COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Análise da política de controlo das exportações: garantir a segurança e a competitividade num mundo em mudança

1. Introdução

A UE é um grande produtor e exportador de produtos de dupla utilização e, por conseguinte, um interveniente de monta nos controlos das exportações com vista à luta contra a proliferação.  O regime de controlo das exportações da UE surgiu em finais da década de 1990 e foi progressivamente reforçado ao longo da última década, em particular, em resposta à estratégia da União Europeia contra a proliferação de armas de destruição maciça (ADM), de dezembro de 2003. O Regulamento (CE) n.º 428/2009[1] (a seguir designado «Regulamento») aplica compromissos internacionais assumidos no âmbito da Resolução n.º 1540 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (RCSNU) (2004), assim como acordos internacionais relevantes e regimes multilaterais de controlo das exportações. O Regulamento permite a livre circulação dos produtos de dupla utilização – com algumas exceções – no interior da UE e estabelece os princípios básicos e as normas comuns de controlo da exportação, da corretagem, do trânsito e da transferência dos produtos de dupla utilização.

O artigo 25.º do Regulamento insta a Comissão a analisar a sua execução e a apresentar propostas de alteração. Além disso, dez anos após a adoção da estratégia da UE contra a proliferação de ADM, o Conselho apelou recentemente à continuação da prossecução de uma política eficaz de contraproliferação da UE relativamente às ADM e a uma análise e um reforço dos controlos das exportações[2]. Como primeiro passo na preparação dessa análise, a Comissão publicou um Livro Verde[3] onde lançou um vasto debate público sobre o regime da UE de controlo das exportações e, em janeiro de 2013, seguiu-se a publicação de um Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão[4] onde se identificavam as principais questões levantadas por mais de 100 partes interessadas, incluindo as suas opiniões sobre possíveis evoluções para um regime da UE de controlo das exportações mais integrado, que assegure a segurança, e condições mais equitativas. Um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução do Regulamento foi adotado em 16 de outubro de 2013[5], marcando a segunda etapa do processo analítico. A presente comunicação visa definir a orientação dos controlos das exportações da UE, identificando as opções políticas concretas para a sua modernização e respetiva adaptação a circunstâncias tecnológicas, económicas e políticas em rápida mutação.

A comunicação foi igualmente identificada como uma iniciativa no âmbito do programa para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT).

2. Os controlos das exportações num ambiente de segurança, tecnologia e economia em mudança: a necessidade de uma análise da política dos controlos das exportações

O regime mundial de contraproliferação desenvolveu-se consideravelmente desde a viragem do século, tendo sido erigidas sólidas barreiras contra a proliferação. Os controlos das exportações constituem um instrumento crucial do pacote de contraproliferação, mas devem andar a par da evolução das ameaças de proliferação e dos rápidos progressos e transformações tecnológicos e científicos no âmbito da atividade económica mundial, responsáveis por novos desafios de segurança e por ter um impacto na equidade do cenário mundial.

2.1. Novos riscos e ameaças de segurança e sua evolução   São crescentes os desafios em matéria de proliferação de ADM, continuando esta a representar um dos maiores riscos de segurança para a UE, tanto mais que um número crescente de Estados está a desenvolver capacidades de proliferação que suscitam preocupações. O comércio de produtos sensíveis deverá por conseguinte continuar a ser uma via fundamental para organizar programas de proliferação secretos no futuro.

A globalização e a crescente atividade de intervenientes não estatais envolvidos em programas de proliferação clandestinos levam a uma confluência de ameaças transnacionais à segurança em que a convergência de atividades ilícitas permite que um traficante de droga possa igualmente agir como terrorista ou proliferador. A ameaça terrorista e a vulnerabilidade a ataques não convencionais continuam a requerer uma atenção especial, nomeadamente devido aos diferentes perfis dos terroristas e à natureza mundial do terrorismo.

Os proliferadores são dinâmicos e concebem estratégias de proliferação evolutivas a fim de explorar a vulnerabilidade da rede de comércio e dos sistemas interligados de informação mundiais. Utilizando técnicas elaboradas para fugir ao controlo através de redes de apoio cada vez mais sofisticadas, caracterizam-se pela presença de uma variedade de intervenientes não estatais (incluindo insuspeitos operadores legítimos, tais como os fornecedores não familiarizados com os riscos da proliferação, agências de financiamento, operadores de transportes e órgãos científicos e académicos) e movimentam produtos sensíveis através de áreas com instituições nacionais débeis e com plataformas de transbordo.

