15.1.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 13/33

Relatora:

Gabriele BISCHOFF

1.1.

Só será possível lograr uma verdadeira estabilização da União Económica e Monetária (UEM) uma vez colmatadas as lacunas na sua arquitetura e realizadas reformas profundas para o efeito, o que exige uma alteração dos Tratados no âmbito de uma convenção. Sendo pouco realista crer que esse cenário se verifique antes de 2018, cabe adotar até lá outras medidas para uma UEM mais democrática e social no quadro dos Tratados em vigor e velar pelo cumprimento das regras autoimpostas.

1.2.

Quanto mais tempo perdurar a atual política de contenção, apostada sobretudo na redução das despesas, sem um programa de investimento eficaz destinado a gerar receitas através do crescimento e a assegurar a coesão social e a solidariedade, mais evidente se tornará que a desigualdade social crescente põe em risco a integração económica e a prosperidade na Europa.

1.3.

Não se pode, pois, continuar a seguir a linha política atual. Importa, em contrapartida, reforçar a coesão social, política e económica e evitar desse modo a desintegração da área do euro. O CESE defende que é necessário atender mais às disparidades nas economias dos países da UEM e que cumpre levar a cabo reformas estruturais equilibradas nesses países, em função das necessidades da união monetária e em consonância com as necessidades nacionais, a fim de garantir a convergência necessária. Reputa igualmente imprescindível uma gestão do lado da procura a curto prazo.

1.4.

O CESE defende uma maior «parlamentarização» da área do euro, pela criação de uma vasta comissão do Parlamento Europeu que reúna todos os deputados dos países da área do euro e dos países que a ela pretendem aderir (26 Estados-Membros), associada a uma coordenação mais forte dos deputados da área do euro nas questões relacionadas com a UEM (COSAC+). Estas medidas podem ser postas em prática num prazo relativamente curto.

1.5.

O CESE chama a atenção para a necessidade de alinhar melhor alguns dos objetivos económicos da governação económica dos últimos anos pelos objetivos da política social da União Europeia nos termos do artigo 4.o, n.o 2, do TFUE, bem como de resolver eventuais conflitos entre os objetivos económicos e os objetivos sociais. De acordo com a cláusula social horizontal, todas as medidas tomadas no âmbito do Semestre Europeu devem ser submetidas a uma avaliação do impacto social. Estes resultados deveriam ser publicados e debatidos tanto a nível nacional como europeu. O CESE pode apoiar este processo no âmbito das suas competências.

1.6.

A superação das divergências no funcionamento dos mercados laborais, dos sistemas de fixação de salários e dos sistemas sociais desempenha um papel importante para uma UEM democrática e social.

1.7.

O CESE está convencido de que o diálogo macroeconómico na área do euro (MED-EURO) pode contribuir decisivamente para um desenvolvimento democrático e social da UEM e considera que os resultados deste diálogo devem ser tidos em conta na elaboração da «Análise anual do crescimento», assim como no painel de avaliação («scoreboard») e nas recomendações específicas por país.

2.1.

O CESE elaborou vários pareceres, com vista a apresentar propostas específicas sobre formas de aperfeiçoar a UEM. Enquanto alguns destes pareceres esboçam cenários futuros, o presente parecer avança propostas sobre como desenvolver com a maior brevidade a arquitetura democrática e social da UEM no âmbito do método comunitário, com vista a melhorar a sua resiliência democrática e a lhe permitir cumprir melhor as obrigações sociais previstas nos Tratados, uma vez que é pouco provável que se deem passos decisivos no sentido de alterações mais amplas aos Tratados antes de 2018. Ao mesmo tempo, mantém-se a preocupação de que os instrumentos intergovernamentais, em especial o Pacto Orçamental, comprometam o método comunitário e promovam uma divisão da Europa (2). Quanto mais tempo perdurar a política de contenção, apostada sobretudo na redução das despesas, sem pelo menos um programa de investimento nem medidas em prol do crescimento, da coesão social e da solidariedade que a complementem, mais evidente se tornará que a desigualdade social crescente põe em risco a integração económica e a prosperidade na Europa.

2.2.

