COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 20.10.2015
COM(2015) 509 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
respeitante ao artigo 503.º do Regulamento (UE) n.º 575/2013
Requisitos de fundos próprios para obrigações cobertas
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 20.10.2015
COM(2015) 509 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
respeitante ao artigo 503.º do Regulamento (UE) n.º 575/2013
Requisitos de fundos próprios para obrigações cobertas
RELATÓRIO respeitante ao artigo 503.º do Regulamento (UE)
n.º 575/2013
REQUISITOS DE FUNDOS PRÓPRIOS PARA OBRIGAÇÕES COBERTAS
ANTECEDENTES
As obrigações cobertas são títulos de dívida emitidos por instituições de crédito e garantidos por um conjunto circunscrito de ativos («carteira de cobertura» ou «ativos de cobertura») ao qual os obrigacionistas têm direito de recurso direto na qualidade de credores preferenciais. Os detentores das obrigações continuam a ter simultaneamente um crédito sobre a entidade emitente, ou qualquer entidade sua afiliada, na qualidade de credores ordinários, por qualquer eventual montante residual não inteiramente coberto pela liquidação dos ativos de cobertura. Este duplo crédito, sobre a carteira de cobertura e sobre o emitente, é designado por mecanismo «de duplo recurso». Além disso, a carteira de cobertura é composta de ativos de elevada qualidade, que são em geral, mas não exclusivamente, empréstimos hipotecários e dívida do setor público. O emitente é normalmente obrigado a assegurar que o valor dos ativos incluídos na carteira de cobertura seja pelo menos equivalente, a todo o momento, ao valor das obrigações cobertas, e a substituir os ativos que deixem de ter boa qualidade creditícia ou deixem de satisfazer os critérios de elegibilidade aplicáveis.
As características acima descritas contribuem para fazer das obrigações cobertas instrumentos de dívida de baixo risco, justificando, por conseguinte, que beneficiem dos requisitos regulamentares de fundos próprios mais favoráveis previstos no artigo 129.º do Regulamento (CE) n.º 575/2013 (o «CRR»). As instituições de crédito que investem em obrigações cobertas elegíveis ao abrigo do artigo 129.º são autorizadas a deter níveis de capital regulamentar, em relação a esses instrumentos, mais baixos do que os aplicáveis à dívida bancária prioritária não garantida (por exemplo, uma ponderação de risco de 10 % para uma obrigação coberta de «grau de qualidade de crédito 1», contra 20 % para outro tipo de exposição direta a uma instituição de crédito do mesmo grau). Estes requisitos de capital comparativamente inferiores são designados no CRR como «ponderadores de risco preferenciais».
Estes ponderadores de risco preferenciais só se podem aplicar, no entanto, às «obrigações cobertas elegíveis», isto é, as obrigações que são garantidas pelos ativos de elevada qualidade enumerados no artigo 129.º do CRR. As carteiras de cobertura podem incluir, nomeadamente, unidades elegíveis de grau superior emitidas por Fonds Communs de Creances («FCC») franceses ou instrumentos de titularização equivalentes, até um máximo de 10 % do montante de emissão em curso das obrigações cobertas, limite esse que pode ser derrogado pelas autoridades competentes, em conformidade com o artigo 496.º do CRR, até 31 de dezembro de 2017.
O artigo 503.º do CRR incumbe a Comissão de apresentar um relatório aos colegisladores sobre uma série de questões relacionadas com o tratamento do capital regulamentar relativo às obrigações cobertas ao abrigo do CRR, tendo em conta as recomendações formuladas pela Autoridade Bancária Europeia («EBA») sobre cada uma das questões enunciadas na secção 10 do relatório da EBA sobre o enquadramento e o tratamento em termos de capital das obrigações cobertas (adiante designado «Relatório EBA»).
QUESTÃO N.º 1: OS PONDERADORES DE RISCO PREFERENCIAIS SÃO ADEQUADOS PARA AS OBRIGAÇÕES COBERTAS?
