COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Análise da governação económica Relatório sobre a aplicação dos Regulamentos (CE) n.os 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 e 473/2013 /* COM/2014/0905 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL
EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Análise da governação económica
Relatório sobre a aplicação dos Regulamentos (CE) n.os 1173/2011,
1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 e 473/2013[1]
1. INTRODUÇÃO
Em resposta às
deficiências no seu sistema de governação económica que foram reveladas pela
crise económica e financeira, a UE adotou um vasto leque de medidas para
reforçar a governação económica e assegurar a convergência sustentada, o
crescimento económico e o emprego. Uma componente fulcral dos esforços
envidados neste sentido consistiu na adoção dos denominados pacotes
legislativos «Six-Pack» e «Two-Pack». Estes pacotes são compostos por sete
regulamentos que são objeto da presente análise[2];
em relação a um deles, o Regulamento n.º 472/2013, foi já publicada uma
primeira análise em fevereiro de 2014.[3]
A legislação visa uma coordenação mais estreita das políticas económicas
através do reforço da supervisão orçamental ao abrigo do Pacto de Estabilidade
e Crescimento, a introdução de um novo procedimento no domínio dos
desequilíbrios macroeconómicos, a instituição de um quadro aplicável aos países
afetados por dificuldades no que respeita à estabilidade financeira e a
codificação, na legislação, da supervisão económica e orçamental integrada sob
a forma do Semestre Europeu. A questão
fulcral a considerar no âmbito da presente análise prende-se com o grau de
eficácia das novas regras introduzidas pelo «six-pack» e «two-pack» quanto à
prossecução dos objetivos visados e a medida em que contribuíram para a
realização de progressos no sentido de assegurar uma coordenação mais estreita
das políticas económicas e uma convergência sustentada do desempenho económico
dos Estados-Membros, garantindo simultaneamente um elevado nível de
transparência, credibilidade e responsabilização democrática. A capacidade de
extrair conclusões quanto à eficácia da regulamentação é limitada pela curta
experiência com a sua aplicação, uma vez que o «Six-Pack» entrou em vigor no
final de 2011 e o «Two-Pack» apenas em meados de 2013. Não só se trata de um
curto período de tempo, como foi também um período caracterizado por uma grave
crise económica. Tal significa que as regras continuam por testar numa
conjuntura económica normal.
2. EFICÁCIA
DA REGULAMENTAÇÃO
As seguintes
subsecções abordam a eficácia de cada um dos regulamentos em termos de
consecução dos seus objetivos, em função do contexto atual para os diferentes vetores
da nova legislação em matéria de governação económica.
2.1. Supervisão
orçamental
Objetivos A crise
económica e financeira e os aumentos daí resultantes nos níveis do défice e da
dívida da UE exigiram uma profunda reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento[4],
tanto na sua vertente preventiva como corretiva.[5]
De
um modo geral, os dois objetivos principais das reformas empreendidas no
contexto do «Six-Pack» e do «Two-Pack» no domínio da supervisão orçamental
foram: 1) reforçar e aprofundar a supervisão orçamental, tornando-a mais
contínua e integrada, igualmente através de num mecanismo de sanções
reforçadas; e 2) garantir uma supervisão adicional a nível dos Estados-Membros
da área do euro, a fim de assegurar a correção das situações de défice excessivo
e uma integração adequada das recomendações estratégicas da UE no processo de
elaboração dos orçamentos nacionais. Em especial, a vertente
preventiva foi reforçada e tornou-se mais vinculativa. O «Six‑Pack»
criou o conceito de um desvio significativo relativamente ao objetivo de médio
prazo ou da trajetória de ajustamento em direção ao mesmo. A correção
insuficiente desses desvios pode eventualmente conduzir à imposição de sanções
financeiras a um país da área do euro. Os requisitos aplicáveis à trajetória de
ajustamento foram concebidos para ter em conta os riscos de sustentabilidade e
a conjuntura económica global. Foi introduzido um valor de referência para as
despesas, a fim de fornecer aos Estados-Membros orientações mais claras e
operacionais. A crescente relevância
e a maior aplicação da vertente preventiva refletem a importância da
prossecução de políticas orçamentais prudentes nos períodos de conjuntura
económica favorável. A vertente
corretiva foi reforçada, assegurando-se para o efeito a aplicação prática
do critério de dívida consignado no Tratado. Intensificaram-se as sanções
impostas aos países da área do euro que não cumprem as recomendações no âmbito
do procedimento relativo aos défices excessivos. Introduziram-se novas
disposições relativas aos objetivos anuais de défice nominal e estrutural
durante a vigência do procedimento relativo aos défices excessivos. De modo
geral, o Pacto de Estabilidade e Crescimento tornou-se mais flexível, graças à
possibilidade de adaptar o ritmo da consolidação orçamental, tanto no âmbito da
vertente preventiva como da vertente corretiva, em casos justificados. Reconhecendo a
dimensão e as repercussões potenciais dos efeitos de contágio entre as
situações económicas e orçamentais dos Estados-Membros da área do euro, o «Two
Pack» introduziu novos procedimentos de supervisão e fiscalização para os
Estados-Membros da área do euro. O Conselho e a Comissão instituíram um sistema
de fiscalização graduada, no intuito de assegurar uma correção atempada e
duradoura das situações de défice excessivo e para permitir a deteção precoce
dos riscos de incumprimento das regras do Pacto por um Estado-Membro. Este
sistema inclui a análise dos projetos de propostas de orçamento dos
Estados-Membros da área do euro no outono de cada ano e a possibilidade de a
Comissão emitir recomendações autónomas aos Estados-Membros com défices
excessivos. Impõe também um requisito a estes últimos quanto à apresentação de
programas de parceria económica que descrevam as reformas a serem empreendidas no
plano orçamental e estrutural para garantir uma correção eficaz e duradoura dos
referidos défices. A fim de
complementar o supramencionado, o «Two Pack» reforçou também a Diretiva
relativa aos quadros orçamentais constante do «Six Pack» e introduziu novos
elementos para reforçar os quadros orçamentais dos Estados-Membros da área do
euro: uma maior ênfase no planeamento a médio prazo, uma melhor sincronização e
maior transparência dos procedimentos orçamentais, procedimentos para promover
a utilização de previsões macroeconómicas independentes no âmbito do
planeamento orçamental, bem como a fiscalização independente do cumprimento das
regras orçamentais a nível nacional. Avaliação De modo geral, o
enquadramento reformulado revelou-se eficaz para reforçar a supervisão
orçamental e, portanto, para orientar os Estados-Membros nos seus esforços em
direção à consolidação das finanças públicas em conjunturas económicas
difíceis. Muito embora as regras tenham vigorado apenas durante um curto
período de tempo e o seu contributo específico seja difícil de distinguir de
outros fatores que impulsionaram várias ações estratégicas, a experiência
inicial sugere que as regras orçamentais reformuladas da UE desempenharam, de
facto, um papel positivo. Globalmente, registaram-se progressos em matéria de
consolidação orçamental, tendo o défice orçamental médio da UE- 28 descido de
4,5 % do PIB em 2011 para um nível estimado em cerca de 3 % do PIB em
2014. O desempenho
registado ao abrigo da vertente preventiva reformulada pode ser
considerado encorajador até à data. A maioria dos Estados-Membros em causa
alcançaram ou realizaram progressos adequados no sentido da realização dos seus
objetivos de médio prazo (ver anexo 1.2). Não foi identificado qualquer
desvio significativo até à data. No entanto, somente quando a conjuntura
económica melhorar é que será possível compreender melhor a eficácia da
vertente preventiva, nomeadamente no que respeita ao valor de referência para
as despesas. Ao
abrigo da vertente corretiva, a correção sustentável dos défices
excessivos tem sido impressionante, desde a entrada em vigor do «six pack» em
dezembro de 2011. Nessa data, 23 dos 27 Estados-Membros encontravam-se sujeitos
a um procedimento relativo aos défices excessivos (ver anexo 1.3). Até ao
final de agosto de 2014, este número havia descido para onze. A experiência com
o valor de referência para a dívida é muito limitada, até porque as
novas regras previam um período de transição até à plena entrada em vigor deste
valor de referência. Não obstante, a aplicação prática do critério da dívida
