COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU Uma visão para o mercado interno dos produtos industriais /* COM/2014/025 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU Uma visão para o mercado interno dos produtos
industriais (Texto relevante para efeitos do EEE) 1. Introdução Em 2012, a União
comemorou o vigésimo aniversário do mercado único que assegura a liberdade de
circulação de mercadorias, serviços, pessoas e capitais na União Europeia (UE).
A presente comunicação tem por objetivo formular uma série de recomendações
para a legislação relativa ao mercado interno dos produtos industriais e
definir uma visão mais ampla para a próxima década. O documento será
transmitido ao Conselho Europeu, tal como foi solicitado na sua reunião de 14 e
15 de março de 2013. O reforço da
eficácia do mercado interno dos produtos industriais foi apontado como uma
prioridade na comunicação de atualização sobre uma política industrial
integrada, de outubro de 2012[1].
Aqui se preconizava a reindustrialização da UE, com base numa estratégia
assente em quatro pilares, sendo um deles a melhoria de acesso aos mercados. Por conseguinte, a
Comissão procedeu a uma avaliação do direito da UE na área dos produtos
industriais para determinar a coerência global do quadro normativo e a sua
adequação aos fins a que se destina, e desenvolver uma base factual sobre os
efeitos da regulamentação na perspetiva da indústria. Ao mesmo tempo, a
Comissão organizou uma consulta pública das partes interessadas. A presente
comunicação tem por base os resultados da avaliação e da consulta pública e
analisa o ambiente regulador do mercado interno dos produtos industriais. Os
resultados circunstanciados da avaliação e da consulta pública, bem como uma
série de estudos de casos, encontram-se no documento de trabalho dos serviços
da Comissão que acompanha a comunicação. O mercado interno
dos produtos tem sido crucial para a integração económica da UE. A Diretiva
98/34/CE[2]
previne os obstáculos de natureza regulamentar na União; quando estes existem,
são eliminados através do princípio do reconhecimento mútuo ou da legislação de
harmonização da União. A legislação serve um objetivo duplo. Em primeiro lugar,
vela por que os produtos colocados no mercado europeu assegurem níveis elevados
de proteção da saúde e segurança e do ambiente e, em segundo lugar, garante a
livre circulação de produtos, substituindo as regras nacionais por um conjunto
único de condições harmonizadas que os produtos devem satisfazer para poderem
ser colocados no mercado interno e circular sem obstáculos. A presente
comunicação visa os produtos industriais, isto é, produtos não alimentares
fabricados através de um processo industrial[3].
Abrange uma ampla gama de produtos, tais como diferentes tipos de máquinas,
equipamentos de rádio, aparelhos elétricos e eletrónicos, brinquedos e muitos
outros. O acervo da UE em matéria de produtos industriais tem conhecido uma
expansão gradual e existem, atualmente, mais de 30 diretivas e regulamentos na
matéria[4];
uns abrangem produtos industriais específicos (por exemplo, os equipamentos sob
pressão e os aparelhos a gás) e outros aplicam-se horizontalmente a vários
grupos de produtos distintos, tais como o Regulamento REACH (relativo aos
produtos químicos) e a Diretiva Ecodesign. A legislação da
União que foi recentemente alvo de revisões profundas, designadamente a
legislação relativa aos dispositivos médicos, cosméticos, produtos de
construção e à segurança dos produtos de consumo e fiscalização do mercado, não
se enquadram no âmbito da presente comunicação. Os produtos químicos e os
veículos a motor estão também fora do âmbito desta análise, uma vez que a
legislação da União nestes setores foi recentemente avaliada ou sujeita a
balanços de qualidade. Por último, os produtos farmacêuticos foram excluídos em
virtude da sua natureza muito específica. 2. Quais as vantagens do mercado
interno dos produtos industriais? Desde que o mercado
único se tornou uma realidade em 1993, o comércio intra-UE de produtos cresceu,
em percentagem do PIB, cerca de 5 pontos percentuais, passando de cerca de 17%
do PIB da UE em 1999 para perto de 22% em 2011. Além disso, representa uma
percentagem muito elevada do PIB na maioria dos Estados-Membros. Figura 1 – Evolução do comércio intra-UE de produtos em percentagem do
PIB da UE, 1999-2011 (média das importações e das exportações) - Fonte:
Eurostat A evolução do
comércio intra-UE nas três grandes categorias de produtos industriais segundo a
classificação CTCI (máquinas e equipamentos de transporte, produtos transformados
classificados por material e outros produtos transformados) excedeu a taxa de crescimento
do valor acrescentado total da indústria transformadora da UE entre 2000 e 2012
(ver gráfico infra). Figura 2 - Evolução do comércio intra-UE (exportações, 2000=100) em
determinados setores transformadores em relação ao valor acrescentado bruto da
indústria transformadora - Fonte: Eurostat Ainda que existam
diferenças significativas entre os setores abrangidos pela legislação de
harmonização da União relativa aos produtos industriais, a maioria registou um
aumento no volume de comércio intra-UE, em especial entre 2003 e 2008. Apesar
de em três setores se ter verificado uma diminuição no nível do comércio
intra-UE desde 1999 (isto é, máquinas de escritório e de processamento
automático de dados, máquinas para trabalhar metais e aparelhos fotográficos),
o facto poderá ser essencialmente imputado ao início da crise económica e
financeira em 2008, mas também a outros fatores associados, por exemplo, à
emergência dos telefones inteligentes e dos tablets. Figura 3 - Evolução do comércio intra-UE em determinados setores
transformadores (valor das importações; 1999=100) - Fonte: Eurostat Fonte:
Eurostat Um melhor
acesso ao mercado interno e aos mercados globais resultou em maiores economias
de escala e de âmbito, vindo, assim, reforçar a competitividade e a
rendibilidade das empresas graças à convergência de regulamentações e produtos
a nível europeu e, em certa medida, também internacional. Antes da criação do
mercado único, cada Estado-Membro impunha obrigações às empresas no interesse
da segurança, da saúde e da proteção dos consumidores, o que gerava obstáculos
regulamentares consideráveis ao comércio de produtos devido à diversidade de
regras e exigências, devendo as empresas tratar cada Estado-Membro como um
