I.

Em conformidade com o disposto no artigo 287.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o Tribunal auditou:

II.

Nos termos dos artigos 310.o a 325.o do TFUE e do Regulamento Financeiro, a gestão é responsável pela elaboração e apresentação das contas consolidadas da União Europeia, baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público, e pela legalidade e regularidade das operações subjacentes. São igualmente da sua competência a conceção, execução e acompanhamento de um controlo interno relativo à elaboração e apresentação de demonstrações financeiras isentas de distorções materiais, devidas a fraudes ou erros. A gestão é igualmente responsável por garantir que as atividades, as operações e informações financeiras refletidas nas demonstrações financeiras estão em conformidade com as regras e regulamentação aplicáveis. Cabe em última instância à Comissão a responsabilidade pela legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas da União Europeia (artigo 317.o do TFUE).

III.

Compete ao Tribunal, com base na sua auditoria, enviar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas, bem como a legalidade e regularidade das operações subjacentes. O Tribunal efetuou a sua auditoria em conformidade com as normas internacionais de auditoria e os códigos deontológicos da IFAC e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da Intosai. Essas normas exigem que o Tribunal planeie e execute a auditoria de modo a obter uma garantia razoável de que as contas consolidadas da União Europeia estão isentas de distorções materiais e de que as operações subjacentes são legais e regulares.

IV.

Uma auditoria implica a execução de procedimentos visando obter provas de auditoria relativas aos montantes e às informações das contas consolidadas, bem como à legalidade e regularidade das operações subjacentes. Os procedimentos selecionados dependem do juízo profissional do auditor, incluindo uma avaliação dos riscos de distorções materiais das contas consolidadas e de não conformidade significativa das operações subjacentes com os requisitos do quadro jurídico da União Europeia, devidas a fraudes ou erros. Ao efetuar essas avaliações de riscos, é examinado o controlo interno relativo à elaboração e adequada apresentação das contas consolidadas, bem como a legalidade e regularidade das operações subjacentes, a fim de conceber procedimentos de auditoria adequados às circunstâncias, mas não com a finalidade de expressar uma opinião sobre a eficácia do controlo interno. Uma auditoria inclui ainda apreciar se as políticas contabilísticas utilizadas são adequadas e as estimativas contabilísticas efetuadas razoáveis, bem como avaliar a apresentação das contas consolidadas no seu conjunto.

V.

No que se refere às receitas, a auditoria do Tribunal relativa aos recursos próprios calculados com base no imposto sobre o valor acrescentado e no rendimento nacional bruto parte dos agregados macroeconómicos em que assenta o respetivo cálculo e avalia os sistemas que a Comissão utiliza para os processar até ao recebimento das contribuições dos Estados-Membros e seu registo nas contas consolidadas. Em relação aos recursos próprios tradicionais, o Tribunal examina a contabilidade das autoridades aduaneiras e analisa os fluxos de direitos até ao recebimento dos montantes pela Comissão e seu registo nas contas.

VI.

No que se refere às despesas, o Tribunal examina as operações de pagamento quando as despesas foram efetuadas, registadas e aceites. Este exame abrange todas as categorias de pagamentos (incluindo os referentes à aquisição de ativos) salvo os adiantamentos no momento em que são efetuados. Os adiantamentos são examinados quando o destinatário dos fundos apresenta um justificativo da sua devida utilização e a instituição ou organismo aceita esse justificativo, procedendo ao apuramento do adiantamento, quer no mesmo exercício quer posteriormente.

VII.

O Tribunal considera que as provas de auditoria obtidas são suficientes e adequadas para constituírem uma base das suas opiniões.

VIII.

Na opinião do Tribunal, as contas consolidadas da União Europeia relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2013 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a sua situação financeira nessa data, bem como os resultados das suas operações, fluxos de caixa e variação da situação líquida do exercício então encerrado, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e as normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público.

IX.

Na opinião do Tribunal, as receitas subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2013 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

X.

Na opinião do Tribunal, as autorizações subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2013 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

XI.

Todos os grupos de políticas com despesas operacionais estão materialmente afetados por erros. O Tribunal estima que a taxa de erro mais provável dos pagamentos contabilizados como despesas subjacentes às contas se situe em 4,7 %. Os sistemas de supervisão e de controlo examinados foram parcialmente eficazes para garantir a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas.

XII.

Na opinião do Tribunal, devido à importância das questões descritas no ponto referente aos elementos em que se baseia a opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas, os pagamentos subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2013 estão materialmente afetados por erros.

1.1.

O orçamento da União Europeia (UE) é o instrumento de financiamento dos objetivos das suas políticas. As despesas da UE elevam-se a cerca de 1 % do rendimento nacional bruto da União (aproximadamente 290 euros por cada cidadão em 2013), o que representa cerca de 2 % do total das despesas públicas dos Estados-Membros da UE. O gráfico 1.1 apresenta a comparação entre o orçamento total executado de 2013 da UE e as despesas públicas (3) dos seus Estados-Membros em 2013.

1.2.

As despesas da União Europeia são sobretudo de dois tipos:

1.3.

O papel do Tribunal de Contas Europeu inclui:

O Tribunal dá resposta às duas primeiras obrigações publicando a Declaração de Fiabilidade (4) (ver ponto 1.5).