A crise na área do euro expôs os erros de construção da União Monetária. Como não se conseguiram coordenar as diversas políticas económicas nacionais desde o início, os membros da União Monetária afastaram-se uns dos outros em muitos aspetos (3).

2.3.

No contexto da crise, a via intergovernamental afigurou-se a única possibilidade de adotar rapidamente instrumentos importantes para a UEM (por exemplo, o Pacto Orçamental), dado que alguns Estados-Membros não teriam sido favoráveis a alterar os tratados. Por um lado, alguns instrumentos foram melhorados durante a crise. Por outro, é consensual que a capacidade parlamentar para configurar e controlar a UEM é até agora insuficiente, situação que cumpre agora mudar mediante uma política de integração mais coerente. Já em 2012, o grupo de ministros dos Negócios Estrangeiros (4) recomendara, por isso, que se assegurasse a «plena legitimação democrática e responsabilização» em todas as medidas e se reforçasse assim a cooperação entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais (5). No seu documento de reflexão, a Comissão Europeia propõe uma UEM mais aprofundada tomando por base o quadro institucional e jurídico dos tratados. O Eurogrupo poderia então avançar com medidas específicas, desde que estes passos fossem abertos a todos os Estados-Membros.

2.4.

Na prática política europeia adotaram-se cada vez mais soluções intergovernamentais, como o Pacto Orçamental, o que faz aumentar o risco de se criar neste processo um «regime jurídico internacional paralelo». O relatório Van Rompuy, apresentado em dezembro de 2012, chamou a atenção para a importância de uma interpretação comum, por forma a ser possível realizar reformas mais profundas. Além disso, seria necessário um elevado grau de coesão social, uma forte participação do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais, bem como um diálogo renovado com os parceiros sociais. Também há que melhorar a apropriação por parte dos Estados-Membros. Deste modo, o então Presidente do Conselho Europeu (6) introduziu a dimensão social e o papel específico dos parceiros sociais num debate que, até à data, se tinha orientado sobretudo para as questões da política económica e orçamental, assim como para a falta de legitimidade democrática.»

2.5.

Depois das eleições para o Parlamento Europeu, em 2014, e com o reforço da presidência da Comissão na sequência de um voto democrático, foram apresentadas novas propostas para discussão, nomeadamente:

2.6.

O CESE toma conhecimento destas propostas e analisará em que medida a sua visão para o desenvolvimento da «governação económica» contribui para uma união social, democrática, solidária e política capaz de garantir uma participação apropriada dos cidadãos da União Europeia e da sociedade civil.

2.7.

O CESE é de opinião que a UEM necessita de um verdadeiro reforço da cooperação intracomunitária, como sugere o roteiro («blueprint») da Comissão. Ao aumentar a procura, em vez de a sufocar, esta cooperação permitiria a aproximação entre as capacidades económicas dos diversos Estados no quadro de uma economia próspera e em crescimento. Tal passa por uma harmonização das normas sociais e dos direitos laborais.

2.8.

A coexistência do método comunitário com iniciativas intergovernamentais (por exemplo, o Pacto Orçamental) e novas «formas intermédias», graças às quais a Comissão ou o Tribunal de Justiça da União Europeia desempenham funções de controlo da aplicação dos acordos interestatais, deu azo a nova confusão quanto aos intervenientes, à sua legitimidade e às suas responsabilidades. Não é possível garantir deste modo a transparência e um pleno controlo democrático, o que suscitou numerosas críticas. Com efeito, a crise tornou prioritária a busca de soluções rápidas, ainda que com o objetivo declarado de posteriormente integrar os diferentes acordos internacionais no método comunitário. Esta situação deverá manter-se até 2018, se depender dos cinco presidentes, cujo calendário aponta para um ulterior adiamento da questão da plena democratização da UEM, ao mesmo tempo que a união política não obtém a atenção devida no relatório. Até lá, caberá ao diálogo entre o Parlamento Europeu, o Conselho e o Eurogrupo, no âmbito do Semestre Europeu, bem como entre os parlamentos nacionais e a Comissão e entre os deputados nacionais e europeus (COSAC), contribuir para reforçar a confiança e a cooperação. Neste contexto, o CESE recorda que o reforço do diálogo não pode substituir a política de integração. O método comunitário tem agora de ser novamente reforçado e, substituindo-se à coexistência de diferentes sistemas internacionais, deverá constituir a base de uma UEM eficiente.