2.2. Progresso tecnológico e científico rápido A inovação e a globalização do progresso tecnológico desempenham um papel crucial na emergência de novos riscos de proliferação: a segurança dos governos, mas também de empresas e cidadãos, comporta uma crescente componente tecnológica. As novas tecnologias colocam a conceção e o fabrico de armas ao alcance de um grupo mais vasto de pessoas, multiplicando, assim, as ameaças. Além disso, a rápida difusão das tecnologias da informação está a expor as economias modernas a novos riscos decorrentes da conectividade associada ao comércio mundial e às redes de dados de âmbito global - incluindo a emergência de «ciberferramentas» específicas de vigilância, fiscalização, localização e interceção de massas. A cibersegurança é agora crucial para a segurança da UE e a «ciberproliferação» tornou-se uma dimensão importante dos controlos das exportações.

As exportações são cada vez mais transmitidas e não transportadas. Na era da computação em nuvem, os fluxos de informação que contêm tecnologia sensível podem ser utilizados para produzir quantidades ilimitadas de mercadorias sensíveis e representam um desafio enorme para o controlo das exportações, especialmente devido à inaplicabilidade dos controlos nas fronteiras e à dificuldade para as empresas de garantir a conformidade (por exemplo, no que diz respeito à arquitetura informática, à colaboração no domínio da engenharia, às viagens de peritos, etc.). Os controlos das exportações precisam, assim, de funcionar «em linha» no contexto de um mundo interligado mundialmente, no qual as transferências incorpóreas de tecnologia (TIT)[6] se tornaram cada vez mais significativas por oposição à circulação física dos bens.

A investigação científica conduz a progressos extraordinários que beneficiam a sociedade, mas o risco de que a investigação possa ser aproveitada para fins ilícitos cria uma tensão crescente entre o princípio de abertura na ciência e as preocupações em matéria de segurança. Os debates sublinharam a necessidade de ter em consideração a natureza mundial da ciência e a liberdade de circulação das informações científicas[7], mas também enfatizaram a necessidade de lidar com o risco associado ao abuso potencial da investigação científica e de assegurar uma avaliação independente das implicações em matéria de segurança.

2.3. As cadeias de abastecimento mundiais e a igualdade de condições de concorrência A segurança tornou-se um elemento fundamental de cadeias de abastecimento responsáveis. É necessário que os controlos das exportações protejam o comércio legítimo dos riscos associados às transações ilícitas, numa altura em que os fluxos comerciais se estão a tornar mais complexos e vulneráveis, à medida que emerge um comércio mundial mais rápido e desmaterializado, decorrente da multiplicação de fluxos transfronteiriços de bens, investimentos, serviços, saberes e pessoas, associados a redes de produção internacionais.  A utilização de intermediários, de empresas de fachada, de desvios e de pontos de transbordo têm multiplicado o número e o tipo de intervenientes e atividades envolvidos nas transferências sensíveis do ponto de vista da proliferação. O desenvolvimento dos serviços em linha e do comércio eletrónico veio criar novos desafios, uma vez que o comércio digital deve permanecer aberto e seguro.

O aumento das cadeias de valor globais e as capacidades de produção internacionais em expansão levam a uma disponibilidade cada vez maior dos produtos de dupla utilização no estrangeiro. A propriedade e a exploração das indústrias de dupla utilização são cada vez mais internacionalizadas e existe atualmente uma grande variedade de intervenientes. Tal afeta fundamentalmente a noção de «fornecedor», que está no cerne do controlo das exportações e ilustra a necessidade de controlos de exportação flexíveis que se adaptem às novas realidades económicas.

O perfil das indústrias de tecnologia de ponta também está a mudar. O esbatimento gradual das fronteiras entre tecnologia e tecido industrial civis e de defesa e a multiplicação de produtos com características de dupla utilização incertas tornam cada vez mais difícil fazer a distinção entre transferências puramente civis ou de dupla utilização. Como resultado, o comércio de produtos de dupla utilização tem aumentado de forma constante ao longo dos anos para representar uma parte considerável do comércio externo[8]. As suas vastas ramificações em termos de setor e de produtos criam desafios operacionais em virtude do volume e da diversidade crescentes das aplicações.

