10.3.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 75/63

Relator:

Stefano PALMIERI

1.1.

O CESE reconhece os esforços realizados pela Comissão ao propor a revisão intercalar do quadro financeiro plurianual (QFP) para o período 2014-2020 e congratula-se com as disposições em matéria de flexibilidade introduzidas para fazer face às crises imprevistas dos últimos anos. Considera, contudo, que o quadro proposto é insuficiente para enfrentar os desafios e as prioridades da União Europeia (UE), sobretudo no que respeita ao projeto político europeu, hoje seriamente posto em causa.

1.1.1.

A resposta aos desafios e às crises globais deve necessariamente ser procurada a nível europeu. Por essa razão, o CESE considera que o atual QFP e o quadro para o período pós-2020 devem concentrar de forma adequada os recursos próprios, orientando-os para programas capazes de:

1.2.

Para o CESE, a revisão intercalar do QFP para 2014-2020 e o debate sobre o QFP pós-2020 devem pautar-se pelo pleno respeito do artigo 3.o do Tratado de Lisboa, assegurando que os Estados-Membros proporcionam condições de vida dignas aos cidadãos da UE, e do artigo 311.o do TFUE, nos termos do qual «a União dota-se dos meios necessários para atingir os seus objetivos e realizar com êxito as suas políticas».

1.3.

O CESE denuncia, em particular, uma crise de solidariedade no interior da UE, que deve ser enfrentada e ultrapassada. Não é admissível que alguns Estados-Membros aceitem como justo o princípio da solidariedade quando se trata de distribuir os recursos do QFP para 2014-2020 e, ao mesmo tempo, o neguem quando se trata de fazer face à crise dos refugiados e migrantes.

1.4.

A capacidade da UE de responder aos desafios atuais e futuros dependerá, precisamente, da qualidade e da quantidade das suas estratégias de intervenção. O debate sobre o QFP deve centrar-se na sua capacidade — quer em termos de recursos afetados, quer em termos de estrutura orçamental — de dotar a UE dos meios necessários à consecução das suas prioridades estratégicas sem aumentar a carga fiscal para os cidadãos e as empresas, ou seja, na sua capacidade de gerar um «valor acrescentado» a nível europeu sem alterar os encargos para os cidadãos. Um valor acrescentado europeu em relação ao qual haja um amplo consenso político de apoio a uma atuação da UE capaz de assegurar benefícios reais para os seus cidadãos.

O CESE destaca, entre os elementos de maior valor acrescentado europeu: contribuir para o financiamento dos grandes investimentos e da inovação (Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos); fazer emergir os potenciais benefícios dos migrantes e refugiados para a economia, o mercado de trabalho e o dinamismo da sociedade; monitorizar e acompanhar a execução do ciclo 2014-2020 dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI); reforçar o pilar social. Poderá ser útil e necessário adotar um instrumento específico para combater o desemprego dos jovens, a precariedade do trabalho e o fenómeno dos jovens que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação (NEET).

1.4.1.

Quanto aos aspetos quantitativos do QFP, o CESE concorda com o aumento dos recursos para determinados capítulos de despesa considerados de elevada eficácia, a saber, o Horizonte 2020, o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), o Erasmus+, o COSME e o Wifi4EU, bem como o alargamento do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) e a Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ).

1.4.2.

O CESE concorda igualmente com as novas dotações destinadas a fazer face à crise da migração (Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, Europol, Agência da União Europeia para o Asilo, sistema comum de asilo de Dublim, ajuda de emergência dentro da UE e sistema de entrada/saída) e às condições de instabilidade política e económica nos países vizinhos (quadro de parceria, Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável, assistência macrofinanceira, mandato relativo à concessão de empréstimos externos para o Banco Europeu de Investimento (BEI), adequação técnica das dotações relativas à política de coesão).

1.5.

No tocante aos aspetos qualitativos da revisão do QFP, o CESE apoia o objetivo de tornar mais simples e flexíveis as regras financeiras gerais e setoriais, sendo particularmente favorável à simplificação dos procedimentos administrativos exigidos aos beneficiários dos recursos da UE, assim como dos controlos, das auditorias e das disposições em matéria de apresentação de relatórios.

1.5.1.

Todavia, a introdução dos princípios respeitantes a um melhor controlo da despesa («better spending») e de um orçamento centrado nos resultados («performance based budgeting») não deve constituir uma forma indevida de reduzir a despesa em setores ou programas cujo valor seja menos evidente, quer porque os seus benefícios só se tornam visíveis a longo prazo quer porque são mais difíceis de quantificar, dado que isso prejudicaria particularmente programas como o Horizonte 2020, o Mecanismo Interligar a Europa e o COSME.