3.1.

A participação reforçada dos parceiros sociais pode contribuir para melhorar a governação da UEM, para além de que o diálogo estruturado com a sociedade civil contribui para melhorar a resiliência democrática. O CESE está disposto a desempenhar um papel especial neste processo, disponibilizando a sua experiência, assim como os seus recursos, como já acontece, nomeadamente, no âmbito da Estratégia Europa 2020 (9).»

3.2.

A questão da apropriação, em especial por parte dos parceiros sociais, tal como foi levantada pelo presidente do Conselho, Herman Van Rompuy, arrisca-se a ser muito mais difícil, tanto mais que a participação dos parceiros sociais — ao contrário da dos governos — na conceção dos objetivos/instrumentos da governação económica tem sido muito insuficiente até à data. Como fomentar a sua colaboração numa política sobre cujos pormenores têm pouca influência? Na sua qualidade de partes nas convenções coletivas e de atores económicos, eles exercem uma influência decisiva no nível e na estabilidade dos preços, sendo que a UEM constitui o enquadramento global em que se inscrevem os seus diferentes sistemas de fixação de salários e de organização do mercado laboral e da política social.

3.3.

Em 2013, a Comissão apresentou uma comunicação sobre a dimensão social da UEM (10) e procura responder às preocupações dos atores da sociedade civil. Cabe identificar e eliminar precocemente os desenvolvimentos económicos «problemáticos», tendo em conta que as desigualdades sociais persistentes podem pôr em causa a estabilidade financeira e económica da UEM. Os debates subsequentes revelaram que há duas escolas de pensamento. A primeira parte do princípio de que a dimensão social da UEM constitui um pilar complementar facultativo que — ao contrário dos procedimentos de política orçamental e económica, que são vinculativos — tem um caráter voluntário. A segunda, perfilhada pelo CESE, chama a atenção para o facto de alguns dos objetivos da política económica contrariarem os objetivos da política social da União Europeia nos termos do artigo 4.o, n.o 2, do TFUE, cumprindo expor publicamente e eliminar estes conflitos de objetivos.

3.4.

A Comissão pretende envolver mais os parceiros sociais e promover uma troca de pontos de vista sobre a evolução salarial e a negociação coletiva, tendo já diligenciado nesse sentido. Por outro lado, gostaria de debater o Semestre Europeu com os parceiros sociais e sugere uma maior implicação dos mesmos nos Estados-Membros. O CESE, por seu turno, apresentou propostas muito concretas para garantir uma participação mais eficaz dos parceiros sociais na governação económica (SOC/507) (11). Pelo menos a nova distribuição das pastas da Comissão, e sobretudo o alargamento das competências do vice-presidente Valdis Dombrovskis, pode ser tomada como um indício de que se prestará mais atenção à participação dos parceiros sociais.

4.1.1.

O CESE parte do princípio de que o relatório apresentado pelos cinco presidentes (12) em 22 de junho de 2015, intitulado «Concluir a União Económica e Monetária Europeia» (13), servirá de linha de orientação para o futuro desenvolvimento das estruturas de governação política da Europa. O CESE considera que a existência de desequilíbrios persistentes e a instauração de um clima de confiança requerem uma governação económica mais eficaz e democrática, nomeadamente na área do euro (14). Por outro lado, o teor da análise assenta em premissas parcialmente erróneas, o que, não obstante a pertinência de alguns pontos, leva a conclusões problemáticas: sem uma alteração de rumo, continuará a apostar-se na política de contenção, bem como em mais cortes salariais e sociais. Embora se reconheça que ainda não foram alcançadas as condições mínimas para a viabilidade da UEM a longo prazo, preconiza-se prosseguir a consolidação recomendada e a institucionalização duradoura da atual política de luta contra a crise. O CESE vê aqui uma contradição.

4.1.2.