mercado separado e oferecer produtos distintos. Neste ambiente
operacional, as transações a nível transfronteiriço significavam consideráveis
custos de conformidade para as empresas. A adoção sucessiva por parte da UE de
atos legislativos horizontais e verticais de harmonização veio, pois, dar resposta
direta às necessidades da indústria europeia. Em alguns casos, a
adoção da legislação da UE veio colmatar lacunas regulamentares, instituindo
regras onde estas não existiam a nível nacional e permitindo assim às empresas
desenvolver um mercado mais vasto para os respetivos produtos e assegurar
níveis elevados de proteção e segurança dos produtos. Por exemplo, até à adoção
da Diretiva Máquinas[5]
em 1989, vários quadros normativos nacionais não regulamentavam devidamente a
segurança e a utilização de máquinas elétricas e mecânicas, apesar do elevado
risco que o seu uso acarreta. Nestes setores, a legislação da UE precedeu
largamente o desenvolvimento de legislação nacional, prevenindo assim a
emergência de regulamentações nacionais divergentes que teriam, de outro modo,
resultado numa fragmentação do mercado, em obstáculos à livre circulação de
produtos e encargos administrativos mais elevados para garantir a conformidade
regulamentar. A aproximação das
leis em matéria de produtos através da legislação do mercado interno tem sido
importante para promover a competitividade industrial, na medida em que a
convergência reguladora a nível da UE, apoiada pela definição voluntária de
normas técnicas, fomentou o acesso a novos mercados no interior do mercado interno
e induziu uma concorrência mais justa e condições equitativas entre os
operadores económicos. A legislação de harmonização da UE também reforça a
competitividade de outras formas, designadamente através dos efeitos na
convergência de regulamentações e produtos a nível mundial, do maior
aproveitamento dos resultados da inovação e da I&D (mediante uma abordagem
neutra do ponto de vista tecnológico), e da promoção da consolidação industrial
conducente a economias de escala ainda maiores com as empresas da indústria
transformadora capazes de operar no mercado interno e fora dele. 3. A evolução do direito da
União em matéria de produtos industriais 3.1. A UE só regula elementos
essenciais... Desde 1985, a União
aplica um mecanismo único no que respeita à legislação harmonizada relativa aos
produtos: o legislador da União define, no que respeita à segurança, à saúde e
a outros interesses públicos, as «exigências essenciais» que as empresas têm de
cumprir quando colocam produtos no mercado da União. O princípio fundamental é
que as empresas têm de demonstrar que cumpriram as exigências essenciais
definidas na legislação de harmonização da União, eventualmente com a ajuda de
normas harmonizadas estabelecidas pelos organismos europeus de normalização. Os
produtos podem então ser comercializados em todo o mercado interno. A chamada «nova
abordagem» da legislação dos produtos reduziu consideravelmente as divergências
nas regulamentações técnicas nacionais dos mesmos e resultou num mercado único
e sem fronteiras para os produtos industriais harmonizados. Diminuiu os
entraves que se colocavam à indústria para aceder ao mercado e permitiu às
empresas operarem mais facilmente em mercados pan-europeus. Com o seu
contributo para o incremento do comércio no território da UE, o mercado interno
dos produtos industriais gerou vantagens para a economia e o emprego. Como tal,
é amplamente reconhecido como uma das principais histórias de sucesso da UE. 3.2. ... com e para as pessoas, as
empresas e os Estados-Membros... As regras europeias
em matéria de produtos industriais assentam nos contributos valiosos de vários
grupos de agentes importantes: ·
Espera-se dos fabricantes e de outras empresas na cadeia de fornecimento que façam o necessário para tornar os seus
produtos conformes com as exigências regulamentares. Os fabricantes devem
seguir os vários processos de avaliação de conformidade, ao mesmo tempo que têm
a possibilidade de participar - principalmente através das associações
industriais - no desenvolvimento de normas técnicas e acompanhar a
implementação da legislação. Outros agentes relevantes - por exemplo,
grupos de consumidores e de defesa do ambiente e sindicatos - participam também
ativamente neste processo. ·
A cargo dos Estados-Membros está um conjunto
de mecanismos e estruturas que concorrem para a implementação da legislação de
harmonização da União. Os Estados-Membros são responsáveis pelo desenvolvimento
de regras nacionais de execução, pela designação das entidades competentes em
matéria de avaliação da conformidade (os chamados «organismos notificados»),
pela determinação da necessidade de mecanismos de acreditação e pela
fiscalização do funcionamento desses organismos. Também apoiam e orientam as
empresas, de modo a assegurar a eficácia da implementação, a fiscalização do
mercado e o controlo do respeito pela legislação. ·
A nível da UE, a Comissão tem um importante
papel abrangente na fiscalização e na avaliação da aplicação da legislação de
harmonização da União relativa aos produtos industriais, determinando a margem
existente para possíveis alterações de índole regulamentar e punindo eventuais
infrações ao direito da UE. A Comissão é igualmente responsável por solicitar
aos organismos de normalização da UE que desenvolvam normas técnicas em apoio
da legislação, em conformidade com as prioridades identificadas no programa de
trabalho anual da União em matéria de normalização[6]. Sucessivos
programas-quadro europeus na área da investigação contribuíram para o
desenvolvimento de normas relativas a tecnologias e produtos e estas atividades
terão continuidade no programa Horizonte 2020. 3.3. ... mas não se escusa a
proceder a reformas profundas, se necessário A legislação da
União relativa aos produtos industriais define as principais exigências para as
empresas. Entre os exemplos contam-se o rótulo CE que atesta a conformidade dos
produtos em causa com a legislação da UE e as fases obrigatórias por que têm de
passar para poderem ostentar esse rótulo, tais como a elaboração de uma
declaração de conformidade. Ainda que, em princípio,
as exigências administrativas para as empresas sejam claras (rótulo CE,
declaração de conformidade, autocertificação ou avaliação de conformidade por
terceiros, em função do tipo de diretiva ou regulamento em causa e do nível de