1.5.2.

O CESE defende, por um lado, incentivos suscetíveis de promover uma despesa responsável e, por outro, um sistema adequado e oportuno de acompanhamento dos objetivos para os diferentes setores de intervenção do orçamento da UE.

1.6.

Quanto ao debate sobre a proposta relativa ao QFP pós-2020, o CESE insta a que seja lançado a tempo de permitir avaliar atentamente os resultados do orçamento vigente, inclusivamente à luz da revisão intercalar, e debater as prioridades a ter em conta e as alterações que devem ser introduzidas.

1.7.

O CESE considera que os próximos QFP devem ser alinhados com o ciclo político da Comissão e do Parlamento. Concorda com a proposta de fixar uma duração de 5 + 5 anos, com obrigatoriedade de revisão intercalar para determinadas rubricas que requerem uma programação a longo prazo (nomeadamente as políticas de coesão e de desenvolvimento rural), e, no caso de todas as outras rubricas, uma duração a médio prazo de 5 anos, sincronizada com as eleições europeias.

1.8.

O CESE apoia o esforço da Comissão no sentido de introduzir novos tipos de recursos próprios e o trabalho que está a ser efetuado pelo Grupo de Alto Nível para os Recursos Próprios. É, contudo, oportuno que as propostas a elaborar pela Comissão sobre o sistema de recursos próprios sejam debatidas e decididas em 2017, associando devidamente o CESE, com vista à preparação do QFP pós-2020.

1.8.1.

Assim, o CESE chama a atenção para a necessidade de a UE se dotar de um sistema de recursos próprios autónomo, transparente e equitativo, reduzindo o sistema das contribuições nacionais dos Estados-Membros, sem contudo aumentar a pressão fiscal, em particular para as pessoas mais desfavorecidas. O CESE salienta, além disso, a importância da luta contra a evasão fiscal graças a uma maior transparência (1), assim como contra todas as formas de concorrência fiscal desleal entre os Estados-Membros.

1.8.2.

O CESE exorta a Comissão a elaborar atempadamente uma estimativa das perdas orçamentais decorrentes da saída do Reino Unido da UE.

1.9.

O CESE concorda com a ideia de que a União precisa de mais (e melhor) Europa, e não de menos Europa (2). A crise da UE resulta da falta de uma visão estratégica sobre o futuro da Europa. Esta crise pode vir a agudizar-se se o QFP pós-2020 não procurar combater as suas causas, ligadas ao défice democrático, ao défice do Estado de direito e ao impacto nas classes sociais e nos setores produtivos «perdedores» com a globalização. A União deve voltar a ter uma visão elevada do seu futuro a fim de poder competir com os principais intervenientes a nível mundial, e, para isso, é necessário um QFP ambicioso e à altura dos desafios com que estamos confrontados.

1.10.

Para que os objetivos do QFP se realizem efetivamente, o novo orçamento da UE deverá ser exemplar, eficiente, eficaz e transparente, de forma a tornar-se credível para os cidadãos europeus e tornar facilmente identificáveis as vantagens da Europa e os custos da não-Europa.

2.1.

O pacote de medidas proposto pela Comissão Europeia quando da revisão intercalar do quadro financeiro plurianual (QFP) para o período 2014-2020 inclui alterações normativas e a reafetação de recursos num montante de 12,8 mil milhões de euros até ao final do período, incluindo o projeto de orçamento para 2017, destinados ao crescimento e ao emprego, à migração e à segurança. Especificamente, a revisão propõe:

2.2.

O CESE já afirmou anteriormente (3), e reafirma-o neste parecer, que compreende o equilíbrio alcançado em 2013 pela Comissão Europeia em relação ao QFP, que se situa a meio caminho entre duas exigências contraditórias num contexto social, económico e político complexo. A primeira exigência foi a vontade manifestada por alguns Estados-Membros de reduzir a afetação de recursos públicos na sequência da crise económica e financeira. A segunda foi a necessidade de enfrentar de forma adequada e eficaz os desafios significativos que a UE enfrenta, decorrentes tanto do Tratado de Lisboa como da Estratégia Europa 2020.

2.3.

A revisão intercalar do QFP surge agora num contexto alterado, em várias vertentes, relativamente ao de 2013. A UE continua a atravessar dificuldades, devido às consequências da crise financeira e económica, ainda muito sensíveis em alguns Estados-Membros, sobretudo entre as classes de rendimentos médios e baixos, bem como à falta de uma resposta consensual à crise ao nível da UE. Mas vieram acrescentar-se outras inquietações, de caráter social, político e institucional, incluindo os ataques terroristas recentemente perpetrados na Europa.

