Nota justificativa do Conselho: Posição (UE) n.o 2/2015 do Conselho em primeira leitura tendo em vista a adoção de uma Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 98/70/CE relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e a Diretiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis

(2015/C 50/02)

I.   INTRODUÇÃO

Em 18 de outubro de 2012, a Comissão apresentou a proposta em epígrafe, baseada no artigo 192.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e, no que diz respeito a algumas das disposições propostas, no artigo 114.o do mesmo Tratado.

A proposta (1) destina-se a alterar as diretivas relativas à qualidade dos combustíveis (98/70/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2009/30/CE, a seguir designada por «Diretiva Qualidade dos Combustíveis») e às fontes de energia renováveis (2009/28/CE, a seguir designada por «Diretiva Renováveis»), com base na obrigação incluída nestas duas diretivas, de a Comissão apresentar um relatório no qual deve analisar o impacto das alterações indiretas do uso do solo (2) sobre as emissões de gases com efeito de estufa e abordar meios de minimizar esse impacto, e, se for caso disso, acompanhar o relatório de uma proposta (3).

Em 11 de julho de 2013, a Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar do Parlamento Europeu votou o seu relatório, tendo seguidamente o Parlamento Europeu adotado a sua posição em primeira leitura, em 11 de setembro de 2013 (4).

Em 13 de junho de 2014, o Conselho chegou a acordo político sobre o projeto de proposta. Após a revisão jurídico-linguística, o Conselho adotou a sua posição em 9 de dezembro de 2014 de acordo com o processo legislativo ordinário previsto no artigo 294.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

Nos seus trabalhos, o Conselho tomou em consideração o parecer do Comité Económico e Social Europeu. O Comité das Regiões decidiu não emitir parecer.

II.   OBJETIVO

O objetivo da proposta da Comissão é iniciar a transição para biocombustíveis que permitam reduções substanciais das emissões de gases com efeito de estufa quando são também comunicadas as emissões estimadas decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. Embora a Comissão realce que os investimentos existentes devem ser protegidos, os objetivos da proposta da Comissão e os seus principais elementos são:

III.   ANÁLISE DA POSIÇÃO DO CONSELHO EM PRIMEIRA LEITURA

1.   Generalidades

Embora o Conselho concorde com a Comissão e o Parlamento no que diz respeito aos principais objetivos da proposta, a abordagem do Conselho implica alterações à proposta original. O Conselho visa uma abordagem equilibrada que tenha em conta a necessidade de dar resposta

Em resultado desta abordagem, a posição do Conselho altera, em certa medida, a proposta original da Comissão, para que esta reflita, em especial, a situação atual e as incertezas que rodeiam as estimativas das AIUS, bem como as circunstâncias e perspetivas para a produção e consumo de biocombustíveis, reformulando-a e suprimindo algumas das disposições do texto. Isto implica que não foi aceite pelo Conselho nenhuma das alterações introduzidas no parecer do Parlamento Europeu em primeira leitura e relacionadas. Além disso, algumas das alterações propostas não foram aceites porque se considerou que estas não contribuíam adequadamente para os objetivos da diretiva, e outras disposições foram reformuladas no sentido de clarificar e reforçar a diretiva.

As alterações de conteúdo são indicadas nos pontos seguintes.

2.   Questões políticas fundamentais

i)   Limiar para os biocombustíveis convencionais e novas instalações

A Comissão propôs limitar a 5% a contribuição dos biocombustíveis e biolíquidos produzidos a partir de cereais e de outras culturas ricas em amido, culturas açucareiras e oleaginosas para a concretização dos objetivos da Diretiva Renováveis, sem prever quaisquer limites para o seu consumo global.

Embora o Conselho considere que um limiar pode constituir um instrumento político para reduzir as AIUS, o Conselho entende que a proposta da Comissão tem de ser modificada tendo em vista os objetivos supramencionados. O Conselho defende um valor de 7% para o limiar. Note-se que o Parlamento também aumentou, na sua alteração 181, o valor do limiar proposto pela Comissão (para 6%, incluindo culturas energéticas). O Conselho não apoia a alteração 184/REV do Parlamento, que aplica o limiar também ao objetivo de redução da intensidade de gases com efeito de estufa da Diretiva Qualidade dos Combustíveis, e assinala que a Comissão não incluiu a aplicação do limiar na sua proposta. O Conselho considera que a sua aplicação não é adequada uma vez que o objetivo da Diretiva Qualidade dos Combustíveis é a redução da intensidade de gases com efeito de estufa do cabaz de combustíveis da UE.