Os controlos das exportações representam uma grande vantagem concorrencial, à medida que a economia da Europa evolui no sentido de uma produção inovadora, de elevado valor acrescentado e as cadeias de valor europeias fazem parte integrante das cadeias de valor mundiais. Neste contexto, os níveis diferenciados de controlos existentes nos países terceiros criam distorções de concorrência em detrimento das empresas da UE que operam a nível global. Além disso, alguns parâmetros de controlo divergentes que subsistem, juntamente com instâncias de «aplicação assimétrica» dos controlos, podem afetar ocasionalmente a aplicação coerente dos controlos e as condições equitativas de funcionamento no interior da UE.

3. Para lá da materialidade e das fronteiras: para um sistema de controlo comercial estratégico e integrado baseado no risco

Com o atual regime de controlo das exportações, a UE tem tentado encontrar um equilíbrio entre a segurança e o comércio. O sistema é geralmente considerado sólido e eficaz e prevê sólidas bases jurídicas e institucionais . Porém, não pode permanecer estático: deve ser reavaliado e atualizado por forma a fazer face a novos desafios e gerar as capacidades de controlo modernas de que a UE necessita para a próxima década e mais além. Este objetivo poderia ser alcançado impulsionando o desenvolvimento de um modelo de controlo do comércio estratégico, integrado e baseado no risco, norteado pelo seguinte:

Uma análise, baseada no risco, do equilíbrio entre a necessidade de normas comerciais e a redução dos encargos regulamentares, a fim de assegurar que a legislação seja clara e proporcionada. Poderia igualmente estudar-se a possibilidade de adotar medidas não regulamentares — orientações, utilização conjunta de recursos, etc. — a fim de dotar o regime de controlo da UE de instrumentos flexíveis para dar resposta a novos desafios e, ao mesmo tempo, assegurar a existência de condições equitativas no mercado interno da UE.

Uma abordagem integrada para aumentar a coerência de todos os «pilares» de controlo das exportações (legislação, pré-licenciamento, aplicação e execução, sensibilização), através do desenvolvimento de uma rede comum de controlo da UE, que permita uma maior incidência na coerência da transposição e da execução, com vista a reduzir as distorções da concorrência e melhorar a segurança.

Transparência e diálogo com as partes interessadas, assim como um papel mais preponderante do setor privado, fundamentais para uma abordagem integrada que permita aos operadores desempenhar plenamente os seus papéis complementares, de modo a otimizar a utilização dos recursos e a apoiar o cumprimento efetivo da legislação.

A proliferação surge num contexto internacional, pelo que a política de controlo das exportações precisa de revestir uma dimensão internacional. O desenvolvimento de um sistema integrado permitiria que a ação externa da UE fosse mais ativa, reforçando os processos multilaterais, que constituem o cerne do regime mundial de controlo das exportações, e proporcionando igualmente uma base para relações mutuamente benéficas com os principais parceiros. Por sua vez, tal reforçaria a própria segurança da UE. 3.1. Prioridade 1: Adaptar-se a um ambiente de segurança em evolução e reforçar a contribuição da UE para a segurança internacional

O regime de controlo das exportações da UE deve responder a considerações de política externa em mutação e acompanhar as novas abordagens de segurança. É necessário que integre as implicações em termos de segurança de um número crescente de tecnologias emergentes e uma gama mais ampla de produtos de dupla utilização, a fim de assegurar a sua utilização pacífica. É necessário que ultrapasse a clivagem cada vez mais artificial entre a segurança interna e externa e dar resposta à evolução dos riscos de proliferação que se deslocam através das fronteiras e das jurisdições.

· A Comissão terá em conta a possibilidade de evoluir para uma abordagem «humana» da segurança[9], reconhecendo que a segurança e os direitos humanos estão inextricavelmente ligados. Tal poderá implicar uma evolução no sentido de uma noção de elementos «estratégicos» que englobe, não só e de forma estrita, os elementos com possíveis utilizações finais militares e a proliferação de ADM, mas também uma imagem mais vasta da segurança. Isto poderá igualmente implicar uma clarificação dos critérios de controlo, a fim de ter em consideração implicações mais vastas em termos de segurança, incluindo os efeitos potenciais sobre a segurança das pessoas, por exemplo, do terrorismo ou da violação dos direitos humanos. Esta abordagem também reforçaria a coerência com outros controlos em matéria de segurança comercial e convergiria com tendências internacionais, por exemplo, o  Tratado sobre o Comércio de Armas (TCA)[10] e o Protocolo das Nações Unidas relativo às armas de fogo.

