31.7.2015

Jornal Oficial da União Europeia

C 251/1

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de cartografia das estratégias macrorregionais na Europa»

(parecer de iniciativa)

(2015/C 251/01)

Relator:

Etele BARÁTH

Em 27 de fevereiro de 2014, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre a

Proposta de cartografia das estratégias macrorregionais na Europa.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 3 de fevereiro de 2015.

Na 505.a reunião plenária de 18 e 19 de fevereiro de 2015 (sessão de 18 de fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 166 votos a favor, 1 voto contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

Introdução

Até à data, as respostas europeias à crise generalizada provocada pela crise financeira foram insuficientes. De acordo com inúmeras análises, as decisões concentram-se demasiado no setor financeiro e a natureza extremamente hierárquica do processo decisório da União impede-a de adotar as medidas necessárias para resolver as tensões sociais. Observa-se igualmente um desfasamento considerável entre, por um lado, os objetivos e os planos de ação da Estratégia Europa 2020, que visam apoiar o desenvolvimento a longo prazo da UE, e, por outro, os recursos disponíveis. O reforço da coerência entre as diferentes medidas de política económica reveste-se atualmente de uma importância fundamental.

Se bem que alguns países da Europa Central e Oriental tenham conseguido recuperar o atraso, o fosso entre outros Estados-Membros acentuou-se, tanto em relação à produção económica global como aos rendimentos e ao nível de vida. Algumas especificidades regionais não fizeram senão agravar este fenómeno e algumas regiões já são palco de tensões insustentáveis.

Tanto as mudanças da política social necessárias para sair da crise como os objetivos e os programas renovados da política de coesão têm de colocar a tónica na dimensão territorial das políticas europeias.

A nova Comissão Europeia reconheceu esta necessidade quando lançou o programa «Um novo começo» a favor do crescimento económico, da criação de emprego e da melhoria das condições de vida. O programa da Comissão Europeia representa simultaneamente novas oportunidades e novas responsabilidades, uma vez que prevê não só um aumento significativo dos fundos de investimento e de desenvolvimento para o período de 2015-2017, como também a eliminação os obstáculos jurídicos e organizacionais. Isto aplica-se igualmente às estratégias macrorregionais. O facto de as dez prioridades definidas no programa de trabalho reforçarem, direta ou indiretamente, a interligação entre as macrorregiões europeias e o seu desenvolvimento comum contribui também para redefinir o papel da política macrorregional, bem como da posição e viabilidade das estratégias.

A aplicação, na prática, de um novo tipo de governação — centrada no desenvolvimento, fortemente descentralizada, associando mais sistematicamente os parceiros económicos e sociais e que tenha igualmente em conta as estratégias macrorregionais — poderia dar um contributo importante para relançar o crescimento e aumentar a eficácia e eficiência dos investimentos (1).

Graças a uma governação renovada, as estratégias macrorregionais podem ser um excelente instrumento para acelerar o processo de desenvolvimento, reforçar a coesão territorial e favorecer a realização da Estratégia Europa 2020, ao mesmo tempo que preservam o ambiente, o que não é menos importante. Os «três não» deixam de ser um obstáculo: o quadro financeiro plurianual 2014-2020 abre possibilidades financeiras, o Quadro Estratégico Comum estabelece regras, e, na prática, desenvolveu-se um pequeno mecanismo de execução.

Com o presente parecer de iniciativa, o CESE pretende pôr em prática o que foi acordado na reunião plenária do outono de 2013 e analisar, nomeadamente do ponto de vista da sociedade civil, o impacto das estratégias macrorregionais na Europa. Trata-se também de propor formas de integrar essas estratégias na política europeia de desenvolvimento.

1. Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu, após ter examinado a situação das estratégias macrorregionais, bem como os pareceres e propostas correspondentes (2), concluiu, com base nos resultados obtidos, que é claramente necessário desenvolver as estratégias macrorregionais a nível europeu. O objetivo das macrorregiões é unir, e não dividir.

1.2.

O CESE recomenda ao Conselho Europeu que se pronuncie pela integração da política macrorregional na estrutura de governação da União e solicite a definição de orientações válidas para todo o território da UE com vista à elaboração de uma estratégia de desenvolvimento macrorregional em prol do desenvolvimento económico e social.