O artigo 503.º, n.º 1, do CRR incumbe a Comissão de apresentar um relatório sobre a questão de saber se os ponderadores de risco preferenciais previstos no artigo 129.º e os requisitos de fundos próprios para risco específico previstos no artigo 336.º, n.º 3, do CRR, são adequados para as obrigações cobertas elegíveis, tendo em conta os diferentes tipos de ativos de cobertura, o nível de transparência sobre os a carteira de cobertura e o impacto da emissão de obrigações cobertas sobre os credores não garantidos do emitente (oneração de ativos).
Sobre a questão genérica que diz respeito à adequação dos ponderadores de risco preferenciais, a EBA é de opinião que, «devido ao bom historial de desempenho em termos de incumprimento/perdas das obrigações cobertas na UE, o princípio do duplo recurso incorporado no enquadramento das obrigações cobertas [...], a supervisão pública especial [...] e a existência de critérios de elegibilidade no artigo 129.º do CRR, a EBA considera que a aplicação do ponderador preferencial prevista no artigo 129.º do CRR constitui, em princípio, um tratamento prudencial adequado» 1 .
Tendo em conta o que antecede, a Comissão propõe o seguinte, em conformidade com o artigo 503.º, n.º 1, do CRR:
embora a decisão dos governos dos Estados-Membros no sentido de apoiar, ou mesmo resgatar, determinados emitentes de obrigações cobertas, possa ter contribuído para uma ausência total de incumprimentos formais, a Comissão reconhece que o desempenho creditício global das obrigações cobertas europeias em termos globais foi muito robusto durantes os recentes períodos de tensão do mercado, entre 2008 e 2012, em especial se comparado com o de outros instrumentos financeiros (nomeadamente os títulos respaldados por ativos). Os três programas de aquisição de obrigações cobertas do Eurosistema desempenharam igualmente um papel importante para assegurar a liquidez nos mercados europeus de obrigações cobertas;
o Relatório EBA deixa claro que o princípio do duplo recurso se encontra efetivamente incorporado nas leis dos Estados-Membros relativas às obrigações cobertas conformes com os requisitos estabelecidos no artigo 52.º, n.º 4, da Diretiva 2009/65/CE, e que essas leis seguem em grande medida as normas previstas no artigo 129.º do CRR no que toca à qualidade de crédito, à subscrição e à transparência. Embora estas disposições apenas tenham conduzido a uma harmonização indireta e de alto nível das leis relativas às obrigações cobertas, a Comissão reconhece que contribuíram todavia para reforçar a estabilidade financeira no mercado em geral e para criar a referência de qualidade em que os investidores procuram basear-se.
Por conseguinte, a Comissão concorda com a recomendação da EBA segundo a qual os ponderadores de risco preferenciais atualmente previstos no artigo 129.º, bem como os requisitos de fundos próprios para risco específico previstos no artigo 336.º, n.º 3, do CRR, continuam a constituir um tratamento prudencial adequado para as obrigações cobertas elegíveis.
Sem prejuízo do que antecede, o Relatório da EBA deixa patente que as leis dos Estados-Membros relativas às obrigações cobertas divergem muito significativamente no que toca a certos aspetos técnicos essenciais, nomeadamente os relacionados com a segurança e a transparência daqueles instrumentos. A fim de justificar a manutenção do tratamento prudencial preferencial, a EBA recomenda uma maior convergência entre as leis dos Estados-Membros relativas às obrigações cobertas, com base nos princípios de boas práticas enunciadas no seu relatório. Essa convergência não poderá ser alcançada apenas mediante alterações aos critérios de elegibilidade estabelecidos no artigo 129.º do CRR, uma vez que o âmbito de aplicação desse artigo se limita ao tratamento prudencial de um subconjunto daqueles instrumentos. A Comissão, por conseguinte, tenciona solicitar contributos das partes interessadas sobre a conveniência e a possível configuração de um futuro enquadramento integrado da UE para as obrigações cobertas, através de um documento de consulta dedicado às obrigações cobertas, tal como anunciado no Livro Verde sobre a União dos Mercados de Capitais de 18 de fevereiro.