1.4.

No presente capítulo do Relatório Anual, o Tribunal:

1.5.

O Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem. O Tribunal completa esta declaração por meio de apreciações específicas relativas a cada domínio principal da atividade da União Europeia. Estas apreciações específicas não constituem opiniões de auditoria, apresentando antes questões significativas específicas de cada grupo de políticas. A conclusão de cada apreciação específica baseia-se nas provas de auditoria globais recolhidas ao nível do grupo de políticas.

1.6.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas da União Europeia têm como objetivo obter elementos suficientes e adequados que permitam concluir em que medida as receitas, as despesas, os ativos e os passivos foram contabilizados corretamente e que as contas consolidadas (ver extrato no anexo 1.3 ) refletem fielmente a situação financeira em 31 de dezembro de 2013, bem como as receitas, despesas, fluxos de caixa e variação da situação líquida relativos ao exercício encerrado nessa data (ver pontos 1.9-1.11).

1.7.

Os trabalhos relativos à regularidade das operações subjacentes às contas consolidadas de 2013 têm como objetivo obter elementos suficientes e adequados que permitam concluir se essas operações estão em conformidade com a regulamentação ou as disposições contratuais em vigor e foram calculadas corretamente (ver pontos 1.16-1.24 para uma síntese dos resultados e capítulos 2 a 9 para informações pormenorizadas).

1.8.

O exame dos relatórios anuais de atividades dos serviços da Comissão e respetivo relatório de síntese tem como objetivo verificar em que medida efetuam uma avaliação correta da qualidade da gestão financeira, contribuindo assim para uma visão da fiabilidade das contas e da regularidade das receitas e despesas (ver pontos 1.25-1.40, bem como as correspondentes observações das secções «Exame de sistemas de controlo selecionados» dos capítulos 2 a 9) (5).

1.9.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas consolidadas da União Europeia relativas ao exercício de 2013, elaboradas pelo contabilista da Comissão, aprovadas por esta em conformidade com o Regulamento Financeiro (6) e recebidas pelo Tribunal, juntamente com a declaração do contabilista, em 31 de julho de 2014. As contas consolidadas incluem:

1.10.

No âmbito da auditoria das demonstrações financeiras relativas a 2013, o Tribunal solicitou os serviços de um atuário independente para examinar o cálculo e a apresentação nas contas dos benefícios dos empregados cobertos pelo Regime de Pensões dos Funcionários Europeus. Estes trabalhos sustentam a conclusão global do Tribunal sobre as contas consolidadas de 2013. Porém, revelam igualmente a necessidade de a Comissão melhorar a fiabilidade dos dados que utiliza como fonte e de garantir que dispõe dos recursos técnicos adequados de que necessita para avaliar este passivo.

1.10.

1.11.

A auditoria do Tribunal às contas consolidadas relativas ao exercício de 2013 permitiu constatar que estavam isentas de distorções materiais (ver igualmente o anexo 1.2 ).

1.12.

A evolução atualmente em curso da gestão financeira da União Europeia implica o recurso crescente a correções líquidas e instrumentos financeiros, o que significa que a Comissão se deparará com desafios cada vez maiores na apresentação de informações financeiras fiáveis. Entre estes desafios, podem citar-se:

1.12.

a)

a reflexão nas contas da maior utilização de correções financeiras líquidas no domínio da coesão, a distinção entre estas correções e outros mecanismos de correção, bem como a prestação de informações sobre o impacto variável dos diversos mecanismos de correção na sua comunicação anual sobre a proteção do orçamento da União Europeia (7) (ver ponto 1.13);

a)

Os montantes resultantes da maior utilização das correções financeiras líquidas no domínio da coesão refletir-se-ão nas contas que aplicam procedimentos contabilísticos comuns.

b)

a introdução de novos procedimentos para o registo da aplicação de todos os mecanismos de correção apresentados na nota 6 no âmbito dos sistemas contabilísticos convencionais e a confirmação do calendário, origem e natureza destes mecanismos com os organismos competentes (ver ponto 1.14);

b)

A Comissão reexaminará os procedimentos em vigor tendo em conta os novos requisitos em matéria de apresentação de relatórios, mas considera que as operações ligadas à troca de projetos/despesas não elegíveis por projetos/despesas elegíveis pelos Estados-Membros devem, em primeiro lugar, ser registadas nos sistemas contabilísticos nacionais. No que respeita ao novo quadro regulamentar sobre as correções financeiras líquidas, ver a resposta ao ponto 1.12, alínea a).

c)

a conclusão do processo de registo e mensuração dos instrumentos financeiros e dos instrumentos de engenharia financeira em conformidade com as normas internacionais de contabilidade do sector público (como exigido pelon.o 11 do artigo 140.o do Regulamento Financeiro), em especial por meio de procedimentos fiáveis de identificação e registo das imparidades;

c)

A Comissão dispõe de um processo de elaboração de relatórios para os instrumentos financeiros baseado na norma contabilística n.o 11 da UE, que está em conformidade com as IPSAS. Publicou orientações relativas às contas fiduciárias e estabeleceu disposições pormenorizadas em matéria de comunicação de demonstrações no final de exercício no âmbito dos acordos-quadro financeiros e administrativos (FAFA) celebrados com o BEI e o FEI.

