COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 13.5.2015
COM(2015) 198 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
Relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho em conformidade com o artigo 25.º, sobre o impacto do procedimento estabelecido no artigo 10.º do Regulamento (UE) n.º 1025/2012 relativo à normalização europeia no prazo para a emissão de pedidos de normalização
1.Introdução
Em conformidade com o artigo 25.º do Regulamento (UE) n.º 1025/2012 relativo à normalização europeia (a seguir, designado «regulamento de normalização») 1 :
Até 2 de janeiro de 2015, a Comissão avalia o impacto do procedimento estabelecido no artigo 10.º do regulamento sobre o prazo para a emissão de pedidos de normalização. A Comissão apresenta as suas conclusões num relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Esse relatório é acompanhado, se for caso disso, de uma proposta legislativa de alteração do regulamento.
O presente documento constitui o relatório elaborado para dar resposta ao artigo 25.º
2.Normas europeias e produtos de normalização europeia para apoiar a legislação e as políticas da União
2.1.Organismos europeus de normalização
Desde 1980, os organismos europeus de normalização (OEN) desempenharam um papel importante e amplamente reconhecido na harmonização das normas nacionais nos países da UE/EFTA e no apoio prestado à criação do mercado único. Este reconhecimento foi pela primeira vez confirmado pela Diretiva 83/189/CEE 2 , e depois pelas Orientações Gerais para a Cooperação entre a Comissão e os OEN, assinadas em 1984 e revistas em 2003 3 .
O Comité Europeu de Normalização (CEN), o Comité Europeu de Normalização Eletrotécnica (CENELEC) e o Instituto Europeu de Normas de Telecomunicações (ETSI) são os organismos europeus de normalização (OEN) reconhecidos pelo regulamento de normalização. Adotam, numa base voluntária, normas europeias ou produtos de normalização europeia para a definição voluntária de especificações técnicas ou da qualidade com as quais os atuais ou futuros produtos, processos de produção ou serviços poderão estar conformes.
A principal característica do sistema europeu de normalização é a de que a Comissão pode solicitar aos OEN que elaborem uma norma europeia ou um produto de normalização europeia relativo a produtos ou a serviços, a fim de apoiar a legislação e as políticas da União. Até aqui, as bases jurídicas utilizadas eram a Diretiva 98/34/CE e o acordo de cooperação com os OEN, mas atualmente é o regulamento de normalização. Cerca de 20 % de todas as normas europeias e todos os produtos de normalização europeia resultam desse tipo de pedido da Comissão, e os restantes 80 % resultam diretamente de propostas da indústria ou de outras partes interessadas do setor da normalização.
2.2.Pedidos de normalização anteriores ao regulamento de normalização
O artigo 6.º da Diretiva 83/189/CEE (posteriormente substituída pela Diretiva 98/34/CE 4 ) permitia que a Comissão apresentasse «propostas tendentes a eliminar entraves ao comércio, existentes ou previsíveis» e convidasse «os organismos europeus de normalização a elaborar uma norma europeia num prazo determinado». Antes de emitir tais pedidos de normalização, a Comissão tinha de consultar o Comité Permanente do artigo 5.º (Comité 98/34) composto por representantes designados pelos EstadosMembros. Este era o único requisito regulamentado.
O regime de pedidos de normalização, conforme estabelecido pela Diretiva 83/189/CEE e, mais tarde, pela Diretiva 98/34/CE, limitavase apenas à normalização dos produtos. Não especificava o conteúdo do pedido ou a sua forma jurídica, nem explicava como proceder à consulta dos OEN ou outras partes interessadas durante a sua preparação.
O projeto de pedido de normalização era apresentado em três línguas (DE/EN/FR) ao Comité Permanente para que fosse elaborado um parecer, normalmente após discussão no comité setorial pertinente ou grupo de trabalho instituído com base na legislação setorial aplicável, e após consulta dos OEN e outras partes interessadas.
O Comité Permanente só tinha um estatuto consultivo e o seu parecer não era vinculativo para a Comissão. Procediase à consulta em reunião ou era utilizado um procedimento escrito de quatro a seis semanas, para permitir aos membros do Comité apresentar observações. Em seguida, a Comissão finalizava o projeto com base nos comentários recebidos e enviava o pedido final aos OEN num prazo de dois a cinco meses após a consulta. Regra geral, os OEN não tinham prazo para responder aos pedidos.
Estes pedidos de normalização não eram só utilizados para solicitar a elaboração de normas, mas também para dar início a estudos de viabilidade e outros trabalhos prénormativos não diretamente conducentes à adoção de normas europeias.