No que respeita às questões específicas enunciadas nodo artigo 503.º, n.º 2, do CRR, a Comissão propõe o seguinte:
os ponderadores de risco preferenciais devem continuar a ser aplicados de modo uniforme a todas as obrigações cobertas elegíveis, sem distinção entre categorias de ativos ou do Estado-Membro de origem. Todavia, a Comissão gostaria de discutir com as partes interessadas a conveniência de: i) substituir as condições de alto nível previstas no artigo 129.º do CRR por um conjunto mais completo de critérios de elegibilidade e ii) reconhecer os instrumentos garantidos com estruturas semelhantes às das obrigações cobertas respaldadas por empréstimos e que financiam atividades não financeiras, com vista a um possível enquadramento jurídico/regulamentar europeu (ver Questão n.º 2 do presente Relatório);
os requisitos de divulgação de informações aos investidores que fazem parte dos critérios de elegibilidade previstos no artigo 129.º do CRR não devem ser alterados nesta fase. No entanto, a Comissão tenciona solicitar contributos das partes interessadas sobre a oportunidade e as modalidades de aplicação de requisitos de divulgação de informações pormenorizadas e coerentes sobre os emitentes em relação aos riscos de crédito, de mercado e de liquidez das obrigações cobertas europeias e dos seus ativos de cobertura subjacentes;
nesta fase, não deverá alterar-se o artigo 129.º do CRR, tendo em conta o risco a que estão expostos os outros credores da instituição emitente. Embora a oneração de ativos em favor dos detentores de obrigações cobertas tenha um impacto sobre o risco suportado pelos demais credores do emitente, essa questão é tida em conta através dos requisitos mínimos de fundos próprios e passivos elegíveis previstos na Diretiva 2014/59 (a Diretiva «Recuperação e resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento») e continua a ser acompanhada pelas autoridades de supervisão e pelas autoridades macroprudenciais.
QUESTÃO N.º 2: OS PONDERADORES PREFERENCIAIS SÃO ADEQUADOS NO CASO DOS EMPRÉSTIMOS GARANTIDOS POR AERONAVES?
O n.º 3, primeira parte, do artigo 503.º do CRR incumbe a Comissão de apresentar um relatório sobre a questão de saber se as obrigações cobertas garantidas por empréstimos garantidos por aeronaves (aircraft liens) devem, em determinadas circunstâncias, ser considerados ativos elegíveis nos termos do artigo 129.º do mesmo regulamento. Esta categoria de obrigações cobertas não faz parte das atualmente elegíveis nos termos daquele artigo.
Relativamente a esta questão, a EBA concluiu que «com base nos elementos qualitativos e quantitativos incluídos no presente relatório, a EBA considera que não seria adequado incluir os empréstimos garantidos por aeronaves (aircraft liens) entre as categorias de ativos subjacentes elegíveis para o tratamento preferencial em termos de ponderação de risco previsto no artigo 129.º do CRR» 2 .
Tendo em conta a análise e recomendações da EBA sobre esta matéria, a Comissão não tenciona, nesta fase, apresentar qualquer proposta de alteração do artigo 129.º do CRR com vista a incluir os empréstimos garantidos por aeronaves como ativos elegíveis. No entanto, a Comissão tenciona solicitar contributos das partes interessadas sobre o tratamento mais adequado a dar aos valores mobiliários respaldados por empréstimos que financiam atividades não financeiras (o que inclui não apenas os empréstimos garantidos por aeronaves como os empréstimos garantidos por navios e os empréstimos às PME). A Comissão gostaria de encontrar o compromisso ideal entre um tratamento prudencial adequado para as obrigações cobertas e outras formas de empréstimos com garantia e o benefício potencial, em termos de crescimento económico, que pode obter-se da promoção da concessão de crédito em condições sólidas à economia real, com base em estruturas análogas à das obrigações cobertas e utilizando esses ativos como garantia.
QUESTÃO N.º 3: OS PONDERADORES PREFERENCIAIS SÃO ADEQUADOS NO CASO DOS EMPRÉSTIMOS À HABITAÇÃO GARANTIDOS?
O n.º 3, segunda parte, do artigo 503.º do CRR incumbe a Comissão de apresentar um relatório sobre a questão de saber se as obrigações cobertas garantidas por empréstimos à habitação garantidos devem, em determinadas circunstâncias, ser consideradas ativos elegíveis nos termos do artigo 129.º do mesmo regulamento. Os empréstimos à habitação garantidos estão atualmente sujeitos aos requisitos de elegibilidade estabelecidos no n.º 1, alínea e), desse artigo.
