18.5.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 177/21

1.1.

Junta e paralelamente à sua proposta relativa a um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos (SESD), a Comissão publicou a Comunicação — Rumo à conclusão da União Bancária  (1). Da publicação pode inferir-se que os dois textos são considerados em paralelo e que a introdução de uma maior partilha dos riscos (cf. proposta relativa ao SESD) deverá ser acompanhada de uma redução adicional dos riscos na União Bancária (cf. comunicação). Afigura-se, pois, que estes textos são duas faces da mesma moeda, pelo que o Comité reputa oportuno pronunciar-se também sobre a comunicação. O CESE acolhe favoravelmente tanto a proposta legislativa como a comunicação.

1.2.

O Comité crê em síntese que, sendo ponto assente que o SESD e as medidas de redução dos riscos anunciadas têm em comum uma série de objetivos fundamentais e importantes relativamente ao reforço e à conclusão da União Bancária, cumpre concretizar ambas as modalidades de ação da mesma forma e com instrumentos e métodos efetivamente equivalentes. Estes métodos, que devem oferecer garantias idênticas para alcançar os respetivos objetivos, são tanto mais pertinentes quanto os dois tipos de ação são complementares e necessários para apresentar uma solução equilibrada e aceitável para todos que também seja conclusiva. Por conseguinte, e para permitir alcançar progressos reais, o Comité reputa essencial que tanto o SESD como as medidas pertinentes de redução dos riscos sejam abordados e concretizados efetivamente em paralelo e sem demora, seguindo um calendário estabelecido de forma clara e concreta. A criação das condições adequadas para poder avançar é também vital para o processo de conclusão da UEM, do qual a União Bancária constitui um elemento importante.

1.3.

Por seu turno, o SESD é extremamente importante para a União Bancária, constituindo o seu terceiro pilar. O Comité já manifestou anteriormente o seu apoio incondicional ao prosseguimento da União Bancária e ao sistema de seguro de depósitos, e insistiu na sua concretização sem demora, com vista ao reforço da estabilidade económica e financeira da UE.

1.4.

Depósitos estáveis, seguros e bem protegidos são do interesse de todos com destaque, acima de tudo, para os aforradores e os depositantes. Assegurar a sua confiança e oferecer-lhes a melhor proteção possível continuam a ser fatores importantes para o CESE. Importa agora aumentar a confiança dos aforradores e dos depositantes nos bancos e permitir que colham os benefícios da integração financeira e da criação de condições equitativas entre os bancos. De resto, a estabilidade dos depósitos continua a ser necessária para o financiamento da economia, das famílias e das empresas, em especial das PME.

1.5.

Para o CESE, é essencial que o SESD sirva para continuar a reforçar a União Bancária, expandir a sua capacidade de resistência contra eventuais crises financeiras e aumentar a estabilidade financeira. Um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos é suscetível de influenciar positivamente a situação de cada Estado-Membro e dos bancos, já que pode contribuir melhor para absorver os choques locais de grande intensidade. Tal poderá desencorajar as veleidades de especulação contra determinados países ou bancos, diminuindo a probabilidade de uma corrida aos depósitos. Ao mesmo tempo, enfraquecerá ainda mais o vínculo entre os bancos e as respetivas dívidas soberanas.

1.6.

Por seu turno, as medidas anunciadas para a redução dos riscos na União Bancária são indispensáveis. Contribuem para o reforço da União Bancária, na medida em que proporcionam condições mais equitativas entre os bancos e enfraquecem os seus vínculos com as respetivas dívidas soberanas. Deste modo, a resistência e a estabilidade do sistema são reforçadas. Para uma aceitação dos mecanismos de partilha de riscos, é necessário criar efetivamente condições equitativas no que respeita às regras e à supervisão, o que, por sua vez, contribui para a confiança mútua necessária entre todas as partes envolvidas na União Bancária.

1.7.

Estas medidas exigem que o atual quadro normativo da União Bancária (Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias — DRRB — e Diretiva Sistemas de Garantia de Depósitos — SGD) seja integralmente transposto e aplicado por todos os Estados-Membros. É positivo constatar que o número de Estados-Membros que tem ainda de fazer esforços diminuiu desde a publicação das propostas relativas ao SESD e da comunicação, e a Comissão está a tomar medidas no que diz respeito aos restantes países.

1.8.