segurança ou outros riscos envolvidos), na prática, constatam-se anomalias e
diferenças entre os textos legislativos da UE. Tal fica, em parte, a dever-se
ao aumento do volume de legislação e ao facto de os atos legislativos
individuais terem evoluído independentemente. Por exemplo, as exigências
relativas às declarações de conformidade variam em função da diretiva
relevante, tanto no que respeita à informação que nelas tem de figurar como ao
facto de terem de ser colocadas juntamente com o produto ou poderem ser apenas
incluídas no manual que o acompanha. Por conseguinte,
era necessário harmonizar e garantir uma maior coerência em termos das
exigências para as empresas e as autoridades nacionais. Desde 2009, a
legislação nacional dos produtos industriais sofreu reformas no sentido de
eliminar incoerências desnecessárias entre os vários textos da legislação de
harmonização da União e ajudar a minimizar os encargos impostos às empresas. ·
Mais de 15 propostas diferentes de revisão de
diretivas relativas a um vasto conjunto de produtos industriais, desde os
brinquedos às instalações por cabo[7],
terão sido apresentadas e/ou adotadas entre 2009 e 2013. A maioria destes novos
regulamentos e diretivas terá de ser transposta ou aplicada até 2015, o mais
tardar. ·
O Regulamento «Produtos de construção»[8] foi adotado em
2011 e entrou em vigor em 2013. ·
O Regulamento «Normalização»[9] foi adotado em
2012 e entrou em vigor em 2013. ·
Além disso, foram apresentadas duas propostas
legislativas horizontais de regulamentos sobre a fiscalização do mercado e a
segurança dos produtos de consumo, esperando-se que sejam adotadas pelo
Parlamento Europeu e o Conselho em 2014. ·
Uma análise preliminar indica que as partes
interessadas parecem estar satisfeitas com as atuais regras da UE em matéria de
máquinas e brinquedos. Contudo, a Comissão irá lançar uma
avaliação da Diretiva «Máquinas» em 2015 e, com base no contributo dos
Estados-Membros e de todas as partes interessadas em 2014, analisará a
necessidade de reforçar a eficácia das regras em matéria de segurança dos
brinquedos. ·
O princípio do reconhecimento mútuo é um dos
pilares do mercado interno e, na área dos produtos industriais, está
estabelecido no Regulamento «Reconhecimento Mútuo»[10]. Em linha com as
conclusões do Conselho de dezembro de 2013[11],
a Comissão irá lançar uma avaliação do funcionamento do princípio de
reconhecimento mútuo, transmitindo os resultados ao Conselho em 2015. 4. Revisão da legislação da
União relativa aos produtos industriais Uma avaliação
exaustiva e independente do funcionamento quotidiano da legislação da União
relativa aos produtos industriais analisou o seu impacto nas empresas, nas
administrações públicas e em outras partes interessadas. A avaliação concluiu
que a legislação do mercado interno é pertinente para a concretização dos
objetivos da UE associados à necessidade de medidas de harmonização técnica que
assegurem elevados níveis de proteção da saúde, da segurança, dos consumidores
e do ambiente. O quadro normativo do mercado interno integra também mecanismos
de adaptação à mudança. Não obstante, a
avaliação e a consulta pública identificaram vários problemas ou aspetos que
devem ser melhorados, resultando no conjunto de recomendações que se apresenta
de seguida e que sintetizam os resultados desses exercícios. 4.1. Melhorar a arquitetura da
legislação de harmonização da União (1)
Mais do que as diretivas, devem ser
privilegiados os regulamentos como instrumentos de
aplicação da legislação de harmonização da União. Deste modo, eliminam-se as
divergências no momento em que entram em vigor as legislações nacionais em toda
a União e reduzem-se os riscos de transposição, interpretação e execução
diferentes. A viabilidade desta abordagem deve, no entanto, ser confirmada
através de uma análise individual que tenha em conta os objetivos de uma melhor
regulamentação e o princípio da subsidiariedade. Na sequência de uma análise
positiva, a Comissão propôs, por exemplo, um regulamento na área dos
equipamentos de rádio[12]. (2)
Há que proceder a revisões periódicas da
legislação de harmonização da União relativa aos produtos industriais, de modo
a assegurar a coerência do quadro normativo e a ausência de lacunas
importantes, incoerências, encargos regulamentares que podem ser reduzidos ou
duplicações, quer na própria legislação quer entre diferentes atos legislativos
da União na matéria. Estas revisões devem ocorrer regularmente para garantir
que a legislação se mantém atualizada, serve de forma suficiente os seus
objetivos e traduz a evolução da indústria e a inovação dos produtos. (3)
Há que considerar a adoção de um regulamento
horizontal baseado na Decisão 867/2008/CE, que estabeleça definições e
outros elementos comuns aplicáveis por força da legislação de harmonização da
União. Este regulamento induziria maior coerência na legislação de harmonização
da União. (4)
Deve ser feita uma atualização regular de
orientações não vinculativas sobre formas de assegurar a conformidade com a
legislação de harmonização da União, tais como o «guia azul» da
implementação das regras da UE em matéria de produtos[13]. Sempre que possível,
estas orientações devem esclarecer as razões de determinadas exigências ou
normas. (5)
Em algumas áreas referentes aos produtos para uso
profissional, a legislação aplicável na fase de utilização (por exemplo,
instalações, manutenção) estabelecida a nível nacional impõe barreiras
adicionais que minam os benefícios da legislação de harmonização. Ainda que
esses aspetos estejam fora do âmbito da legislação de harmonização da União
relativa aos produtos industriais, o desenvolvimento e as disposições desta
legislação devem tê-los em conta no intuito de minimizar tanto quanto possível
eventuais obstáculos. 4.2. Reforçar a eficácia do quadro
regulamentar (6)
A Comissão deve prestar atenção acrescida a formas
de reforçar a participação das PME e dos agentes da sociedade civil (por
exemplo, associações de consumidores e associações de utilizadores
profissionais) na preparação de iniciativas de ação legislativa da UE e nos
processos de normalização. Este processo poderá passar por garantir uma
melhor representação das associações industriais orientadas para as PME em
grupos de trabalho sobre legislação específica de harmonização da União
relativa aos produtos industriais, financiando, quando possível, os custos
dessa participação. (7)