contribuiu para uma maior sensibilização da importância da dívida para a
estabilidade orçamental e proporcionou incentivos adicionais no sentido de
inserir a dívida numa trajetória sustentável. As etapas intermédias a nível
dos objetivos a atingir em termos de défice nominal e estrutural no âmbito
do procedimento relativo aos défices excessivos têm permitido um aconselhamento
e um acompanhamento das políticas de uma forma mais precisa e transparente. Atenuaram
os incentivos perversos no sentido do adiamento do ajustamento estrutural e
permitiram a tomada em consideração da incerteza que prevalece quanto ao
cenário macroeconómico subjacente à recomendação. A possibilidade de adaptar as
recomendações existentes tem sido utilizada por motivos fundamentados e
revelou-se particularmente valiosa para a adaptação das trajetórias de
consolidação no quadro em rápida mutação dos últimos dez anos. Uma vez que
não foram impostas quaisquer sanções aos países que não respeitaram as
regras reformuladas do Pacto de Estabilidade e Crescimento, não é possível
avaliar de forma exaustiva se foi efetivamente alcançado o objetivo de uma
aplicação mais eficaz da supervisão orçamental na área do euro. No entanto,
pode afirmar-se que os elementos adicionais de supervisão orçamental para os
Estados-Membros da área do euro introduzidos pelo «Two-Pack» parecem ter
geralmente preenchido o seu objetivo de aumentar, pelo menos, a pressão
exercida no sentido da correção dos défices excessivos. A possibilidade de a
Comissão emitir recomendações autónomas tem sido uma componente
adicional significativa no quadro do acompanhamento dos Estados-Membros com
défices excessivos, uma vez que permite a emissão, numa etapa mais precoce, de
orientações dirigidas a estes países. Tal implica uma melhor deteção dos riscos
e permite aos Estados‑Membros tomá-los em consideração, adotando medidas
preventivas para o efeito. Os programas
de parceria económica irão
aumentar a sensibilização dos decisores políticos quanto à importância das
reformas estruturais para a sustentabilidade orçamental, bem como à respetiva
interligação. Tal implica centrar os programas de parceria económica na
identificação precisa das medidas existentes e potencialmente necessárias para
assegurar a sustentabilidade da correção do défice. No outono de
2013, procedeu-se a uma primeira avaliação transparente, comparável e
independente dos projetos de propostas de orçamento de todos os Estados-Membros
da área do euro antes da adoção dos orçamentos pelos parlamentos nacionais[6].
Este exercício assinala uma viragem importante na abordagem seguida em matéria
de supervisão orçamental, que passa de uma avaliação ex post para
orientações ex ante. Contribui assim para cumprir o objetivo de uma integração
adequada das recomendações estratégicas da UE no processo de elaboração do
orçamento nacional. Além disso, o
impulso dado pelo «Two Pack» no sentido de reforçar os quadros orçamentais dos
Estados-Membros da área do euro já resultou em melhorias concretas. O âmbito e
a qualidade da orçamentação anual e do planeamento orçamental a médio prazo
foram aperfeiçoados. De forma geral, ambos os processos baseiam-se atualmente
em previsões macroeconómicas elaboradas ou aprovadas por organismos
independentes. Os processos nacionais de elaboração do orçamento na área do
euro têm vindo a ser alinhados com os objetivos comuns definidos no «Two Pack».
Assistiu-se à criação ou ao reforço de uma série de organismos responsáveis,
nos termos da legislação nacional, por controlar de forma independente o
respeito das regras orçamentais nacionais em toda a área do euro. Uma vez que a
maior parte destes organismos foi apenas constituída recentemente, a sua
independência, credibilidade e eficácia terão de ser confirmadas na prática ao
longo dos próximos anos. A regulamentação
permite alcançar um equilíbrio entre os requisitos quanto à sustentabilidade e
à estabilização cíclica, nomeadamente, através da modulação do esforço
orçamental em função da conjuntura económica e dos riscos para a
sustentabilidade no quadro da vertente preventiva e da prorrogação dos prazos
para corrigir os défices excessivos na vertente corretiva. As vertentes
preventiva e corretiva preveem uma cláusula de derrogação de âmbito geral
para responder a situações excecionais que representam um risco para as
economias da área do euro ou da UE no seu conjunto.
2.2. Procedimento
relativo aos desequilíbrios macroeconómicos
Objetivos No procedimento
relativo aos desequilíbrios macroeconómicos[7],
a supervisão das políticas económicas dos Estados-Membros foi alargada,
deixando de se limitar às questões orçamentais para passar a abranger também os
desequilíbrios externos, a competitividade, os preços dos ativos, bem como a
dívida interna e externa. Os objetivos visados pelos dois regulamentos que
introduziram o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos,
consistiram em estabelecer um quadro eficaz para: 1) a deteção dos
desequilíbrios macroeconómicos; 2) a prevenção e a correção dos desequilíbrios
macroeconómicos excessivos; e 3) a implementação eficaz da correção dos
desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro. Tendo em vista a
prossecução destes objetivos, foram introduzidos os seguintes instrumentos
fundamentais: O relatório
sobre o mecanismo de alerta constitui um instrumento de controlo
preliminar, destinado a identificar os Estados-Membros que devem ser objeto de
um exame exaustivo (análise aprofundada) para determinar a existência de
desequilíbrios ou de desequilíbrios excessivos. O relatório permite também
identificar as questões em matéria de desequilíbrio que assumem um interesse
comum e que devem ser debatidas e coordenadas entre os Estados-Membros,
mediante um painel de avaliação de indicadores e uma série de variáveis auxiliares
(incluindo um conjunto de indicadores sociais). As análises aprofundadas identificam as opções e os desafios
estratégicos com o objetivo de elaborar recomendações para o efeito e de
contribuir para o diálogo com as instituições da UE e os Estados-Membros em
causa. Aquando da elaboração das análises aprofundadas, a Comissão baseia a sua
apreciação num vasto conjunto de material analítico. Em função da avaliação e
das conclusões destas análises aprofundadas, podem ser tomadas outras medidas
no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos,
consoante a gravidade da situação e dos riscos a ela inerentes. No âmbito da vertente preventiva do procedimento relativo aos
desequilíbrios macroeconómicos, e na eventualidade de um desequilíbrio vir a
ser identificado, podem ser adotadas recomendações estratégicas, enquanto parte
integrante das recomendações específicas por país que a Comissão apresenta no
final do Semestre Europeu.
Pode ser lançado um procedimento relativo aos desequilíbrios excessivos (vertente corretiva do PDM) no que
respeita aos Estados-Membros que apresentem desequilíbrios excessivos. Ao
abrigo da vertente corretiva, os Estados-Membros em causa são convidados a
elaborar planos de medidas corretivas, cuja aplicação é controlada periodicamente.
Podem ser impostas sanções financeiras aos Estados-Membros da área do euro se
os seus planos de medidas corretivas não forem adequados, à luz dos desafios
enfrentados, e se a sua execução for insatisfatória. Em 2013, a
Comissão reforçou a dimensão social da UEM mediante a criação de um painel de
avaliação de indicadores fundamentais no âmbito social e do emprego e o
alargamento do número de indicadores complementares subjacentes ao relatório
anual do mecanismo de alerta, como a taxa de participação no mercado de
trabalho, a taxa de desemprego de longa duração, a taxa de desemprego dos
jovens e a taxa de risco de pobreza ou de exclusão social. Têm vindo a ser introduzidos indicadores sociais e de emprego no
procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos no intuito de
assegurar uma melhor
compreensão do mercado de trabalho, bem como das tendência sociais e dos riscos
neste contexto. A Comissão velará
igualmente para que os parceiros sociais europeus sejam associados em melhores
condições ao processo do Semestre Europeu. Avaliação Muito embora o
objetivo do relatório sobre o mecanismo de alerta e do seu painel de
avaliação não consista em
assegurar uma identificação quase automática dos desequilíbrios, o painel de
avaliação demonstrou a sua utilidade a título de instrumento que permite
proceder a uma primeira avaliação dos riscos e da correção necessária dos
desequilíbrios. Por outro lado, o
painel de avaliação tem sido útil enquanto instrumento de comunicação e de
responsabilização para justificar a necessidade ou não de uma análise
aprofundada dos riscos macroeconómicos no que respeita a um dado Estado-Membro.