d)

a obtenção de informações sobre o valor detido em caixa até à utilização inicial (ver ponto 1.48);

d)

A Comissão examinará, juntamente com os Estados-Membros, a forma de melhorar a informação segundo as sugestões do Tribunal, tendo em conta a relação custos-benefícios.

e)

a garantia de que todos os serviços da Comissão apuram os adiantamentos apenas com base nas despesas efetuadas, comprovadas por informações fiáveis fornecidas pelos destinatários (ver capítulo 7, ponto 7.25, recomendação 1).

e)

As normas contabilísticas em vigor e as orientações já comunicadas às DG clarificam o tratamento correto a aplicar aos apuramentos.

1.13.

Na nota 6 às contas consolidadas da União Europeia é apresentado um resumo dos valores das correções financeiras, que são expostos em mais pormenor numa comunicação anual da Comissão sobre a proteção do orçamento da União Europeia. No momento atual, nem a nota 6 nem a comunicação anual da Comissão sintetizam o impacto variável de um conjunto de ajustamentos corretivos diferentes:

1.13.

a)

b)

c)

c)

Ver resposta ao ponto 1.12, alínea a).

1.14.

As informações apresentadas na nota 6 incidem na função de supervisão da Comissão e contêm valores anuais e valores cumulativos (8). No entanto, os mecanismos sintetizados na nota:

a)

implicam muitos intervenientes das autoridades nacionais e dos serviços da Comissão;

a)

Esta é a natureza/configuração do sistema de gestão partilhada.

b)

levam vários anos a completar (em especial no que toca às despesas do domínio da coesão, em que cerca de quatro quintos das correções efetuadas durante os anos de 2007 a 2013 se referem a programas operacionais de períodos anteriores, ver gráfico 1.2 );

b)

Ver resposta ao ponto 1.18.

c)

no domínio da coesão, são, em larga medida, registados fora do sistema contabilístico da Comissão.

c)

A Comissão recorda que as informações são parcialmente registadas fora do sistema contabilístico da Comissão, em conformidade com a base jurídica subjacente e tendo em conta que se trata de operações do Estado-Membro e não da Comissão.

1.15.

Por conseguinte, é importante que a Comissão institua procedimentos sólidos para confirmar, com os Estados-Membros, o calendário, a origem e o montante das medidas corretivas que deem mais garantias sobre a exatidão dos valores apresentados nas contas e na comunicação anual sobre a proteção do orçamento da União Europeia.

1.15.

1.16.

O Tribunal apresenta os seus resultados de auditoria no que se refere às receitas no capítulo 2 e às despesas nos capítulos 3 a 9 (ver quadro 1.1 ).

1.17.

Os resultados da auditoria de 2013 indicam que as receitas (1 49  504 milhões de euros) e as operações do grupo de políticas «Despesas administrativas e despesas conexas» (10  600 milhões de euros) estavam isentas de erros materiais e que os sistemas de supervisão e de controlo examinados foram eficazes (ver quadro 1.2 e pontos 2.27 e 9.18). Todos os grupos de políticas que cobrem as despesas operacionais estavam afetados por erros materiais (ver pontos 3.44, 4.35, 5.61-5.62, 6.39-6.40, 7.22-7.23 e 8.33-8.34). As autorizações estavam isentas de erros materiais.

1.17.

1.18.

O Tribunal conclui que, de forma global, os pagamentos (9) estavam materialmente afetados por erros e que os sistemas de supervisão e de controlo examinados foram, em geral, parcialmente eficazes (ver quadro 1.2 ).

1.18.

—

Capítulo 3 — Agricultura — medidas de mercado e ajudas diretas: correções financeiras e recuperações no montante de 637 milhões de EUR (1,4 % dos pagamentos efetuados);

—

Capítulo 4 — Desenvolvimento rural, ambiente, pescas e saúde: correções financeiras e recuperações no montante de 476 milhões de EUR (3,2 % dos pagamentos efetuados);

—

Capítulo 5 — Política regional, energia e transportes: correções financeiras e recuperações no montante de 1  029 milhões de EUR (2,3 % dos pagamentos efetuados);

—

Capítulo 6 — Emprego e assuntos sociais: 898 milhões de EUR (6,4 % do total dos pagamentos efetuados);

—

Capítulo 7 — Relações externas, ajuda externa e alargamento: 93 milhões de EUR (1,5 % do total dos pagamentos efetuados);

—

Capítulo 8 — Investigação e outras políticas internas: 197 milhões de EUR (1,5 % do total dos pagamentos efetuados);

—

Capítulo 9 — Despesas administrativas: 3 milhões de EUR (0 % dos pagamentos efetuados).

1.19.

Os resultados deste ano revelam um nível de erro significativo na maioria das partes do orçamento, que se aproxima do de 2012. De uma forma global, a taxa de erro estimada para 2013 eleva-se a 4,7 %, um decréscimo de 0,1 pontos percentuais. Um fator importante em 2013 foi o impacto crescente das medidas corretivas aplicadas pelos Estados-Membros e pela Comissão. Se essas medidas corretivas não tivessem sido aplicadas às operações constantes da amostra do Tribunal, o nível de erro global estimado teria sido 1,6 pontos percentuais mais elevado.