As organizações nacionais de harmonização devem ser
incentivadas a disponibilizar gratuitamente, nos respetivos sítios Web, sínteses
de normas harmonizadas. Pode dar-se o caso de os fabricantes, em especial
as PME, não saberem antecipadamente de que normas necessitam. A disponibilização
gratuita de sínteses reduziria o tempo e os custos incorridos com a aquisição
de normas que se revelam inadequadas. (8)
Seria oportuno assegurar uma transição mais
rápida para um sistema de «fiscalização eletrónica do mercado», em que os
operadores económicos publicam, tanto quanto possível em linha, as informações
relativas à conformidade. A documentação técnica e os dados mais sensíveis
exigidos pelas autoridades de fiscalização do mercado poderão ser transferidos
eletronicamente através de um processo seguro de transmissão de dados. Deste
modo, serão promovidos meios mais eficazes de garantir a transparência e a
prestação bilateral de informações relativas à conformidade e de dados entre as
empresas e as autoridades de fiscalização do mercado. (9)
Para facilitar a transição para uma fiscalização
do mercado sem recurso a papel, as autoridades de fiscalização (e, se for
caso disso, as autoridades aduaneiras) devem ser dotadas de scanners ou
de leitores de telefones inteligentes que estabeleçam a ligação à secção
«conformidade» do sítio Web dos operadores económicos ou a um sítio Web
específico. Um mecanismo deste tipo depende da disponibilidade de recursos e
exige um investimento conjunto por parte da indústria e das autoridades de
fiscalização do mercado. (10)
Há que dar às empresas maior flexibilidade para
cumprirem as exigências em matéria de rastreabilidade, a fim de promover um uso
mais frequente da rotulagem eletrónica. Tal contribuiria para mitigar a
principal preocupação das empresas relativamente às atuais exigências de
rastreabilidade dos produtos e das embalagens, que obrigam a fornecer
informações completas aos destinatários. Estas informações são considerada
desnecessárias, ao mesmo tempo que prejudicam a estética e o design industrial
do produto . A rotulagem eletrónica fornece uma via alternativa viável de
cumprir as mesmas exigências. (11)
Quando um grupo de produtos atualmente não
harmonizado passa a integrar um grupo harmonizado, há que considerar a
possibilidade de incluir novos grupos de produtos em atos vigentes da
legislação de harmonização da União relativa aos produtos industriais, em
vez de propor nova legislação. Um bom exemplo é o das máquinas agrícolas para
aplicar pesticidas, que foram incorporadas na Diretiva «Máquinas». 4.3. Reforçar o regime de
implementação da legislação de harmonização da União (12)
Os mecanismos destinados a facilitar a
cooperação e o intercâmbio de informações entre as
autoridades de fiscalização do mercado e a Comissão, tais como os sistemas
RAPEX[14]
e ICSMS[15],
devem continuar a ser apoiados. As ações de coordenação e apoio da UE
relacionadas com a fiscalização do mercado integradas no «pacote de
fiscalização do mercado e segurança dos produtos»[16] são vitais e devem ser
prosseguidas em cooperação com as autoridades de fiscalização do mercado, com
vista à utilização mais eficaz dos recursos. (13)
O uso da acreditação deve ser reforçado, através de uma abordagem coerente na área regulamentada, em linha com
o Regulamento (CE) n.º 765/2008[17].
(14)
Há que explorar ao máximo as sinergias entre
estruturas diferentes que fazem parte do sistema de
implementação da legislação de harmonização da União relativa aos produtos
industriais. É necessário assegurar sinergias mais eficazes entre o sistema
SOLVIT, que soluciona problemas de ordem geral relacionados com o não
funcionamento do mercado interno, a Entreprise Europe Network, que ajuda
as PME a aproveitar oportunidades no mercado interno, e os pontos de contacto
dos produtos, que possuem conhecimentos mais especializados sobre legislação
não harmonizada dos produtos. Por exemplo, os casos a tratar poderiam ser
encaminhados entre a SOLVIT, a Entreprise Europe Network e os pontos de
contacto para os produtos. Há também que estudar a possibilidade de utilizar o
sistema de informação sobre o mercado interno[18]
para associar os pontos nacionais de contacto dos produtos. O pessoal que
trabalha nas diferentes estruturas pode ser mais bem informado sobre os
mecanismos de coordenação e os pontos de contacto para a indústria que sejam
especializados em questões relacionadas com o mercado interno dos produtos
industriais. (15)
O papel dos pontos de contacto dos produtos
definido no Regulamento «Reconhecimento Mútuo»[19]
deve ser alargado aos produtos harmonizados, de modo a constituírem um primeiro
ponto de contacto para as empresas. Muitas empresas não sabem a que entidades
devem recorrer e algumas empresas de pequena e micro dimensão não conhecem bem
a legislação do mercado interno, não sabendo mesmo se os seus produtos estão
abrangidos por legislação harmonizada ou não harmonizada. Esta medida
reforçaria a visibilidade dos pontos de contacto dos produtos e proporcionaria
às PME uma fonte de informações claras. 4.4. Reduzir os encargos
administrativos para as empresas (16)
Porque todos os produtos têm de cumprir os
requisitos legais em matéria de segurança, saúde e outros interesses públicos, não
há muita margem para isentar as PME das disposições jurídicas da legislação
de harmonização da União relativa aos produtos industriais. Não obstante, o
teste PME[20]
deve ser sempre realizado para garantir que os requisitos administrativos não
impõem encargos desproporcionados às PME, ao mesmo tempo que se assegura a
concretização dos objetivos da legislação. (17)
As empresas devem dispor de uma fonte de
referência única para consultar alterações à legislação de harmonização da
União relativa aos produtos industriais e atualizações das normas, bem como
a entrada em vigor destas últimas. Esta informação deve poupar tempo e recursos
à indústria, em especial as PME. As empresas que subscrevem o serviço poderão
receber, por correio eletrónico, atualizações que deem conta das próximas
alterações e da data em que vão ocorrer. A passagem de uma abordagem
essencialmente legislativa para outra assente nos produtos para informar os
operadores económicos sobre a legislação de harmonização da União aplicável aos
produtos industriais e sobre normas voluntárias, seria, porém, complexa do
ponto de vista técnico e um exercício que envolve recursos consideráveis.