O painel de avaliação não é um instrumento estático, tendo a Comissão
introduzido uma série de alterações ao longo dos últimos três anos, em
cooperação com o Parlamento e o Conselho. Embora convenha manter a conceção do
painel de avaliação relativamente estável, continua a ser necessário proceder a
uma avaliação periódica das variáveis que integram o painel de avaliação, a
fim de ter em conta não só a evolução da economia e os riscos associados, como
também os progressos registados a nível estatístico. As análises aprofundadas revelaram ser uma componente crucial do
procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos.
Incidiram sobre os desequilíbrios mais importantes em cada economia individual
e a forma como podem afetar o crescimento, o emprego e a estabilidade
financeira a médio prazo. Durante as três primeiras rondas anuais, a Comissão
publicou 42 análises aprofundadas (2012: 12 Estados-Membros, 2013: 14
Estados-Membros, 2014: 17 Estados-Membros), no que respeita a 18
Estados-Membros, no total[8].
Tal reflete o facto de as primeiras rondas do procedimento relativo aos
desequilíbrios macroeconómicos terem sido realizadas num contexto de crise e
retoma, tendo vários Estados-Membros sido identificados como sofrendo de
desequilíbrios (e, por vezes, de desequilíbrios excessivos), o que requer
análises pormenorizadas e frequentes. O aumento no número de i) Estados‑Membros
que foram objeto de uma análise aprofundada, (ii) desequilíbrios identificados
pela Comissão e (iii) desequilíbrios excessivos, não aponta para um aumento dos
riscos macroeconómicos na UE. Denota um procedimento em vias de amadurecimento
e cujo âmbito tem vindo a alargar-se, tentando identificar tendências
potencialmente nefastas antes de surtirem efeitos nas economias em causa. No que diz respeito à questão de saber
se o procedimento foi eficaz para identificar as questões estratégicas
relevantes, se contribuiu para a formulação de recomendações estratégicas
adequadas e respetivo acompanhamento, para além de ter um impacto nos debates
políticos em cada Estado-Membro e na UE no seu conjunto, é de salientar que o
procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, juntamente com outras
vertentes da governação económica, contribuiu para um entendimento comum entre
os Estados-Membros sobre os desafios estratégicos específicos e comuns por eles
enfrentados e a resposta estratégica a ser dada aos mesmos. No entanto, é
necessário melhorar a execução das recomendações estratégicas relevantes e
definir instrumentos destinados a melhorar os incentivos para que os
Estados-Membros adotem e implementem as políticas necessárias. O procedimento
por desequilíbrio excessivo não
foi ainda aplicado até
à data. Em 2013 e 2014, a
Comissão identificou desequilíbrios excessivos em cinco ocasiões, mas não
apresentou uma proposta para a instituição formal do procedimento pelo
Conselho, pelo que o referido procedimento não foi lançado. Em ambos os anos,
a Comissão foi da opinião que as políticas delineadas pelos Governos em causa
(Espanha e Eslovénia em 2013; Itália, Croácia e Eslovénia em 2014) nos seus
programas nacionais de reformas e programas de estabilidade (ou de
convergência) eram adequadas para responder aos desafios respetivos
identificados nas análises aprofundadas. No entanto, a Comissão recorreu, em
cada um desses casos, à flexibilidade inerente ao procedimento relativo aos
desequilíbrios macroeconómicos para lançar um acompanhamento específico e
rigoroso da execução das políticas, contribuindo
para o exercício da pressão pelos pares, para uma avaliação em tempo real das
medidas e para o incentivo à tomada de medidas de reforma pelos Estados‑Membros[9].
2.3. Países da área do
euro afetados por dificuldades no domínio da estabilidade financeira[10]
Objetivos O segundo
regulamento que compõe o «two pack» tem como objetivo principal reforçar o
acompanhamento e a supervisão dos Estados-Membros que se encontram ameaçados ou
afetados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade
financeira. Visa estabelecer processos de supervisão transparentes, eficazes,
simples e previsíveis para os Estados-Membros sujeitos a uma supervisão
reforçada, a programas de ajustamento macroeconómico ou à supervisão
pós-programa. Em relação aos Estados-Membros da área do euro sujeitos a um
programa de ajustamento, é suspensa a aplicação dos procedimentos que se
sobreporiam ao referido programa no âmbito dos instrumentos preventivos,
nomeadamente o Semestre Europeu, o procedimento relativo aos desequilíbrios
macroeconómicos e a restante regulamentação constante do «Two Pack». Tal
reflete, designadamente, o papel do procedimento relativo aos desequilíbrios
macroeconómicos como procedimento preventivo e não como um instrumento de
gestão de crises[11]. Avaliação Os
Estados-Membros da área do euro que beneficiavam de assistência financeira
associada a um programa de ajustamento macroeconómico à data de entrada em
vigor do regulamento, em maio de 2013, eram a Grécia, a Irlanda, Portugal e
Chipre. Tanto Chipre como a Grécia, países em que continuam a decorrer
programas, regressaram parcialmente aos mercados numa fase mais precoce do que
a inicialmente prevista. A Espanha solicitou assistência financeira unicamente
a favor da recapitalização das instituições financeiras, não tendo sido sujeita
a um programa de ajustamento macroeconómico. Entretanto, a Irlanda e Portugal
concluíram com êxito o programa de ajustamento macroeconómico, tendo entrado
na fase de supervisão pós-programa. A Espanha encontra-se igualmente sujeita à
supervisão pós‑programa desde o termo do programa para o seu setor
financeiro em janeiro de 2014. Os três países recuperaram o acesso ao mercado
da dívida soberana a taxas de juro sustentáveis. De modo geral, registaram-se
progressos significativos na redução dos défices orçamentais nos países
anterior e atualmente sujeitos a um programa, assistindo-se à estabilização da
dívida pública global. Com base na
experiência adquirida com estes países, o conjunto integrado de regras aumenta
de facto a transparência, a previsibilidade, a viabilidade e a eficiência da
supervisão por país e do acompanhamento dos Estados-Membros que são afetados ou
ameaçados por graves dificuldades financeiras. No entanto, uma vez que o
regulamento só entrou em vigor após o início de todos os programas ainda em
curso ou já concluídos, a apreciação da eficácia é forçosamente incompleta. Em
especial, muitas disposições do regulamento são pertinentes para o período de
elaboração e negociação dos programas. Em relação aos programas existentes,
esse período ocorreu antes da entrada em vigor do regulamento. A eficácia do
regulamento não pode, portanto, ser avaliada no que se refere a essas etapas
anteriores. Além disso, não é possível avaliar a eficácia do regulamento no que
respeita à supervisão reforçada, uma vez que nenhum Estado-Membro da área do
euro foi ainda sujeito a esse tipo de supervisão. A capacidade de avaliar a
eficácia da supervisão pós-programa é igualmente limitada pelo facto de a
Irlanda, a Espanha e Portugal terem estado sujeitos a este tipo de supervisão
há menos de um ano. Por conseguinte, a eficácia só pode ser avaliada de forma
exaustiva no que diz respeito aos programas de ajustamento macroeconómico já existentes.
Atendendo à evolução económica supramencionada, os programas de ajustamento
macroeconómico existentes alcançaram os objetivos visados pelo regulamento no
sentido do rápido restabelecimento de uma situação económica e financeira
sólida e sustentável e do regresso aos mercados financeiros. Se as demais
disposições vierem a ser aplicadas no futuro, o regulamento prevê,
nomeadamente, melhorias na informação a prestar ao Parlamento Europeu e um
conjunto de requisitos destinados a assegurar uma melhor tomada em consideração
do impacto social dos programas, bem como uma melhor proteção de políticas
fulcrais, tais como a saúde e a educação.
