos nacionais boas oportunidades de intercâmbio e aprendizagem. Uma cooperação mais estreita com os outros parceiros no processo de reinstalação, nomeadamente o ACNUR, a OIM, a sociedade civil e a administração local, pode igualmente ajudar a resolver muitos dos problemas que se colocam aos Estados de reinstalação. Importa explorar o trabalho efetuado com as autarquias locais e as ONG, a fim de resolver os problemas de dispositivos de acolhimento e reforçar as capacidades e as medidas de integração dos migrantes.
Controlar melhor o funcionamento do regime
Para garantir a credibilidade do regime, é importante que os compromissos assumidos sejam respeitados, apesar da eventual alteração das circunstâncias nos Estados-Membros mais afetados pelos fluxos de migrantes e refugiados. Neste contexto, é importante que os progressos sejam acompanhados permanentemente e divulgados. Este aspeto deve, contudo, ser melhorado, uma vez que as informações sobre a evolução da aplicação do regime, incluindo para efeitos do presente relatório, foram recolhidas por diferentes vias - incluindo o questionário enviado em 8 de março e ao qual 17 EstadosMembros responderam, no âmbito do Mecanismo Integrado de Resposta Política a Situações de Crise (IPCR) - o que pode gerar informações incompletas ou fragmentadas.
O Eurostat recolhe dados anuais sobre a reinstalação e continuará a fazê-lo no contexto deste regime. No entanto, na situação atual, são necessárias informações mais frequentes e pormenorizadas sobre os progressos efetuados. Por esse motivo, o EASO decidiu lançar, já a partir de março, uma recolha mensal de dados sobre a reinstalação, devendo os primeiros ser disponibilizados em abril 34 . A Comissão convida os Estados-Membros e os Estados associados a garantirem uma recolha eficaz e em tempo útil das informações solicitadas. Caso venham a ser necessárias informações mais urgentes ou específicas por parte dos EstadosMembros de recolocação, será sempre possível recorrer à rede do IPCR.
Interligação com os esforços de reinstalação a nível mundial
Os esforços da UE em matéria de reinstalação devem permitir que a União assuma a sua quota-parte da responsabilidade global em proporcionar vias legais de proteção aos refugiados. A reunião de alto nível do ACNUR sobre a partilha da responsabilidade global através da criação de vias de admissão de refugiados sírios, que terá lugar em 30 de março de 2016, em Genebra, constituirá uma nova oportunidade para a UE e os seus Estados-Membros aumentarem o apoio prestado e reforçarem a sua participação nas iniciativas internacionais para superar os desafios atuais em matéria de migração e asilo e fazer pressão para que sejam assumidos novos compromissos neste domínio.
Aplicação do regime voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia
Para aplicar o regime voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia em conformidade com a declaração dos Chefes de Estado e de Governo de 7 de março de 2016, importa prosseguir os esforços para criar um regime credível. Os EstadosMembros e os Estados associados que queiram participar neste regime devem assumir compromissos políticos concretos, nomeadamente quanto ao número de pessoas a admitir e ao calendário a cumprir. Além disso, as condições para o lançamento e o funcionamento do regime devem ser aprovadas por todas as Partes, incluindo as autoridades turcas.
Estruturar o sistema de reinstalação da UE
Tendo em conta a experiência adquirida com as iniciativas em curso em matéria de reinstalação e admissão por motivos humanitários, a Comissão apresentará uma proposta em matéria de reinstalação à escala da UE a fim de definir a política da UE neste domínio. Tal proposta permitirá que seja adotada uma abordagem comum e mais coordenada para garantir a entrada na UE, em segurança e dentro da legalidade, das pessoas que precisam de proteção. A iniciativa permitirá igualmente à UE reagrupar de forma mais sistemática os esforços envidados a nível europeu em matéria de reinstalação e assumir a sua quota-parte da responsabilidade global por proporcionar abrigo seguro aos refugiados.
3Próximos passos
Na sequência das recomendações formuladas no presente relatório, os Estados-Membros devem continuar a melhorar a aplicação dos regimes de recolocação e de reinstalação e a solucionar os problemas pendentes. A necessidade mais urgente é a de acelerar significativa e sustentadamente o ritmo do processo de recolocação, de modo a responder eficazmente à situação de emergência humanitária existente no terreno.