· A Comissão considerará a possibilidade de desenvolver uma abordagem de «segurança inteligente» para se adaptar às transformações dos produtos de dupla utilização e à proliferação de novas tecnologias, e abordar a crescente complexidade da cadeia de abastecimento internacional. Isto pode implicar a consideração das seguintes opções:

Desenvolver uma «capacidade de reação tecnológica da UE», a fim de contribuir ativamente para o debate altamente técnico das listas de controlo, mas também para garantir uma reação rápida aos desafios colocados pelas tecnologias emergentes (tais como a computação em nuvem, a impressão 3D (additive manufacturing) e a nanotecnologia), bem como deixar de controlar artigos que se tornaram obsoletos ou amplamente disponíveis no comércio. Este mecanismo poderia tirar partido dos conhecimentos especializados de que dispõem as autoridades responsáveis pelo controlo das exportações e uma ligação estruturada com a indústria. Pode igualmente implicar o desenvolvimento de orientações em domínios onde as tecnologias representam um desenvolvimento fundamental para as empresas que apresentam riscos e onde se apela à transparência, à certeza jurídica e a uma abordagem comum.

Conceber uma resposta eficaz da UE à utilização do ciberespaço para as atividades de proliferação e clarificação dos controlos das ciberferramentas[11]. Tal pode implicar ações da UE para promover decisões multilaterais sobre ciberferramentas, ou opções alternativas, tais como a introdução de listas autónomas da UE ou de um mecanismo de tipo universal, sem prejudicar a competitividade da indústria de tecnologias da informação e comunicação (TIC) da UE e a sua integração em cadeias de abastecimento mundiais.

As abordagens de controlo modernizadas que tratam a porosidade do comércio lícito e ilícito  podem incluir opções para o reforço da base jurídica e a atualização de certas modalidades de controlo, a fim de cobrir todos os aspetos e intervenientes na cadeia de controlos e lidar com aplicações divergentes dos controlos e com as correspondentes vulnerabilidades. Isto pode implicar que se esclareça a noção de exportação e de exportador para ter em conta o leque de atividades e de intervenientes nas cadeias de abastecimento mundiais, reavalie a determinação da autoridade competente (em especial para empresas não pertencentes à UE), atualize o controlo da assistência técnica, reforçe a coerência e a execução de controlos da corretagem e do trânsito, bem como que se introduzam disposições jurídicas específicas para combater a evasão e abordar transações que envolvam cidadãos da UE, independentemente da sua localização. Além disso, as opções no que diz respeito à introdução de novas modalidades de controlo e à parceria com o setor privado podem contribuir para dar relevo à utilização final e facilitar as exportações legítimas e a deteção do comércio ilícito.

· A Comissão poderia analisar as possibilidades de promoção de uma estratégia específica com vista a assegurar um «controlo imaterial» e a abordar o desafio colocado pelas transferências incorpóreas de tecnologia (TIT), incluindo a necessidade de clarificar o controlo da «investigação de dupla utilização», evitando simultaneamente entraves desnecessários à livre circulação de conhecimentos e à competitividade mundial da UE em matéria de ciência e tecnologia.

A clarificação do quadro normativo aplicável à TIT poderá implicar uma reavaliação das disposições legais e/ou dar orientação relativamente às noções de base aplicáveis às transferências eletrónicas de tecnologia controlada. Pode igualmente abranger as modalidades de controlo e a introdução de ferramentas específicas para facilitar a livre circulação de tecnologias (por exemplo, as autorizações gerais de exportação da UE (AGEUE) para a investigação e desenvolvimento entre as empresas), reforçando simultaneamente a rastreabilidade e a execução TIT através de uma abordagem centradas nas disposições de controlo pré-transferências — por exemplo, registo, auditoria interna — e de vigilância pós-transferências — por exemplo, auditorias de conformidade — desviando-se da própria transmissão;

A sensibilização orientada e coordenada para as comunidades de investigação académica em toda a UE pode aumentar a sensibilização para as regras aplicáveis e promover a aplicação efetiva pelos cientistas e trabalhadores laboratoriais. Outras opções, tais como a preparação de um código de boas práticas em intenção dos cientistas envolvidos na realização de investigação de dupla utilização, poderiam ser igualmente consideradas. 3.2. Prioridade 2: Promover a convergência em matéria de controlo das exportações e criar condições equitativas a nível mundial

Apesar do crescente reconhecimento internacional dos controlos das exportações, as normas de controlo diferenciadas em países terceiros criam distorções da concorrência e pontos fracos na cadeia de abastecimento mundial, dos quais os proliferadores podem tirar partido. A política da UE deve, por conseguinte, promover a convergência em torno de controlos globais e eficazes das cadeias de abastecimento mundiais, a fim de eliminar o desafio que é para a indústria cumprir com diferentes regulamentações, bem como apoiar as condições de concorrência equitativas.