3. CONVERGÊNCIA
ECONÓMICA, CONSECUÇÃO DOS OBJETIVOS DA ESTRATÉGIA DA UNIÃO PARA O CRESCIMENTO E
O EMPREGO E COORDENAÇÃO MAIS ESTREITA DAS POLÍTICAS ECONÓMICAS
O impacto do
sistema revisto de governação económica na convergência sustentada é difícil de
avaliar, uma vez que o prazo decorrido desde a introdução da nova legislação é
demasiado curto para se extraírem conclusões profícuas. Um bom exemplo neste
contexto é a experiência com o procedimento relativo aos desequilíbrios
macroeconómicos. Embora muitos desequilíbrios dos «fluxos», como os défices das
contas correntes, tenham sido corrigidos, tal não é ainda o caso dos desequilíbrios
como os passivos externos. Deste modo, apesar de muitos países terem registado
uma redução nos riscos macroeconómicos, uma apreciação profícua quanto ao facto
de saber se as recomendações estratégicas resultantes do procedimento
contribuíram efetivamente para melhorar o crescimento, o emprego e a
estabilidade financeira exigiria um horizonte temporal mais alargado do que a
experiência adquirida até à data com o procedimento relativo aos desequilíbrios
macroeconómicos. Em especial, o critério decisivo consistirá em determinar se o
instrumento permite impedir a acumulação de desequilíbrios e riscos durante uma
conjuntura económica favorável. Não obstante, ao
garantir uma coordenação mais estreita das políticas, o novo sistema de
governação deverá contribuir para promover a convergência em termos de
crescimento e a consecução dos objetivos da estratégia Europa 2020 no sentido
de um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo[12].
De igual forma, ao impedir a acumulação de grandes desequilíbrios macroeconómicos,
o novo sistema de governação deverá atenuar os problemas que constituem
atualmente a causa principal das importantes divergências cíclicas entre os
Estados-Membros. Os Regulamentos «six pack» e «two pack» reforçaram
significativamente o quadro de governação da UE em diferentes domínios de
intervenção. O Semestre Europeu conjuga estes diferentes instrumentos num
quadro abrangente para uma supervisão económica e orçamental multilateral
integrada; a simplificação e o reforço do Semestre Europeu de 2015, em
conformidade com a Análise Anual do Crescimento de 2015 da Comissão melhorará
num maior grau o seu funcionamento[13]. As relações
entre os diversos instrumentos de supervisão económica são complexas e limitam
a transparência do processo decisório, o que, por seu turno, suscita desafios a
nível da sua execução, da comunicação com as partes interessadas e o grande
público e, por conseguinte, em termos de apropriação, legitimidade democrática
e responsabilização. O envolvimento adequado dos parlamentos nacionais continua
a ser crucial para garantir a legitimidade da intervenção dos Estados-Membros.
A nível da UE, o Parlamento Europeu tem um papel fundamental a desempenhar
neste contexto, nomeadamente através dos «diálogos económicos», os quais asseguram
que os intervenientes institucionais são regularmente chamados a prestar contas
sobre as principais questões relacionadas com a governação económica.
4. CONCLUSÕES
O sistema de
governação económica atravessou profundas mudanças no rescaldo da crise económica
e financeira. As diversas componentes da legislação em matéria de governação
estiveram no âmago desta evolução, tendo reforçado significativamente a
estrutura de governação existente. De modo geral, os défices diminuíram, tendo
muitos países deixado de estar sujeitos ao procedimento relativo aos défices
excessivos e os desequilíbrios têm vindo a ser corrigidos. No entanto, o
crescimento continua a pautar-se pela sua fragilidade e subsistem grandes
desafios económicos. Atendendo ao
curto período de tempo decorrido desde a sua entrada em vigor, a experiência
adquirida com a aplicação deste novo sistema de governação económica tem sido
limitada e uma série de instrumentos específicos continua por testar. Além
disso, o sistema tem até sido aplicado até à data no contexto (e no rescaldo)
de uma grave crise económica e financeira, o que restringe a possibilidade de
apreciar a eficácia do sistema numa conjuntura económica mais favorável. Com
efeito, a eficiência do sistema depende, em larga medida, do bom funcionamento
da sua vertente preventiva, o que é precisamente o que continua ainda por
demonstrar numa melhor conjuntura económica. A presente
análise revelou alguns pontos fortes, bem como eventuais aspetos que requerem
melhorias, designadamente, no que respeita à transparência e à complexidade do
processo decisório e ao seu impacto no crescimento, nos desequilíbrios e na
convergência. A Comissão prevê debater estas questões com o Parlamento Europeu
e o Conselho nos próximos meses. ANEXO 1: SUPERVISÃO ORÇAMENTAL
1.1.
Alterações introduzidas nas vertentes preventiva e corretiva do Pacto de
Estabilidade e Crescimento desde as reformas de 2011 (em itálico) no âmbito dos
atuais requisitos
Objetivo || Especificação de requisitos || Trajetória de ajustamento || Especificação de requisitos em matéria de execução Vertente preventiva Requisito quanto a uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária || OMP específico por país em termos estruturais: — Providenciar uma margem de segurança no que se refere ao limite do défice de 3 % - Assegurar progressos rápidos em direção à sustentabilidade - Prever uma margem de manobra orçamental Para a área do euro e os EM MTC II: limites de - 1 % do PIB Valor de referência em matéria das despesas: o crescimento das despesas, líquidas de medidas discricionárias, deve ser ser igual ou inferior ao PIB potencial a médio prazo || 0,5 % do PIB a título de valor de referência: - Superior a este valor em conjunturas favoráveis - Inferior a este parâmetro em conjunturas desfavoráveis > 0,5 % se a dívida for superior a 60 % ou em caso de riscos acentuados em matéria de sustentabilidade São autorizados desvios temporários em relação à trajetória de ajustamento nos seguintes casos: - Execução de reformas estruturais importantes com um impacto verificável a nível da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas — com destaque para a reforma do sistema de pensões - Circunstâncias excecionais fora do controlo do Estado‑Membro em causa, com um impacto importante na sua situação financeira - Recessão económica grave que afete a área do euro ou a UE no seu conjunto, desde que tal não comprometa a sustentabilidade orçamental a médio prazo || Processo de correção de um desvio significativo (0,5 % num ano ou cumulativamente ao longo de um período de 2 anos no que respeita ao OMP ou à trajetória de ajustamento em direção ao mesmo) Para área do euro: sanções financeiras em caso de incumprimento reiterado (constituição de um depósito remunerado correspondente a 0,2 % do PIB) Vertente corretiva Retificação de erros manifestos das políticas || Fixa limites: - Défice de 3 % do PIB - Dívida de 60 % do PIB ou respetiva redução a um ritmo suficiente Definição de redução a um ritmo suficiente = observância do valor de referência em matéria de redução da dívida Valor de referência em matéria de redução da dívida = redução de 5 % por ano, em média, ao longo de 3 anos, do diferencial relativamente a um défice de 60 %, atendendo ao ciclo económico ou observância do valor de referência ao longo dos próximos dois anos. (Período de transição para os Estados-Membros objeto de PDE aquando da entrada em vigor (dezembro de 2011) de três anos após a correção do défice excessivo.) || Melhoria mínima anual de 0,5 % do PIB, a título de valor de referência, em termos estruturais Eventual prorrogação de prazo: - Caso tenham sido tomadas medidas eficazes e em caso de circunstâncias económicas adversas inesperadas com importantes repercussões negativas nas finanças públicas - Em caso de recessão económica grave na área do euro ou em toda a União, desde que tal não comprometa a sustentabilidade orçamental a médio prazo || Para a área do euro: sistema de sanções atempadas e graduais a ser ativado em cada etapa do procedimento relativo aos défices excessivos
1.2.