Há que dedicar atenção a uma maior redução dos riscos no setor bancário e à máxima harmonização na União Bancária, nos domínios em que já tenham sido adotadas medidas. Neste contexto, considera-se necessária a instauração prévia de sistemas nacionais de garantia de depósitos bem capitalizados, estáveis e eficazes. Ao prosseguir com a realização deste pilar da União Bancária, há que evitar ao máximo potenciais riscos morais, tanto para os bancos como para os governos e para os aforradores. Com efeito, situações reais de danos morais poderiam ameaçar, no seu núcleo, o funcionamento eficiente e seguro da União Bancária. A condição segundo a qual um Estado-Membro só pode usufruir do SESD se preencher todos os requisitos faz todo o sentido neste contexto.

1.9.

O Comité é de opinião que a Comissão deve realizar uma avaliação de impacto aprofundada e abrangente, eventualmente com base em avaliações anteriores semelhantes efetuadas no contexto das diretivas SGD, tendo em conta a importância desta questão para a União Bancária, para a conclusão da UEM e para a confiança dos aforradores e depositantes. Os resultados dessa avaliação devem ser divulgados, nomeadamente para reforçar ainda mais a legitimidade da proposta.

1.10.

Além disso, continua a haver grandes diferenças entre países e permanecem uma série de desafios em diversos domínios, como demonstram, aliás, vários relatórios internacionais recentes. Essas diferenças e esses desafios devem ser superados. Sem pretender apresentar uma lista exaustiva, trata-se aqui, nomeadamente, do grande volume de empréstimos improdutivos no setor bancário e da distribuição desigual desse volume entre os bancos e os Estados-Membros da área do euro.

1.11.

O Comité entende que, ao prosseguir com a redução dos riscos, há que prestar a devida atenção às repercussões para a concessão de crédito. Em especial, o crédito às pequenas e médias empresas (PME), às pequenas e médias indústrias (PMI), às empresas em fase de arranque e outras empresas jovens deve ser e permanecer uma prioridade fundamental para a UE e os Estados-Membros.

1.12.

Além disso, o Comité também considera muito importante a realização de progressos no âmbito da conclusão da UEM, que assenta, designadamente, num pilar monetário e financeiro, onde se inclui a realização de uma União Bancária plena, sob a orientação da UE. Dado que o Comité já afirmou anteriormente que a UEM ainda é frágil e enfrenta enormes desafios, importa agora reforçá-la ainda mais através de um maior desenvolvimento de todos os seus pilares.

1.13.

O Comité considera, a este respeito, que é imperativo criar as condições propícias e adequadas para possibilitar o progresso. Para o Comité, o elemento central é a «confiança», assim como o reforço dessa confiança entre os Estados-Membros. A confiança entre Estados-Membros exige, no entanto, condições equitativas e orientações iguais, direcionadas para a convergência.

1.14.

Esta convergência foi prejudicada pela crise e agora é importante que, a curto prazo, se deem novos passos em frente nos Estados-Membros e entre os Estados-Membros. Simultaneamente, é necessário apoiar a recuperação, facilitar a correção dos desequilíbrios macroeconómicos e melhorar a adaptabilidade.

1.15.

O Comité concorda que o novo SESD seja neutro em termos de custos para o setor bancário, mas defende, ao mesmo tempo, que é preferível especificar diretamente na proposta relativa ao SESD o regime de contribuições previsto, baseado nos riscos, em vez de em atos delegados. Com efeito, este é um elemento essencial do regime definido, que — por uma questão de princípio — deve ser estabelecido ao mais alto nível.

2.1.

Quando da criação da União Bancária, decidiu-se que os seus pilares seriam introduzidos por etapas.

2.2.

As duas primeiras etapas traduziram-se na criação do Mecanismo Único de Supervisão, que atribui ao BCE a competência de supervisão (2) dos bancos (3) na área do euro, e do Mecanismo Único de Resolução, a partir de 1 de janeiro de 2016.

2.3.

Propõe-se agora um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos  (4) enquanto terceiro pilar da União Bancária. Este sistema baseia-se na Diretiva relativa à garantia de depósitos (5) em vigor, que estabelece sistemas nacionais de garantia de depósitos (SGD) e prevê o reconhecimento dos sistemas de proteção institucional como SGD. Também o Relatório dos Cinco Presidentes sobre o tema «Concluir a União Económica e Monetária Europeia» (6) propôs o seu lançamento a longo prazo.