Relativamente a esta questão, a EBA concluiu que «com base nos elementos qualitativos e quantitativos incluídos no presente relatório a EBA considera adequado manter os empréstimos à habitação caucionados por uma garantia dentro do âmbito do tratamento preferencial em termos de ponderação de risco. Todavia, a EBA considera adequado que, para além dos critérios de elegibilidade atualmente previstos no artigo 129.º, n.º 1, alínea e), do CRR, se pondere a inclusão dos seguintes critérios adicionais:
o enquadramento jurídico/regulamentar nacional aplicável às obrigações cobertas não deve permitir que os mutuários constituam direitos hipotecários sobre os empréstimos incluídos na carteira de cobertura;
o enquadramento jurídico/regulamentar nacional aplicável às obrigações cobertas deve estar configurado de forma a não existirem impedimentos legais a que o administrador do programa de obrigações cobertas constitua direitos hipotecários sobre os empréstimos incluídos na carteira de cobertura, caso o emitente de obrigações cobertas entre num processo de falência ou resolução e a garantia, por qualquer motivo, deixe de existir» 3 .
A Comissão é de opinião que convém continuar a tratar os empréstimos à habitação garantidos qualificados como ativos elegíveis. No que diz respeito aos critérios adicionais recomendados pela EBA, o primeiro está já incluído nos requisitos de elegibilidade previstos no artigo 129.º do CRR. A Comissão tenciona solicitar contributos das partes interessadas sobre o segundo critério adicional.
QUESTÃO N.º 4: REVISÃO DA DERROGAÇÃO PREVISTA NO ARTIGO 496.º
Sub-questão n.º 4.1: Derrogação para as obrigações cobertas respaldadas por instrumentos de titularização
O artigo 503.º, n.º 4, do CRR incumbe a Comissão de reapreciar a adequação da derrogação prevista no artigo 496.º do mesmo regulamento CRR, bem como a conveniência de a aplicar a outros tipos de obrigações cobertas. Mais concretamente, refere-se a derrogação relativamente ao limite de 10 % para as unidades de participação privilegiadas emitidas pelos Fonds Communs de Créances (FCC) franceses ou instrumentos de titularização equivalentes enumerados nas alíneas d) e f) do artigo 129.º, n.º 1, do CRR, que as autoridades competentes podem conceder às instituições de crédito até 31 de dezembro de 2017. Para evitar dúvidas, as referências a «instrumentos de titularização» no presente Relatório devem entender-se como incluindo as unidades de participação privilegiadas emitidas por FCC.
A EBA manifesta reservas prudenciais de natureza geral relativamente à utilização de instrumentos de titularização como ativos de cobertura para além do referido limite de 10%, sobretudo em razão: i) da complexidade jurídica e operacional acrescida resultante da estrutura em dois níveis constituída pelas obrigações cobertas e pela tranche de instrumentos de titularização que as respaldam; ii) da possibilidade de surgirem conflitos de interesses em resultado da disposição, contida na derrogação prevista no artigo 496.º, que exige que um membro do grupo do emitente das obrigações cobertas retenha a totalidade da tranche de titularização de primeiras perdas que respalda as tranches de titularização privilegiadas em caso de incumprimento do emitente. e (iii) de um potencial conflito entre os requisitos em matéria de transparência e devida diligência aplicáveis ao programa de obrigações cobertas e os aplicáveis aos instrumentos de titularização subjacentes. Tendo em conta o que antecede, a EBA «considera adequado suprimir a derrogação ao limite de 10 % para as unidades de participação privilegiadas atualmente prevista no artigo 496.º do CRR, a partir de 31 de dezembro de 2017» 4 .
Embora a presença de dois níveis, envolvendo instrumentos de titularização, possa tornar estas estruturas relativamente menos transparentes e de gestão mais complexa, numa perspetiva de redução dos riscos, do que as estruturas com um único nível, deverá ser possível resolver alguns dos problemas referidos pela EBA através da utilização de estruturas simples e transparentes. A Comissão gostaria de debater com as partes interessadas a questão mais vasta da elegibilidade de instrumentos de titularização como ativos de cobertura, os critérios e limites que se lhes devem aplicar e a interação com a iniciativa da Comissão em matéria de simplificação, transparência e normalização das titularizações no contexto do projeto da União dos Mercados de Capitais.