Saldo estrutural e OMP para os países abrangidos pela vertente preventiva
1.3
Número de Estados-Membros da União Europeia sujeitos a um PDE
1.4 Esforço estrutural recomendado pelo
Conselho nas recomendações formuladas no âmbito do PDE (pontos percentuais do
PIB)
|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 || 2016 IE || 27.4.09 || || 1,5 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || || 2.12.09 || || 2 || 2 || 2 || 2 || 2 || || 7.12.10 || || || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 || FR || 27.4.09 || || 1 || 1 || 1 || || || || 2.12.09 || || 1,12 || 1,12 || 1,12 || 1,12 || || || 21.6.13 || || || || || 1,3 || 0,8 || 0,8 || ES || 27.4.09 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || || 2.12.09 || || 1,6 || 1,6 || 1,6 || 1,6 || || || 10.7.12 || || || || 2,7 || 2,5 || 1,9 || || 21.6.13 || || || || || 1,1 || 0,8 || 0,8 || 1,2 MT || 16.2.10 || || || 0,75 || || || || || 21.6.13 || || || || || 0,7 || 0,7 || || BE || 2.12.09 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || || 21.6.13 || || || || || 1 || || || DE || 2.12.09 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || IT || 2.12.09 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || || NL || 2.12.09 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || 21.6.13 || || || || || 0,6 || 0,7 || || AT || 2.12.09 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || PT || 2.12.09 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || 9.10.12 || || || || 2,3 || 1,6 || 1,3 || || 21.6.13 || || || || || 0,6 || 1,4 || 0,5 || SI || 2.12.09 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || 21.6.13 || || || || || 0,7 || 0,5 || 0,5 || SK || 2.12.09 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || UK || 8.7.08 || 0,5 || || || || || || || 24.3.09 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || 2.12.09 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || || LV || 7.7.09 || || 2,75 || 2,75 || 2,75 || || || || PL || 7.7.09 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || || 21.6.13 || || || || || 0,8 || 1,3 || || 2.12.13 || || || || || || 1 || 1,2 || LT || 7.7.09 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || || || || 16.2.10 || || 2,25 || 2,25 || 2,25 || || || || RO || 7.7.09 || || 1,5 || 1,5 || || || || || 16.2.10 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || || || || CZ || 2.12.09 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || BG || 13.7.10 || || || 0,75 || || || || || DK || 13.7.10 || || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || Esforço médio anual. As células sombreadas indicam os objetivos anuais. Não inclui a Grécia e Chipre (o esforço orçamental foi expresso em variações no saldo primário (para a Grécia) ou no valor nominal das medidas (para Chipre) Notas: 1 Recomendação expressa em termos cumulativos ao longo de todo o período abrangido pelo PDE. 2 «Acima de 1% do PIB»
1.5 Pareceres da Comissão, de 15
de novembro de 2013, sobre os projetos de propostas de orçamento
País || Conformidade geral do projeto de proposta de orçamento com o Pacto de Estabilidade e Crescimento || Conformidade geral com as reformas orçamentais e estruturais contidas nas recomendações específicas por país (REP) de 2013 Conclusões gerais, com base nas previsões do outono de 2013 da Comissão || Conformidade com o procedimento relativo aos défices excessivos em 2013/2014 || Conformidade com os requisitos da vertente preventiva em 2014 || Conclusões gerais sobre os progressos realizados em direção às reformas orçamentais e estruturais || Progressos a nível das reformas específicas em resposta à parte estrutural da componente orçamental das REP desde junho de 2013 BE || Conforme de um modo geral || Correção duradoura do défice excessivo em 2013 || Um certo desvio na trajetória de ajustamento em direção ao OMP || Progressos limitados || Ação limitada: mecanismos de coordenação explícitos entre os níveis federal e subfederal DE || Conforme || n.r. || OMP ultrapassado || Nenhum progresso || Nenhuma ação a nível dos aspetos estruturais da componente orçamental das REP EE || Conforme || n.r. || OMP atingido || Alguns progressos || Progressos: regra relativa ao equilíbrio orçamental Ação limitada: regras e limites máximos de despesas plurianuais ES || Risco de incumprimento || Esforço orçamental assegurado em 2013, em risco em 2014 || n.r. || Alguns progressos * || Progressos: organismo orçamental independente; pagamentos em atraso do setor público; regimes de indexação; sistema de pensões; reforma da administração pública; despesas de saúde. Ação limitada: análise exaustiva das despesas; reexame do sistema fiscal FR || Conforme sem margem || Esforço orçamental assegurado em 2013 e 2014 || n.r. || Progressos limitados* || Progressos: sistema de pensões Ação limitada: análise das despesas; sistema fiscal; descentralização IT || Risco de incumprimento || n.r. || Cumprimento do valor de referência da dívida em 2013, em risco em 2014 || Progressos limitados || Ação limitada: despesas públicas; política fiscal LU || Risco de incumprimento || n.r. || Desvio significativo relativamente ao OMP || Alguns progressos || Progressos: quadro orçamental de médio prazo MT || Risco de incumprimento || Objetivo nominal atingido em 2013, esforço orçamental em risco em 2013 e 2014 || n.r. || Progressos limitados* || Progressos: quadro orçamental; eficiência da administração pública (persistência de riscos a nível da adoção e aplicação); setor da saúde (informações inconclusivas) Ação limitada: sistema de pensões NL || Conforme sem margem || Esforço orçamental assegurado em 2013 e 2014 || n.r. || Alguns progressos * || Progressos: quadro orçamental; mercado imobiliário (execução de reformas anteriores) Ação limitada: sistema de pensões; créditos fiscais e subsídios AT || Conforme de um modo geral || Correção duradoura do défice excessivo em 2013 || Certo desvio da trajetória de ajustamento em direção ao OMP || Alguns progressos || Progressos: sistema de pensões; mercado de trabalho Ação limitada: associação das pensões de reforma à evolução da esperança de vida; harmonização da idade de reforma SI || Conforme sem margem || Esforço orçamental assegurado em 2013 e 2014 || n.r. || Progressos limitados* || Progressos: sistema fiscal: quadro orçamental; cuidados de saúde a longo prazo Ação limitada: sistema de pensões SK || Conforme de um modo geral || Correção duradoura em risco em 2014 – esforço orçamental assegurado || Algum desvio da trajetória de ajustamento em direção ao OMP || Progressos limitados || Progressos: sistema fiscal (cobrança) Ação limitada: sistema de pensões; política fiscal; setor da saúde; disciplina orçamental FI || Risco de incumprimento || n.r. || Desvio significativo da trajetória de ajustamento em direção ao OMP, não inobservância do limite máximo de 60 % em 2014 || Alguns progressos || Progressos: eficiência do setor público; finanças municipais; reforma do sistema de pensões
ANEXO
2: PROCEDIMENTO RELATIVO AOS DESEQUILÍBRIOS MACROECONÓMICOS
2.1
Panorâmica geral dos resultados relativos à aplicação do PDM
|| Conclusões do RMA || Conclusões após as AA || Observações Desequilíbrios || dos quais desequilíbrios excessivos Segundo o parecer da Comissão || Recomendado pela Comissão e a decidir pelo Conselho || Formalmente decidido pelo Conselho 2012 || AA a elaborar para 12 Estados-Membros: BE, BG, DK, ES, FR, IT, CY, HU, SI, SE, FI, UK. Nenhuma AA necessária (ausência de desequilíbrio) no que respeita a 11 Estados-Membros: CZ, DE, EE, LV, LT, LU, MT, NL, PL, AT, SK. Países sujeitos a um programa (4): EL, IE, PT, RO. || Todos os Estados‑Membros (12), em relação aos quais será elaborada uma AA. || Nenhum. || Nenhum. || Nenhum. || Os casos de Chipre e Espanha foram extremamente problemáticos (a Comissão qualificou os desequilíbrios nestes países como muito graves). Uma vez que ambos os países solicitaram assistência financeira (embora de natureza diferente) imediatamente depois, pode argumentar-se, dadas as circunstâncias, que deveria ter sido identificado um desequilíbrio excessivo. A Comissão qualificou os desequilíbrios em França, Itália, Hungria e Eslovénia como graves. 2013 || AA a elaborar para 14 Estados‑Membros: BE, BG, DK, ES, FR, IT, HU, CY, MT (novo), NL (novo), SI, SE, FI, UK. Nenhuma AA necessária (ausência de desequilíbrio) no que respeita a 9 Estados-Membros: CZ, DE, EE, LV, LT, LU, PL, AT, SK. Países sujeitos a um programa (5): EL, IE, PT, RO, e imediatamente após a publicação do RMA: CY. ES não foi considerado um país sujeito a um programa, atendendo à natureza setorial do seu programa de ajustamento e assistência financeira. || Todos os Estados‑Membros (13) em relação aos quais foi elaborada uma AA || ES, SI. || Nenhum. || Nenhum. || Não foi efetivamente elaborada qualquer AA relativa a Chipre, uma vez que foi alcançado um acordo relativo à assistência financeira no período compreendido entre a publicação do RMA e das AA. A Comissão considerou que os desequilíbrios em França, Itália e Hungria exigiam medidas estratégicas decisivas. Não obstante a identificação de desequilíbrios excessivos na Eslovénia e em Espanha em 2013, não se recorreu à vertente corretiva na aceção do PDM, dada a qualidade das medidas estratégicas delineadas nos seus programas nacionais de reformas e programas de estabilidade. Em contrapartida, a Comissão lançou um acompanhamento específico, mas informal, relativamente a estes dois Estados‑Membros e manteve em aberto a possibilidade de desencadear a vertente corretiva numa etapa posterior. 