1.19.

1.20.

Estes resultados relativamente estáveis foram alcançados num ano em que as despesas do domínio mais propenso a erros (coesão) aumentaram de forma acentuada.

1.21.

Outros fatores têm um impacto na taxa de erro estimada de 2013, designadamente:

—

o decréscimo da incidência dos erros em matéria de adjudicação de contratos públicos (embora ainda represente um quinto do nível de erro estimado, ver ponto 1.22 e gráfico 1.4 );

—

em relação à condicionalidade, um elevado número de erros (mais de um quarto dos agricultores visitados que estavam sujeitos às obrigações de condicionalidade não cumpriram uma ou várias destas obrigações) e uma maior cobertura da condicionalidade levaram a que tivessem contribuído com 0,2 pontos percentuais para a taxa de erro global (2012: 0,1 pontos percentuais).

1.22.

Os erros de elegibilidade no reembolso das despesas dominam os erros detetados pelo Tribunal em 2013. Os custos inelegíveis incluídos nas declarações de custos contribuíram para o nível total de erro com 1,8 pontos percentuais (2012: 1,0), a categoria projetos, atividades e beneficiários inelegíveis com mais 1,1 pontos percentuais (2012: 1,1) e as infrações graves às regras aplicáveis à adjudicação de contratos públicos (a maioria relacionada com o reembolso de despesas, mas afetando igualmente algumas despesas administrativas) com mais 1,0 pontos percentuais (2012: 1,4). A principal fonte de erro das despesas relativas a direitos foram declarações incorretas por parte dos agricultores, que representaram 0,6 pontos percentuais (2012: 0,8) do nível global de erro (ver gráfico 1.4 ).

1.22.

1.23.

A repartição da taxa de erro global estimada por capítulo indica que a «Política regional, transportes e energia» (capítulo 5) contribui com cerca de dois quintos dessa taxa, a «Agricultura: medidas de mercado e ajudas diretas» (capítulo 3) com cerca de um quarto e o «Desenvolvimento rural, ambiente, pescas e saúde» (capítulo 4) com cerca de um sétimo (ver gráfico 1.5 ). Não se registam alterações significativas nesta distribuição em comparação com 2012.

1.24.

O Tribunal calcula que a taxa de erro estimada, no seu conjunto, das despesas de gestão partilhada se eleva a 5,2 % (2012: 5,3 %) e a 3,7 % (2012: 4,3 %) em todas as outras formas de despesas operacionais (11). A taxa de erro estimada das despesas administrativas é de 1 % em 2013 (2012: 0 %).

1.25.

A Comissão exige que os diretores-gerais (12) apresentem declarações garantindo a legalidade e regularidade das operações subjacentes nos seus relatórios anuais de atividades (13) (no capítulo 10 analisam-se as informações sobre o desempenho incluídas nos relatórios anuais de atividades). Quando não podem dar garantias sobre um segmento significativo de despesas, formulam uma reserva. Os diretores-gerais devem incluir uma reserva quando:

1.26.

Em 2013, o Secretariado-Geral e a DG Orçamento atualizaram as suas orientações (14) sobre a redação e apresentação de informações nos relatórios anuais de atividades, bem como sobre a base das reservas. Os relatórios anuais de atividades visam agora apresentar uma mensagem uniformizada em três níveis de informação: 1) uma síntese, 2) uma descrição das realizações, da gestão e das avaliações e 3) anexos pormenorizados. Um novo elemento das orientações requer que os diretores-gerais identifiquem os domínios em que se mantêm níveis de erro elevados. Estas orientações dão igualmente resposta ao requisito do Regulamento Financeiro segundo o qual a Comissão deve tomar ou propor medidas adequadas se o nível de erro se mantiver elevado (15).

1.27.

Os diretores-gerais formularam um total de 17 reservas quantificadas em 2013, em comparação com 23 em 2012 (ver quadro 1.3 ). O principal fator para a redução do número de reservas foi a descida do nível de pagamentos dos programas operacionais ao abrigo do Sexto Programa-Quadro (6.o PQ) e no domínio da coesão no período de 2000-2006 (16) (sujeitos a cinco reservas quantificadas (17) em 2012, mas nenhuma em 2013). As direções-gerais responsáveis necessitam ainda de apurar as declarações de despesas destes programas (18).

1.28.

À luz das observações do Tribunal (19) e do Serviço de Auditoria Interna, o diretor-geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural introduziu duas novas reservas. As reservas adicionais e o ajustamento da quantificação das reservas que persistem no Relatório Anual de Atividades da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural proporcionam uma visão mais realista deste domínio de intervenção em comparação com o ano passado. Porém, o Tribunal regista as limitações à abordagem adotada (pontos 3.39-3.43).

1.28.

1.29.

