RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Relatório conjunto sobre a aplicação da Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica («Diretiva relativa à igualdade racial») e da Diretiva 2000/78/CE, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional («Diretiva relativa à igualdade no emprego») /* COM/2014/02 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU E AO CONSELHO Relatório conjunto sobre a aplicação da
Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio
da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou
étnica («Diretiva relativa à igualdade racial») e da Diretiva 2000/78/CE, de 27
de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento
no emprego e na atividade profissional («Diretiva relativa à igualdade no
emprego») 1. Introdução A proteção contra a discriminação é uma das
áreas em que a legislação da UE afeta de perto a vida quotidiana dos cidadãos europeus.
Há mais de uma década que a paisagem legislativa europeia neste domínio é
definida pelo vasto enquadramento
proporcionado pelas duas diretivas[1]
da UE em matéria de luta contra a discriminação. Alguns Estados‑Membros
não possuíam praticamente qualquer ato legislativo nesta matéria antes de terem
transposto as referidas diretivas. Estas vieram introduzir novos elementos nas legislações
nacionais, como a proteção contra a discriminação em razão da idade. As diretivas antidiscriminação: - proíbem a discriminação em razão da raça ou origem étnica (Diretiva 2000/43/CE), assim como da religião ou convicções, deficiência, idade ou orientação sexual (Diretiva 2000/78/CE); - concedem proteção numa série de domínios essenciais: emprego e formação profissional (ambas as diretivas); educação, segurança social e cuidados de saúde, assim como acesso ao fornecimento de bens e serviços, incluindo habitação (Diretiva 2000/43/CE); - proíbem diversos tipos de discriminação: a discriminação direta ou indireta, o assédio, a instrução para a prática de discriminação ou as represálias; - obrigam os Estados-Membros a estabelecer sanções e vias de recurso eficazes. Os primeiros relatórios de execução foram
adotados em 2006[2]
e em 2008[3],
respetivamente. Dado que ambas as diretivas[4]
são objeto de relatórios periódicos e uma vez que a abordagem regulamentar
seguida e a maior parte das suas disposições são idênticas, o presente
documento constitui um relatório conjunto. Além disso, a maior parte dos
Estados‑Membros transpôs as duas diretivas num único diploma.
Os primeiros relatórios foram adotados numa altura em que muitos
Estados-Membros só tinham transposto as diretivas para o direito nacional há muito
pouco tempo e, por conseguinte, não tinham grande experiência na sua aplicação. Hoje em dia, os 28 Estados-Membros já
transpuseram ambas as diretivas e têm experiência na sua aplicação. O Tribunal
de Justiça da União Europeia (TJUE) aperfeiçoou
igualmente a interpretação dada às diretivas na sua jurisprudência. O
presente relatório constitui uma boa oportunidade para analisar a aplicação das
diretivas, examinar a interpretação que lhes é dada tanto pelo TJUE como pelos
tribunais nacionais e identificar os desafios futuros[5]. Tal como é exigido nas diretivas[6],
todos os Estados-Membros comunicaram à Comissão as informações necessárias para
a elaboração do presente relatório. A Comissão consultou igualmente os organismos nacionais de
promoção da igualdade[7],
a rede europeia de organismos de promoção da igualdade (Equinet), a
Agência dos Direitos Fundamentais da UE, os parceiros sociais[8], as organizações da
sociedade civil[9]
e a rede europeia de peritos jurídicos no domínio da não discriminação[10]. 2. Situação em termos de transposição e
processos por infração Ambas as diretivas já foram transpostas para a
legislação nacional dos 28 Estados‑Membros, tendo a Comissão procedido à verificação da
conformidade dessa legislação com as diretivas[11].
Em especial entre 2005 e 2007, foram abertos processos por infração contra 25 Estados‑Membros
por falta de conformidade com as diretivas[12].
O facto de muitos países terem tido
inicialmente problemas na transposição das diretivas pode ter ficado a dever-se
ao caráter inovador de muitas das suas disposições.
Os problemas mais frequentes disseram respeito às definições de discriminação
direta e indireta, assédio e represálias, assim como ao estatuto jurídico das
organizações interessadas, às limitações do âmbito de aplicação e à
interpretação extensiva das derrogações previstas. Quase todos esses processos
por infração já foram entretanto encerrados, à medida que os Estados‑Membros
tornaram a sua legislação conforme com as
diretivas[13].