2.3.1.

Antes de mais, o afluxo para a Europa de migrantes e refugiados que procuram escapar à guerra e à pobreza em África e no Médio Oriente não tem cessado de aumentar, suscitando apreensão na opinião pública europeia, sobretudo nos países mediterrânicos e balcânicos que sofrem o seu impacto inicial, e nos países de destino, chamados a promover a sua integração.

2.3.2.

Em segundo lugar, há um ceticismo generalizado sobre a capacidade da política — e, portanto, também dos Estados-Membros da UE — de manter o bem-estar económico e a coesão social (4), com o consequente apelo para mais margem de manobra para os governos nacionais, justamente num momento histórico em que a UE deveria, pelo contrário, afirmar-se como ator mundial.

2.3.3.

Em terceiro lugar, o referendo sobre a saída do Reino Unido da UE, o chamado «Brexit», demonstrou que a UE não é uma opção evidente e irreversível, além de criar problemas institucionais e financeiros inéditos para o QFP perante a perspetiva da saída de um Estado-Membro da UE.

2.4.

Neste contexto de rápidas mudanças, a avaliação da eficácia do QFP depende do pleno respeito dos princípios básicos do ordenamento comunitário, particularmente do artigo 3.o do Tratado de Lisboa, que estabelece o objetivo de proporcionar aos cidadãos da UE condições de vida dignas no respeito do seu bem-estar (5), e do artigo 311.o do TFUE, nos termos do qual «a União dota-se dos meios necessários para atingir os seus objetivos e realizar com êxito as suas políticas».

2.5.

A capacidade da UE de responder aos desafios atuais e futuros dependerá, precisamente, da qualidade e da quantidade das suas estratégias de intervenção. É preciso decidir em que setores se deve investir para conseguir o crescimento, o emprego e a resposta aos novos desafios, quais as formas de tornar a despesa mais eficaz, como realizar uma avaliação séria, e não meramente formal, dos investimentos e, finalmente, como comunicar a ação das instituições europeias num contexto de desconfiança generalizada por parte dos cidadãos (6).

2.6.

Assim, pode hoje dizer-se que, embora sejam compreensíveis os esforços da Comissão ao propor a revisão intercalar do QFP para 2014-2020, o quadro proposto é absolutamente insuficiente para enfrentar os desafios e as prioridades da UE.

3.1.

No tocante aos aspetos qualitativos da revisão do QFP, o CESE apoia o objetivo de tornar mais simples e flexíveis as regras financeiras gerais e setoriais, sendo particularmente favorável à simplificação dos procedimentos administrativos exigidos aos beneficiários dos recursos da UE, assim como dos controlos, das auditorias e das disposições em matéria de apresentação de relatórios.

3.2.

Todavia, o CESE considera que a introdução dos princípios respeitantes a um melhor controlo da despesa («better spending») e de um orçamento centrado nos resultados («performance based budgeting») não deve constituir uma forma indevida de reduzir a despesa em setores ou programas cujo valor seja menos evidente, quer porque os seus benefícios só se tornam visíveis a longo prazo quer porque são mais difíceis de quantificar, o que prejudicaria particularmente programas como o Horizonte 2020, o Mecanismo Interligar a Europa e o COSME.

3.2.1.

O CESE defende, por um lado, incentivos suscetíveis de promover uma despesa responsável, e, por outro, um sistema adequado e oportuno de acompanhamento dos objetivos para os diferentes setores de intervenção do orçamento da UE.

3.3.

Todavia, essas soluções não parecem ser por si sós suficientes para responder concretamente às crescentes preocupações económicas, sociais e políticas, relançando o crescimento, o emprego e o pilar social, particularmente na ausência de recursos suplementares para os setores em que o orçamento da UE gera um valor acrescentado em comparação com as medidas que podem ser aplicadas pelos Estados-Membros.

3.4.

Como afirmado nos pareceres anteriores do CESE, os desafios que se colocam à UE tornam não só desejável, mas também necessário um reforço do orçamento da UE (7).

3.5.

A resposta a esses desafios passa, em primeiro lugar, por um forte apoio e incentivo aos investimentos, tanto públicos como privados. Em 2014, o nível dos investimentos situava-se 15 % abaixo do verificado em 2007, imediatamente antes da grande crise financeira e económica, o que corresponde a uma redução de 430 mil milhões de euros relativamente ao pico máximo, e de cerca de 300 mil milhões de euros relativamente à média dos últimos anos; além disso, 75 % desta descida deve-se a apenas cinco países (Espanha, Itália, Grécia, Reino Unido e França) (8).

