ELEMENTOS PARA UMA ESTRATÉGIA DA UE NO AFEGANISTÃO PARA O PERÍODO 2014-2016

1. Objetivos

Em 20 de janeiro de 2014, o Conselho concluiu que o objetivo estratégico primordial da ação futura da UE no Afeganistão deve consistir no desenvolvimento das instituições afegãs de modo a dotá-las da resiliência necessária para que possam salvaguardar os progressos já realizados e proporcionar uma plataforma nacional para a construção de um Estado afegão mais eficaz e, a prazo, sustentável[1]. 

A UE assumiu um compromisso a longo prazo com o Afeganistão e está em vias de confirmar o seu compromisso financeiro até 2020. Alguns Estados-Membros já indicaram a sua disponibilidade para prosseguir o apoio a longo prazo a este país. O Afeganistão é o maior beneficiário da ajuda da UE[2]. O presente documento define um quadro estratégico destinado a assegurar uma melhor coordenação da ação civil da UE e dos Estados-Membros no Afeganistão a partir de meados de 2014 até 2016, definindo os objetivos da UE para esse período, bem como as intervenções previstas para atingir esses objetivos. A estratégia terá de ser suficientemente flexível para influenciar e dar resposta de forma adequada a uma série de cenários potenciais no Afeganistão. O objetivo estratégico e os objetivos específicos foram definidos antes de se ter uma ideia clara sobre a dimensão e sobre o âmbito da presença militar internacional após 2014. Caso esta presença no país venha a ser muito limitada, será necessário rever as expectativas quanto aos progressos e quanto à concessão de ajuda internacional em apoio das prioridades do Governo afegão.

2. Contexto político

Na última década, o Afeganistão realizou progressos notáveis a nível político, económico, de segurança e de desenvolvimento, mas as vantagens obtidas são, na sua maioria, frágeis e reversíveis. Nos próximos três anos, este país terá de fazer face a importantes desafios para preservar os progressos alcançados e pôr em prática as reformas e criar as estruturas necessárias para garantir o cumprimento do seu objetivo de se tornar um Estado plenamente sustentável.

É difícil elaborar previsões precisas sobre a situação no Afeganistão em 2016. Parece evidente que o povo afegão assumirá, cada vez mais, o controlo dos seus assuntos internos nos próximos três anos e que a influência internacional tenderá a diminuir. Mesmo no cenário mais otimista, o Afeganistão continuará a ser um Estado frágil, apresentando alguns dos mais baixos indicadores de desenvolvimento humano a nível mundial, dependente da assistência financeira internacional e sujeito à eclosão de conflitos violentos. Para manter a sua credibilidade e o apoio da população, o Governo central deverá tomar medidas para atenuar as ameaças que colocam os atos de insurreição, a corrupção e a criminalização do Estado — decorrentes, especialmente, do dinheiro da droga — bem como para garantir a segurança e a prestação de serviços nas áreas rurais pouco povoadas.

O Afeganistão está situado numa região complexa e instável; apesar dos seus inúmeros problemas, a democracia e a liberdade de expressão estão mais avançadas neste país do que em muitos outros países da região. A história recente de muitos dos seus vizinhos está marcada por conflitos internos violentos que se propagaram ao Afeganistão devido à fragilidade do Estado e que vieram juntar-se aos conflitos internos que já afetavam este país, contribuindo para os exacerbar. O processo de paz no Afeganistão deve ser promovido e liderado pelo próprio país, mas é evidente que todos os atores presentes na região têm um importante papel a desempenhar na instauração de um processo de paz bem-sucedido, assim como na consolidação de um eventual acordo de paz que daí resulte, e que beneficiaria não só o Afeganistão, mas também toda a região. O reforço da cooperação e da interdependência regionais pode contribuir de forma significativa para consolidar o processo político, criando incentivos para que os países da região retirem vantagens de um Afeganistão mais estável, em especial mediante a promoção do aumento das trocas e atividades comerciais.