1.3.

O CESE considera que o papel das estratégias macrorregionais se reveste de uma importância crescente para o futuro da União. Os programas macrorregionais em vigor:

—	contribuíram no plano político para o aparecimento de um novo nível europeu intermédio capaz de fazer convergir os pontos de vista federalistas e nacionais, diametralmente opostos;

—	ofereceram, enquanto instrumento de governação baseado na cooperação horizontal, uma solução para o problema da excessiva concentração hierárquica e burocrática;

—	contribuíram para associar sistematicamente a esfera civil, nomeadamente os parceiros económicos e sociais, a todo o processo de elaboração e execução das estratégias.

1.4.

As estratégias macrorregionais podem contribuir para melhorar a competitividade económica, alcançar o tão desejado aumento do PIB e, ainda, aumentar o valor acrescentado europeu. Graças a um seguimento apoiado numa base de dados adequada, a uma aplicação efetiva do princípio da parceria e a uma análise comparativa baseada na experiência adquirida, essas estratégias impuseram-se como uma política eficaz. Assim:

1.4.1.

poder-se-ia dar maior visibilidade, no quadro do Semestre Europeu, à realização dos objetivos da Estratégia Europa 2020 a nível territorial;

1.4.2.

seria possível integrar durante o processo de avaliação intercalar dos objetivos e dos resultados gerais e específicos da Estratégia Europa 2020, por razões de eficiência, os elementos ambientais, urbanísticos e de desenvolvimento das cooperações macrorregionais previstos nos diferentes «contratos de parceria»;

1.4.3.

com base nos onze objetivos estratégicos da política de coesão fixados para o período de 2014-2020, o reforço da vertente macrorregional das medidas previstas nos programas operacionais poderá assegurar o seu valor acrescentado, bem como a sua eficiência e eficácia a nível europeu;

1.4.4.

o contexto macrorregional dos programas de cooperação regional acordados no quadro da agenda urbana e relativos à rede de aglomerações da UE poderá facilitar a integração sociocultural e a criação das condições necessárias à satisfação das necessidades sociais;

1.4.5.

será criado um novo instrumento macrorregional de preservação do ambiente e exploração sustentável dos recursos.

1.5.

O CESE recomenda que se reforce a estrutura de governação a nível europeu, associando a sociedade civil e os órgãos de poder urbanos e territoriais a cada uma das etapas do processo decisório, para além do Grupo de Coordenação de Alto Nível, constituído por representantes dos 28 Estados-Membros, e responsável pela gestão macrorregional.

2. Debate

2.1.

A experiência revela, e as análises da Comissão confirmam-no, que as estratégias macrorregionais geram um valor acrescentado europeu no que respeita:

—	ao reforço da identidade europeia e regional;

—	à planificação e execução das estratégias europeias; e

—	à utilização coordenada dos recursos.

2.2.

As estratégias macrorregionais oferecem novos instrumentos que respondem a uma necessidade imperativa, visto que:

—	as respostas à crise não são complexas e importa obter um equilíbrio entre os diferentes aspetos territoriais e sociais;

—	as eleições para o Parlamento Europeu mostraram que as relações da União Europeia com a sociedade civil nem sempre são adequadas; e

—	se impõe uma reforma do sistema institucional da UE (por exemplo, a sua democratização e descentralização, o reforço das estruturas horizontais, a eficácia e eficiência da execução das suas políticas e, também, a parceria socioeconómica).

2.3.

As estratégias macrorregionais são atuais, porquanto:

—

as eleições resultaram na constituição de uma nova Comissão que estabeleceu novas prioridades, cujos principais objetivos, nomeadamente a criação de emprego, o reforço do crescimento e a eficácia dos investimentos planeados pelas empresas passaram a depender, em larga medida, da capacidade de adaptação regional;

—	a análise intercalar da Estratégia Europa 2020 está em curso e as diretivas revistas deverão ser adotadas em 2015; tratar-se-á, nomeadamente, de reforçar a abordagem macrorregional;

