COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 2.12.2015
SWD(2015) 265 final
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
que acompanha o documento
Proposta de Diretiva
do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita aos requisitos de acessibilidade dos produtos e serviços
{COM(2015) 615 final}
{SWD(2015) 264 final}
{SWD(2015) 266 final}
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
que acompanha o documento
Proposta de Diretiva
do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita aos requisitos de acessibilidade dos produtos e serviços
1.Definição do problema
Os requisitos de acessibilidade aplicáveis, a nível nacional, a determinados produtos e serviços diferem consoante o Estado-Membro e, por vezes, dentro de um mesmo EstadoMembro (quando existem requisitos de acessibilidade à escala regional/local). Esta situação conduz a uma fragmentação do mercado único e agrava os encargos para as empresas, que têm de tornar acessíveis os produtos e serviços que colocam à disposição dos consumidores. Os requisitos de acessibilidade nacionais diferem em termos da cobertura (a que e a quem se aplicam), do nível de pormenor e das próprias especificações técnicas. Esta diferença na cobertura significa também que, no caso de certos produtos ou serviços, é possível que alguns Estados-Membros tenham em vigor regras pormenorizadas que não existem noutros Estados-Membros.
É provável que atual divergência das legislações nacionais venha a acentuar-se no futuro em consequência do facto de os Estados-Membros se terem comprometido a aplicar as disposições gerais da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, da qual a UE é igualmente parte. Estas disposições são aplicadas de forma diferente a nível nacional. Não existe atualmente qualquer coordenação à escala da UE das legislações nacionais em matéria de acessibilidade dos produtos e serviços. Em particular, não existe uma definição comum sobre como tornar acessíveis os produtos e serviços. Algumas leis da UE contêm disposições que obrigam à acessibilidade de determinados produtos ou serviços, o que significa que os Estados-Membros têm de desenvolver requisitos de acessibilidade para cumprir essas obrigações. Na ausência de uma ação coordenada, corre-se o risco de serem adotadas abordagens e desenvolvidos requisitos diferentes.
Os operadores económicos que pretendam vender os seus produtos ou serviços em outros Estados-Membros podem deparar-se com custos adicionais relacionados com a compreensão das várias regras aplicáveis e, o que é ainda mais importante, com a adaptação dos seus produtos/serviços para satisfazer os requisitos de um determinado mercado nacional ou mesmo regional. Esta situação impede-os de tirar o melhor partido de economias de escala e significa que não conseguem maximizar as vantagens da dimensão do mercado único. Os produtos e serviços destinados a um número limitado de consumidores são mais dispendiosos, uma vez que os operadores económicos não podem beneficiar de mercados de maiores dimensões, o que lhes permitiria absorver os custos fixos decorrentes da acessibilidade. Os custos inerentes à adaptação de produtos ou serviços a diferentes requisitos nacionais podem ser especialmente pesados para as pequenas e médias empresas (PME).
O maior número de problemas assinalados diz respeito a áreas construídas, transportes e TIC, incluindo a Internet. Estas áreas são elementos fundamentais para a acessibilidade dos serviços. Com base num exercício de avaliação, que reflete as competências da UE, e seguindo uma metodologia que é descrita mais circunstanciadamente na avaliação de impacto, foi elaborada uma lista de prioridades. Aqui se identificam os produtos e os serviços que mais necessitam de incorporar elementos de acessibilidade, em áreas onde a divergência entre as legislações e a fragmentação do mercado são mais acentuadas, ou onde há forte probabilidade de ocorrerem, com consequentes riscos para o funcionamento do mercado único:
material informático e sistemas operativos;
serviços e equipamentos de televisão digital;
serviços de telefonia e equipamento terminal conexo;
livros eletrónicos;
terminais self-service, incluindo os ATM, as máquinas de emissão de bilhetes e de check-in;
comércio eletrónico;
serviços bancários;
serviços de transporte de passageiros, incluindo o transporte aéreo, o transporte ferroviário, por autocarro e marítimo;
serviços de hotelaria e restauração.
Outro problema que se faz sentir é a falta de coordenação a nível da UE sobre a forma de cumprir as obrigações de acessibilidade em domínios como os contratos públicos ou os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. A atual situação desincentiva a participação em contratos públicos transfronteiras. Estudos recentes revelam que o atual nível de contratos públicos transfronteiras é muito reduzido e que as diferenças nos requisitos legais nacionais e a diversidade de práticas utilizadas pelas autoridades adjudicantes, incluindo em matéria de acessibilidade, constituem um entrave à celebração deste tipo de contratos. Esta situação é suscetível de gerar incerteza para as empresas europeias sobre o que é realmente exigido pela entidade adjudicante e a forma de competir com outras empresas que oferecem produtos e serviços semelhantes.