3.6.

Para compensar indiretamente a escassez de investimentos, a Comissão propôs e criou o FEIE, o qual, através do BEI, deverá mobilizar recursos privados complementares aos da UE. A avaliação destes financiamentos depende da capacidade de apoiar projetos para além dos que seriam normalmente financiados. As primeiras análises mostram, porém, que uma grande parte dos projetos do FEIE se assemelha muito a outros projetos normalmente financiados pelo BEI, sobretudo nas regiões mais desenvolvidas (9). O CESE preconiza uma maior focalização em projetos realmente inovadores, que não possam ser financiados de outra forma devido ao risco envolvido, e suscetíveis de assegurar um verdadeiro crescimento da economia e do emprego na UE.

3.7.

A crise dos migrantes e dos refugiados não afeta apenas as obrigações de acolhimento. Os recursos afetados pela UE podem servir também para transformar os tão temidos riscos para a segurança interna em oportunidades, fazendo emergir os potenciais benefícios dos migrantes e dos refugiados para a economia, o mercado de trabalho e o dinamismo da sociedade. O CESE — em sintonia com o Parlamento Europeu (10) — considera que os recursos afetados no âmbito das rubricas 3 (Segurança e cidadania) e 4 (Europa global), particularmente no tocante à crise dos refugiados e à ajuda externa, podem ser insuficientes nos próximos meses e anos, e solicita, portanto, que sejam revistos em alta os limites máximos de despesa previstos.

3.7.1.

Além disso, a este respeito, o CESE denuncia uma crise de solidariedade no interior da UE que tem de ser enfrentada e ultrapassada. Não é admissível que alguns Estados-Membros aceitem como justo o princípio da solidariedade quando se trata de distribuir os recursos do QFP para 2014-2020 e, ao mesmo tempo, o neguem quando se trata de fazer face à crise dos refugiados e migrantes.

3.8.

Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) estão no centro da Estratégia Europa 2020 e dos seus objetivos, com um orçamento de 454 mil milhões de euros para o ciclo de programação 2014-2020. Sendo o principal instrumento de financiamento na UE, podem contribuir para o crescimento económico e para a criação de novos postos de trabalho com qualidade, mediante uma maior coesão social e territorial. A concretização do ciclo há pouco iniciado deve ser monitorizada e acompanhada com atenção pelas instituições europeias, com vista a garantir a consecução dos resultados esperados acordados entre a Comissão, os Estados-Membros e as regiões. Para tal, é necessária uma participação adequada das organizações da sociedade civil e dos parceiros sociais representados no âmbito do CESE.

3.9.

O desemprego dos jovens (cerca de 20 % da população ativa, embora com grandes diferenças entre os Estados-Membros (11)), a precariedade do emprego e o fenómeno dos jovens que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação (19 % da população entre os 20 e os 34 anos (12)) permanecem a níveis inaceitáveis, em prejuízo do seu nível de instrução e, de uma forma geral, do capital humano da Europa. Para fazer face a estes problemas, no âmbito do Fundo Social Europeu, a Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ) deve ser reforçada e financiada com mais recursos, com o aumento dos limites máximos de despesa previstos para a rubrica 1B («Coesão económica, social e territorial»).

3.10.

Finalmente, importa resolver a questão dos pagamentos em atraso. A diferença verificada nos últimos anos entre as autorizações de despesa e os pagamentos efetuados aos Estados-Membros ascendia, no final de 2014, a quase 25 mil milhões de euros, e deveria ser absorvida até ao fim de 2016. Os efeitos negativos dos atrasos na despesa afetam todos os beneficiários do orçamento da UE, incluindo as empresas, os institutos de investigação e as autarquias locais. Face a um orçamento já de si muito limitado relativamente ao PIB europeu, torna-se, no mínimo, necessário assegurar um pagamento atempado dos compromissos assumidos, adotando todas as medidas que possam evitar que tal situação se arraste ou se repita no próximo QFP.

3.11.

O CESE concorda, pois, com o aumento de recursos para determinados capítulos de despesa considerados de elevada eficácia, como o Horizonte 2020, o Mecanismo Interligar a Europa (Transportes), o Erasmus+, o COSME e o Wifi4EU, bem como o alargamento do FEIE e da IEJ.

3.11.1.