2.3.O pedido de normalização como ato de execução
O regulamento de normalização revê as regras aplicáveis aos pedidos de normas europeias e de produtos de normalização europeia relativos a produtos e serviços, em apoio da legislação e das políticas da União. A principal alteração é que, em conformidade com o artigo 10.º, n.º 2, o comité previsto no artigo 22.º (Comité das Normas) é consultado, aplicandose o procedimento de exame previsto no artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 182/2011 5 . Por conseguinte, o parecer deste comité é vinculativo e um pedido de normalização é subsequentemente adotado pela Comissão como ato de execução (Decisão de Execução da Comissão).
Na sua proposta de regulamento relativo à normalização europeia COM(2011)315 6 , a Comissão tinha proposto manter o estatuto informal dos pedidos de normalização, bem como a consulta descrita na Diretiva 98/34/CE. O colegislador, no entanto, decidiu de modo diferente: ao formular pedidos de normalização, os EstadosMembros devem manter o controlo sobre as competências de execução da Comissão através da aplicação do procedimento de exame previsto no Regulamento (UE) n.º 182/2011.
Para resolver eventuais preocupações quanto ao impacto do novo procedimento de exame no tempo necessário para emitir um pedido de normalização, o artigo 25.º prevê que a Comissão proceda à avaliação até 2 de janeiro de 2015.
3.Análise
3.1.Impacto do regulamento de normalização
Embora todo o processo de planificação, preparação, consulta e adoção previsto no artigo 8.º, no artigo 10.º, n.º 1 e n.º 2, e no artigo 12.º seja bastante diferente do estabelecido pela Diretiva 98/34/CE, até agora tem sido possível gerir essas mudanças.
Com efeito, mesmo antes de o regulamento de normalização ser aplicável, a Comissão já tinha definido os seus próprios compromissos para a planificação dos futuros pedidos (através de planos de ação ou de planos evolutivos) e a divulgação da informação ao público, bem como os princípios de consulta aos OEN, peritos setoriais dos EstadosMembros e todas as partes interessadas pertinentes, antes de consultar os EstadosMembros no Comité 98/34.
Essencialmente, o regulamento de normalização tornou obrigatórias as práticas anteriormente não regulamentadas. O sistema de notificação previsto no artigo 12.º é a única novidade de nota, ao permitir o acesso do público a todos os projetos de pedidos. O regulamento de normalização, no entanto, é mais exigente com a Comissão no que toca à utilização da normalização europeia como um instrumento de apoio às políticas da União.
Em suma, do regulamento de normalização decorrem as seguintes consequências, diretas e indiretas:
−Em conformidade com o artigo 8.º, a Comissão deve definir a planificação dos novos pedidos de normalização no programa de trabalho anual da União para a normalização europeia. Significa isto que o prazo normal para a preparação de pedidos é, em geral, superior a 12 meses, independentemente do meio de consulta do Comité das Normas no final do processo.
−Em conformidade com o artigo 10.º, n.º 2, os peritos setoriais dos EstadosMembros, os OEN e as organizações europeias envolvidas que tenham obtido financiamento da União em conformidade com o regulamento de normalização devem ser consultados durante a fase de preparação de um pedido de normalização. Esta prática já era geralmente seguida, mas não sistematicamente e não comportava obrigações jurídicas.
−Em conformidade com o artigo 12.º, durante a fase de preparação, a Comissão tem de disponibilizar os projetos de pedidos a todas as partes interessadas, mesmo as não referidas no artigo 10.º, n.º 2, utilizando o sistema de notificação em linha.
−De acordo com o regimento/as regras internas do Comité das Normas, antes de poder emitir o seu parecer, o comité tem de ser informado pelo seu presidente sobre os pareceres formulados pelos peritos setoriais dos EstadosMembros durante a fase de preparação.
−Em conformidade com o artigo 10.º, n.º 3, os OEN dispõem de um mês, após terem recebido um pedido, para indicar se aceitam esse pedido. Deste requisito decorre a necessidade de uma comunicação eficaz e contínua entre a Comissão e os OEN durante a fase de preparação de um pedido.
−Por último, e dado que é apresentado sob a forma de ato de execução depois de um processo intensivo de consulta, planificação e debate, o pedido de normalização deve ser aceite (ou rejeitado) sem condições pelos OEN, ou seja, já não é possível selecionar e aceitar apenas algumas partes de um pedido. No passado, com frequência os OEN aceitavam condicional ou parcialmente os pedidos da Comissão, em função dos recursos financeiros disponíveis ou de outros interesses, uma vez que era comum os seus membros só serem oficialmente consultados depois de receberem o pedido final.