O processo de recolocação envolve vários interessados e diferentes fatores têm contribuído para que este ainda não tenha registado grandes avanços à data. O presente relatório mostra que, embora ainda haja problemas por resolver, a Itália, a Grécia e os diferentes organismos envolvidos no processo têm intensificado os seus esforços para dar o devido contributo para o regular desenrolar do processo de recolocação. Esses esforços devem, contudo, ser acompanhados de um empenho idêntico da parte dos Estados-Membros de recolocação. O empenho destes últimos em cumprir integralmente as respetivas obrigações é crucial para que a recolocação tenha êxito e o regime possa cumprir o seu objetivo de prestar apoio de emergência a Itália e à Grécia, permitindo-lhes gerir melhor o afluxo maciço de migrantes.
A Comissão calcula que, para poder satisfazer os compromissos já assumidos (106 000 pessoas) ao abrigo das Decisões do Conselho sobre recolocação, nos próximos 18 meses e meio que restam, teriam de ser recolocados, em média mensal, pelo menos 5 679 migrantes. Isto implica a realização, em média, de cerca de 187 transferências diárias, requerendo igualmente que o processo de recolocação não dure mais do que duas semanas, no máximo. As recentes transferências efetuadas da Grécia para Portugal no âmbito do processo de recolocação mostram que o processo pode ser concluído no prazo de uma semana. Com base nestes cálculos e dada a situação de emergência humanitária existente no terreno, a Comissão considera que, quando o segundo relatório sobre recolocação e reinstalação for publicado, em 16 de abril, devem já estar concluídos pelo menos 6 000 recolocações e que, se o ritmo for acelerado, poderão estar concluídos pelo menos 20 000 recolocações aquando da publicação do terceiro relatório da Comissão, em 16 de maio.
Simultaneamente, sublinhando a importância da solidariedade para com os países terceiros afetados da região e o papel das vias legais de migração, os Estados-Membros devem cumprir os compromissos que assumiram quanto aos restantes 17 949 lugares de reinstalação. Durante o resto do período, os Estados-Membros deverão reinstalar uma média mensal de 855 pessoas necessitadas de proteção.
Em consonância com o compromisso assumido no âmbito do roteiro «Restabelecer Schengen», a Comissão elaborará mensalmente um relatório sobre os progressos efetuados no cumprimento dos seus compromissos em matéria de recolocação e reinstalação.
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(1)
Decisão (UE) 2015/1523 do Conselho, de 14 de setembro de 2015, que estabelece medidas provisórias a favor da Itália e da Grécia no domínio da proteção internacional, e Decisão (UE) 2015/1601 do Conselho, de 22 de setembro de 2015, que estabelece medidas provisórias no domínio da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia.
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(2)
Desses 160 000, 54 000 destinavamse, de acordo com a proposta da Comissão, a ser recolocados a partir da Hungria, mas serão recolocados a partir de Itália e da Grécia, se nenhuma decisão de alteração à segunda decisão do Conselho sobre a recolocação for adoptada até setembro de 2016.
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(3)
COM(2016)85 final.
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(4)
EUCO 1/16; SN 28/16.
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(5)
COM(2016) 120 final.
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(6)
39 600 requerentes de asilo deverão ser recolocados a partir da Itália, nos termos das duas decisões do Conselho sobre a matéria.
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(7)
66 400 requerentes de asilo deverão ser recolocados a partir da Grécia, nos termos das duas decisões do Conselho sobre sobre a matéria.
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(8)
Artigo 4.º, n.º 3, da Decisão (UE) 2015/1601 do Conselho.
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(9)
Decisão (UE) 2015/1601 do Conselho, de 22 de setembro de 2015.
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(10)
Decisão (UE) 2015/1523 do Conselho, de 14 de setembro de 2015.
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(11)
C643/15 e C647/15.
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(12)
COM(2015) 677 final.
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(13)
Comunicação da Comissão «Gerir a crise dos refugiados: medidas operacionais, orçamentais e legislativas imediatas no contexto da Agenda Europeia da Migração» [COM(2015) 490, de 23 de setembro de 2015].
Comunicação da Comissão «Gerir a crise dos refugiados: balanço da execução das ações prioritárias no quadro da Agenda Europeia da Migração» [COM(2015) 510, de 14 de outubro de 2015].
Comunicação da Comissão «Progress Report on the Implementation of the hotspots in Greece» [COM(2015) 678, de 15 de dezembro de 2015].
Comunicação da Comissão «State of Play of the implementation of the priority actions under the European Agenda on Migration» [COM(2016) 85, de 10 de fevereiro de 2016].
Comunicação da Comissão «Progress report on the implementation of the hotspots approach in Greece» [COM (2016) 141 final, de 4 de março de 2016].