2014 || AA a elaborar para 17 Estados-Membros: BE, BG, DE (novo), DK, IE (novo, após a conclusão satisfatória do programa de ajustamento e a reintegração do país nos procedimentos normais), ES, FR, HR (novo, após a adesão), IT, LU (novo), HU, MT, NL, SI, SE, FI, UK. Nenhuma AA necessária (ausência de desequilíbrio) no que respeita a 7 Estados-Membros: CZ, EE, LV, LT, PL, AT, SK. Países sujeitos a um programa (4): EL, CY, PT, RO || Todos os Estados‑Membros em relação aos quais foi elaborada uma AA, exceto DK, MT e LU, nos quais não foi detetado qualquer desequilíbrio (14). || IT, HR, SI. || Nenhum || Nenhum || A Comissão considerou que os desequilíbrios na Irlanda, Espanha, França, Itália e Hungria, exigiam medidas estratégicas decisivas. Trata-se da primeira vez que foram tomadas várias medidas: — «redução da gravidade» do procedimento aplicável à Espanha, que passou de um desequilíbrio excessivo para uma situação de desequilíbrio. — não foram identificados desequilíbrios com base numa AA em três casos: DK, LU e MT. — foi elaborada, pela primeira vez, uma AA devido sobretudo a um muito elevado excedente da balança corrente (relativamente à Alemanha) — um país anteriormente sujeito a um programa (Irlanda) foi reintegrado no PDM. Tal como em 2013, a vertente corretiva não foi desencadeada, uma vez que a Comissão considerou que as medidas apresentadas no PNR e nos programas de estabilidade e de convergência eram suficientemente ambiciosas. Em vez disso, a Comissão anunciou um acompanhamento específico no que diz respeito à execução das políticas para a Itália, a Croácia e a Eslovénia (desequilíbrios excessivos), mas também para a Irlanda e a Espanha (sujeitos a uma supervisão pós-programa) e a França.
2.2.Natureza
dos desequilíbrios e desequilíbrios excessivos identificados nos exercícios de
2012-2014
|| Ano || Natureza dos desequilíbrios BE || 2012 || Desequilíbrio: a evolução macroeconómica nos domínios da competitividade externa das mercadorias e do endividamento, em especial no que respeita ao elevado nível da dívida pública, deve continuar a ser objeto de atenção, por forma a reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrio: a evolução macroeconómica nos domínios da competitividade externa das mercadorias e do endividamento, nomeadamente no que diz respeito às implicações do elevado nível da dívida pública para a economia real, deve continuar a ser objeto de atenção. || 2014 || Desequilíbrio: a evolução da situação no que diz respeito à competitividade externa das mercadorias deve continuar a ser objeto de atenção, uma vez que a sua deterioração persistente comprometerá a estabilidade macroeconómica. BG || 2012 || Desequilíbrio: o nível de endividamento externo, bem como certas tendências macroeconómica relacionadas com o desendividamento do setor empresarial e o processo de ajustamento no âmbito dos mercados do trabalho devem ser objeto de atenção, a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrio: o impacto do desendividamento do setor empresarial, bem como o ajustamento contínuo das posições externas, a competitividade e o mercado de trabalho devem continuar a ser objeto de atenção. || 2014 || Desequilíbrio: o ajustamento prolongado do mercado de trabalho requer a adoção de medidas estratégicas, ao mesmo tempo que a correção da posição externa e o desendividamento das empresas estão a avançar a bom ritmo. DK || 2012 || Desequilíbrio: determinados desenvolvimentos macroeconómicos, nomeadamente subjacentes à competitividade externa, e potenciais riscos relacionados com o endividamento das famílias, merecem atenção a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrio: o ajustamento em curso do mercado imobiliário e o elevado nível de endividamento das famílias e do setor privado, bem como os fatores subjacentes à competitividade externa, devem continuar a ser objeto de atenção. || 2014 || Deixou de haver um desequilíbrio na aceção do PDM: o ajustamento no mercado imobiliário e as implicações de uma elevada dívida do setor privado para a economia real e a estabilidade do setor financeiro parecem ter sido contidos. Todavia, esta evolução, bem como os fatores subjacentes à competitividade externa, devem ser objeto de um acompanhamento permanente. DE || 2014 || Desequilíbrio: a balança corrente tem registado de forma persistente um excedente a um nível muito elevado, o que reflete uma forte competitividade, embora um volume importante de poupança tenha sido investido no estrangeiro. É também um sinal de que a procura interna tem sido contida e os recursos económicos poderão não ter sido afetados de forma eficiente. Embora o excedente da balança corrente não suscite riscos comparáveis aos dos grandes défices, a dimensão e a persistência do excedente da balança corrente da Alemanha devem ser acompanhadas de perto. A necessidade de intervir por forma a reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia alemã e da área do euro é particularmente importante, dada a dimensão da economia alemã. IE || 2014 || Desequilíbrios que requerem um acompanhamento específico e a tomada de medidas estratégicas decisivas: a evolução do setor financeiro, o endividamento dos setores público e privado e, associada a este fator, a elevada dívida externa bruta e líquida e a situação do mercado de trabalho correspondem a riscos ainda reais. ES || 2012 || Desequilíbrio muito grave: a evolução macroeconómica, relacionada nomeadamente com o nível significativo de endividamento do setor privado, a posição externa muito negativa e o setor financeiro, que foi afetada pela evolução do mercado imobiliário, requerem um acompanhamento de perto e uma atenção urgente a nível da política económica, a fim de evitar quaisquer efeitos adversos para o funcionamento da economia e da União Económica e Monetária. || 2013 || Desequilíbrio excessivo: os níveis muito elevados da dívida interna e externa continuam a suscitar riscos para o crescimento e a estabilidade financeira. As medidas estratégicas decisivas tomadas a nível da UE e da Espanha possibilitaram um ajustamento patente dos fluxos financeiros e a redução dos custos de financiamento e dos riscos imediatos. || 2014 || Desequilíbrios que requerem um acompanhamento específico e a tomada de medidas estratégicas decisivas: a vários níveis, o processo de ajustamento dos desequilíbrios identificados como excessivos no ano transato progrediu claramente e a retoma de um crescimento positivo reduziu os riscos. No entanto, a dimensão e a natureza interligada dos desequilíbrios, designadamente os elevados níveis da dívida interna e externa, significa que subsistem riscos ainda reais. A Comissão tenciona prosseguir o acompanhamento específico das políticas recomendadas pelo Conselho à Espanha no contexto do Semestre Europeu e informará periodicamente o Conselho e o Eurogrupo. Este acompanhamento basear-se-á na supervisão pós-programa. FR || 2012 || Desequilíbrio grave: certas tendências macroeconómicas nos domínios do desempenho das exportações e da competitividade merecem atenção, a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrios que requerem um acompanhamento específico e medidas estratégicas decisivas: a deterioração da balança comercial e dos níveis de competitividade, sob o efeito de fatores baseados nos custos e outros fatores, num contexto de deterioração da posição externa e de elevada dívida pública, deve continuar a ser objeto de atenção. A necessidade de tomada de medidas a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia francesa e da União Económica e Monetária é especialmente importante, tendo nomeadamente em conta a dimensão da economia francesa. || 2014 || Desequilíbrios que requerem um acompanhamento específico e medidas estratégicas decisivas: a deterioração da balança comercial e da competitividade, bem como as implicações do elevado nível de endividamento do setor público, requerem uma atenção política permanente. A necessidade de tomada de medidas decisivas a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia francesa e da área do euro é especialmente importante, tendo nomeadamente em conta a dimensão da economia francesa e as repercussões potenciais sobre o funcionamento da área do euro. Dada a necessidade da tomada de medidas já reiterada no quadro da AA de 2013, a Comissão lançará um acompanhamento específico das políticas recomendadas pelo Conselho à França no contexto do Semestre Europeu, e informará periodicamente o Conselho e o Eurogrupo. HR || 2014 || Desequilíbrio excessivo: é necessária a tomada de medidas estratégicas, tendo em vista as vulnerabilidades decorrentes de uma dívida externa considerável, da deterioração do desempenho das exportações, de empresas altamente endividadas e de uma dívida das administrações públicas em rápido aumento, num contexto de crescimento reduzido e de fraca capacidade de adaptação. IT || 2012 || Desequilíbrio grave: a evolução macroeconómica no domínio do desempenho das exportações merece atenção, uma vez que a Itália tem vindo a perder competitividade externa desde