As alterações de apresentação introduzidas em 2013 levam a que os relatórios anuais de atividades forneçam mais do que uma estimativa dos «montantes em risco» (em si mesmo um conceito complicado, ver pontos 1.31-1.32). A taxa de erro em que assenta este cálculo situa-se, contudo, no limite inferior do intervalo estimado pelo Tribunal. Embora, no domínio fundamental da coesão, as taxas de risco sejam apresentadas numa gama de resultados possíveis (20), a síntese aponta para um valor inferior (21) (ver capítulo 3, ponto 3.42, capítulo 5, pontos 5.46-5.47, 5.51-5.52 e 5.57 e capítulo 6, pontos 6.34-6.38).

1.29.

1.30.

Duas direções-gerais (22) foram sujeitas a um «exame limitado» e três a um exame de seguimento (23) realizados pelo Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão. O exame limitado da taxa de erro residual da DG Política Regional e Urbana permitiu constatar que o sistema de verificação e correção das taxas de erro dos Estados-Membros estava relativamente bem planeado, existindo todavia algumas incertezas e insuficiências significativas nos valores. Relativamente à DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, o SAI observou que o diretor-geral dispunha de uma base mais sólida para dar garantia em comparação com 2012. Porém, é ainda necessário melhorar as disposições relativas à recolha, tratamento e comunicação de informações.

1.30.

1.31.

O quadro 1.3 apresenta dois «montantes em risco» retirados dos relatórios anuais de atividades. O valor mais elevado, no total de 4  179 milhões de euros (24), é o valor mencionado na secção 4.1 do relatório de síntese (ver ponto 1.35). A sua apresentação representa uma melhoria em comparação com 2012 (ver ponto 1.36). O valor mais baixo (2  437 milhões de euros) representa a quantificação das reservas formuladas pelos diretores-gerais nos relatórios anuais de atividades.

1.31.

1.32.

O Tribunal considera que alguns relatórios anuais de atividades podem subestimar os «montantes em risco». Por isso, a avaliação efetuada pela Comissão dos diferentes domínios de despesas, bem como a identificação dos domínios em que se mantêm níveis elevados de erro, pode não ser suficientemente sólida (ver ponto 1.29).

1.32.

1.33.

A Comissão adotou o «relatório de síntese» (25) em 11 de junho de 2014. Este relatório foi inicialmente elaborado no âmbito das disposições relativas à prestação de contas interna da Comissão. Porém, é igualmente enviado ao Parlamento Europeu e ao Conselho e divulgado publicamente (26) (prestação de contas externa).

1.34.

Como indicado no Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2012 (27), o relatório de síntese não está sujeito à auditoria do Tribunal. É finalizado de acordo com um calendário estabelecido no Regulamento Financeiro, mas demasiado tarde para prestar um contributo significativo para o trabalho do Tribunal. Os comentários seguintes referem-se às observações formuladas no Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2012, bem como à relação custo-eficácia dos procedimentos de controlo.

1.35.

O relatório de síntese de 2013 inclui uma descrição e um resumo dos montantes em risco (comparável ao quadro 1.3 ). A Comissão indica que o âmbito financeiro das reservas emitidas pelos diretores-gerais aumentou em comparação com 2012. Os montantes em risco (ver pontos 1.29-1.32) correspondem a 2,8 % (28) de todas as despesas desembolsadas (tanto a partir do orçamento da UE como através do Fundo Europeu de Desenvolvimento). A Comissão reconhece assim que as despesas estão afetadas por um nível significativo de erro. Nos principais domínios de despesas, a Comissão baseia esta avaliação nas apreciações dos diretores-gerais, que são inferiores ao nível estimado pelo Tribunal. Este considera que as diferenças no nível de erro detetado são uma razão fundamental para os que os valores apresentados pelo Tribunal para o erro estimado e pela Comissão para os «montantes em risco» sejam diferentes.

1.35.

1.36.

Além do relatório de síntese, a Comissão elabora um anexo de uma página sobre o cálculo dos montantes em risco, no qual explica que estes montantes correspondem ao valor da parte das operações que se considera não estar inteiramente em conformidade com os requisitos regulamentares e contratuais após a aplicação de todos os controlos (medidas corretivas) destinadas a atenuar os riscos de conformidade. Seria útil que os leitores externos fossem informados da natureza e impacto financeiro destas «medidas corretivas». O Tribunal irá examinar de forma aprofundada o cálculo dos montantes em risco nos seus futuros trabalhos de auditoria, tendo em conta o trabalho do Serviço de Auditoria Interna da Comissão.

1.36.

1.37.

A relação custo-eficácia dos procedimentos de controlo é abordada no ponto 3.4 do relatório de síntese. Desta forma, a Comissão dá resposta a um novo requisito decorrente da revisão do Regulamento Financeiro efetuada em 2012. Embora a análise apresentada no texto do relatório seja provisória (29) e preveja atualizações posteriores da metodologia, a síntese apresenta algumas conclusões definitivas. A Comissão conclui que, no caso da gestão direta, «a realização de controlos mais rigorosos tem custos […] e só devem ser realizados controlos adicionais quando for possível demonstrar que os benefícios potenciais superam os custos para a Comissão e para os beneficiários». No caso da gestão partilhada, a Comissão conclui que os Estados-Membros «devem aproveitar ao máximo os instrumentos disponíveis para evitar erros».

1.37.

1.38.