A comunicação «Uma visão estratégica para a normalização europeia: reforçar e acelerar o crescimento sustentável da economia europeia até 2020» 7 , adotada pela Comissão, em conjugação com a proposta de regulamento relativo à normalização europeia, determina como um dos objetivos estratégicos a agilização da normalização europeia. O cálculo do tempo necessário para a tramitação dos pedidos inclui também o período necessário à própria Comissão para a sua preparação. Assim, as novas regras exigem uma cooperação ainda mais eficaz entre os organismos europeus de normalização, a Comissão, os peritos dos EstadosMembros e as partes interessadas, a fim de assegurar que todas as etapas necessárias a esse procedimento possam ser concluídas em tempo útil.
Por conseguinte, e se ponderarmos o tempo total despendido no processo de preparação de um pedido de normalização, com base na experiência adquirida, a consulta dos EstadosMembros no âmbito do Comité das Normas não provoca mais dificuldades ou atrasos nesse processo do que a prática anterior 8 .
Tal é possível se a fase de planificação e a consulta dos OEN, peritos setoriais dos EstadosMembros e todas as entidades interessadas pertinentes tiverem sido corretamente levadas a cabo, de modo a garantir também um parecer favorável do Comité das Normas. Um parecer favorável implica igualmente que o projeto de pedido da Comissão sujeito ao procedimento de exame seja aprovado sem modificações ou só com ligeiras adaptações, o que permite uma mais rápida notificação dos OEN.
Em comparação com a prática anterior, só um parecer desfavorável do Comité das Normas pode agora causar um atraso suplementar de vários meses.
No entanto, no que diz respeito às iniciativas de normalização ao abrigo da Diretiva 2001/95/CE relativa à segurança geral dos produtos 9 (sujeitas ao procedimento de regulamentação com controlo), o Regulamento (UE) n.º 1025/2012 acrescenta até um nível adicional de decisão formal da Comissão, nos termos das regras de comitologia: após a adoção dos requisitos de segurança que devem ser contemplados pelas normas europeias através de uma decisão da Comissão em conformidade com Diretiva 2001/95/CE, o correspondente pedido de normalização tem de ser novamente adotado por outra decisão da Comissão em conformidade com o regulamento de normalização (sujeito ao procedimento de exame). A Comissão já identificou o problema e a atual proposta de regulamento sobre a segurança dos produtos de consumo 10 destinase a simplificar o procedimento e a alinhálo com o Regulamento (UE) n.º 1025/2012.
Além disso, o artigo 10.º do regulamento de normalização exclui claramente os trabalhos preparatórios ou acessórios relacionados com a normalização europeia, como os estudos de viabilidade, que nunca conduzem diretamente à adoção de normas europeias ou produtos de normalização europeia na aceção do artigo 10.º, n.º 1. No anterior regime essas ações eram iniciadas pela Comissão com recurso aos pedidos de normalização, mas, de acordo com o regulamento de normalização, tal deixou de ser possível e esta nova prática permite fixar um prazo mais curto para lançar ou preparar tais ações.
3.2.Análise estatística
As estatísticas internas da Comissão, relativas ao período de 20062014, indicam que o número médio de pedidos de normalização entre 2006 e 2013 (emitidos ao abrigo do anterior regime) se situava em 20 por ano. No que se refere a 2014, o primeiro ano de emissão de pedidos ao abrigo do novo regime, o número é estimado em nove pedidos (ver quadro 1).
O âmbito dos pedidos de normalização dos produtos foi alargado para passar a incluir também os serviços, o que possibilita a elaboração de pedidos que apoiam as políticas gerais da União. No entanto, esperase que em 2014 o número de pedidos de normalização diminua 50 %, face ao número médio dos últimos anos do anterior regime. Para além de se verificar uma tendência descendente desde 2012 no número de pedidos (devido à maturidade dos setores da nova abordagem) as duas outras razões principais desta redução podem ser:
I.a maior formalidade do processo, juntamente com a planificação anual obrigatória e a maior especificidade dos requisitos a cumprir pelo conteúdo de um pedido de normalização, e
II.o facto de os pedidos de normalização já não serem utilizados para iniciar certas ações, nomeadamente estudos relacionados com este domínio ou outros trabalhos preparatórios ou acessórios, que não conduzem diretamente à adoção de normas europeias ou produtos de normalização europeia.