A Comissão poderia considerar a criação de um mecanismo eficaz de atualização regular das listas de controlo da UE, apoiando-se na experiência das autoridades nacionais, a fim de assegurar que as listas de controlo estão em sintonia com a evolução tecnológica e comercial e de reduzir ao mínimo as distorções da concorrência associadas a controlos desatualizados.

Embora a arquitetura de licenciamento da UE seja, de um modo geral, considerada satisfatória, os processos de licenciamento continuam a ter um impacto na competitividade. A Comissão procurará, por conseguinte, maneiras de otimizar a arquitetura e os processos de licenciamento de forma a evitar procedimentos de licenciamento morosos e reduzir ao mínimo os atrasos e as distorções da concorrência. Tal poderá incluir opções para:

o A introdução de um regime de revisão regular das autorizações gerais de exportação nacionais (AGEN) e um debate sobre a sua eventual transformação em AGEUE e extensão a toda a UE;

o A evolução para uma abertura do licenciamento através da introdução de novos AGEUE, a revisão do equilíbrio entre uma ação eficaz de combate à proliferação e a redução dos encargos das autoridades de licenciamento e dos exportadores mediante um nível adequado de controlo, por exemplo:

§ «expedições de valor reduzido», a fim de facilitar a exportação de pequenas quantidades de elementos apresentando um baixo risco de proliferação;

§ «codificação», a fim de permitir a exportação de produtos TIC que são amplamente utilizados em processos industriais e funcionam num ambiente altamente competitivo;

§ «transferências de tecnologia entre empresas» para fins de investigação e desenvolvimento;

§ «transferências intra-UE» para produtos do anexo IV[12], permitindo modalidades de controlo que não entravem a livre circulação dos produtos e tecnologias no interior do mercado único;

§ «grandes projetos» que permitam às autoridades ter em conta o «quadro geral», em vez de uma acumulação de pedidos de licenças individuais.

o A revisão dos parâmetros (destinos, produtos) das AGEUE existentes, a fim de garantir a respetiva atualização e a harmonização de algumas condições e exigências de licenciamento, a fim de promover a aplicação coerente em toda a UE, incluindo no que respeita ao período de validade das licenças individuais e das recusas. A preparação de orientações para práticas de licenciamento coerentes, incluindo as melhores práticas, por exemplo, em matéria de prazos de tramitação, poderiam igualmente ser consideradas.

A Comissão irá avaliar opções para promover a convergência à escala mundial dos controlos das exportações, com vista a facilitar o comércio de produtos de dupla utilização. Tal poderá incluir ações para promover uma representação da UE coerente, exaustiva e unificada no âmbito dos regimes[13] como reflexo do seu papel na contraproliferação e no comércio. Poderá igualmente implicar a organização ativa de ações de sensibilização e de cooperação externa, a fim de apoiar os países parceiros no desenvolvimento de regulamentação convergente, bem como de diálogos de controlo das exportações com os principais parceiros comerciais, a fim de evitar requisitos regulamentares antagónicos e reduzir os encargos administrativos das indústrias orientadas para a exportação. 3.3. Prioridade 3: Desenvolver um regime de controlo das exportações da UE eficaz e competitivo  

A estrutura a vários níveis dos controlos das exportações da UE prevê um sistema único e flexível, mas casos de aplicação divergente podem, ocasionalmente, comprometer a sua eficácia global. A Comissão deverá, assim, avaliar as opções de tratamento da «aplicação assimétrica» dos controlos, de maneira a minimizar as distorções da concorrência e os custos de transação associados aos controlos no interior da UE.

· As decisões de controlo divergentes são frequentemente atribuídas a uma aparente falta de harmonização da política de controlo das exportações da UE e, em especial, a uma avaliação do risco divergente subjacente às decisões de controlo. Uma abordagem baseada no risco, assente no desenvolvimento de um quadro comum de gestão do risco, poderá assegurar uma maior coerência na identificação de transações de alto risco, otimizando simultaneamente a utilização de recursos a nível da UE e reduzindo as distorções da concorrência resultantes de decisões de controlo divergentes.