O relatório não contém informações sobre os custos para fundamentar as conclusões que apresenta relativas à gestão direta (em que os «controlos mais rigorosos têm custos») e à gestão partilhada (em que os Estados-Membros são instados a «aproveitar ao máximo os instrumentos disponíveis»). O relatório de síntese não aborda os desafios colocados pelos programas em que se mantêm níveis de erro elevados (ver ponto 1.26).

1.39.

O Tribunal aguarda a introdução de novas melhorias no relatório de síntese nos próximos anos. A Comissão deveria especialmente pensar em clarificar mais o cálculo dos montantes em risco e explicar o impacto estimado dos mecanismos corretivos sobre esses montantes. Uma clarificação destes pontos permitirá à Comissão obter conclusões relativamente a domínios que são afetados por níveis de erro que se mantêm elevados e que deverão ser reexaminados de forma mais aprofundada (ver ponto 1.26).

1.39.

1.40.

Alguns domínios já identificados pelo Tribunal em 2012 continuam a necessitar de melhorias. A apresentação do relatório de síntese de acordo com o calendário fixado pelo artigo 66.o do Regulamento Financeiro é demasiado tardia para ter um impacto significativo sobre as conclusões do Tribunal. Além disso, embora atualmente inclua informações mais claras sobre a incidência significativa das irregularidades, o relatório de síntese não tem de conter (nem contém) uma declaração explícita (30) semelhante à apresentada em outros domínios.

1.40.

1.41.

As principais características da gestão orçamental e financeira em 2013 incluem:

d)

em vários domínios de despesas, o prazo decorrido entre a autorização inicial e a aceitação das despesas continua a ser longo;

e)

um volume significativo de fundos imputados ao orçamento, mas não desembolsados aos destinatários finais;

f)

demora no registo dos reembolsos como receita orçamental.

1.42.

O orçamento inicial para 2013 fixou como limite para pagamentos o valor de 132,8 mil milhões de euros. Durante o exercício, foram aprovados nove orçamentos retificativos. Em especial os orçamentos retificativos n.o 2 e n.o 8 (31) acrescentaram 11,2 mil milhões de euros às despesas autorizadas do exercício. No total, os orçamentos retificativos e as adaptações das transições aumentaram as dotações para pagamentos do orçamento anual para 145,5 mil milhões de euros (32) (mais 6,3 % do que em 2012). O orçamento suplementar no domínio da coesão (rubrica 1b, 9,2 mil milhões de euros) representou um aumento de 17 % em relação ao ano anterior.

1.43.

O Quadro Financeiro Plurianual estabeleceu o nível máximo de autorizações a orçamentar para 2013 em 153,3 mil milhões de euros e o nível máximo de pagamentos em 144,6 mil milhões de euros (33). O orçamento definitivo definiu um limite próximo do máximo permitido ao abrigo do quadro financeiro (99,3 % do máximo de autorizações e 99,9 % do máximo de pagamentos). Por seu lado, o resultado final quer das autorizações quer dos pagamentos aproximou-se dos limites fixados no orçamento anual (e por conseguinte no quadro financeiro) tendo os pagamentos alcançado 98,8 % do limite do quadro financeiro.

1.44.

O resultado orçamental do exercício foi positivo já que as receitas (essencialmente recursos próprios recebidos dos Estados-Membros) excederam os pagamentos em 1,0 mil milhões de euros em 2013 (como em 2012). Será efetuada uma compensação entre este excedente orçamental e as contribuições de recursos próprios dos Estados-Membros em 2014. No entanto, o resultado económico (estabelecido com base na contabilidade de exercício) é negativo, refletindo um aumento do passivo líquido no valor de 5,4 mil milhões de euros (ver anexo1.3 , quadros 1 e 6). Deve-se este resultado a fatores fundamentais como o aumento das despesas acrescidas e das provisões.

1.45.

Considerando em conjunto as autorizações por liquidar e as obrigações por liquidar, o montante a financiar por orçamentos futuros aumentou de 313 mil milhões de euros em 31 de dezembro de 2012 para 322 mil milhões de euros em 31 de dezembro de 2013. Dos 322 mil milhões de euros, 222 mil milhões de euros representam autorizações orçamentais por liquidar e 99 mil milhões de euros (34) estão relacionados com passivos não cobertos por autorizações por liquidar. As autorizações por liquidar no domínio da coesão (rubrica 1b) representam 61,6 % do total (ver gráfico 1.6 ).

1.46.

Em média, decorrem mais de dois anos até uma autorização se tornar um pagamento. A liquidação de uma autorização por meio de um pagamento não conclui necessariamente o processo de registo da despesa. A Comissão regista as despesas definitivas apurando o pré-financiamento, o que acontece apenas depois da realização, comunicação e aceitação das atividades. O quadro 1.4 apresenta o nível de desembolsos de pré-financiamento cuja utilização final pelos beneficiários a Comissão ainda não aceitou e validou. O pré-financiamento bruto elevou-se a 79,4 mil milhões de euros no final de 2013.

1.46.

1.47.

O quadro 1.4 mostra que o período mais longo decorrido entre a autorização e a aceitação da despesa se regista na rubrica 4 («A União Europeia enquanto agente mundial»), em que, para uma operação normal, decorrem quatro anos entre a realização de uma autorização e o registo, pela Comissão, das respetivas despesas definitivas.