A responsabilidade pela atual situação económica catastrófica na área do euro (incluindo em comparação com os Estados Unidos e o Japão) não é imputada à política de luta contra a crise que foi adotada, mas à falta de competitividade de alguns Estados-Membros decorrente das divergências em matéria de evoluções salariais e dos défices públicos. O CESE lamenta que se ignorem os desafios a curto prazo para a política macroeconómica, incluindo a inflação e a deflação, assim como a ausência de uma política anticíclica a partir de 2010 e a procura demasiado fraca, e que se recomende prosseguir uma política de ajustamento amplamente assimétrica. Infelizmente, o relatório dos cinco presidentes escamoteia por completo o problema fundamental tornado patente durante a crise, nomeadamente o facto de que, ao contrário dos Estados Unidos, do Japão e do Reino Unido, a área do euro no seu todo não dispõe de um «credor de última instância».

4.1.3.

O relatório ignora totalmente as diferentes abordagens dos bancos centrais que permitiram aos EUA e ao Reino Unido uma recuperação comparativamente rápida, mas agravaram a situação na Europa. Em vez de uma política de estabilização anticíclica, conviria reforçar os instrumentos de governação económica existentes, nomeadamente através de conselhos de nacionais de concorrência apostados na diminuição dos níveis de endividamento («deleveraging») e numa evolução salarial orientada para a produtividade. O CESE lamenta que se tenha desperdiçado esta oportunidade para verificar a sustentabilidade a longo prazo dos fundamentos do atual quadro regulamentar, conferindo-lhes uma dimensão pan-europeia mais forte.

4.1.4.

O CESE lamenta que os presidentes imputem a evolução económica claramente pior do que o previsto apenas e só às deficiências na implementação e no desenvolvimento dos novos mecanismos de «governação económica» e dos programas de ajustamento dos países em crise. A ênfase excessiva nas reformas estruturais e na competitividade dos preços dos Estados-Membros visando a conclusão da União Económica (primeiro capítulo) não leva em conta o facto de que as reformas estruturais e a fixação dos salários são objeto de permanentes negociações e soluções a nível local que se regem por princípios democráticos. Os cinco presidentes estão a colocar-se, pois, na posição de atores externos que pretendem aproximar os Estados-Membros de padrões de referência arbitrariamente definidos sem para tal reforçarem a legitimidade democrática nem promoverem a apropriação.

4.1.5.

O CESE receia, por isso, que a perspetiva de uma verdadeira união fiscal, ausente do relatório, reforce a perda de legitimidade da área do euro nos Estados-Membros, mais a mais porque a receita prescrita — «administrar mais do mesmo remédio» — não melhorará o bem-estar económico de todos os cidadãos e permitirá que continue a prevalecer a perspetiva nacional. As medidas propostas para a integração dos mercados de trabalho e dos regimes sociais são, na opinião do CESE, absolutamente insuficientes, nomeadamente porque, não obstante a retórica dos presidentes em prol de uma «notação triplo A social para a área do euro», lhes é atribuída uma importância secundária. O CESE encara o desenvolvimento de uma união social como parte integrante de uma UEM democrática e social e não como um simples apêndice.

4.2.1.

O grupo de reflexão Bruegel constata que a UEM esteve marcada, desde o início, por diferenças significativas em matéria de condições económicas, sociais e políticas que são responsáveis pelos erros políticos nos Estados-Membros e por uma governação económica europeia inadequada. Propõe uma reforma da governação económica nos domínios da união bancária e da supervisão macroprudencial do setor financeiro, da prevenção de fortes divergências nos custos unitários do trabalho e de uma governação orçamental que possa assegurar a sustentabilidade dos orçamentos dos diferentes Estados-Membros e a disponibilidade de recursos no caso de uma crise bancária ou da dívida soberana. Em pareceres recentes, o CESE apresentou propostas muito semelhantes (16).

4.2.2.

Os fluxos de capitais dos países com excedentes orçamentais contribuíram para um sobreaquecimento nos países deficitários, o que resultou no aumento dos salários nominais. Os desequilíbrios financeiros receberam até agora muito pouca atenção, o que vai contra a intenção de aprofundar a integração financeira.

4.2.3.