Espera-se que esta divergência das legislações em matéria de acessibilidade e as questões que coloca para o mercado único em domínios como o dos contratos públicos e dos Fundos Europeus estruturais e de Investimento venham a acentuar-se. Ainda que, no contexto dos novos quadros europeus, sejam agora obrigatórios requisitos de acessibilidade, o direito da União na matéria não define o que se entende por «acessibilidade» e quais as suas implicações, deixando esta definição para as regras nacionais ou setoriais específicas. Importa sublinhar que o financiamento da UE a título de programas ao abrigo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ou do Mecanismo Interligar a Europa é frequentemente concedido no quadro de contratos públicos 1 .
A falta de concorrência a nível transfronteiriço devido à existência e à contínua introdução de diferentes normas de acessibilidade nos processos de adjudicação de contratos públicos deverá ter um impacto negativo nas finanças públicas uma vez que há maior probabilidade de os preços aumentarem.
2.Análise da subsidiariedade
Com base no artigo 114.º do TFUE, a União tem o direito de agir para melhorar as condições do estabelecimento e do funcionamento do mercado único dos produtos e serviços acessíveis. Este artigo permite harmonizar os requisitos de acessibilidade a nível da UE e suprimir os obstáculos que dissuadem os operadores económicos de tirar pleno partido das vantagens do mercado único. As atuais diferenças na legislação em matéria de acessibilidade de produtos e serviços geram incerteza jurídica e custos de transação mais elevados, podendo dissuadir as empresas de investir em produtos e serviços acessíveis novos e mais inovadores.
A diretiva proposta respeita plenamente o princípio da subsidiariedade, incidindo apenas nos produtos e serviços que, ao que tudo indica, constituem um problema para o mercado único, donde a necessidade de tratar a questão a nível da UE — quer seja porque os diferentes requisitos nacionais criam efetivamente obstáculos ao comércio, quer porque os ditos produtos e serviços são já abrangidos pelo direito da União. Uma vez que os EstadosMembros não podem, por si só, resolver este problema, é necessário estabelecer um quadro jurídico coerente que permita a livre circulação de produtos e serviços acessíveis no mercado único. Os Estados-Membros continuarão a ser competentes para regulamentar os requisitos de acessibilidade aplicáveis a produtos e serviços em relação aos quais não existem indícios de constituírem um problema para o mercado interno.
Além disso, a diretiva proposta respeita o princípio da proporcionalidade, ao dar aos Estados-Membros uma certa flexibilidade quanto à forma de atingir os objetivos fixados à escala da UE e permitindo-lhes uma implementação gradual. Tem ainda em consideração este princípio no que respeita aos operadores económicos, prevendo determinadas garantias sobre a proporcionalidade das obrigações.
A diretiva proposta é coerente com outras políticas europeias e internacionais e terá uma incidência positiva em vários dos direitos enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
3.Objetivos da iniciativa da UE
A fim de solucionar a fragmentação atual do mercado único e uma eventual fragmentação futura, os objetivos gerais da diretiva proposta consistem em melhorar o funcionamento do mercado único para determinados produtos e serviços acessíveis ao mesmo tempo que se suprem as necessidades das empresas e dos consumidores, e contribuir para a aplicação da Estratégia Europa 2020, da Estratégia Europeia para a Deficiência 2010-2020 e da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Os objetivos específicos são reduzir os obstáculos ao comércio transfronteiriço e aumentar a concorrência no que respeita a determinados produtos e serviços acessíveis, bem como nos processos de adjudicação de contratos públicos. Os objetivos operacionais são estabelecer, a nível da UE, requisitos de acessibilidade para determinados produtos e serviços, que seriam também aplicados aquando do cumprimento de obrigações gerais em matéria de acessibilidade fixadas na legislação da UE (tais como as regras em matéria de contratos públicos) e melhorar o controlo da aplicação dos requisitos de acessibilidade.
4.Opções estratégicas
Numa fase inicial do processo de avaliação de impacto, foram rejeitadas cinco soluções possíveis porque se afiguravam irrealistas, inadequadas para cumprir os objetivos ou desproporcionadas. As opções eram as seguintes:
Um quadro horizontal aplicável a todos os produtos e serviços pertinentes;
A definição de requisitos de acessibilidade aplicáveis a todos os sítios Web do setor privado;
A autorregulação pelas empresas;
Uma normalização europeia de caráter apenas voluntário; e
Um regulamento que estabelecesse requisitos comuns de acessibilidade aplicáveis em todos os Estados-Membros.