1.48.

No último relatório da Comissão (35) sobre os instrumentos de engenharia financeira (IEF) dos fundos estruturais (de setembro de 2013), que descreve a situação no final de 2012, apenas 37 % dos montantes desembolsados aos IEF tinham sido pagos aos beneficiários finais. A União Europeia tinha contribuído com 8,4 mil milhões de euros para estes fundos até ao final de 2012. Considerando a pressão exercida sobre o orçamento para pagamentos e o disposto no n.o 7 do artigo 140.o do Regulamento Financeiro, sobre a necessidade de evitar saldos excessivos nos instrumentos financeiros, a Comissão deve proceder a uma análise crítica do fluxo de pagamentos para estes instrumentos. Deve igualmente manter os valores detidos nas contas fiduciárias no mínimo correspondente aos pedidos esperados de fluxos de caixa no exercício seguinte.

1.48.

1.49.

Em 31 de dezembro de 2013, os montantes recuperados (36) provenientes dos empréstimos concedidos e das operações de capital de risco MEDA (37), no montante de 259 milhões de euros, tinham-se acumulado e permaneciam numa conta fiduciária no BEI, não tendo sido tratados como receitas orçamentais. No início, estes montantes eram regularmente transferidos do BEI para a Comissão. No entanto, a pedido da Comissão (38), essa transferência para o orçamento foi suspensa em 2008. Em consequência, após essa data, deixaram de ser devolvidos ao orçamento como receita.

1.49.

—

110 milhões de EUR serão utilizados para reforçar o Fundo de Garantia ECFIN (para o BEI). O BEI foi convidado a restituir estes fundos à Comissão;

—

o saldo dos fundos devolvidos (151 milhões de EUR) foi já reembolsado pelo BEI e restituído ao orçamento geral.

1.50.

O crescente incremento dos valores a financiar por orçamentos futuros (ver ponto 1.45), apesar do aumento dos pagamentos em 2013, reforça ainda mais a opinião expressa pelo Tribunal no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2012. O Tribunal continua a considerar que a Comissão deve elaborar e publicar uma estimativa de tesouraria de grande alcance (39). Essa estimativa permitiria que as partes interessadas avaliassem as necessidades futuras em matéria de pagamentos e ajudaria a Comissão a tomar as decisões necessárias para garantir que os pagamentos fundamentais podem ser efetuados a partir de orçamentos anuais aprovados.

1.50.

2.1.

Este capítulo apresenta a apreciação específica relativamente às receitas, que incluem os recursos próprios e as receitas diversas. O quadro 2.1 dá as informações principais sobre as receitas em 2013.

2.2.

A maioria das receitas provém dos recursos próprios (93,7 % das receitas) (1), que se dividem em três categorias:

2.3.

Relativamente às receitas diversas, os principais riscos incluem a gestão das multas e erros no cálculo das contribuições no âmbito dos acordos da União/Comunidade por parte da Comissão.

2.4.

A abordagem e a metodologia globais de auditoria do Tribunal são descritas na parte 2 do anexo 1.1 do capítulo 1. No que se refere à auditoria do domínio das receitas, são de salientar os seguintes aspetos específicos:

2.5.

Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 2.1 . Nenhuma das 55 operações auditadas pelo Tribunal estava afetada por erros.

2.6.

Os resultados do exame do Tribunal aos sistemas são resumidos no anexo 2.2 .

2.7.

Uma reserva (11) constitui um meio de manter um elemento duvidoso dos dados do RNB apresentados por um Estado-Membro aberto a uma eventual correção para além do prazo regulamentar de quatro anos. A utilização das reservas faz, assim, parte do processo de controlo interno. A Comissão e os Estados-Membros deverão procurar resolver os elementos duvidosos o mais rapidamente possível.

2.8.

No final de 2013, existia um total de 114 reservas específicas (ver quadro 2.2 ). Durante 2013, foram emitidas 21 reservas específicas (12) e levantadas 12. Existe ainda uma reserva específica RNB pendente relativa ao período 1995-2001. O Tribunal calculou (13) o efeito financeiro das reservas RNB e PNB levantadas em 2013 como uma redução líquida das contribuições dos Estados-Membros em causa de 583,5 milhões de euros (14).

2.9.

Além das reservas específicas RNB, a Comissão emitiu reservas específicas transversais. Estas reservas são definidas pela Comissão como aspetos notificados a todos os Estados-Membros para permitir à Comissão comparar a compilação de dados subjacente. Em 2013, foram emitidas duas novas reservas transversais (15) (aumentando para oito o número de reservas transversais em aberto). Relativamente às seis reservas transversais já existentes, a Comissão deu início ao processo de levantamento (três foram já levantadas em alguns Estados-Membros (16)).

2.9.

2.10.

A única reserva geral existente no final de 2013 era relativa aos dados do RNB grego dos anos 2008 e 2009. A reserva relativa a 2008 foi emitida em 2012 porque os dados desse ano se baseavam em estimativas preliminares. Não pôde ser levantada em 2013, pois a Grécia não forneceu novas informações à Comissão. Teve de ser alargada para 2009 para evitar a prescrição (ver a primeira alínea do ponto 2.2), uma vez que os dados desse ano continuavam a basear-se em estimativas preliminares.