Além disso, embora aceite que a contribuição para a concretização dos objetivos da Diretiva Renováveis seja limitada, o Conselho considera igualmente que um limiar não deve limitar a flexibilidade dos Estados-Membros estabelecendo que as quantidades de biocombustíveis que excedam este limiar sejam consideradas não sustentáveis e, por isso, não tenham acesso a apoio nos Estados-Membros. Por conseguinte, o Conselho não pode aceitar a alteração 89 do Parlamento Europeu.

Quanto a novas instalações, o Conselho concorda, em princípio, com a abordagem da Comissão, também apoiada pelo Parlamento, de apresentar um limiar mínimo de 60% para a redução de gases com efeito de estufa aplicável aos biocombustíveis e biolíquidos produzidos em novas instalações (à data de entrada em vigor da diretiva, em vez da data fixa de 1 de julho de 2014 que tinha sido proposta).

ii)   Estimativas, comunicações e revisões das AIUS

No seu texto original, a Comissão inclui a obrigação de os Estados-Membros/fornecedores de combustíveis adicionarem uma estimativa para as emissões decorrentes das AIUS nas suas comunicações, para efeitos de cálculo da redução nas emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida resultante da utilização de biocombustíveis / biolíquidos. São propostos novos anexos (V para a Diretiva Qualidade dos Combustíveis e VIII para a Diretiva Renováveis) com estimativas das emissões decorrentes das AIUS para determinados grupos de matérias-primas (5).

O Conselho considera que estas disposições devem refletir melhor o grau de incerteza em torno da modelização, pressupostos e estimativas das AIUS resultantes, procurando ao mesmo tempo compreender o fenómeno das AIUS e apoiando o desenvolvimento de melhores dados científicos. O texto do Conselho prevê, por conseguinte, intervalos que ilustram esta incerteza em torno das estimativas provisórias das emissões decorrentes das AIUS nos novos anexos supramencionados. Com base nas comunicações dos Estados-Membros/fornecedores de combustível sobre as quantidades de biocombustíveis/biolíquidos em cada categoria de matérias-primas enumerada nesses anexos, a Comissão produziria o seu relatório, incluindo as gamas de valores, com o objetivo de reduzir a margem de incerteza e criar, por conseguinte, uma base científica mais robusta. Além disso, no que diz respeito a comunicações e revisões, a Comissão analisaria também os possíveis impactos de políticas da UE como as políticas de ambiente, clima e agricultura, e se estas poderiam ser tidas em conta.

Foram também incluídos elementos de revisão reforçada, combinada com uma nova definição de biocombustíveis/biolíquidos de risco reduzido de AIUS, incluindo o estabelecimento de critérios para a identificação e certificação de biocombustíveis de risco reduzido de AIUS, tais como os obtidos através do aumento de rendimento, assim como a consideração de sistemas de certificação para biocombustíveis de risco reduzido de AIUS e de produção de biolíquidos por meio de medidas de atenuação a nível de projeto. A cláusula de revisão mantém a possibilidade de introduzir fatores relativos ao cálculo ajustado das AIUS nos critérios de estabilidade. Além disso, no artigo relativo à revisão, a posição do Conselho convida a Comissão, tal como se constata nas alterações 189, 107 e 190 do Parlamento, a incluir na sua revisão as últimas informações disponíveis em relação aos principais pressupostos para as estimativas de AIUS como tendências no rendimento e produtividade agrícola, a alocação de coprodutos e a alteração global do uso do solo e as taxas de desflorestação identificadas.

O Conselho não pode aceitar a alteração 60 do Parlamento, que visa incluir fatores de AIUS no cálculo das emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida resultantes da utilização de biocombustíveis, a partir de 2020, na Diretiva Qualidade dos Combustíveis, devido às considerações supramencionadas sobre a natureza das estimativas das AIUS. Além disso, como abordagem geral, a posição do Conselho visa a maior coerência possível das alterações às diretivas Qualidade dos Combustíveis e Renováveis.