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(14)
Recomendação da Comissão dirigida à República Helénica sobre as medidas que a Grécia deve adotar com urgência para permitir a retoma das transferências ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 604/2013, C(2016) 871 de 10 de fevereiro de 2016.
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(15)
Quando as Decisões do Conselho foram adotadas, as nacionalidades elegíveis para recolocação eram as da Síria, do Iraque e da Eritreia. Com a primeira atualização — (Q32015) , as nacionalidades elegíveis para recolocação pasaram a ser as do Barém, da República CentroAfricana, da Eritreia, do Iraque, da Síria, da Suazilândia e do Iémen.
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(16)
Algumas destas nacionalidades representam menos de 200 requerentes de proteção internacional na UE, no período de referência. Uma vez que as decisões do Conselho sobre a recolocação não incluem disposições sobre o número mínimo de decisões para calcular a média da UE, as nacionalidades com muito poucas decisões, embora todas positivas, caem facilmente no âmbito de aplicação das decisões do Conselho em matéria de recolocação.
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(17)
Cf. considerando 28 da Decisão (UE) 2015/1523 do Conselho e considerando 34 da Decisão (UE) 2015/1601 do Conselho.
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(18)
Nos termos do artigo 5.º, n.º 7, das Decisões do Conselho sobre a recolocação, as rejeições só são admissíveis «se houver motivos razoáveis para considerar que [a] pessoa [em causa] representa uma ameaça para a segurança nacional ou a ordem pública, ou se existirem motivos sérios para aplicar as disposições em matéria de exclusão estabelecidas nos artigos 12.º e 17.º da Diretiva 2011/95/UE».
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(19)
Por exemplo, a Polónia apresentou o seu compromisso em 16 de dezembro. Até 15 de março, não foi aceite qualquer pedido de recolocação. Em contrapartida, Portugal apresentou o seu segundo compromisso em 26 de fevereiro de 2016 e a recolocação teve lugar em 7 de março. Ou seja, no caso de Portugal, a transferência realizouse no prazo de uma semana a contar da receção do pedido de recolocação a partir da Grécia.
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(20)
A realização de entrevistas para determinar o estatuto de refugiado do requerente a recolocar antes da aceitação de um pedido de recolocação seria claramente contrária ao espírito e à letra do regime, e não deve ser pedida.
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(21)
Artigos 12.º e 17.º da Directiva 2011/95/UE.
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(22)
Artigo 5.º, n.º 7, das Decisões do Conselho sobre a recolocação.
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(23)
Regulamento (UE) n.º 603/2013.
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(24)
Diretiva 2011/95/UE.
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(25)
Em 10 de março, a Comissão aprovou um montante suplementar de 275,5 milhões de EUR para apoiar a Grécia através do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração e do Fundo para a Segurança Interna.
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(26)
Em abril, o Serviço de Asilo será reforçado com 29 novos funcionários. No total, até junho, deverão ser recrutados 100 novos funcionários. A capacidade de registo dos serviços é atualmente de 80 processos por dia em todo o território nacional.
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(27)
Recomendação da Comissão dirigida à República Helénica sobre as medidas que a Grécia deve adotar com urgência para permitir a retoma das transferências ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 604/2013, C(2016) 871, de 10 de fevereiro de 2016; Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho, Restabelecer Schengen — Um roteiro — COM(2016) 120 final, de 4 de março de 2016.
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(28)
C(2015) 3560 final.
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(29)
A Hungria não participa.
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(30)
11130/15; «Conclusões dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, sobre a reinstalação, através de regimes multilaterais e nacionais, de 20 000 pessoas com clara necessidade de proteção internacional».
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(31)
Para o ponto da situação, com base nas informações prestadas pelos Estados-Membros e pelos Estados associados, ver anexos 6 e 7.
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(32)
Bulgária, Croácia, Chipre, Estónia, Grécia, Lituânia, Malta, Polónia, Eslovénia e Eslováquia.
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(33)
Projeto EU-FRANK: Facilitating Resettlement and Refugee Admission through New. Para além da Suécia, os parceiros atuais são os Países Baixos, a Bélgica, a Itália, a Hungria, a Suíça, o ACNUR e o EASO. Áustria, Alemanha, Estónia, Letónia, Lituânia, Polónia, República Checa, França e Portugal já manifestaram igualmente o interesse em participar.
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(34)
A proposta de recolha de dados foi aprovada pelo Conselho de Administração do EASO na sua reunião de 20-21 de janeiro de 2016.