—

tanto do ponto de vista da governação como do valor acrescentado europeu — nomeadamente em matéria de preservação do ambiente (mares) e de prevenção de catástrofes (proteção contra cheias) ou no âmbito de cooperações económicas no domínio do turismo e nos setores sensíveis à inovação — as estratégias macrorregionais já adotadas e em curso (as estratégias para as regiões do Danúbio e do mar Báltico) permitiram identificar novos recursos;

—	as iniciativas da Comissão (Adriático, Alpes) se estendem a vários territórios e evidenciam a necessidade de os Estados-Membros e as regiões planificarem as ligações macrorregionais (dedicando especial atenção à participação de países terceiros na cooperação);

—

as possibilidades de cooperação macrorregional (região mediterrânica, costa atlântica), que foram postas em evidência no plano socioeconómico, indiciam uma evolução significativa também no domínio político, o que contribuiu consideravelmente para a coordenação das estratégias marítimas e das políticas «terrestres»;

—	as cooperações macrorregionais históricas se reforçam ao longo das grandes infraestruturas transfronteiras e lineares, principalmente devido ao desenvolvimento dos eixos macrorregionais do Mecanismo Interligar a Europa;

—	a apresentação de uma cooperação macrorregional se tornou um elemento obrigatório dos contratos de parceria relativos ao período de programação para 2014-2020.

2.4.

Naturalmente orientadas para o desenvolvimento, as estratégias macrorregionais podem contribuir significativamente para o reforço e a execução da política de desenvolvimento da União, em particular quando se trata de iniciativas que emanam das bases. Os principais domínios (funções) possíveis são:

—	a atividade económica das PME;

—	a investigação, a educação, o ensino de línguas, a cooperação em matéria de cultura e saúde;

—	a cooperação nos domínios da energia, proteção do ambiente, logística, serviços públicos (abastecimento de água, águas residuais, gestão dos resíduos);

—	a planificação conjunta dos poderes públicos, instituições regionais e órgãos de poder local e regional;

—	a cooperação em matéria de segurança e de migração;

—	o reforço da concorrência no mercado (cooperação concreta no mercado de trabalho, apoiando as PME ou criando fundos de desenvolvimento);

—	a cooperação no domínio da estatística.

Trata-se, na sua maioria, de domínios em que se justificam as iniciativas a favor da integração emanadas principalmente das bases, uma vez que o papel regulador diretamente exercido pelas instituições europeias é marginal.

2.5.

Os participantes nas estratégias macrorregionais devem cooperar como partes imbuídas da responsabilidade horizontal dos respetivos governos.

2.6.

A abordagem macrorregional apresenta, tanto na sua ótica como nos instrumentos de governação, pistas para a renovação da União:

—	a governação política e a gestão estratégica desta abordagem permitem coordenar a participação dos intervenientes nos diferentes níveis de tal forma que não é necessário criar novas instituições de grande envergadura;

—	tem capacidade para integrar as políticas e os programas dos diferentes níveis (as políticas e os programas europeus, nacionais e os relativos à cooperação territorial, bem como os dos países associados ou candidatos à adesão; os instrumentos setoriais, financeiros, etc.);

—	coordena os instrumentos políticos, estratégicos e financeiros a fim de assegurar uma aplicação eficaz e eficiente;

—	favorece a supressão das fronteiras regionais entre as organizações territoriais de gestão e os diferentes setores; e, por último,

—	assegura a compreensão clara do conceito de apropriação ao longo de todo o processo de conceção e execução da estratégia.

2.7.

Para ser «eficaz», a governação macrorregional tem de dispor de:

—	capacidade de planificação estratégica;

—	base de dados específica e fiável do território em causa, e capacidades de análise;

—	organismo de execução adequado;

—	sistema de controlo tanto na fase de planificação como na fase de execução;

—	meios de comunicação adequados;

—	capacidade de adaptação necessária; e

—	transparência das atividades, para fins de controlo.

2.8.

Segundo a definição de estratégias macrorregionais, uma macrorregião:

—	abrange uma zona com características geográficas, económicas e culturais comuns;

—	depara-se com os mesmos desafios e oportunidades; e

—	mantém, no seu seio, uma cooperação reforçada no âmbito da qual os diferentes intervenientes coordenam os respetivos recursos a fim de promover a coesão territorial.