A curto prazo, o atual clima de insurreição no país e a transferência da responsabilidade em matéria de segurança vieram agravar uma situação política e económica já difícil. O atraso na finalização do acordo bilateral em matéria de segurança entre o Governo afegão e os Estados Unidos, que constitui uma condição prévia para a manutenção da presença de forças internacionais, reforça a incerteza quanto à situação após 2014. Na ausência de um acordo de paz inclusivo, é provável que a existência de divergências significativas no ambiente operacional que caracterizam as diferentes regiões do país torne necessário o recurso a abordagens flexíveis e diversificadas: nos setores mais estáveis continuarão a desenvolver-se relações mais normalizadas de construção do Estado, enquanto nas zonas que são palco de conflitos se recorrerá a abordagens de tipo humanitário. O conflito no país provocou mais de 600 000 deslocados internos, muitos dos quais são acolhidos pelos países vizinhos, especialmente pelo Irão e o Paquistão. As necessidades humanitárias dos grupos mais vulneráveis da população afegã persistirão no futuro mais próximo. A continuação de progressos dependerá, em grande medida, da capacidade do novo Governo de negociar um acordo político global com todos os principais movimentos insurrecionais e grupos armados, manter a segurança, combater a corrupção e adotar reformas económicas e políticas de fundo.

A credibilidade e o êxito do processo de transição no Afeganistão dependem tanto do reforço da governação democrática e responsável a todos os níveis, como das capacidades das forças de segurança. Trata-se de uma tarefa a longo prazo, que levará o tempo de uma geração a concretizar, mas os progressos nos próximos três anos podem evitar eventuais retrocessos e, simultaneamente, fornecer uma base sólida para a realização de progressos nos anos vindouros. O Afeganistão corre um sério risco de se ver confrontado com uma grave contração da sua economia se o Governo não tiver capacidade para gerar a confiança necessária para atrair investimentos e evitar a fuga de capitais à medida que a presença internacional e os contratos de assistência forem diminuindo. É especialmente necessário criar postos de trabalho para os cerca de 400 000 afegãos que entram todos os anos no mercado de trabalho, pois, caso contrário, corre-se o risco de ver emergir uma nova geração de jovens subempregados e excluídos, o que servirá para alimentar uma reserva de recrutamento cada vez maior para os movimentos insurrecionais e para aumentar a imigração ilegal e incontrolada para os países vizinhos, bem como para a Europa.

3. Objetivo estratégico e objetivos específicos

A estratégia da UE centra-se nos domínios fundamentais que permitirão realizar progressos no Afeganistão até 2016, tendo em conta os quadros instituídos pelas conferências internacionais de 2011 e 2012, em especial o Quadro de Responsabilidade Mútua de Tóquio (TMAF), que, durante a maior parte deste período, continuarão a ser a base da relação entre a comunidade internacional no seu conjunto e o Governo do Afeganistão.

A importância crucial do processo de reforma sistémica para a realização de progressos no Afeganistão, é uma das razões pelas quais a UE continuará a defender os princípios do TMAF, que alinha a assistência pelas prioridades do Governo e utiliza a alavanca coletiva do financiamento da UE para incentivar o processo de reforma. A estratégia será igualmente uma plataforma para a execução do Acordo de Cooperação em matéria de Parceria e Desenvolvimento, que estabelecerá o quadro jurídico para o empenhamento a longo prazo da UE, sob reserva da conclusão das negociações e da assinatura do projeto de acordo pelo novo Governo.

O objetivo estratégico primordial da UE para o período 2014-2016 consistirá no desenvolvimento das instituições afegãs de modo a dotá-las da resiliência necessária para que possam salvaguardar os progressos já realizados e proporcionar uma plataforma nacional para a construção de um Estado afegão mais eficaz e, a prazo, sustentável. 

Este objetivo estratégico subdivide-se em quatro objetivos que orientam o empenhamento da UE nos domínios em que pode trazer mais valor acrescentado e reforçar os valores partilhados pelos cidadãos europeus e afegãos, nomeadamente a democracia, o Estado de direito e os direitos humanos. Os objetivos foram elaborados de forma a reforçarem-se reciprocamente. Por exemplo, uma polícia civil eficaz é simultaneamente uma componente fundamental e depende tanto da existência do Estado de direito como do respeito pelos direitos humanos. Em todas as áreas da intervenção da UE no Afeganistão, a luta contra a corrupção e a promoção dos direitos das mulheres são elementos centrais do nosso empenhamento. Os objetivos serão os seguintes:

Promover a paz, a estabilidade e a segurança na região, defendendo um acordo de paz inclusivo, diminuindo os riscos associados ao tráfico de estupefacientes e à criminalidade organizada e apoiando o desenvolvimento de um serviço de polícia civil profissional e responsável; Reforçar a democracia: é necessário implementar uma democracia efetiva através de um controlo democrático a nível nacional, distrital e provincial, de eleições inclusivas e transparentes, bem como do reforço das capacidades das principais instituições de governação; Incentivar o desenvolvimento económico e humano, nomeadamente pela criação de um quadro económico transparente para incentivar o investimento, aumentar as receitas, reafetar fundos, reforçar a resiliência e melhorar o acesso à saúde e educação, incluindo para as camadas mais vulneráveis da população; Promover o Estado de direito e o respeito pelos direitos humanos, em especial os direitos das mulheres e das crianças, defendendo o respeito pelos direitos humanos (incluindo, em especial, a plena aplicação das medidas estatutárias de proteção dos direitos das mulheres e das raparigas), preconizando uma maior igualdade de todos os cidadãos perante a lei e contribuindo para o desenvolvimento de um quadro global para reforçar e reformar o setor da justiça.

3 a). Promover a paz, a estabilidade e a segurança

A segurança duradoura passará por um acordo de paz inclusivo com os movimentos insurrecionais, o que conduzirá a uma redução significativa do número de conflitos e de atos de violência no país. A UE procurará promover um acordo inclusivo promovido e liderado pelo próprio Afeganistão, bem como dar respostas oportunas para apoiar a resolução dos conflitos. A cooperação regional pode dar um contributo importante para a manutenção da estabilidade, devendo os países vizinhos desempenhar plenamente o seu papel na promoção da paz e da estabilidade. Entretanto, as capacidades das forças de segurança nacionais afegãs (FSNA) serão essenciais para conter os movimentos insurrecionais e para criar condições de segurança. Na Cimeira de Chicago de 2012, a comunidade internacional definiu uma série de compromissos para apoiar o desenvolvimento das capacidades das FSNA. Contudo esta estratégia da UE centra-se exclusivamente no desenvolvimento das operações civis de manutenção da ordem.

A UE, no âmbito da concretização dos seus compromissos, utilizará os instrumentos de que dispõe, como apropriado, para:

Subobjetivos

Ø Apoiar um processo de paz e de reconciliação inclusivo, promovido e liderado pelo próprio Afeganistão, que conduza a uma solução política que rejeite a violência, condene toda e qualquer ligação com o terrorismo e respeite os direitos humanos, em especial os direitos das mulheres;

Ø Reforçar a cooperação política e económica entre o Afeganistão e os seus vizinhos;

Ø Apoiar a estratégia de solução regional para a reintegração de refugiados afegãos, com base nos princípios do repatriamento voluntário e da sustentabilidade;

Ø Reforçar os esforços empreendidos pelo Afeganistão para melhorar a qualidade e a sustentabilidade das operações de manutenção da ordem;

Ø Reforçar os esforços desenvolvidos pelo Afeganistão e a nível regional com vista a reduzir a criminalidade organizada e a produção, o tráfico e a procura de estupefacientes.

3 b). Reforçar a democracia

A legitimidade do Estado dependerá da implantação de mecanismos políticos que funcionem efetivamente, o que exige um controlo democrático eficaz e a separação dos poderes executivo, legislativo e judicial. As mudanças institucionais devem ser acompanhadas da diversificação e da independência dos meios de comunicação social, da emergência de uma sociedade civil pluralista e ativa, bem como de uma maior participação e representação das mulheres a todos os níveis da administração pública. Estas medidas contribuirão para garantir a solidez das instituições democráticas, reforçar a sua responsabilização perante a população e melhorar a eficácia dos serviços aos cidadãos.

A UE, no âmbito da concretização dos seus compromissos, utilizará os instrumentos de que dispõe, como apropriado, para:

Subobjetivos

Ø Dispositivo e procedimentos eleitorais sólidos;

Ø Eleições legislativas credíveis em 2015, com resultados aceites pela generalidade dos afegãos;

Ø Maior responsabilização do executivo graças ao controlo parlamentar e por organismos independentes;

Ø Diminuição da corrupção e reforço da responsabilização graças à melhoria das capacidades de governação a nível subnacional, centrando-se na melhoria dos serviços prestados aos cidadãos e da gestão orçamental.