· Os controlos de tipo universal[14] continuam a ser instrumentos essenciais de prevenção da utilização de produtos não incluídos na lista de proliferação, mas a aplicação desigual tem suscitado preocupações em termos de clareza jurídica, distorções da concorrência e dos potenciais elos fracos na cadeia de controlos. Uma maior convergência poderia ser alcançada através da harmonização do conceito de controlos de tipo universal e do reforço da consulta, a fim de assegurar a sua aplicação a nível da UE e reforçar uma política de não subcotação. Tal poderia ser apoiado através de um intercâmbio regular de informações e da criação de uma base de dados da UE sobre controlo de tipo universal. Algumas informações poderão ser partilhadas com as autoridades aduaneiras e com outras agências, a fim de melhorar o controlo da aplicação da legislação, ou ser disponibilizadas publicamente. A transparência pode apoiar as diligências dos operadores no sentido de garantir que a cadeia de abastecimento é segura.

· A Comissão poderia avaliar opções para uma reavaliação fundamental dos controlos das transferências intra-UE, a fim de reduzir ao mínimo os obstáculos que subsistem no mercado único, assegurando, ao mesmo tempo, um controlo rigoroso dos produtos de dupla utilização mais sensíveis. Tal poderia incluir uma revisão do anexo IV de maneira a incidir especialmente numa lista atualizada dos produtos mais sensíveis e/ou na introdução de uma AGEUE para as transferências intra-UE, incluindo as transferências de tecnologia. Podem criar-se condições e requisitos adequados, incluindo opções de verificação pós-expedição no interior da UE, de modo a compensar a supressão da concessão de licenças prévias e garantir a segurança das transferências e a disponibilidade das informações.

3.4. Prioridade 4: Apoiar uma aplicação e execução eficazes e coerentes do controlo das exportações  

A política de controlo das exportações não deve incidir apenas na definição de regras para o controlo do comércio legítimo, mas também visar a antecipação e a perturbação do comércio ilícito. A execução e a aplicação coerentes em toda a UE são essenciais para abordar o risco de evasão aos processos de controlo, mas a falta de estatísticas e de informações exaustivas à escala da UE ainda prejudica a eficácia das reações políticas e operacionais. A Comissão irá rever as seguintes opções para desenvolver um quadro de aplicação e de execução mais integrado:

· Com mais de 40 000 pedidos por ano, os controlos das exportações são exigentes em termos de recursos administrativos para as autoridades de controlo. O desenvolvimento de uma rede de controlo das exportações da UE poderia reforçar a capacidade global do sistema, otimizando simultaneamente a utilização de recursos e mantendo sob controlo os custos administrativos, através das seguintes opções:

Um intercâmbio mais estruturado de informações sobre dados relativos às licenças entre as autoridades responsáveis pelo controlo das exportações, bem como de outras informações pertinentes (por exemplo, destinos, utilizadores finais, incidentes e violações) poderiam permitir o acesso de todas as autoridades competentes a informação fundamental, com base em necessidades claramente identificadas, a fim de evitar a sobrecarga de informação. A infraestrutura securizada de TI «DUeS»[15]  poderia ser alargada de modo a apoiar a intensificação da partilha de informações.

A cooperação estratégica e operacional intensificada com agências de controlo da aplicação da legislação, por exemplo, as alfândegas, poderia ser conseguida ao assegurar a integração das prioridades de controlo das exportações em ciclos políticos relevantes[16], através da partilha de informações mediante um sistema de intercâmbio à escala da UE, desenvolvendo ferramentas de gestão do risco comuns e organizando operações em conjunto. O intercâmbio de informações específicas sobre a atividade de controlo permitiria obter um melhor panorama estratégico da eficácia dos controlos em toda a UE e levaria à partilha das melhores práticas, podendo ser tido em conta na formulação de políticas, por exemplo, para a deteção de comércio ilícito.