a adoção do euro. Atendendo ao elevado nível da dívida pública, o reforço do potencial de crescimento deve ser uma prioridade fulcral, com vista a reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrios que requerem um acompanhamento específico e a tomada de medidas estratégicas decisivas: o desempenho das exportações e a perda subjacente de competitividade, bem como o elevado nível da dívida pública num contexto de fraco crescimento, devem continuar a ser objeto de atenção no âmbito de um programa alargado de reformas, a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia italiana e da União Económica e Monetária, tendo nomeadamente em conta a dimensão da economia italiana. || 2014 || Desequilíbrio excessivo: as implicações do nível muito elevado da dívida pública e da fraca competitividade externa, ambos resultantes de um lento crescimento da produtividade desde há longa data, requerem uma atenção política urgente. A necessidade de tomada de medidas decisivas, a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia italiana e da área do euro, é especialmente importante, tendo nomeadamente em conta a dimensão da economia italiana. CY || 2012 || Desequilíbrio muito grave: a evolução macroeconómica, tal como refletida na balança corrente, nas finanças públicas e no setor financeiro exige um acompanhamento de perto e uma atenção urgente a nível da política económica, a fim de evitar quaisquer efeitos adversos para o funcionamento da economia e da UEM. HU || 2012 || Desequilíbrio grave: certas tendências macroeconómicas, tal como a dimensão altamente negativa da sua posição de investimento internacional líquida e da dívida pública, devem ser objeto de uma atenção muito grande, a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrios que requerem um acompanhamento específico e a tomada de medidas estratégicas decisivas: o ajustamento em curso da posição de investimento internacional líquida altamente negativa, devida em grande parte à redução do endividamento do setor privado num contexto de elevada dívida pública e ao débil dinamismo económico, devem continuar a ser objeto de uma atenção muito grande, a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2014 || Desequilíbrios que requerem um acompanhamento específico e a tomada de medidas estratégicas decisivas: o ajustamento em curso da posição de investimento internacional líquida altamente negativa e as dívidas pública e privada elevadas no contexto de um setor financeiro frágil e a deterioração do desempenho das exportações devem continuar a ser objeto de uma atenção muito grande, a fim de reduzir os importantes riscos de efeitos adversos para o funcionamento da economia. LU || 2014 || Inexistência de um desequilíbrio na aceção do PDM: os desafios resultam de um modelo de crescimento baseado num setor financeiro eficiente, que resistiu bem à crise. Por outro lado, as perdas a nível da competitividade industrial, a evolução do mercado imobiliário e o elevado nível de endividamento do setor privado devem continuar a ser objeto de acompanhamento. MT || 2013 || Desequilíbrios: a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas deve ser objeto de atenção e, por outro lado, o setor financeiro de dimensão muito considerável e, nomeadamente, a estreita relação entre os bancos orientados para o mercado nacional e o mercado imobiliário, suscitam desafios para a estabilidade financeira e devem ser objeto de um acompanhamento contínuo. || 2014 || Deixou de haver um desequilíbrio na aceção do PDM: embora o endividamento continue a ser elevado, os riscos que pesam sobre a sustentabilidade da dívida dos setores privado e público e a estabilidade do setor financeiro parecem contidos, apesar de merecerem um acompanhamento contínuo. NL || 2013 || Desequilíbrios: a evolução macroeconómica no que diz respeito ao endividamento do setor privado e às pressões no sentido da redução do endividamento, bem como as ineficiências persistentes do mercado imobiliário, devem ser objeto de atenção. Embora o elevado excedente da balança corrente não suscite riscos comparáveis aos dos grandes défices, a Comissão continuará igualmente a acompanhar a evolução da balança corrente dos Países Baixos. || 2014 || Desequilíbrios: a evolução macroeconómica no que diz respeito ao nível de endividamento do setor privado e ao desendividamento em curso, juntamente com as ineficiências que subsistem no mercado imobiliário, devem ser objeto de atenção. Embora o elevado excedente da balança corrente não suscite riscos comparáveis aos dos grandes défices, estando em parte associado à necessidade de redução do endividamento, a Comissão acompanhará a evolução da balança corrente dos Países Baixos no contexto do Semestre Europeu. SI || 2012 || Desequilíbrio grave: a evolução macroeconómica relativa ao desendividamento do setor empresarial e a estabilidade do setor bancário, bem como a evolução desfavorável, mas menos premente, da competitividade externa merecem um acompanhamento cuidadoso, a fim de reduzir os importantes riscos de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrio excessivo: até à data, os níveis da dívida privada e pública situavam-se abaixo dos limiares de alerta do painel de avaliação e a dívida externa líquida está também relativamente contida. Contudo, num contexto de aceleração de tendências económicas negativas, é substancial o risco para a estabilidade do setor financeiro decorrente do endividamento das empresas e do desendividamento, devido nomeadamente às interligações com o nível de dívida soberana. Estes riscos são agravados pela limitada capacidade de adaptação dos mercados de trabalho e de capitais e por uma estrutura económica dominada pelas participações estatais. Os períodos de incerteza política e os obstáculos jurídicos às reformas impediram a Eslovénia de corrigir adequadamente os seus desequilíbrios e de reforçar a sua capacidade de adaptação, aumentando assim a sua vulnerabilidade num período de grande dificuldade de financiamento da dívida soberana. || 2014 || Desequilíbrio excessivo: Os desequilíbrios têm diminuído no último ano, graças ao ajustamento macroeconómico e à tomada de medidas estratégicas decisivas por parte da Eslovénia. No entanto, a amplitude da correção necessária significa que continuam a verificar-se riscos substanciais. A Comissão irá prosseguir o acompanhamento específico das políticas recomendadas pelo Conselho à Eslovénia no contexto do Semestre Europeu, e informará periodicamente o Conselho e o Eurogrupo. FI || 2012 || Desequilíbrio: a evolução macroeconómica relativa à competitividade merece atenção a fim de reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrio: a deterioração substancial da balança corrente e o fraco desempenho das exportações, decorrente da reestruturação do setor industrial, bem como os fatores de competitividade em termos de custos e outros fatores, devem continuar a ser objeto de atenção. || 2014 || Desequilíbrio: o fraco desempenho das exportações nos últimos anos, decorrente da reestruturação do setor industrial, bem como os fatores de competitividade em termos de custos e outros fatores, devem continuar a ser objeto de atenção. SE || 2012 || Desequilíbrio: certas tendências macroeconómicas relativas ao endividamento do setor privado e ao mercado imobiliário merecem atenção, com vista a reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrio: a evolução macroeconómica no que diz respeito à dívida do setor privado e respetiva redução, bem como as ineficiências subsistentes do mercado imobiliário devem continuar a ser objeto de atenção. Embora o elevado excedente da balança corrente não suscite riscos comparáveis aos dos grandes défices de outros países, a Comissão continuará a acompanhar a evolução da balança corrente na Suécia. || 2014 || Desequilíbrio: a evolução da situação em matéria de endividamento das famílias, juntamente com as ineficiências do mercado imobiliário, continuam a dever ser objeto de atenção. Embora o elevado excedente da balança corrente não suscite riscos comparáveis aos dos grandes défices, estando em parte associado à necessidade de redução do endividamento, a Comissão acompanhará a evolução da balança corrente da Suécia no contexto do Semestre Europeu. UK || 2012 || Desequilíbrio: A evolução macroeconómica nos domínios do endividamento das famílias e do mercado imobiliário merece atenção, tal como a evolução desfavorável, mas menos premente, da competitividade externa, com vista a reduzir o risco de efeitos adversos para o funcionamento da economia. || 2013 || Desequilíbrio: deve continuar a ser objeto de atenção a evolução macroeconómica no domínio do endividamento das famílias, associado aos elevados níveis de endividamento hipotecário e às características do mercado imobiliário, bem como a evolução desfavorável em termos de competitividade externa, em especial no que diz respeito às exportações de mercadorias e ao fraco crescimento da produtividade. || 2014 || Desequilíbrio: deve continuar a ser objeto de atenção a evolução no domínio do endividamento das famílias, associado aos elevados níveis de endividamento hipotecário e às características estruturais do mercado imobiliário, bem como a evolução desfavorável no que diz respeito às quotas nos mercados de exportação.