O CESE concorda igualmente com as novas dotações destinadas a fazer face à crise migratória (Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, Europol, Agência da União Europeia para o Asilo, sistema comum de asilo de Dublim, ajuda de emergência dentro da UE e sistema de entrada/saída) e às condições de instabilidade política e económica nos países vizinhos (quadro de parceria, Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável, assistência macrofinanceira, mandato de financiamento externo para o BEI, adequação técnica das dotações relativas à política de coesão).

4.1.

Até 1 de janeiro de 2018, a Comissão Europeia apresentará a sua proposta de QFP pós-2020. O CESE propõe que sejam avaliados atentamente os resultados do orçamento vigente, inclusive à luz da revisão intercalar, e debatidas as prioridades a ter em conta e as alterações que devem ser introduzidas. O objetivo é que o QFP esteja à altura dos desafios e das prioridades a longo prazo da UE.

4.2.

A crise da UE resulta da falta de uma visão estratégica sobre o futuro da Europa. Esta crise pode vir a agudizar-se se o QFP pós-2020 não procurar combater as suas causas, ligadas ao défice democrático, ao défice do Estado de direito e ao impacto nas classes sociais e nos setores produtivos «perdedores» com a globalização. A regulamentação fiscal da UE reduziu a capacidade dos Estados-Membros de intervir de forma autónoma, gerando incerteza no mercado de trabalho e no sistema de segurança social, mas até ao momento não criou, para os cidadãos, redes de proteção social a nível da UE, e muito menos um sistema económico europeu verdadeiramente inovador e competitivo capaz de enfrentar os desafios mundiais (13).

4.3.

É, pois, crucial uma maior atenção no âmbito do novo QFP, inclusivamente com novos recursos, no sentido das grandes prioridades estratégicas para a Europa, decisivas para a própria existência da UE:

4.4.

Quanto à alteração da duração do QFP, o CESE — em sintonia com o Parlamento Europeu (14) — considera que é útil realinhá-la com o ciclo político da Comissão e do Parlamento, de modo que a campanha eleitoral para as eleições europeias se centre no debate sobre as prioridades do orçamento da UE. Concorda com a proposta de fixar uma duração de cinco + cinco anos, com obrigatoriedade de revisão intercalar, de determinadas rubricas que requerem uma programação a longo prazo (nomeadamente as políticas de coesão e de desenvolvimento rural), e, no caso de todas as outras rubricas, uma duração a médio prazo de cinco anos, sincronizada com as eleições europeias.

4.5.

A Comissão deve elaborar o mais depressa possível — tendo também em conta a proposta do QFP pós-2020 — uma estimativa rigorosa dos efeitos do Brexit em termos de impacto nas receitas e despesas da UE (15).

4.6.

Além disso, no âmbito da área do euro, um orçamento adequado deve ser capaz de responder aos problemas específicos dos Estados-Membros que adotam o euro. Reiterando o que já foi proposto pelo CESE, «é necessário avançar no sentido de um orçamento próprio para a área do euro, com regras definidas de comum acordo, sendo esta a única forma de tomar medidas no sentido de uma política orçamental comum e absorver os choques que possam vir a ocorrer» (16).

4.7.

Do lado das receitas, o novo QFP deverá ter em conta as propostas que estão a ser elaboradas pelo Grupo de Alto Nível para os Recursos Próprios, presidido por Mario Monti, cujo relatório final deverá ser apresentado até ao final de 2016, bem como numa proposta legislativa sobre este tema a ser elaborada pela Comissão.

4.7.1.

O CESE considera particularmente importante dispor de um novo orçamento que inclua sobretudo recursos próprios bem orientados e sustentáveis, por oposição às contribuições nacionais, que, pelo contrário, reforçam o princípio errado do «justo retorno». Para isso, o CESE reitera a posição que defendeu em anteriores pareceres (17), apoiando a proposta da Comissão sobre os recursos próprios, segundo a qual as receitas entrariam diretamente no orçamento da UE sem passar pelos Estados-Membros. Importa evitar que o novo sistema aumente a pressão fiscal, em especial para os cidadãos menos favorecidos e para as pequenas e médias empresas.

4.7.2.

Há que definir uma matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS), a fim de aumentar a transparência fiscal, de combater a fraude fiscal e de promover a criação de emprego, os investimentos e o comércio na UE.

4.8.

O CESE concorda com a ideia de que a União precisa de mais (e melhor) Europa, e não de menos Europa. Para que os objetivos do QFP se realizem efetivamente, o novo orçamento da UE deverá ser exemplar, eficiente, eficaz e transparente, de forma a tornar-se credível para os cidadãos europeus e tornar facilmente identificáveis as vantagens da Europa e os custos da não-Europa.