Uma maior coerência entre diferentes instituições da UE e os Estados-Membros e a identificação de sinergias entre instrumentos de controlo do comércio relacionados com a segurança, por exemplo, através do desenvolvimento de uma infraestrutura informática comum enquanto plataforma partilhada de apoio ao intercâmbio de informações em toda a UE, permitiriam aumentar o impacto global das ações de contraproliferação da UE. Deveria também ser assegurada a coerência com outras políticas e regulamentação da UE estreitamente ligadas a esta temática, por exemplo, no âmbito do plano de ação da UE em matéria de segurança química, biológica, radiológica e nuclear, do Regulamento (UE) n.º 98/2013 relativo aos precursores de explosivos e do Regulamento (UE) n.º 258/2012 relativo às armas de fogo.

Durante a última década, assistiu-se a um reforço exaustivo das capacidades no foro das armas de destruição maciça, incluindo importantes programas de sensibilização sobre o controlo das exportações em intenção de países terceiros, enquanto as iniciativas no interior da UE se encontram ainda numa fase incipiente. O desenvolvimento de um programa de reforço de capacidades à escala da UE, secundado por ações de formação, em intenção dos agentes pertinentes, incluindo os funcionários das alfândegas e das agências fronteiriças, poderiam aumentar a capacidade de prevenir e detetar o tráfico transfronteiriço de produtos estratégicos.  A congregação de competências especializadas através, por exemplo, de um maior desenvolvimento do «grupo de peritos», poderá também reforçar a cadeia de controlo da UE.

· Nas economias modernas, o setor privado desempenha o principal papel na cadeia de controlo. Por conseguinte, as parcerias com o setor privado poderão reforçar grandemente a segurança e a resiliência da cadeia de abastecimento global. Os operadores estão bem colocados para detetar o comércio ilícito e proteger as tecnologias sensíveis, embora uma conformidade desigual no domínio comercial crie distorções comerciais e abra vias para a exploração dos pontos fracos das cadeias de abastecimento. A criação dessas condições depende de uma melhor coordenação e compreensão entre os governos e o setor privado e pode implicar várias ações, tais como:

Os esforços de conformidade poderiam ser reconhecidos através da facilitação dos processos de controlo e de exportação acelerada mediante a determinação de normas de conformidade claras destinadas ao setor privado para utilização de mecanismos simplificados (como as AGEUE, AGEN e as Licenças Globais) enquanto privilégio substancial concedido a exportadores fidedignos. Tal pode incluir requisitos legais e/ou orientações para os operadores, no sentido de identificarem, gerirem e atenuarem o seu risco de exposição à proliferação através de uma vigilância reforçada dos produtos mais ameaçados através das devidas diligências e dos requisitos de divulgação, incluindo a comunicação de transações suspeitas. Ao mesmo tempo que os custos para as empresas devem ser minimizados e a autorregulação promovida, os requisitos padrão para os «programas internos de conformidade» (PIC) poderiam apoiar a criação de condições equitativas na UE. A conformidade e a competitividade reforçam-se mutuamente, pois a conformidade reduz o risco de, por inadvertência, haver fornecimento de produtos de dupla utilização a programas preocupantes que expõem as empresas a sanções e danos à sua reputação. Além disso, as opções para promover a convergência com o programa «operadores de confiança» (OEA) dos serviços aduaneiros poderiam reduzir a duplicação dos controlos e propiciar vias eficazes em termos de custos tanto para os operadores como para as administrações.

A transparência e a sensibilização coordenada são elementos importantes para esclarecer os requisitos, apoiar os esforços de conformidade dos operadores e melhorar a sua capacidade de aplicar os controlos, criando, assim, condições para que cada elemento da cadeia de abastecimento resista à «contaminação» do comércio ilícito. Tal poderia envolver a publicação de relatórios e de informações de controlo não sensíveis, incluindo orientação destinada a promover as boas práticas de conformidade.

O desenvolvimento de ferramentas de apoio comuns da UE em benefício dos operadores económicos, por exemplo, ferramentas de TI normalizadas e sistemas eletrónicos de licenciamento, poderá igualmente apoiar os esforços de conformidade envidados pelas empresas.

· Os controlos das exportações refletem os compromissos internacionais e representam uma salvaguarda essencial para a integridade do comércio internacional, sendo portanto essencial melhorar a sua eficácia global. Poderão ser analisadas opções para a execução dos controlos em cooperação com parceiros externos, de modo a facilitar um comércio seguro de produtos estratégicos, por exemplo, através do desenvolvimento da monitorização das empresas em países terceiros, no que respeita à utilização final, bem como do reconhecimento mútuo das avaliações.