Exigiria ainda uma forte cooperação e apoio por parte das associações
industriais e das organizações europeias de normalização, algumas das quais
desenvolvem já um trabalho relevante neste domínio. (18)
As empresas devem poder continuar a optar por
produzir uma declaração de conformidade única ou uma declaração de conformidade
distinta para cada ato legislativo de harmonização da União aplicável aos
produtos. (19)
É vital assegurar que a indústria não seja
sobrecarregada com frequentes alterações legislativas,
uma vez que foram já muitas as introduzidas na última década e outras deverão
entrar em vigor num futuro próximo. As ações/medidas regulamentares devem
continuar a ser objeto de consulta pública e ter por base avaliações do seu
impacto. 4.5. Alargar o alcance da
legislação de harmonização da União relativa aos produtos (20)
A Comissão deve promover a convergência
internacional na legislação e nas normas técnicas relativas aos produtos industriais, na medida em que tal poderia contribuir para
reduzir os custos de conformidade para a indústria e, deste modo, reforçar a
competitividade industrial. A Parceria de Comércio e Investimento em curso de
negociação entre a UE e os EUA constitui um importante passo da direção certa.
Há igualmente que explorar a possibilidade de reforçar a cooperação com
reguladores e organismos de normalização em países terceiros que sejam mercados
vitais para as exportações europeias, em especial em países que frequentemente
baseiam as respetivas normas nas normas europeias ou internacionais ISO e IEC. 5. Uma visão para o futuro A supressão dos obstáculos
regulamentares assumirá importância acrescida à medida que se intensifica o
ritmo da evolução tecnológica e que as cadeias de fornecimento globais se
tornam mais integradas. Neste contexto, e tendo em conta a necessidade premente
de minimizar os encargos administrativos, em especial para as PME, destacam-se
como prioritárias as seguintes áreas. 5.1. O funcionamento eficaz do
mercado interno dos produtos requer fortes mecanismos de controlo do respeito
pela legislação O aumento da
fiscalização do mercado e a garantia de que os Estados-Membros investem nessa
área os necessários recursos humanos e financeiros são aspetos vitais para
reforçar os mecanismos destinados a controlar o respeito pela legislação. Este
desafio reveste dois aspetos. Por um lado, as autoridades têm de assegurar o
respeito pela legislação enquanto instrumento de salvaguarda dos importantes
interesses públicos como a saúde e a segurança, a proteção do ambiente e a
segurança, bem como a proteção dos consumidores. Por outro lado, os mecanismos
de aplicação contribuem para travar a concorrência desleal e criar condições
equitativas para os operadores económicos. Igualmente importantes são a
coordenação e a cooperação entre as autoridades responsáveis pelo controlo do
respeito pela legislação no mercado interno. Quase todas as
organizações empresariais acolheram com agrado o novo pacote da Comissão em
matéria de fiscalização do mercado, mas lamentaram o facto de as sanções
impostas em caso de incumprimento das regras harmonizadas não serem aplicadas
de forma coerente. Estas sanções não fazem, enquanto tal, parte da fiscalização
do mercado, mas são antes uma das suas consequências. Algumas partes
interessadas argumentam que um sistema desagregado e fragmentado de sanções
económicas resulta no facto de o incumprimento da legislação da UE se verificar
sempre nas áreas onde as sanções são menos rigorosas num determinado momento.