O Conselho é de opinião que, por razões de coerência entre as duas diretivas alteradas, o novo anexo VIII da Diretiva Renováveis, com a redação que lhe foi dada pela posição do Conselho, deve ser mantido juntamente com o novo anexo V da Diretiva Qualidade dos Combustíveis e, ao contrário do previsto pela alteração 104 do Parlamento, não deve ser suprimido.

iii)   Incentivos para biocombustíveis avançados

Para reforçar os incentivos para os biocombustíveis avançados, além do limiar aplicável aos biocombustíveis convencionais, a Comissão propôs um regime para promover ainda mais esses biocombustíveis provenientes de matérias-primas que não criam uma procura adicional de terrenos, sugerindo que o seu teor energético deve contar quatro vezes para a concretização do objetivo de 10% relativo aos transportes, tal como está previsto na Diretiva Renováveis. Propõe-se para esta diretiva um novo anexo IX, que inclua essas matérias-primas, tais como detritos e resíduos.

Na sua posição, o Parlamento Europeu incluiu objetivos obrigatórios para os Estados-Membros, de forma a que o consumo de energia com origem em biocombustíveis avançados atinja gradualmente os valores de, pelo menos, 0,5% em 2016 e 2,5% em 2020. O anexo IX é classificado em três categorias diferentes nas partes A, B e C, de acordo com as quais certas matérias-primas contariam uma, duas ou quatro vezes para a concretização do objetivo de 10% para os transportes, e apenas aquelas nas partes A e C contariam para cumprir os objetivos definidos em matéria de biocombustíveis avançados.

O Conselho partilha o objetivo de promoção do consumo de biocombustíveis avançados com um risco reduzido de AIUS. No entanto, fortes dúvidas sobre os benefícios da quádrupla contabilização de certas matérias-primas, tal como proposto pela Comissão, prevalecem no Conselho, com base em preocupações quanto a eventuais distorções de mercado e fraudes; um sistema desta natureza não foi considerado o instrumento mais eficaz para incentivar os biocombustíveis avançados. Assim, a posição do Conselho inclui vários elementos para promover os biocombustíveis avançados, dando ao mesmo tempo flexibilidade aos Estados-Membros, de acordo com as suas possibilidades e circunstâncias nacionais: os Estados-Membros têm de definir objetivos nacionais para os biocombustíveis avançados com base num valor de referência de 0,5 pontos percentuais como margem em torno do objetivo de 10% para as energias renováveis nos transportes, tal como é previsto na Diretiva Renováveis. Os Estados-Membros podem fixar um objetivo mais baixo, baseado em três categorias de razões. No entanto, teriam sempre de justificar a fixação de um objetivo com uma diferença superior a 0,5 pontos percentuais e comunicar as razões para um défice na concretização dos seus objetivos nacionais para os biocombustíveis avançados. A Comissão publicará um relatório de síntese sobre os progressos dos Estados-Membros em direção aos seus objetivos nacionais para os biocombustíveis avançados.

Por conseguinte, embora encare os objetivos nacionais juridicamente não vinculativos para os biocombustíveis avançados como um incentivo eficaz e um sinal claro de investimento, o Conselho não pode apoiar a natureza e a trajetória do objetivo para os biocombustíveis avançados que consta da posição do Parlamento devido a preocupações relacionadas tanto com a disponibilidade como com os custos destes biocombustíveis. O Conselho e o Parlamento, na sua alteração 111, parecem concordar com a necessidade de uma revisão para incluir a avaliação da disponibilidade desses biocombustíveis e para ter em conta as questões ambientais, económicas e sociais nesse contexto, bem como a possibilidade de estabelecer critérios adicionais para assegurar a sua sustentabilidade.

Como incentivos adicionais para os biocombustíveis avançados, a posição do Conselho alarga a ferramenta de transferências estatísticas da Diretiva Renováveis a fim de cobrir esses biocombustíveis avançados, e a dupla contabilização da contribuição destes biocombustíveis é alargada para os objetivos globais dessa diretiva.

A posição do Conselho inclui um novo anexo IX alterado, que foi alargado com o propósito de abranger, na sua parte A, mais itens como os detritos e resíduos da silvicultura, bem como resíduos orgânicos de particulares, cujo teor energético seria contabilizado duas vezes para a concretização dos objetivos. A parte B incluiria apenas os óleos alimentares usados e as gorduras animais, cuja contribuição não seria contabilizada para a concretização do objetivo nacional de biocombustíveis avançados.

Como disposição de "anterioridade", as matérias-primas para biocombustíveis que não estão enumeradas no anexo IX e que foram determinadas como sendo detritos, resíduos, material celulósico não alimentar ou material lignocelulósico e são utilizadas nas instalações anteriores à adoção da diretiva podem ser contabilizadas para a concretização do objetivo nacional de biocombustíveis avançados. A categorização simples e clara no anexo IX é, na opinião do Conselho, preferível à estrutura complexa que o anexo IX assume na versão incluída na posição do Parlamento.