2.4.

A nova proposta (7) deverá ser desenvolvida gradualmente e por etapas (8):

2.4.1.

A primeira etapa caracteriza-se por uma abordagem de resseguro, que deverá durar três anos, até 2020. Nesta fase, um sistema nacional de garantia de depósitos só terá acesso aos fundos do SESD após ter esgotado os seus próprios fundos e contanto que as regras pertinentes da Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos tenham sido plenamente aplicadas pelo Estado-Membro em causa. A ideia é, pois, enfraquecer o vínculo entre os bancos e as respetivas dívidas soberanas.

2.4.2.

Em seguida, o sistema deverá passar progressivamente para uma abordagem mutualizada (cosseguro). Nesta fase, um sistema nacional não terá de esgotar os seus fundos próprios antes de lhe ser facultado o acesso aos fundos do SESD, para o caso de ser necessária uma intervenção. O acesso aos fundos começará por um nível baixo (20 %) e aumentará, ao longo de um período de quatro anos, para 80 %. Assim, trata-se aqui de aumentar a partilha dos riscos entre os sistemas nacionais.

2.4.3.

Na terceira fase, o risco suportado pelo SESD é elevado gradualmente para 100 %. Assim, o novo sistema substituirá totalmente os sistemas nacionais de garantia de depósitos a partir de 2024 e passará a ser o único responsável por reembolsar os depositantes.

2.5.

Neste contexto, prevê-se também a criação imediata de um Fundo Europeu de Seguro de Depósitos, que será alimentado pelas contribuições dos bancos, ponderadas em função do risco. Pretende-se que o sistema seja neutro em termos de custos para o setor bancário, na medida em que as contribuições para o fundo europeu são deduzidas das suas contribuições para os SGD nacionais.

2.6.

O sistema é acompanhado de condições rígidas: por exemplo, apenas são segurados os SGD nacionais que cumpram as regras da UE e tenham sido criados de acordo com essas regras.

2.7.

Em paralelo, na sua Comunicação — Rumo à conclusão da União Bancária (9)  (10), a Comissão anunciou igualmente uma série de medidas com vista à redução dos riscos na União Bancária.

3.1.

O Comité constata que, a par das propostas relativas ao SESD, foi publicada uma comunicação (11) relativa a uma maior redução dos riscos na União Bancária. A Comissão considera que estas duas publicações devem ser examinadas em paralelo. O aumento da partilha de riscos (cf. a proposta SESD) deve ser acompanhado de uma maior redução dos riscos. Por conseguinte, o Comité encara estes textos como duas faces da mesma moeda. É nessa ótica que importa considerar as observações e os comentários aos novos textos que se seguem.

3.2.

O CESE pronunciou-se, desde o início, a favor da União Bancária e das medidas adotadas no âmbito dos seus dois primeiros pilares (12). Para o Comité, era importante concretizá-las sem demora (13).

3.3.

Da mesma forma, o Comité sempre defendeu que se prosseguisse na senda da realização da União Bancária (14) e da integração célere de um terceiro pilar relativo à proteção dos depósitos. Neste contexto, já apelou anteriormente para o reforço e a melhoria do sistema comum de proteção dos depósitos (15).

3.4.

O Comité acolhe favoravelmente as propostas relativas ao SESD, cujos objetivos subscreve, com vista a reforçar a União Bancária, melhorar e igualar a proteção dos depositantes, reforçar a estabilidade financeira e restringir ainda mais o vínculo entre os bancos e as respetivas dívidas soberanas.

3.5.

Através do princípio da partilha de riscos, um regime deste tipo pode ter um impacto positivo na situação de determinados Estados-Membros e bancos, já que pode contribuir melhor do que os atuais sistemas nacionais para absorver, se for caso disso, choques locais de grande intensidade. Tal poderá desencorajar veleidades de especulação contra determinados países ou bancos, podendo diminuir globalmente os riscos em toda a União Bancária.

3.6.

Uma boa proteção e a salvaguarda máxima dos depósitos dos aforradores são indispensáveis. Já se realizaram progressos importantes desde a crise e as novas propostas, pela sua finalidade, poderão ajudar a aumentar ainda mais a confiança, uma vez que podem contribuir para uma maior integração financeira entre os países e para a criação de condições equitativas entre os bancos.

3.7.