Esta situação pode ser prevenida se as sanções económicas impostas pelos
diferentes Estados-Membros forem otimizadas ou harmonizadas pelo menos de forma
a evitar discrepâncias acentuadas e se todas as infrações à legislação dos
produtos forem tratadas uniformemente em toda a UE. Por
conseguinte, a Comissão irá considerar a elaboração de uma proposta legislativa
sobre formas de otimizar e harmonizar as sanções económicas de natureza
administrativa ou civil em caso de incumprimento da legislação de harmonização
da União, de modo a garantir a igualdade de tratamento de todas as empresas no
mercado interno dos produtos industriais. Neste contexto, seria útil a criação
de uma plataforma de autoridades responsáveis pelo respeito pela legislação
suscetível de facilitar o respetivo trabalho e a cooperação mútua. 5.2. Legislação «horizontal» dos
produtos Várias partes
interessadas defendem menos regras setoriais e mais regras horizontais na
indústria dos produtos industriais, de forma a evitar sobreposições ou
requisitos conflituosos. Muitas advogam uma legislação horizontal abrangente
que defina os elementos comuns aos vários setores. Não obstante, também este
ponto suscita opiniões divergentes, com algumas partes a preferir que todo o
texto relevante seja incluído em cada diretiva. Várias autoridades competentes,
autoridades de fiscalização e associações industriais mostraram-se favoráveis à
transformação da Decisão 768/2008/CE num regulamento horizontal, já que tal
reduziria o volume da legislação atual, que é muitas vezes considerado fonte de
duplicações e pouco favorável às PME. Contrariamente à Decisão 768/2008/CE, que
apenas contém disposições de referência, o regulamento horizontal abrangente
seria também juridicamente vinculativo e diretamente aplicável. Na Alemanha é
possível encontrar um exemplo nacional de regulamento horizontal com base na
Decisão 768/2008/CE. Este ato constitui um quadro regulamentar geral em torno
do qual se estrutura a legislação setorial nacional derivada da legislação
europeia relativa aos produtos. A proposta de
otimização e harmonização das sanções económicas de natureza administrativa ou
civil em caso de incumprimento da legislação de harmonização da União deveria
também levar mais longe a racionalização e a simplificação do quadro legal
vigente em matéria de comercialização dos produtos industriais, incluindo a sua
manutenção e serviço pós-venda. 5.3. A inovação e o futuro digital A sociedade digital
evolui a um ritmo cada vez mais intenso. Por exemplo, a robótica do futuro e as
tecnologias inovadoras de produção industrial, tais como o fabrico por
processos aditivos também designado «impressão 3D», poderiam devolver a grande
parte da produção atual uma dimensão local e talvez mais sustentável. A
impressão 3D tem o potencial de equilibrar as condições de concorrência entre
as PME e as grandes empresas industriais, reduzindo os custos de desenvolvimento
e permitindo às empresas desenvolver internamente protótipos e projetos
iniciais em vez optar pela sua externalização, que pode acarretar custos
proibitivos. Ao mesmo tempo, a revolução em termos de telefonia móvel está para
continuar, com a expansão prevista para todo um conjunto de dispositivos
inteligentes e portáteis, tais como relógios, óculos têxteis inteligentes, etc.
Em resumo, o mundo
está a caminhar rapidamente para a «Internet das coisas», com todos os objetos
a serem equipados com dispositivos minúsculos de identificação. Se todos os
objetos do quotidiano fossem equipados com identificadores por
radiofrequências, poderiam ser detetados e inventariados por computadores. Os
programas informáticos desempenhariam todas as tarefas necessárias para
permitir a deteção e a contagem dos produtos, deste modo reduzindo
significativamente os resíduos, as perdas e os custos. Informariam os
utilizadores da necessidade de substituir, reparar ou retirar os produtos e
indicar-lhes-iam se estes são frescos ou se ultrapassaram já a data de
validade. No entanto, aquando
da adoção da maioria da legislação de harmonização da União, não havia
praticamente ferramentas eletrónicas disponíveis. O cumprimento das regras
implica ainda a realização de várias formalidades administrativas por parte das
empresas e das autoridades de fiscalização do mercado. Para permanecer
competitivo, o mercado europeu dos produtos industriais precisa de um quadro
normativo que facilite a inovação e não gere obstáculos administrativos desnecessários
à adoção, em tempo útil, de novas tecnologias e à introdução de inovações no
mercado. A legislação e as normas da UE têm de permitir a rápida
disponibilização no mercado de novos produtos e tecnologias para que a Europa
possa tirar partido da vantagem de ser precursora no mercado mundial. Ao mesmo
tempo, os desafios decorrentes das novas tecnologias terão também de ser tidos
em consideração, nomeadamente o risco da produção não regulamentada de produtos
perigosos com impressoras 3D ou as consequências do facto de os dispositivos
inteligentes serem cada vez mais suscetíveis de ocultar equipamentos de registo
audiovisual. A Comissão
terá em conta a inovação e a evolução tecnológica aquando da elaboração de
novas propostas no domínio do mercado interno dos produtos. Lançará ainda uma
iniciativa sobre a conformidade eletrónica no âmbito da qual será possível
demonstrar eletronicamente e em várias línguas o cumprimento da legislação de
harmonização da União, por exemplo através da rotulagem eletrónica, da
fiscalização digital do mercado e de declarações eletrónicas de conformidade em
todas as línguas oficiais. 5.4. A ténue distinção entre
produtos e respetivos serviços conexos (instalação, manutenção, etc.) As empresas
transformadoras oferecem cada vez mais serviços em complemento dos seus
produtos tradicionais. A interação entre indústria transformadora e serviços
tornou-se mais complexa. Os serviços e os produtos transformados são usados
como componentes intermediários na produção de um grande número de produtos e
serviços finais. Tanto na UE como no resto do mundo, a indústria transformadora
tem vindo a integrar nos seus processos cada vez mais serviços. Em 2011, mais
de um terço do valor acrescentado da produção final da indústria transformadora
foi constituído por serviços. Ainda que alguns
produtos transformados sejam também usados na produção de serviços, a sua
proporção é cerca de três vezes inferior à dos serviços nos produtos e tem
aumentado a um ritmo muito inferior. Em média, os serviços produzidos na UE
integram cerca de 10% de produtos transformados. O grau de
complementaridade entre produtos transformados e serviços é elevado[21]. Serviços como a
manutenção e a formação são elementos muito importantes na oferta de produtos
transformados complexos. Outros serviços, como é o caso dos transportes, são
essenciais para a finalização de produtos transformados, mas estão ainda
sujeitos a determinadas restrições de mercado. Ao mesmo tempo, a importância de
serviços especializados, tais como a intermediação financeira, as comunicações,
os seguros e os serviços de conhecimento intensivo prestados às empresas, estão