Quadro 1 — Número de pedidos de normalização, incluindo alterações, durante 20062014
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Regime de consulta |
Ano |
Número de pedidos emitidos |
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Diretiva 98/34/CE [artigo 6.º, n.º 4, alínea e)] |
2006 |
24 |
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2007 |
20 |
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2008 |
18 |
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2009 |
21 |
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2010 |
20 |
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2011 |
19 |
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2012 |
23 |
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2013 |
16*) |
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Regulamento (UE) n.º 1025/2012 (artigo 10.°, n.º 2). |
2014 |
9 **) |
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*) Todos estes pedidos emitidos em 2013 foram consultados em 2012 no Comité 98/34. **) Tratase de uma estimativa com base nas informações disponíveis em outubro de 2014: a amostra é constituída por um pedido adotado e oito pedidos já apresentados ou prestes a ser apresentados ao Comité das normas para parecer. |
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De notar que a Comissão só começou a registar de forma mais sistemática a «data de início» do processo de preparação em 2009. Esta data de início, no entanto, representa o primeiro contacto entre a direçãogeral da Comissão que prepara o pedido e o Presidente do Comité (Comité 98/34 e, mais tarde, Comité das Normas) no momento em que a verdadeira preparação de um pedido está prestes a começar ou já foi iniciada. Devido a esta incerteza de registo, a data deverá ser considerada uma estimativa.
As estatísticas da Comissão relativas ao período de 20092013 indicam um tempo médio de preparação de 363 dias (cerca de 12 meses), para os pedidos emitidos ao abrigo do anterior regime (a dimensão da amostra é só de 40 pedidos, porque a data de início só foi registada para 40 % dos pedidos de 20092013). As estimativas relativas a 2014 indicam um tempo médio de preparação de 420 dias (cerca de 13,5 meses), para a emissão estimada de pedidos ao abrigo do novo regime (a dimensão da amostra é nove pedidos, ver quadro 2).
A escassez e a limitada qualidade dos dados disponíveis não permitem retirar quaisquer conclusões definitivas. No entanto, este eventual aumento registado, se confirmado, poderá ser o resultado de uma maior formalidade administrativa no desenvolvimento dos pedidos de normalização, que exige grande eficácia de cooperação entre os intervenientes envolvidos.
Quadro 2 — Tempo médio de preparação dos pedidos ao abrigo do anterior e do novo regime
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Regime de consulta |
Ano de emissão |
Número de pedidos considerados |
Tempo médio entre a data de início de preparação e a notificação dos OEN |
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Diretiva 98/34/CE
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2009 … 2013 |
40 |
363 dias
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Regulamento (UE) n.º 1025/2012
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2014 |
9**) |
420 dias
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*) No seu relatório COM(1998)291 final 11 , a Comissão estimou que, em média, fossem necessários oito a 14 meses de preparação durante esse período. **) O número de pedidos que deverão ser emitidos até ao final de 2014 é uma estimativa. Esta estimativa pressupõe que a notificação aos OEN ocorra três semanas após o procedimento de exame no Comité das Normas. |
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4.Conclusões
Tendo em conta:
−A relativa brevidade da experiência em matéria de pedidos de normalização emitidos com base no artigo 10.º do regulamento de normalização;
−Que uma planificação transparente e adequada dos pedidos de normalização e do processo de consulta informal, junto dos OEN, EstadosMembros e todos os intervenientes relevantes, assume uma importância capital antes da formulação de pedidos de normalização;
−Que a Comissão está a atualizar as suas orientações internas sobre a planificação, redação e consulta dos pedidos de normalização;
−Que os trabalhos preparatórios ou acessórios relacionados com a normalização europeia, como os estudos de viabilidade, em que não são solicitados normas europeias ou produtos de normalização europeia específicos pela Comissão, podem ser iniciados juntamente com os OEN sem pedido;
A Comissão conclui que, embora as novas regras do artigo 10.º do regulamento de normalização aumentem a necessidade de uma cooperação eficaz entre todos os intervenientes, o período experimental com os novos procedimentos foi demasiado curto para permitir concluir se as novas regras irão resultar num aumento permanente e inaceitável da duração dos procedimentos dos pedidos de normalização. Por conseguinte, não existem dados suficientes nesta fase para fundamentar a necessidade de uma proposta legislativa destinada a alterar o artigo 10.º do regulamento de normalização. A Comissão irá rever a situação até ao final de 2015, no contexto do relatório que apresentará ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação do regulamento de normalização, nos termos do seu artigo 24.º, n.º 3.