Uma análise preliminar revelou que a diretiva proposta apenas deve abranger determinadas áreas prioritárias nas quais os obstáculos ao funcionamento do mercado único tenham sido manifestos e tenham tendência a acentuar-se e onde a ação a nível Europeu possa representar um valor acrescentado. A intervenção regulamentar que permite aos Estados-Membros uma certa flexibilidade na aplicação parece ser a forma mais eficaz de intervenção da UE para enfrentar os problemas que atualmente afetam, e podem vir a afetar, o funcionamento do mercado único. Uma diretiva, em especial, estaria em sintonia com a abordagem seguida em anteriores comunicações e instrumentos da Comissão, garantindo a livre circulação de produtos e serviços, sem ir além do que é necessário.
As quatro opções seguintes foram selecionadas para uma análise de impacto mais aprofundada:
Opção 1 : Nenhuma intervenção a nível da UE (cenário de base).
Opção 2 : Recomendação da UE que defina requisitos de acessibilidade comuns aplicáveis a determinados produtos e serviços, bem como no domínio dos contratos públicos. Esta opção resolve o problema que se coloca no cenário de base, na medida em que inclui requisitos de acessibilidade que se podem aplicar a uma lista definida de produtos e serviços e aos processos de adjudicação de contratos públicos.
Opção 3 : Diretiva da UE que defina requisitos de acessibilidade comuns aplicáveis a determinados produtos e serviços, bem como no domínio dos contratos públicos - aplicáveis aos Estados-Membros quando legislam sobre esta matéria. No âmbito desta opção, os Estados-Membros não serão obrigados a legislar sobre requisitos de acessibilidade até uma determinada data, mas se o fizerem ou já fizeram, terão de respeitar as regras da UE a fim de assegurar a coerência em todo o mercado único. Todos os Estados-Membros terão de garantir a livre circulação de produtos e serviços acessíveis, mesmo que não legislem em matéria de acessibilidade, e usar requisitos de acessibilidade comuns nos processos de adjudicação de contratos públicos.
Opção 4 : Diretiva da UE que defina requisitos de acessibilidade comuns aplicáveis a determinados produtos e serviços, bem como no domínio dos contratos públicos - imediatamente aplicáveis a todos os Estados-Membros. Esta opção obriga todos os Estados-Membros, incluindo os que ainda não legislaram em matéria de acessibilidade, a introduzirem novas leis nesta área, em conformidade com as regras da UE propostas. Prevê a total harmonização das regras em matéria de acessibilidade em todos os Estados-Membros.
5.Avaliação de impacto
Foram realizadas avaliações separadas do impacto em cada produto e serviço, podendo ser utilizadas diferentes opções políticas para cada um deles.
Cada uma das quatro opções foi avaliada em termos das respetivas repercussões económicas, sociais e ambientais e da medida em que satisfazem os objetivos políticos e os objetivos mais gerais da UE. Os critérios de avaliação «eficácia» e «eficiência» têm em consideração o modo como uma determinada opção permitiria melhorar o comércio transfronteiriço dos produtos e serviços e selecionados e a contratação pública, e aumentar a concorrência entre as empresas relativamente a esses produtos e serviços, bem como nos processos de adjudicação de contratos públicos.
O impacto económico foi avaliado em termos dos custos que devem suportar as empresas, no cenário de base, para satisfazer diferentes requisitos nacionais em matéria de acessibilidade dos produtos e serviços, e das possíveis economias resultantes de cada uma das opções políticas decorrentes da harmonização dos requisitos a nível da UE. Ao analisar as eventuais repercussões sobre os vários grupos sociais, foi prestada especial atenção ao impacto sobre os consumidores mais velhos e os consumidores portadores de deficiência. A consideração dos efeitos de cada uma das opções nos direitos fundamentais fez parte integrante da avaliação de impacto e os efeitos potenciais foram, pois, avaliados no quadro deste exercício.
Além disso, foi realizada uma avaliação específica dos impactos nas PME e nas microempresas («teste PME»), incluindo uma consulta de um painel de PME. Devido à sua dimensão e aos seus recursos limitados, as diferenças nos requisitos de acessibilidade a nível nacional causam problemas desproporcionados para as PME. Por conseguinte, é de esperar que as PME venham a beneficiar especialmente da eliminação das divergências em matéria de requisitos de acessibilidade. A avaliação de impacto não demonstrou a necessidade de adotar medidas específicas para as PME.
5.1. Avaliação da opção 1
Se nada for feito, os problemas identificados deverão multiplicar-se, dado que são cada vez mais os Estados-Membros a estabelecer requisitos de acessibilidade não harmonizados para cumprir as suas obrigações decorrentes da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Com base num conjunto de pressupostos subjacentes, designadamente o volume de mercado, a proporção do comércio transfronteiriço e a proporção dos custos de desenvolvimento, foi realizada uma avaliação, em termos monetários, da situação previsível do mercado em 2020. O custo anual total do cenário de base é estimado em cerca de 20 mil milhões de euros em 2020.