a tornar-se importantes contributos no fabrico de produtos sofisticados. Este
processo é um dos fatores na origem da crescente contribuição dos serviços para
a produção global de uma economia[22]. A questão da
complementaridade entre produtos e serviços assume relevância crescente para a
economia. A Comissão irá analisar formas de melhorar a interface entre produtos
transformados e serviços no mercado interno. 5.5. Mais regulamentos, menos
diretivas... As diretivas têm
sido os instrumentos preferidos para a legislação de harmonização relativa aos
produtos e possibilitaram a concretização do mercado interno dos produtos
industriais. Atualmente, porém, tendo em conta o elevado grau de integração do
mercado, os desafios são novos e os objetivos políticos ainda mais ambiciosos. Num mundo cada vez
mais complexo, o acesso à informação sobre as regras aplicáveis aos produtos é
muito importante, Os custos associados à procura das informações certas podem
ser consideráveis, facto que é particularmente verdadeiro no caso do comércio
transfronteiriço. O acesso à informação pode ser ainda um problema no mercado
interno dos produtos, no qual as diretivas são vinculativas quanto aos
resultados a atingir, mas deixam aos Estados-Membros a escolha da forma e dos
métodos. Em resultado desta flexibilidade, a transposição das disposições da UE
e respetiva implementação pode variar de um país para outro e põem em perigo a
coerência do quadro regulamentar geral relativo aos produtos. O risco é
particularmente elevado nos casos em que os conceitos são vagos ou as
disposições imprecisas, o que resulta muitas vezes da necessidade de conciliar
os interesses de 28 ou mais países. De facto, a falta de informação ou as
diferenças regulamentares podem constituir um obstáculo assaz significativo ao
comércio na UE, o que constitui, obviamente, um desafio mais importante no caso
das PME. A situação complica-se se as empresas tiverem de comunicar com uma
multiplicidade de autoridades governamentais em várias línguas diferentes. A adoção de
regulamentos em detrimento de diretivas induz menos burocracia e maior certeza
para as empresas. Sob reserva de uma avaliação caso a caso, a Comissão irá dar
prioridade à forma do regulamento enquanto principal fonte de direito da União
para as empresas e as autoridades, de modo a evitar a sobre regulamentação e
reduzir ao mínimo o número de processos por infração. 5.6. ... e uma abordagem das regras
relativas aos produtos favorável às empresas Há que fazer mais
para ajudar as empresas a cumprir a legislação da UE em matéria de produtos
industriais. É essencial manter o equilíbrio certo entre os custos da
regulamentação e os objetivos visados. Atualmente, as empresas têm de lidar com
múltiplos atos legislativos aplicáveis aos mesmos produtos/fabricantes e os
limites entre muitos destes atos são, por vezes, pouco claros. A legislação do
mercado interno está espalhada por centenas de diretivas que podem ter
diferentes âmbitos de aplicação, procedimentos, abordagens, etc. e que requerem
medidas de transposição complementares. Por conseguinte, a
simplificação e a clarificação das regras aplicáveis aos produtos ocupam um
lugar central nas prioridades da Comissão. É necessária uma melhor integração
regulamentar do mercado interno. Idealmente, a abordagem regulamentar no âmbito
da qual os produtos são objeto de diretivas distintas que salvaguardam
interesses públicos idênticos ou não e são transpostas diferentemente pelos
Estados-Membros poderá ser simplificada através da criação de «balcões únicos»
legislativos para os fabricantes de uma determinada categoria de produtos. Uma
abordagem deste tipo implicaria a possibilidade de vários requisitos aplicáveis
a um grupo de produtos serem abrangidos por um único instrumento legislativo
coerente. Os processos de simplificação regulamentar de grande envergadura
devem ser um objetivo de médio a longo prazo e ser objeto de avaliações de
impacto exaustivas, sincronizadas com as revisões periódicas da legislação. A
Comissão reconhece, assim, os efeitos cumulativos da frequência das alterações
à legislação europeia, bem como o pedido expresso da indústria no sentido da
existência de períodos de estabilidade regulamentar com alterações graduais, em
vez de profundas e frequentes mudanças da legislação harmonizada relativa aos
produtos. Para além de regras
favoráveis às empresas, importa também que as normas não gerem fragmentação do
mercado. Em virtude da possibilidade limitada de a Comissão intervir no
processo de normalização, incentivam-se as autoridades dos Estados-Membros a
participarem ativamente na elaboração das normas, a fim de evitar casos em que
estas só sejam contestadas no final de todo o processo. Aquando da
revisão periódica de leis setoriais, a Comissão irá considerar a viabilidade de
as reagrupar com outras legislações aplicáveis à mesma categoria de produtos. 5.7. O mercado global À medida que o
mundo se torna mais multipolar e que emergem novos centros de desenvolvimento
económico e comércio nos países em desenvolvimento de crescimento rápido, com
os respetivos quadros normativos, a importância de suprimir as barreiras de
índole regulamentar far-se-á sentir ainda mais. Anteriormente, a UE
podia estar certa da atratividade do seu modelo regulamentar, já que o
cumprimento da regulamentação da UE significava, para os parceiros comerciais,
o acesso ao maior importador de mercadorias do mundo. Graças à dimensão do
mercado interno, a UE era definidora de normas na cena internacional. Contudo,
para continuar competitiva e garantir as melhores oportunidades às empresas
europeias, a UE precisa de reconhecer a evolução contínua desta situação e de
se adaptar à nova realidade. A competitividade internacional das empresas europeias
tem de desempenhar um papel mais determinante na avaliação da regulamentação da
UE vigente e na consideração de opções com vista a novas iniciativas. A abordagem da UE
relativamente aos seus parceiros comerciais é variável. Por um lado, o objetivo
relativamente aos países que pretendem aderir à UE e outros países vizinhos
consiste em concluir o alinhamento com o modelo regulamentar da UE. Por outro
lado, apesar de a abordagem em relação a parceiros mais distantes não poder ser
tão ambiciosa, não deixa de visar a convergência regulamentar. Do ponto de
vista dos operadores económicos, quando comparada com a celebração de acordos
de reconhecimento mútuo, a convergência regulamentar apresenta grandes
vantagens, em especial em termos de segurança jurídica. Num ambiente global
caracterizado por direitos aduaneiros cada vez mais reduzidos, os obstáculos
regulamentares ou «atrás da fronteira» são responsáveis pelos custos
relativamente mais elevados da conformidade administrativa e substantiva que as
empresas têm de suportar. A UE deve reforçar os seus diálogos estratégicos com
países terceiros importantes, enquanto meio de construir relações de confiança
mútua e melhorar a previsibilidade dos desenvolvimentos em matéria de
regulamentação. Esta é uma ferramenta que a indústria tem de planear
antecipadamente. A UE está já a
negociar acordos de comércio livre com importantes países industrializados.