2.9.

Atualmente, na Europa, há dois tipos de macrorregiões que correspondem a esta definição. Ambas se caracterizam pela possibilidade de acolher participantes oriundos de países terceiros:

—	as macrorregiões de tipo linear, que estão essencialmente ligadas às grandes infraestruturas, como as regiões que se situam ao longo do Danúbio ou ao longo dos Corredores; e

—	as macrorregiões que abrangem um grande espaço, como o Báltico, o Adriático, os Alpes ou a região mediterrânica e a costa atlântica.

2.10.

Com a criação da União, as fronteiras históricas da Europa tornaram-se virtuais do ponto de vista funcional. A perspetiva macrorregional permite traçar novas fronteiras funcionais no mapa da Europa. Apoiando-se nos sistemas macrorregionais, os mecanismos de cooperação aberta reforçada, ou em vias de o serem, refletem já a direção política do séc. XXI, que promoverá, numa Europa democrática, uma cooperação renovada em favor da economia e de uma sociedade inclusiva, ao mesmo tempo que preserva a sustentabilidade do ambiente.

3. Observações gerais, propostas para alargar o papel das estratégias macrorregionais

3.1.

É possível obter um equilíbrio entre as novas linhas de força da Estratégia Europa 2020 e da governação económica e financeira e a abordagem «para além do PIB», reduzindo as disparidades regionais e zelando por um desenvolvimento harmonioso que tenha em conta tanto as necessidades sociais como as condições ambientais.

3.2.

As estratégias macrorregionais contribuem para melhorar a coesão territorial através do reforço dos mecanismos de solidariedade. Além disso, é possível coordenar melhor os instrumentos de desenvolvimento, tendo em conta as particularidades territoriais.

3.3.

As propostas relativas ao desenvolvimento macrorregional coordenado e as vantagens económicas da cooperação macrorregional reforçada contribuirão para atrair mais investimentos tanto na área da inovação como no domínio das grandes capacidades de produção e abastecimento.

3.4.

As redes e as relações institucionais e económicas ao nível das macrorregiões podem atenuar consideravelmente os efeitos da crise da globalização valorizando os recursos e contribuindo para nivelar as disparidades entre as regiões com níveis de desenvolvimento diferentes, sendo que, neste processo, as regiões metropolitanas e as outras regiões urbanas desenvolvidas dinamizadoras do desenvolvimento podem desempenhar um papel de primeiro plano.

3.5.

As regiões metropolitanas, policêntricas e organizadas em redes encerram um importante potencial económico e de inovação e são motores de criação de emprego, mas são também fonte de riscos consideráveis para o ambiente. As estratégias macrorregionais podem contrabalançar os riscos associados às alterações climáticas resultantes da densificação do espaço urbano em grande escala e planear a sua eliminação.

3.6.

As estratégias macrorregionais podem igualmente apoiar o desenvolvimento adequado das aglomerações de pequena e média dimensão, contribuir para consolidar as ligações entre si e, dessa forma, reforçar os valores locais e regionais.

3.7.

A política macrorregional pode contribuir para reduzir as disparidades territoriais e económicas através da adaptação dos programas prioritários da Estratégia Europa 2020 aos diferentes contextos regionais.

3.8.

A estratégia macrorregional pode ser um instrumento adequado para criar a massa crítica necessária à articulação dos recursos económicos, sociais e ambientais em favor do desenvolvimento, o que pode assumir particular importância no quadro dos programas transnacionais transfronteiras.

3.9.

Dado o seu alcance, as estratégias macrorregionais podem contribuir para desenvolver serviços de interesse geral de forma mais equitativa e acessível e, simultaneamente, promover o acesso à informação e ao conhecimento, bem como condições para a mobilidade.

Bruxelas, em 18 de fevereiro de 2015.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Henri MALOSSE

(1) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a governação das estratégias macrorregionais, COM(2014) 284 final.

(2) Recent and Upcoming EESC Opinions on Macro-regional Areas and Strategies, and Related Horizontal Matters — Key Points [Pareceres recentes e futuros do CESE sobre áreas e estratégias macrorregionais e questões horizontais afins — Pontos principais].