Dado que o status quo não implicaria alterações específicas em matéria de investimentos ou encargos administrativos, os custos correspondentes são considerados como nulos no quadro desta opção.
5.2. Avaliação da opção 2
Devido à sua natureza não vinculativa, é possível que esta opção só viesse a ser implementada num número limitado de Estados-Membros, consoante os produtos e os serviços considerados. Com base nos cálculos efetuados para cada mercado relevante e mostrando que, por vezes, os custos suplementares ligados à acessibilidade serão uma fração dos custos iniciais, esta opção deveria ter um custo anual global de 16 mil milhões de euros, o que representa uma poupança de custos de 20 %, em comparação com o cenário de base.
Os encargos administrativos resultantes da obrigação, para as empresas, de fornecer informações sobre a acessibilidade dos seus produtos ascenderiam a cerca de 20 milhões de euros.
5.3. Avaliação da opção 3
A opção 3 permitiria alcançar os objetivos políticos. Elimina a fragmentação existente e evita fragmentações futuras, dado que seria aplicável quando os Estados-Membros legislam em matéria de acessibilidade. Esta opção teria um custo anual global de 10 mil milhões de euros e seria, entre as opções consideradas, a que permitiria economizar 50% dos custos em comparação com o cenário de base.
Os encargos administrativos anuais totais relacionados com esta opção (para as empresas comunicarem informações sobre a acessibilidade) seriam de cerca de 107 milhões de euros.
5.4. Avaliação da opção 4
Tal como a opção anterior, a opção 4 permitiria atingir os objetivos da iniciativa. Permitiria eliminar a fragmentação provocada pelos diferentes requisitos de acessibilidade nacionais, em resultado da introdução simultânea, em todos os Estados-Membros, de requisitos de acessibilidade uniformes aplicáveis a cada um dos produtos e serviços selecionados em todo o mercado único. Implicaria alguns custos adicionais para as empresas e não permitiria realizar tantas economias como a opção 3. Não obstante, estima-se que permitiria reduzir os custos em 45% relativamente ao cenário de base. O seu custo total seria de 11 mil milhões de euros.
Os encargos administrativos para as empresas seriam de cerca de 126 milhões de euros, uma vez que a opção 4 alargaria o requisito de prestação de informações a todas as empresas que abastecem o mercado da UE.
6.Comparação das opções políticas
A opção 2 não permitiria alcançar os objetivos políticos de forma suficiente; designadamente, não eliminaria a fragmentação no mercado único.
As opções 3 e 4 são as que melhor resolveriam os problemas identificados e, por conseguinte, mais contribuiriam para melhorar o funcionamento do mercado único dos produtos e serviços acessíveis. Uma comparação das repercussões das duas opções revela diferenças essencialmente no que respeita à sua eficácia, economia de custos e proporcionalidade.
Embora com as opções 3 e 4 se espere um impacto positivo nos direitos fundamentais, os efeitos mais benéficos na harmonização do mercado único, com as incidências sociais mais positivas, resultariam da opção 4.
No entanto, a opção 3 parece ser menos dispendiosa para as empresas, mais respeitadora do princípio da subsidiariedade e mais proporcional, uma vez que não impõe aos EstadosMembros um calendário rigoroso para legislar em matéria de acessibilidade. A opção 4 deverá implicar mais encargos administrativos, dado que é imediatamente aplicável em todos os Estados-Membros e, por conseguinte, introduz mais obrigações para as empresas.
Em conclusão, a opção 3 é mais vantajosa do ponto de vista económico, mas menos eficaz para eliminar os obstáculos existentes e impedir a emergência de novos entraves ao bom funcionamento do mercado único. A opção 4 pode ser mais vantajosa em termos de eficácia e dos benefícios sociais, uma vez que cria imediatamente um mercado mais vasto, suscetível de compensar os seus custos imediatos mais elevados.
7.Disposições em matéria de acompanhamento e avaliação
A Comissão é a guardiã do Tratado e deverá controlar regularmente a forma como os EstadosMembros asseguram a conformidade dos produtos e serviços relevantes com os requisitos de acessibilidade.
O impacto da presente proposta será acompanhado por meio de indicadores, como o número de processos judiciais ligados a problemas de acessibilidade suscitados pelos produtos e serviços relevantes ou o número de concursos públicos que fazem referência à acessibilidade e aos requisitos de acessibilidade a nível da UE. Os dados necessários serão obtidos através de um conjunto de fontes de informação existentes. Cinco anos após a entrada em vigor da diretiva, a Comissão procederá à avaliação do seu impacto, analisando os seus efeitos reais, as ilações a tirar e as considerações sobre possíveis aperfeiçoamentos, designadamente no que diz respeito ao âmbito de aplicação da diretiva.