A política orçamental pró-cíclica entre 2011 e 2013 e a ausência de uma política orçamental anticíclica em 2014 agravaram desnecessariamente as dificuldades sociais (17). Por isso, a par da realização das reformas estruturais necessárias, a política deveria igualmente dar perspetivas às pessoas, por exemplo propiciando condições favoráveis ao investimento privado, a fim de criar novamente emprego a longo prazo. Deveria ainda, por conseguinte, adotar medidas para reforçar a competitividade, a fim de gerar receitas e prosperidade que garantam estabilidade social para todos. Por conseguinte, o CESE apoia vigorosamente a conclusão de que urge aumentar a curto prazo a procura agregada e a inflação. Além disso, o BCE tem de ser libertado das tarefas da política orçamental e do ajustamento dos custos unitários do trabalho, que não fazem parte do seu mandato, mas que está a exercer para todos os efeitos devido à inação política das outras instituições.

4.2.4.

O CESE considera que se impõem mais esforços para responder a questões fundamentais de legitimidade democrática. O CESE defende veementemente uma plena «parlamentarização» da área do euro (uma grande comissão do Parlamento Europeu que inclua todos os deputados da UEM e, eventualmente, dos países que querem aderir à área do euro). Também convém melhorar a coordenação entre os deputados da área do euro em questões da UEM no âmbito da COSAC (18).

4.2.5.

Em 2014, a própria COSAC chamou a atenção para o facto de muitos parlamentos ainda não estarem suficientemente envolvidos, preocupando-a o nível de desconexão dos cidadãos com a União Europeia. A COSAC exorta a Comissão e o Conselho a trabalharem em conjunto com os deputados para resolverem a situação através de propostas concretas (19). Embora as formas de participação previstas no artigo 13.o do Pacto Orçamental constituam um passo na direção certa, são insuficientes para garantir uma verdadeira «parlamentarização».

4.3.1.

A superação das divergências no funcionamento dos mercados laborais, dos sistemas de fixação de salários e dos sistemas sociais desempenha um papel importante para uma UEM democrática e social. Um sistema federal dotado de um mercado de trabalho europeu único e de instituições e sistemas sociais uniformes, como nos Estados Unidos, não se afigura exequível a curto prazo. Além disso, importaria reforçar simetricamente o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM), com a participação dos parceiros sociais.

4.3.2.

O CESE chama a atenção para a necessidade de alinhar melhor alguns dos objetivos económicos da governação económica dos últimos anos pelos objetivos da política social da UE nos termos do artigo 4.o, n.o 2, do TFUE, bem como de resolver eventuais conflitos entre os objetivos económicos e os objetivos sociais. De acordo com a cláusula social horizontal, todas as medidas tomadas no âmbito do Semestre Europeu devem ser submetidas a uma avaliação do impacto social. Estes resultados deveriam ser publicados e debatidos tanto a nível nacional como europeu. O CESE pode apoiar este processo no âmbito das suas competências.

4.3.3.

O relatório dos cinco presidentes fala de uma união financeira, orçamental e política, mas não se refere a uma união social. Evoca-se a necessidade de reforçar o modelo europeu, único no género, mas não se faz qualquer menção ao modelo social europeu. Embora se insista na imagem do «triplo A social», o modo de alcançá-lo no âmbito de uma UEM aprofundada permanece vago. As questões sociais são, quando muito, tratadas subsidiariamente ou no contexto de uma maior permeabilidade dos mercados de trabalho nos Estados-Membros. Os elementos-chave evocados são um nível mínimo de proteção social, regimes sociais eficientes nos Estados-Membros e novas iniciativas de flexigurança no domínio do direito do trabalho, sem mais pormenores.

4.3.4.

Os governos dos Estados-Membros têm uma grande responsabilidade no desenvolvimento de uma UEM democrática e social. O mesmo se aplica aos parceiros sociais a nível nacional e europeu, para os quais a UEM constitui o enquadramento global em que se inscrevem os seus diferentes sistemas de fixação de salários e de organização do mercado laboral e da política social. Enquanto atores económicos e sociais, desempenham um papel decisivo no que diz respeito ao cumprimento do objetivo de estabilidade comum da UEM.

4.3.5.