Sub-questão n.º 4.2: Derrogação para as obrigações cobertas respaldadas por outras obrigações cobertas
A EBA observa que, em pelo menos um Estado-Membro, a derrogação prevista no artigo 496.º do CRR foi concedida a estruturas de obrigações cobertas intragrupo: nestas estruturas, as obrigações cobertas emitidas por membros do mesmo grupo são agrupadas numa entidade jurídica distinta que emite obrigações cobertas destinadas aos investidores finais. Em relação a estas estruturas, a EBA «recomenda que a Comissão deve continuar a ponderar a conveniência de introduzir uma disposição específica no artigo 129.º do CRR que torne possível autorizar certas transferências intragrupo de obrigações cobertas conformes ao CRR como ativos de garantia elegíveis. De um ponto de vista prudencial, uma tal disposição parece não introduzir qualquer risco adicional, desde que a entidade esteja suficientemente integrada no grupo» 5 .
A Comissão reconhece que as estruturas que envolvem obrigações cobertas em respalde de outras obrigações cobertas não suscitam as mesmas questões de complexidade que as operações respaldadas por instrumentos de titularização, na medida em que pode haver uma maior harmonização entre as características das obrigações cobertas nos dois níveis da operação. Além disso, pode haver certas vantagens em autorizar o agrupamento de obrigações cobertas de diferentes emitentes como ativos de cobertura de um modo geral, e não só para efeitos de financiamento intragrupo. A título de exemplo, esses tipos de estruturas foram geralmente utilizados pelos emitentes de obrigações cobertas de menor dimensão em vários Estados-Membros, como meio de atingir um maior volume de emissão através da maior dimensão conjunta das suas carteiras de cobertura e, assim, ter acesso aos mercados de capitais em condições económicas mais vantajosas do que seria possível a cada emitente individual.
Por conseguinte, a Comissão tenciona prosseguir o processo de consulta com as partes interessadas sobre o tratamento jurídico e regulamentar mais adequado para as estruturas de obrigações cobertas que agrupam ativos de cobertura originados ou emitidos por outros emitentes. As estruturas que envolvem obrigações cobertas emitidas para efeitos de financiamento intragrupo, como são atualmente utilizadas, devem ser consideradas no contexto deste debate.
CONCLUSÕES
Questões n.ºs 1 a 3
A Comissão não propõe a alteração do artigo 129.º do CRR, nesta fase, no que respeita às matérias referidas nas questões n.ºs 1 a 3. Haveria pouco interesse em proceder a essa alteração antes de as partes interessadas terem a oportunidade de se pronunciar sobre os vantagens comparativas de cada uma das opções estratégicas apresentadas no documento de consulta.
Após analisar os contributos recebidos, a Comissão poderá apresentar propostas legislativas, que poderão consistir em alterações específicas ao artigo 129.º do CRR ou na sua revogação, se for substituído por um enquadramento para as obrigações cobertas.
Questão n.º 4
A Comissão aguardará a análise dos contributos das partes interessadas em reação ao documento de consulta para decidir se convém deixar caducar a derrogação prevista no artigo 496.º, torná-la permanente ou substituí-la por um enquadramento para as obrigações cobertas, que poderá incluir disposições relativas às obrigações cobertas respaldadas por instrumentos de titularização.
O mesmo se aplica à questão da aplicação da derrogação prevista no artigo 496.º a outras formas de obrigações cobertas, em especial as estruturas de agrupamento de obrigações cobertas a que se refere a sub-questão n.º 4.2.
Recomendação UE COM 1 (ver página 148 do Relatório EBA)
Recomendação UE COM 2-A (ver página 111 do Relatório EBA)
Recomendação UE COM 2-B (ver página 123 do Relatório EBA)
Recomendação UE COM 2-C (ver página 128 do Relatório EBA)
Ver nota de rodapé na página 128 do relatório da EBA