O Conselho partilha amplamente o desejo do Parlamento de reforçar as disposições a fim de minimizar eventuais riscos de fraude, como uma mesma remessa ser reclamada mais do que uma vez na UE, ou o material ser alterado intencionalmente para se enquadrar no anexo IX, e integrou os elementos respetivos que se encontram nas alterações 101 e 185, para que os Estados-Membros incentivem o desenvolvimento e a utilização de sistemas que localizem e sigam as matérias-primas, e os biocombustíveis resultantes, ao longo de toda a cadeia de valor, e assegurem que são tomadas medidas quando são detetadas fraudes. Além disso, a posição do Conselho inclui uma obrigação de comunicação para os Estados-Membros, o que permitirá à Comissão avaliar a eficácia das medidas tomadas para prevenir e combater a fraude e se a adoção de medidas adicionais, incluindo a nível da UE, é considerada necessária.

No que respeita às comunicações dos Estados-Membros e da Comissão sobre a disponibilidade e sustentabilidade de biocombustíveis produzidos a partir das matérias-primas enumeradas no anexo IX, a posição do Conselho inclui ainda a obrigação de os Estados-Membros e a Comissão terem devidamente em conta os princípios da hierarquia dos resíduos estabelecidos na Diretiva-Quadro Resíduos, o princípio da utilização da biomassa em cascata, a manutenção do necessário teor de carbono nos solos e a qualidade dos solos e dos ecossistemas, mas não considera a alteração 59 do Parlamento, que habilita a Comissão a adotar atos delegados para a verificação do respeito pela hierarquia dos resíduos, adequada e exequível. O Conselho regista que as alterações 12 e 109 do Parlamento exortam de igual modo a Comissão a apresentar um relatório, nomeadamente sobre a disponibilidade de biocombustíveis avançados e o impacto económico e ambiental dos biocombustíveis produzidos a partir de detritos, resíduos, coprodutos ou matérias-primas que não utilizem terra.

iv)   Incentivos para a eletricidade renovável e medidas de eficiência energética

A proposta da Comissão abordou as formas de atenuar os riscos das AIUS em relação direta com a produção e o consumo de biocombustíveis. No entanto, o Conselho defende que o objetivo principal de descarbonização dos transportes também pode ser promovido através de uma maior utilização da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis. Por conseguinte, o texto do Conselho aumenta os fatores de multiplicação para o cálculo do contributo da eletricidade proveniente de fontes renováveis consumida pelo transporte ferroviário eletrificado e veículos rodoviários elétricos, de forma a reforçar a sua implantação e penetração no mercado.

Não se encontram disposições comparáveis na posição do Parlamento. Não obstante, o Parlamento insta a Comissão a apresentar recomendações para medidas adicionais destinadas a promover a eficiência energética e a poupança de energia no setor dos transportes, o que pode ser tido em conta para o cálculo da quantidade de energia proveniente de fontes renováveis consumida no setor dos transportes, no que diz respeito ao objetivo de 10% para os transportes da Diretiva Renováveis (alterações 153 e 154). Embora o Conselho considere que uma maior eficiência energética em geral é um importante contributo para a descarbonização dos transportes, não considera que as medidas e os seus efeitos a este respeito devam fazer parte de uma diretiva que altera a Diretiva Renováveis.

v)   Cumprimento dos critérios de sustentabilidade: regimes voluntários e reconhecimento mútuo

Em matéria de informação e revisão do funcionamento dos regimes voluntários estabelecidos nos termos das diretivas Qualidade dos Combustíveis e Renováveis, o Conselho e o Parlamento incluíram ambos disposições pormenorizadas e muito semelhantes, em matéria de informação, para que a Comissão possa avaliar, por exemplo, a independência, transparência, envolvimento de parceiros-chave e robustez global dos regimes (alterações 54, 58 e 103), e o texto do Conselho convida a Comissão a apresentar uma proposta de alteração das disposições das diretivas Qualidade dos Combustíveis e Renováveis, se adequado no que respeita aos regimes voluntários, com vista a promover as boas práticas.