Depósitos estáveis constituem uma fonte sadia e necessária de financiamento da economia, dos agregados familiares e das pequenas e jovens empresas (como PME, PMI (16) e empresas em fase de arranque) em primeiro lugar, contribuindo assim para o necessário crescimento económico. As PME (em sentido lato) dão um contributo essencial para a economia europeia, já que são responsáveis por mais de dois terços do emprego total no setor privado e por 85 % do aumento líquido de postos de trabalho. Para o CESE, é inquestionável que a garantia da concessão de crédito às PME viáveis é essencial ao crescimento económico e à criação de emprego e deve, por conseguinte, ser uma prioridade fundamental, tanto a nível europeu como nacional.

3.8.

Quando se trata de reduzir ainda mais os riscos, deve aplicar-se a mesma abordagem que a adotada para o SESD e, por isso, o Comité congratula-se igualmente com a comunicação da Comissão. Este é certamente o caso, na medida em que, por um lado, ambos os textos têm em comum uma série de objetivos fundamentais, tais como o reforço da União Bancária e o enfraquecimento do vínculo entre os bancos e as respetivas dívidas soberanas, e, por outro lado, a concretização dos objetivos requer claramente uma combinação de medidas.

3.9.

Do ponto de vista da redução dos riscos, não é possível ignorar a situação atual. Cumpre prestar atenção em prioridade à redução adicional dos riscos no setor bancário e a uma maior harmonização na União Bancária nos domínios em que já tenham sido adotadas medidas.

3.10.

Em primeiro lugar, todos os Estados-Membros devem transpor integralmente e aplicar o atual quadro normativo da União Bancária. Embora, à data da publicação da proposta relativa ao SESD, um número considerável de Estados-Membros ainda não tivessem transposto a Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias e/ou a Diretiva Sistemas de Garantia de Depósitos, ou só parcialmente o tivessem feito, a situação melhorou desde então, e a Comissão está a tomar medidas no que diz respeito aos restantes países (17).

3.11.

A continuação da transposição e implementação do sistema de garantia de depósitos e do mecanismo de financiamento ex ante, que lhe está associado, gera certos desafios. Considera-se igualmente necessária uma maior harmonização e a realização prévia de sistemas nacionais de garantia de depósitos bem capitalizados, estáveis e eficazes, a fim de limitar o risco moral. A redução deste risco merece também atenção em todas as etapas da aplicação do SESD. Neste contexto, cabe vigiar os perigos que podem decorrer de uma mutualização dos riscos demasiado rápida e rigorosa. A condição segundo a qual um Estado-Membro só pode usufruir do SESD se preencher todos os requisitos faz todo o sentido neste contexto.

3.12.

De resto, continua a haver grandes diferenças entre países e permanecem uma série de desafios em diversos domínios, como demonstram, aliás, vários relatórios internacionais recentes (18)  (19). Estes problemas têm de ser resolvidos. Entre eles contam-se, nomeadamente, o grande volume de empréstimos improdutivos no setor bancário e a distribuição desigual desse volume entre os bancos e os Estados-Membros da área do euro (20). Poderá considerar-se que a correção efetiva desta situação, tendo em conta todos os outros elementos pertinentes, é condição essencial para avançar no sentido da partilha de riscos ao nível da proteção dos depósitos. Tal exige, designadamente, um mecanismo de supervisão homogéneo, sob a orientação da União Europeia.

3.13.

Não há resultados disponíveis sobre a anterior avaliação aprofundada do impacto do SESD, o que contradiz os requisitos de transparência. É necessário, sem dúvida, realizar uma avaliação de impacto aprofundada e abrangente, eventualmente com base em avaliações anteriores semelhantes efetuadas no âmbito das diretivas SGD (21), tendo em conta a importância desta questão para a União Bancária, para a conclusão da UEM e para a confiança dos aforradores e depositantes. Os resultados dessa avaliação devem ser divulgados, nomeadamente para reforçar ainda mais a legitimidade da proposta.

3.14.

As futuras medidas adicionais de redução dos riscos anunciadas devem ser abordadas da mesma forma que o SESD, uma vez que ambos visam reforçar a União Bancária e requerem a adoção de medidas para a sua realização, uma vez preenchidas as condições necessárias.

3.15.