2.10.

2.11.

A Comissão está a acompanhar de perto a situação relativa aos problemas relacionados com a compilação das contas nacionais da Grécia, incluindo a realização de visitas regulares. O Tribunal congratula-se com o facto de a Comissão colocar reservas gerais aos dados do RNB da Grécia, salvaguardando assim os interesses financeiros da UE. Contudo, a utilização prolongada de reservas gerais pode dar origem a incerteza orçamental.

2.11.

2.12.

Durante 2013, o domínio da economia não observada foi discutido nas reuniões do Comité do RNB. A Comissão reconheceu que o nível de harmonização dos dados não corresponde aos padrões habituais das estatísticas europeias. O Tribunal chamou anteriormente a atenção para esta questão, tendo formulado uma recomendação específica no seu Relatório Especial n.o 11/2013.

2.12.

Os Estados-Membros não são obrigados a fazer estimativas separadas dos elementos individuais da economia não observada desde que seja assegurada a exaustividade dos totais do RNB utilizados para efeitos dos recursos próprios.

2.13.

As autoridades aduaneiras, depois de concederem a autorização de saída das mercadorias e para se certificarem da exatidão dos elementos da declaração, podem proceder ao controlo dos documentos e dados comerciais relativos às operações de importação (17). Esses controlos, que incluem as auditorias a posteriori  (18), são designados por controlos a posteriori. Devem basear-se na análise de risco assente em critérios definidos a nível nacional, comunitário e, sempre que possível, internacional (19).

2.14.

A auditoria do Tribunal detetou que a qualidade, o âmbito e os resultados das auditorias a posteriori variavam significativamente entre os três Estados-Membros visitados (20). Detetaram-se as seguintes insuficiências na identificação, seleção e controlo dos importadores após o desalfandegamento das mercadorias para introdução em livre prática nos seguintes elementos:

2.14.

a)

identificação e seleção dos importadores:

Estes três aspetos limitam a eficácia da identificação e seleção dos importadores para as auditorias a posteriori. Os importadores de maior risco podem não ser selecionados e alguns importadores podem nunca ser controlados. Por exemplo, os importadores com mercadorias desalfandegadas em vários Estados-Membros, cujo montante total de importações seja significativo, nunca serão selecionados para controlo se os montantes em cada Estado-Membro não forem considerados materialmente relevantes pelas autoridades aduaneiras nacionais;

b)

controlo dos importadores:

2.15.

Cada Estado-Membro envia à Comissão uma declaração mensal dos direitos apurados (contabilidade «A») e uma declaração trimestral dos direitos apurados que não estão incluídos nesta (contabilidade «B») (25).

2.16.

As auditorias do Tribunal realizadas nos três Estados-Membros detetaram insuficiências na gestão da contabilidade B. Por exemplo, os montantes considerados irrecuperáveis (26) foram subestimados (27) ou detetaram-se grandes atrasos nos procedimentos de execução e acompanhamento.

2.17.

Além disso, o Tribunal detetou insuficiências na gestão da contabilidade A nos Países Baixos, uma vez que ainda são necessárias intervenções manuais para elaborar as declarações dessa contabilidade, o que dá origem a riscos de erros (28).

2.17.

2.18.

As inspeções da Comissão realizadas durante 2013 detetaram igualmente insuficiências na gestão da contabilidade B na maioria dos Estados-Membros que visitaram (29). Duas inspeções realizadas na Grécia detetaram problemas significativos na gestão da contabilidade B (30).

2.18.

2.19.

As inspeções da Comissão nos Estados-Membros dão origem a «pontos em aberto» (31), que podem ter um potencial impacto financeiro ou não e são encerrados quando devidamente corrigidos pelos Estados-Membros. No final do exercício, estava em aberto um total de 341 pontos, dos quais 35 há mais de cinco anos (ver quadro 2.3 ).

2.19.

2.20.

No final do ano existia um total de 103 reservas (32) (ver quadro 2.4 ). A Comissão levantou 81 reservas em 2013 (em comparação com 57 no ano anterior), das quais 21 diziam respeito a infrações. Oito dessas reservas foram levantadas porque o Tribunal de Justiça da União Europeia considerou que a legislação dos Estados-Membros estava em consonância com a diretiva IVA. Nos restantes 13 casos, foi calculada uma compensação quando a infração tinha impacto na base dos recursos próprios IVA.

2.21.

O Tribunal calculou (33) o efeito financeiro líquido do levantamento das reservas em 2013 relativas aos anos prescritos como um acréscimo de 81,7 milhões de euros (34) dos recursos próprios baseados no IVA.

2.21.

2.22.

Existiam 12 reservas há muito pendentes (35) emitidas pela Comissão no final de 2013, menos uma do que no ano anterior. Durante 2013 foram levantadas sete reservas que estavam há muito pendentes no final de 2012. Seis reservas emitidas pela Comissão tornaram-se «há muito pendentes» por dizerem respeito a 2004. No final de 2013, existiam igualmente quatro reservas há muito pendentes emitidas pelos Estados-Membros (três das quais idênticas às da Comissão).

2.22.