No que respeita ao reconhecimento mútuo dos regimes voluntários e dos regimes nacionais para o cumprimento dos critérios de estabilidade para os biocombustíveis / biolíquidos, o Conselho considera que devem ser clarificadas as condições em que o princípio do reconhecimento mútuo se aplica entre todos os regimes, a fim de facilitar o bom funcionamento do mercado interno. Para o efeito, a posição do Conselho inclui disposições para as diretivas Qualidade dos Combustíveis e Renováveis mediante as quais um Estado-Membro pode notificar o seu regime nacional à Comissão, que daria prioridade à sua avaliação. As decisões sobre o cumprimento dos regimes nacionais assim apresentados seriam adotadas através do procedimento de exame, e não poderá ser recusado o reconhecimento mútuo de um regime avaliado positivamente da parte de outros regimes, incluindo regimes voluntários, estabelecidos em conformidade com os artigos pertinentes. A posição do Parlamento inclui o reconhecimento mútuo automático dos regimes de verificação (alteração 102), que o Conselho não considera adequado.

vi)   Atos delegados

A Comissão propôs um grande número de adaptações tanto da Diretiva Qualidade dos Combustíveis como da Diretiva Renováveis, nomeadamente no que diz respeito à atribuição de poderes à Comissão para adotar atos delegados com base nos artigos 290.o e 291.o do TFUE.

O Conselho reviu estas disposições tendo devidamente em conta as alterações introduzidas pelo TFUE desde a adoção das duas diretivas, e em especial pelo artigo 290.o sobre o poder de adotar atos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do ato legislativo. Por conseguinte, o Conselho decidiu limitar a delegação de poderes na Comissão, por um período de cinco anos, no que diz respeito ao aditamento de valores típicos e por defeito estimados para os modos de produção de biocombustíveis e aos métodos analíticos autorizados relacionados com as especificações dos combustíveis, bem como aos valores autorizados por derrogação para a pressão de vapor da gasolina que contém bioetanol, nas alterações à Diretiva Qualidade dos Combustíveis, e no que diz respeito a eventuais aditamentos à lista de matérias-primas e combustíveis no Anexo IX e de valores típicos e por defeito estimados para os modos de biocombustíveis e biolíquidos, na Diretiva Renováveis. Por conseguinte, o Conselho não pode aceitar as alterações na posição do Parlamento que revêem ou acrescentam disposições sobre a delegação de competências à Comissão que não são partilhadas com o Conselho.

No que respeita a outras disposições em matéria de delegação de poderes propostas pela Comissão, o Conselho concluiu, após uma análise casuística exaustiva, que são mais judiciosos tanto os atos de execução como o processo legislativo ordinário.

vii)   Considerandos

Os considerandos foram alterados pelo Conselho para se correlacionarem com as partes operacionais da diretiva que foram alteradas, e o ponto de vista do Conselho sobre os considerandos alterados pelo Parlamento corresponde, pois, ao ponto de vista do Conselho sobre as alterações do Parlamento às disposições operacionais. Além disso, ver os considerandos no ponto 4 adiante.

3.   Outras questões políticas

No contexto das emissões ligadas às AIUS e dos biocombustíveis avançados, o Conselho considerou necessário, para uma maior clareza e coerência, acrescentar uma série de novas definições às diretivas Qualidade dos Combustíveis e Renováveis. Embora a posição do Parlamento inclua um grande número de novas definições (alterações 34 a 37, e 69 a 76), que na opinião do Conselho não são necessárias, é de notar que algumas das novas definições propostas coincidem, pelo menos parcialmente, com algumas das definições introduzidas pelo Conselho (nomeadamente sobre «material celulósico não alimentar» e «material lignocelulósico»).

No que respeita ao cálculo do impacto dos gases com efeito de estufa resultantes da utilização de biocombustíveis / biolíquidos, o Conselho decidiu que, contrariamente à proposta da Comissão, deve ser mantida a bonificação para os biocombustíveis/biolíquidos cuja biomassa é obtida a partir de terrenos degradados recuperados.

4.   Outras alterações adotadas pelo Parlamento Europeu

Outras alterações que não foram consideradas necessárias ou apropriadas para cumprir os objetivos da diretiva e, por conseguinte, não foram incluídas na posição do Conselho dizem respeito:

IV.   CONCLUSÃO

Ao definir a sua posição, o Conselho atendeu plenamente à proposta da Comissão e à posição do Parlamento Europeu em primeira leitura. Relativamente às alterações propostas pelo Parlamento Europeu, o Conselho faz notar que um certo número de alterações foi já integrado – em espírito, no todo ou em parte – na sua posição.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432

(2)  «AIUS».

(3)  Artigo 7.o-D, n.o 6, da Diretiva 2009/30/CE e artigo 19.o, n.o 6, da Diretiva 2009/28/CE.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Cereais e outras culturas ricas em amido, culturas açucareiras e oleaginosas.