O CESE reitera que uma união monetária com tendências diferentes em matéria de evolução de preços e salários nos Estados-Membros provoca inevitavelmente desequilíbrios entre as regiões do mesmo espaço monetário, podendo os choques externos causar uma crise social e política e exacerbar as divergências (20). Reputa, pois, imprescindível encetar um debate sério sobre uma arquitetura da UEM assente em bases sólidas, o que implica um consenso quanto aos objetivos económicos e sociais e à governação (21). Conclui, por conseguinte, que é necessário reforçar e aprofundar o diálogo macroeconómico da UE (MED) na área do euro.

4.3.6.

O diálogo macroeconómico foi lançado pelo Conselho Europeu em Colónia (junho de 1999) com o intuito de alcançar, a longo prazo, uma combinação de políticas macroeconómicas orientadas para o crescimento e a estabilidade, isto é, uma interação sem atritos entre a evolução salarial, a política monetária e a política orçamental. Os seus objetivos são hoje mais atuais do que nunca: mais crescimento e emprego sem prejuízo da estabilidade dos preços, utilizando a capacidade de produção e aumentando o potencial de crescimento (22). O CESE lamenta que este instrumento tenha sido desvirtuado ao longo dos anos e que não tenha sido utilizado, desde o início da crise, para democratizar os instrumentos da governação económica e para reforçar o sentimento de apropriação no espaço monetário comum que é a UEM.

4.3.7.

O CESE está convicto de que um diálogo macroeconómico na área do euro (MED-EURO) pode contribuir decisivamente para a consolidação democrática e social da UEM, desde que o grupo de participantes no diálogo cumpra os seus requisitos. Para preservar a capacidade de diálogo no âmbito do MED-EURO, convém limitar o número de participantes. Além dos representantes dos parceiros sociais, do Banco Central Europeu, do Eurogrupo e da Comissão (salvaguardando plenamente a sua autonomia e independência), a presidência da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu também deveria participar em pé de igualdade.

4.3.8.

O CESE considera que o MED-EURO se deveria reunir pelo menos duas vezes por ano e tornar-se parte integrante da governação económica da UEM. Convém, pois, ter em conta os seus resultados e conclusões na elaboração da «Análise anual do crescimento», no painel de avaliação («scoreboard») e nas recomendações específicas por país. No contexto geral das políticas monetárias, orçamentais e salariais, é possível instaurar na UEM um clima de confiança e obter maior convergência sem para tal pôr em causa a liberdade de negociação coletiva. Tal poderia conduzir (no modelo do «Pacto de Estabilidade e Crescimento») a um empenho mais transparente de todos os atores económicos, funcionando como um «pacto de estabilidade e emprego». O CESE sublinha, neste contexto, a importância de uma interação sem atritos entre a política monetária e orçamental e a evolução salarial para reforçar o crescimento e o emprego, aumentando a confiança na união monetária.

4.3.9.

Privilegia-se assim uma abordagem diferente da proposta dos cinco presidentes — semelhante à proposta do grupo de reflexão Breugel –, consistindo em criar instituições nacionais de concorrência para acompanhamento dos processos de fixação de salários a nível nacional. De acordo com a proposta dos cinco presidentes, estas instituições nacionais de concorrência devem, além disso, ser coordenadas ao nível europeu. Teria sido oportuno realizar uma consulta atempada dos parceiros sociais antes da apresentação do relatório, uma vez que, na sua redação atual, a proposta dos presidentes tem poucas hipóteses de sucesso.

4.3.10.

Perspetivas: sem reformas institucionais e políticas profundas, a UEM permanecerá sempre frágil. O Comité está extremamente preocupado com a estabilidade da União Europeia, uma vez que as reformas necessárias — com ou sem alterações dos tratados — ocorrem sempre no último momento e sob grande pressão. É necessário reforçar novamente a coesão social, política e económica na UE para prosseguir uma integração económica e monetária coerente, que deverá constituir a base de uma UEM eficiente. Sem deputados, políticos e parceiros sociais corajosos que liderem o debate com a sociedade civil a nível nacional e europeu e lutem pelas melhores soluções, é impossível lograr uma UEM eficiente.