3 c). Incentivar o desenvolvimento económico e humano

Para aumentar a confiança da população no Estado e melhorar a confiança dos investidores, o Afeganistão tem de combater a corrupção. A realização de investimentos sustentados e o desenvolvimento do setor privado e da economia rural serão fundamentais para alcançar os níveis de crescimento necessários para criar postos de trabalho e aumentar as receitas públicas. Estes dois elementos, por sua vez, são essenciais para reduzir a pobreza, melhorar as condições de vida, proporcionar serviços básicos, em especial nos domínios da saúde e da educação, e acelerar o desenvolvimento social e humano, que continua a ser bastante inferior à norma verificada a nível regional.

A UE, no âmbito da concretização dos seus compromissos, utilizará os instrumentos de que dispõe, como apropriado, para apoiar o Governo e alcançar os seguintes objetivos:

Subobjetivos

Ø Maior desenvolvimento humano, nomeadamente para as camadas mais vulneráveis da população, em especial nos domínios da educação e da saúde;

Ø Melhoria da gestão das finanças públicas;

Ø Maior autossustentabilidade financeira do Estado afegão, através do aumento da geração de receitas;

Ø Promoção da economia rural.

3 d). Promover o Estado de direito e os direitos humanos

Há ainda muito a fazer para consolidar os progressos alcançados em matéria de direitos humanos e assegurar a plena aplicação das disposições legais. A criação de um sistema judiciário funcional e eficaz será fundamental para garantir que os direitos dos afegãos, especialmente das mulheres e raparigas, sejam respeitados, bem como para reforçar o Estado de direito. Um Estado de direito eficaz contribuirá para reforçar a responsabilização e aumentar a confiança das empresas, mas para tal será necessário um desenvolvimento importante das instituições. A UE, no âmbito da concretização dos seus compromissos, utilizará os instrumentos de que dispõe, como apropriado, para:

Subobjetivos

Ø Promover os direitos humanos, em especial os direitos das mulheres e das crianças;

Ø Apoiar todas as componentes do setor da justiça formal para que trabalhem em conjunto, com maior independência e de forma mais eficaz e eficiente, com menos corrupção e de forma mais acessível, de modo a garantir um maior respeito pelos princípios do Estado de direito;

Ø Pôr termo à cultura de impunidade para os crimes de guerra e violações graves dos direitos humanos;

Ø Preservar o direito à liberdade de reunião e consolidar o direito à liberdade de expressão.

4. Conclusão

Os Afegãos serão em grande medida responsáveis pelo êxito do processo de transição, o que servirá de base para o país progredir em direção ao seu objetivo último de autossustentabilidade. Mas a comunidade internacional sublinhou em diversas ocasiões a sua vontade de prestar níveis excecionais de assistência técnica e financeira para ajudar o país a explorar, da melhor forma possível, os progressos já alcançados. A presente estratégia permitirá coordenar melhor as intervenções da UE e dos Estados-Membros em favor da população afegã e dos princípios enunciados, nomeadamente graças a um maior alinhamento pelos objetivos do Governo do Afeganistão, bem como ao incentivo às reformas fundamentais. Esta estratégia proporcionará o quadro global para um plano indicativo de execução, que definirá a repartição das tarefas prevista entre os instrumentos da UE e as intervenções dos Estados-Membros. Embora o objetivo estratégico e os objetivos específicos devam ser suficientemente sólidos para ter em conta a maioria dos cenários possíveis no Afeganistão, o plano de execução e, em especial, o ritmo de execução, dependerá muito da situação de segurança.

[1] O Conselho afirmou igualmente que «A UE centrará o seu esforço nos domínios em que possa trazer mais valor acrescentado». Deverão ser atingidos os seguintes objetivos principais: promover a paz, a estabilidade e a segurança no Afeganistão e em toda a região; reforçar a democracia; fomentar o desenvolvimento económico e humano e, nomeadamente, continuar a melhorar o acesso à saúde e ao ensino; promover o Estado de direito e o respeito pelos direitos humanos, em especial os direitos das mulheres e raparigas. A estratégia deve ter em conta a dimensão regional e manter a flexibilidade necessária para responder de forma adequada às mudanças que possam ocorrer no Afeganistão.

[2]  Em valores totais e também enquanto doadores individuais, incluindo a própria UE, a Alemanha, a Itália, a Suécia, a Dinamarca, a Finlândia e os Países Baixos.