2.3
Critérios aplicados no quadro da execução do PDM
Na execução do
referido procedimento, a Comissão tomou em consideração os seguintes critérios.
Em primeiro lugar, um desequilíbrio está estreitamente relacionado com o
conceito de sustentabilidade. Se uma tendência ou situação for
insustentável, prevalecem, em derradeira instância, riscos de correções
bruscas. Essas tendência podem assumir a forma de perdas de competitividade,
suscetíveis de comprometer um elevado nível de atividade económica e de
emprego, ou podem corresponder à evolução do setor do crédito e dos preços dos
ativos conducentes a bolhas especulativas que, se não forem rapidamente
corrigidos pelos mercados, suscitam expectativas erróneas. Mas a
sustentabilidade não se prende só com essas deficiências estruturais acumuladas
ao longo de períodos alargados; pode também incidir sobre deficiências no setor
financeiro que surgem em determinadas circunstâncias (em consequência de
choques externos ou da evolução da situação interna ou ainda de certos aspetos
associados à regulamentação nacional do setor financeiro), o que pode rapidamente
comprometer a estabilidade financeira, com a propagação dos seus efeitos a toda
a economia. Podem ocorrer correções abruptas e prejudiciais quando um país
perde o acesso aos mercados financeiros ou quando se verifica uma deterioração
da sua capacidade de financiamento. Em segundo lugar, os desequilíbrios
podem pautar-se por graves distorções na afetação dos recursos o que
pode suceder, por exemplo, quando os fluxos financeiros internos ou
transfronteiras conduzem a uma expansão desmesurada de um dado setor. Tal pode
tornar-se insustentável, por si só, conforme demonstrado, por exemplo, pelas
grandes expansões da capacidade no setor da construção ou pela dimensão
excessiva de alguns setores da administração pública. Este aspeto permite proceder a uma
avaliação da sustentabilidade mais completa, dado englobar, no âmbito do
conceito de desequilíbrios, situações que podem ser sustentáveis do ponto de
vista financeiro enquanto tal, mas que se traduzem em elevados custos sociais e
económicos. Um exemplo ilustrativo é a persistência de grandes excedentes da
balança corrente. Apesar de esses
excedentes não suscitarem preocupações de sustentabilidade externa para o país
em causa[14],
podem todavia ser sintomáticos de uma repartição excessiva dos recursos a favor
do setor dos bens transacionáveis, da falta de procura e de um investimento
insuficiente que comprometem a formação de capital e bloqueiam o potencial de
crescimento a médio prazo. Em terceiro lugar,
os desequilíbrios na aceção do PDM geram
repercussões prejudiciais para
os países parceiros[15].
De modo geral, tais repercussões não representam um desequilíbrio, em si,
mas agravam outros desequilíbrios, tais como os elevados défices ou excedentes
da balança corrente. Na prática, a Comissão procurou avaliar os riscos
macroeconómicos (apreciando a possibilidade de uma evolução desfavorável e do
seu impacto sobre o crescimento, o emprego e a estabilidade financeira em cada
país, bem como na UE e na área do euro no seu conjunto), em função da situação específica e da dinâmica a ela inerente, e
tendo em conta as políticas implementadas neste contexto. [1] Regulamento (UE) n.º
1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro, relativo ao
exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro; Regulamento n.º
1174/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011,
relativo às medidas de execução destinadas a corrigir os desequilíbrios
macroeconómicos excessivos na área do euro; Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, que altera o
Regulamento (CE) n.° 1466/97 relativo ao reforço da supervisão das situações
orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas; Regulamento
(UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de
2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos;
Regulamento (UE) n.º 1177/2011 do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que
altera o Regulamento (CE) n.° 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da
aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos; Regulamento (UE)
n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013,
relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados‑Membros
da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz
respeito à sua estabilidade financeira; Regulamento (UE) n.º 473/2013 do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece
disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais
e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro.
Embora faça parte integrante do «Six‑Pack», a Diretiva 2011/85/UE do
Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos
quadros orçamentais dos Estados-Membros não se insere no âmbito do presente
exercício de análise. Rege-se por um calendário separado, sendo o prazo para a
sua avaliação até 14 de dezembro de 2018. [2] Os diversos regulamentos
preveem a sua avaliação até 14 de dezembro de 2014. [3] COM(2014)
61 final de 6 de fevereiro de 2014. [4] O Pacto de Estabilidade e
Crescimento foi inicialmente criado em 1997 para permitir a coordenação das
políticas orçamentais entre os Estados-Membros, a fim de evitar que a
prossecução de políticas orçamentais insustentáveis comprometesse a política
monetária comum orientada para a estabilidade dos preços. O Pacto é composto
por duas vertentes. A vertente preventiva visa garantir a solidez subjacente
das finanças públicas dos Estados-Membros, a fim de criar estabilidade
macroeconómica e uma margem de manobra orçamental suficiente para responder aos
choques económicos que possam vir a surgir. Visa essencialmente que os Estados‑Membros
atinjam e mantenham um objetivo de médio prazo, a saber, um valor de referência
do défice orçamental específico por país, definido em termos estruturais (isto
é, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e
temporárias). O objetivo da vertente corretiva, ou seja, o procedimento
relativo aos défices excessivos, consiste em corrigir graves erros da política
orçamental. Assenta em limites máximos para o défice e a dívida de,
respetivamente, 3 % e 60 % do PIB. [5] O anexo 1.1 resume
as alterações do Pacto de Estabilidade e Crescimento que foram introduzidas
pelo «Six‑Pack»/«Two-Pack». [6] O anexo 1.5
apresenta uma panorâmica geral das conclusões do exercício. [7] Regulamento n.º 1174/2011 e Regulamento n.º 1176/2011. [8] Ver Anexo 2 para
informações mais pormenorizadas. [9] A Comissão publicou dois
relatórios sobre o acompanhamento específico assegurado em relação à execução
das políticas em Espanha e Eslovénia no outono e no inverno de 2013-4. [10] Procedeu-se já a uma
análise formal no início deste ano. Ver COM(2014) 61 final. [11] No termo do programa, um
Estado-Membro passa a estar sujeito ao PDM e a avaliação no âmbito da análise
aprofundada determina se deve ser abrangido pela vertente preventiva ou
corretiva do PDM. Com base na experiência adquirida até à data, a interação
entre o PDM e os programas de ajustamento tem sido muito eficiente. No entanto,
o ciclo anual do PDM pode pressupor um prazo relativamente longo entre a
supervisão reforçada ao abrigo de um programa em vias de ser concluído e o
acompanhamento no âmbito do procedimento por desequilíbrio excessivo (no caso
de persistirem desequilíbrios excessivos para além do período do programa),
parcialmente compensado pela supervisão pós-programa. [12] Para uma análise mais
exaustiva dos progressos realizados no que se refere à estratégia Europa 2020,
ver a Comunicação da Comissão Europeia intitulada «Estado atual da
estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e
inclusivo», COM(2014) 130. [13] Para
mais informações, ver a Análise Anual do Crescimento de 2015, COM(2014) 906. [14] Ver COM(2013) 790. [15] Ver relatório intitulado
Quarterly Report on the Euro Area, 2013 (2) e (3).