Atendendo ao exposto, é evidente que importa abordar a realização dos dois tipos de ação do mesmo modo. São ambos complementares e necessários para alcançar uma solução equilibrada que seja, ao mesmo tempo, conclusiva. É, por conseguinte, essencial que tanto o SESD como as medidas de redução dos riscos (22) sejam abordados e concretizados efetivamente em paralelo e sem demora. Esta é a melhor forma não só de contribuir para a realização da União Bancária e para a conclusão da UEM (ver infra), mas também de garantir que é possível realizar um verdadeiro progresso.

3.16.

Na opinião do Comité, esta questão é igualmente importante no contexto da conclusão da UEM, que assenta, designadamente, num pilar monetário e financeiro, onde se inclui uma União Bancária plena. Dado que o Comité já afirmou anteriormente que a UEM ainda é frágil e enfrenta enormes desafios (23), importa agora reforçá-la ainda mais através de um maior desenvolvimento de todos os seus pilares.

3.17.

Já se constatou anteriormente que, devido aos vínculos que ainda persistem entre as dívidas soberanas e os bancos, os Estados-Membros não estão sensibilizados para a criação das condições políticas e económicas necessárias, pelo que as decisões mais adequadas e eficazes continuam a ser adiadas (24).

3.18.

Por isso, é importante permitir o progresso, pois tudo gira em torno da «confiança» e do seu reforço entre os Estados-Membros. A confiança entre Estados-Membros exige, no entanto, condições equitativas e orientações iguais, direcionadas para a convergência.

3.19.

Esta convergência foi prejudicada pela crise e agora é importante que, a curto prazo, sejam dados novos passos em frente, tanto nos Estados-Membros como entre eles. Simultaneamente, é necessário apoiar a recuperação, facilitar a correção dos desequilíbrios macroeconómicos e melhorar a adaptabilidade.

4.1.

No que respeita à proposta relativa ao SESD, o CESE concorda com o princípio de que o sistema tem de ser neutro em termos de custos para o setor bancário. A contribuição do setor bancário foi fixada anteriormente em 0,8 % (25)  (26) dos depósitos cobertos, após uma avaliação de impacto aprofundada. É, por conseguinte, importante não aumentar a contribuição total para os sistemas nacionais e europeus, a fim de respeitar a neutralidade dos custos.

4.2.

Além disso, para aplicar aqui a máxima harmonização das contribuições nacionais, é importante criar condições totalmente equitativas entre os sistemas nacionais de garantia de depósitos e evitar divergências entre esses sistemas.

4.3.

Esta abordagem da criação de condições equitativas deve ser igualmente primordial, tanto entre os países da União Bancária como em relação aos Estados-Membros não participantes. Isto pressupõe, nomeadamente, que se prossiga agora com a harmonização das atuais disposições da Diretiva SGD, a fim de alcançar uma maior convergência entre os sistemas em todos os Estados-Membros.

4.4.

Os sistemas de proteção institucional prestam apoio financeiro quando os seus membros se encontram em situações difíceis, ajudando assim a prevenir insolvências bancárias. O efeito preventivo destes sistemas deve ser reconhecido plenamente no novo SESD; caso contrário, a abordagem que lhes subjaz poderá ser posta em causa.

—

redução das possibilidades de escolha e da margem de manobra das autoridades nacionais na aplicação das regras prudenciais, de modo que o funcionamento do Mecanismo Único de Supervisão possa ser tão eficaz quanto possível;

—

harmonização dos sistemas nacionais de garantia de depósitos;

—

adoção de legislação para executar as restantes componentes aplicáveis aos bancos do quadro regulamentar acordado a nível internacional, nomeadamente para restringir o efeito de alavancagem dos bancos, assegurar um financiamento bancário estável e melhorar a comparabilidade dos ativos ponderados em função do risco, bem como para permitir a aplicação, até 2019, das recomendações do Conselho de Estabilidade Financeira sobre a capacidade total de absorção de perdas para os bancos, de modo a disponibilizar aos bancos em dificuldades os recursos adequados sem fazer apelo aos contribuintes;

—

aplicação das regras atuais, de modo a reduzir ao mínimo a utilização de fundos públicos para manter a solvabilidade e a resiliência do setor bancário;

—

uma maior convergência das leis em matéria de insolvência, tal como previsto no Plano de Ação para a União dos Mercados de Capitais;

—

iniciativas relativas ao tratamento prudencial de exposição dos bancos ao risco soberano, como a redução da exposição dos bancos a uma determinada dívida soberana, com vista a assegurar a diversificação do risco.