4. Conclusão

Os operadores económicos, os Estados-Membros e os cidadãos em toda a UE têm interesse em que haja controlos eficazes das exportações, que garantam a segurança e combatam o comércio ilícito, facilitando, ao mesmo tempo, o comércio legítimo. Uma atualização da abordagem da UE e do quadro normativo reforçará a segurança e a integridade da cadeia de abastecimento. Para tal, serão necessários um intercâmbio de informações sobre os riscos e uma coordenação mais sistemáticos, bem como um diálogo com o setor privado e um reforço da cooperação internacional entre as autoridades que concedem as licenças e as demais autoridades.

Antes de tomar iniciativas concretas, a Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a considerar a abordagem exposta na presente comunicação. Paralelamente, a Comissão irá proceder a uma avaliação de impacto das opções de análise descritas na presente comunicação de modo a identificar as ações regulamentares e não regulamentares mais adequadas, a fim de as levar a efeito. Com referência ao «REFIT», a Comissão irá avaliar os custos e benefícios associados às várias opções, nomeadamente no que se refere à simplificação e à redução potenciais dos encargos regulamentares.

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Lista de acrónimos

TCA || Tratado sobre o Comércio de Armas

SEPDU || Sistema Eletrónico dos Produtos de Dupla Utilização

UE || União Europeia

AGEUE || Autorização geral de exportação da UE

PIC || Programa Interno de Conformidade

TIC/TI || Tecnologias da Informação e da Comunicação

TIT || Transferências incorpóreas de tecnologia

AGEN || Autorização geral de exportação nacional

REFIT || Programa para a adequação e a eficácia da regulamentação

ADM || Armas de Destruição Maciça

RCSNU || Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas

[1] JO L 134 de 29 de maio de 2009, p. 1.

[2] Conclusões do Conselho sobre a garantia da prossecução de uma política eficaz da UE sobre o novo desafio que representa a proliferação de armas de destruição maciça (ADM) e seus vetores, de 21 de outubro de 2013.

[3] COM(2011) 393 de 30 de junho de 2011.

[4] SWD(2013) 7 de 17 de janeiro de 2013.

[5] COM(2013) 710 de 16 de outubro de 2013.

[6] As transferências incorpóreas de tecnologia incluem tanto a transferência de informações técnicas através de meios eletrónicos, como a transferência de conhecimentos e competências por pessoas.

[7]   C(2012) 4890 final sobre o acesso à informação científica e a sua preservação.

[8] Estima-se que as exportações de dupla utilização controladas pela UE são responsáveis por cerca de 2,5 % das exportações totais da UE. Para mais informações sobre o comércio de dupla utilização da UE, recomenda-se a consulta do documento COM(2013) 710 final.

[9] A abordagem «humana» da segurança tenciona colocar as pessoas no centro da política  de controlo das exportações da UE, nomeadamente reconhecendo as interligações entre os direitos humanos, a paz e a segurança.

[10] O TCA visa reduzir o comércio ilícito de armas, através da fixação de regras de transparência e de normas éticas comuns para o comércio internacional de armas convencionais.

[11] Ver também a comunicação conjunta ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Estratégia da União Europeia para a cibersegurança: Um ciberespaço aberto, seguro e protegido, JOIN (2013) 1 final, de 7 de fevereiro de 2013.

[12] O anexo IV do Regulamento (CE) n.º 428/2009 enumera produtos de dupla utilização particularmente sensíveis sujeitos igualmente a controlos de transferência intra-UE.

[13] Ver, por exemplo, o regime geral sobre as declarações da UE nas organizações multilaterais, doc.15901/11, de 24 de outubro de 2011.

[14]  Os controlos de tipo universal aplicam-se a produtos de dupla utilização não constantes das listas com uma utilização final militar ou de proliferação.

[15] Dual-Use Electronic System – SEPDU - Sistema Eletrónico dos Produtos de Dupla Utilização.

[16] No que toca especificamente à vertente aduaneira, o desenvolvimento de um novo Plano de Ação e Estratégia sobre a gestão do risco e a segurança da cadeia de abastecimento requerido pelo Conselho em 18 de junho de 2013  proporciona um oportunidade crucial para ponderar de que modo um Quadro Comum de Gestão do Risco no domínio das inspeções aduaneiras poderá ser explorado da melhor forma no sentido de apoiar a colaboração entre o licenciamento e as alfândegas, as atividades de controlo da execução e a facilitação do comércio no futuro.