Estas negociações representam oportunidades de reduzir os obstáculos de
natureza regulamentar entre os principais parceiros comerciais, ao mesmo tempo
que garantem um elevado nível de salvaguarda de interesses públicos. Contribuem
para uma reflexão mais alargada sobre as regras comuns e globais em matéria de
produtos. Para a UE, tal significa um acesso mais amplo a importantes mercados
emergentes onde o crescimento económico e a procura são elevados. Um acordo
transatlântico de comércio capaz de suprimir as tradicionais barreiras
comerciais aos produtos e serviços constituiria um passo muito importante no
sentido da definição dessas regras globais. Poderia reduzir os custos de
conformidade regulamentar para as empresas em todos os setores da economia. A
adoção de regulamentações transatlânticas comuns aplicáveis às novas
tecnologias permitiria economizar milhões e contribuir para definir normas e
regulamentações globais abertas para as indústrias do futuro. A UE deve
continuar a promover a convergência internacional em matéria de legislação e
normas técnicas na área dos produtos industriais, assegurando ao mesmo tempo um
elevado nível de proteção dos interesses públicos. A Comissão deve preocupar-se
mais com o impacto da regulamentação da UE na competitividade internacional das
empresas europeias. 6. Conclusão Apesar do seu grau
de desenvolvimento e da avançada integração, o mercado interno dos produtos tem
de continuar a evoluir para poder acompanhar o ritmo dos desafios tecnológicos
e sociais do século XXI. No entanto, tal deve ser equilibrado com a solicitação
dos agentes industriais no sentido de períodos de estabilidade regulamentar sem
alterações profundas às regras. Por conseguinte, a curto prazo, a Comissão irá
concentrar esforços na consolidação da legislação e no reforço dos mecanismos
de aplicação, sem impor encargos adicionais à indústria. A Comissão irá trabalhar
numa proposta que consubstancie uma abordagem harmonizada das sanções
económicas e um quadro comum para a comercialização dos produtos industriais,
com base na Decisão 768/2008/CE. [1] COM(2012) 582 final: «Reforçar a indústria europeia em
prol do crescimento e da recuperação económica - Comunicação de atualização das
ações da política industrial». [2] A Diretiva 98/34/CE estabelece um procedimento que impõe
aos Estados-Membros a obrigação de notificar à Comissão e aos seus pares os
projetos de regulamentações técnicas relativas aos produtos e, em breve, aos
serviços da sociedade da informação antes de serem adotados no direito
nacional. [3] A noção de «produtos industriais» não deve ser entendida
por oposição a «produtos de consumo». Enquanto a primeira se refere ao processo
de produção usado, a segunda tem a ver com a utilização final. Por conseguinte,
muitos produtos industriais, embora não todos (alguns só se destinam a usos
profissionais), são também produtos de consumo. [4] Pode encontrar-se uma lista indicativa dos atos de
harmonização da União em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-2
[5] JO L 157 de 9.6.2006. p.24. [6] COM(2013) 561 final. [7] A Diretiva 2013/29/UE relativa aos artigos de pirotecnia
foi já adotada e o legislador chegou também a acordo quanto à diretiva relativa
às embarcações de recreio. Estão ainda pendentes as propostas que incidem sobre
equipamentos de rádio, compatibilidade eletromagnética, produtos elétricos de
baixa voltagem, elevadores, aparelhos utilizados em atmosferas potencialmente
explosivas (ATEX), explosivos para utilização civil, instrumentos de medição,
instrumentos de medição não automáticos, recipientes sob pressão simples,
equipamentos sob pressão, equipamentos de proteção individual, teleféricos e
aparelhos a gás. [8] JO L 88 de 4.4.2011, p.15. [9] JO L 316 de 14.11.2012, p. 12. [10] Regulamento (CE) n.º 764/2008 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 9 de julho de 2008, que estabelece procedimentos para a aplicação
de certas regras técnicas nacionais a produtos legalmente comercializados
noutro Estado-Membro, e que revoga a Decisão n.º 3052/95/CE. [11] Conclusões do Conselho sobre a política do mercado único
(16443/13). [12] COM(2012) 584 final. [13] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-3
[14] Sistema de alerta rápido para os produtos não alimentares
perigosos. Para mais informações sobre o RAPEX, consultar: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/index_en.htm
[15] Sistema de Informação e Comunicação na área da
Fiscalização do Mercado. Para mais informações sobre o ICSMS, consultar: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/icsms/index_en.htm
[16] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/market-surveillance/index_en.htm#h2-1
[17] JO L 218 de 13.8.2008, p.30. [18] Para mais informações sobre o sistema de informação do
mercado interno, consultar: http://ec.europa.eu/imi-net
[19] JO L 218 de
13.8.2008, p.21. [20] Análise dos efeitos de uma proposta legislativa nas PME.
Mais informações disponíveis em: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/sme-test/
[21] O Grupo de Alto Nível para os Serviços às Empresas
proposto pela Comissão na Comunicação «Um Ato para o Mercado Único» [COM (2010)
608] tem por missão discutir a complementaridade entre os produtos e os
serviços. O relatório final deste grupo é esperado na primavera de 2014. [22] Relatório de 2013 sobre a competitividade da Europa.