Num caso concreto, o processo por infração deu origem a uma condenação pelo
TJUE por o Estado‑Membro em causa não ter cumprido a obrigação de aplicar
corretamente a Diretiva 2000/78 no que respeita à criação de um quadro geral de
igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional das pessoas com
deficiência[14]. A Comissão continua a acompanhar de perto a
situação nos Estados-Membros e, sempre que necessário, tem intentado processos
por infração[15]. A Comissão recebe todos os anos um número
considerável de queixas relacionadas com a aplicação das duas diretivas (20-30,
em média) mas, na sua maioria, trata-se de casos individuais de discriminação
que não dizem respeito à transposição ou aplicação incorreta das diretivas, não
originando, por conseguinte, qualquer processo por infração. Um
número muito superior de queixas é tratado a nível nacional. Embora as vias de
recurso existentes em caso de discriminação nos casos concretos só sejam acessíveis
nos termos do direito nacional e só possam ser invocadas perante os tribunais
nacionais, compete à Comissão examinar se tais queixas indiciam que as
diretivas foram incorretamente transpostas ou aplicadas pelo Estado‑Membro
em causa. Encontram-se atualmente em curso três processos por infração do
disposto na Diretiva 2000/78/CE que tiveram origem em queixas apresentadas[16]. 3. Transposição e aplicação das diretivas Embora ambas as diretivas já tenham sido
transpostas para o direito nacional, a análise das experiências nacionais
revela que ainda existem dificuldades quanto à sua implementação e aplicação. A Comissão, a rede europeia de organismos de
promoção da igualdade (Equinet), a Agência dos Direitos Fundamentais da União
Europeia e alguns Estados-Membros têm publicado recomendações relativas à aplicação
das duas diretivas a fim de superar essas dificuldades[17]. Além disso, a
Comissão tem financiado ações de formação de juízes e de outras profissões
jurídicas, promovendo a correta aplicação das diretivas através de um melhor
conhecimento da legislação europeia em vigor no domínio da igualdade de
tratamento[18]. 3.1 Consciência dos direitos Ambas as diretivas[19] salientam a
importância da divulgação de informações para assegurar que os interessados
conhecem os seus direitos em matéria de igualdade de tratamento. Muitos dos cidadãos
europeus – e não só os membros de minorias – desconhecem os direitos que lhes
assistem neste domínio[20].
Por exemplo, muita gente não sabe que a discriminação laboral é proibida logo
desde a fase de candidatura a um emprego[21].
Vários Estados-Membros consideram que essa falta de consciência dos
direitos constitui um problema grave, tendo sugerido formas de o resolver,
nomeadamente através da disponibilização de documentos de orientação e
informação, de campanhas de sensibilização e portais de informação, em especial
visando certos grupos-alvo (as minorias, os jovens, etc.)[22]. Privilegiar as ações
destinadas às pessoas mais expostas ao risco de discriminação, assim como as
mais suscetíveis de cometerem infrações, nomeadamente os empregadores, parece
ser uma boa utilização dos recursos disponíveis[23]. No domínio laboral, os sindicatos e os parceiros
sociais podem desempenhar um papel fundamental na sensibilização dos trabalhadores
e empregadores para os problemas da discriminação[24]. Muitos
Estados-Membros também formulam orientações práticas relativas à legislação
nacional antidiscriminação no local de trabalho[25]. 3.2 Insuficiência dos dados disponíveis em
matéria de igualdade de tratamento As diretivas não obrigam os Estados-Membros a
recolher dados relativos à igualdade de tratamento[26]. Todavia, a recolha e
a análise desse tipo de dados, responsabilidade que incumbe aos
Estados-Membros, ajuda a combater a discriminação e a promover a igualdade ao fornecer
provas de casos concretos de discriminação, dando-lhes visibilidade e contribuindo
para a sua quantificação. Contrariamente, a falta de dados sobre a igualdade de
tratamento dificulta a avaliação das situações e a prova de que ocorreu de
facto uma discriminação[27].
Essa falta de dados afeta particularmente a discriminação indireta, uma vez que
os dados estatísticos desempenham um papel decisivo para demonstrar os efeitos
adversos de uma medida aparentemente neutra sobre um determinado grupo
específico. O primeiro relatório sobre a aplicação da Diretiva 2000/43/CE
revelou alguma preocupação por «a escassez de dados étnicos na maioria dos
Estados‑Membros poder constituir um obstáculo ao acompanhamento
apropriado da aplicação da legislação comunitária». Essa situação permanece
praticamente inalterada e afeta ambas as diretivas. O problema foi referido por
muitos dos organismos inquiridos (organismos nacionais de promoção da
igualdade, Agência dos Direitos Fundamentais, ONG) e a Comissão partilha
dessa preocupação[28]. A maior parte dos Estados-Membros aceita os
dados estatísticos e, nomeadamente, os testes situacionais[29], para comprovar a
existência de uma discriminação. No entanto, muitos não recolhem dados sobre a
igualdade de tratamento ou fazem‑no de uma forma muito limitada,
invocando as exigências da legislação de proteção de dados para não o fazer.
Importa referir que a legislação da UE e, designadamente, a Diretiva relativa à
proteção de dados[30]
não proíbe os Estados-Membros de recolherem dados para elaboração de
estatísticas desde que respeitem as salvaguardas nela previstas[31]. Formular recomendações práticas ou definir normas
para a recolha desse tipo de dados a nível nacional é uma boa prática, que pode
constituir, pelo menos, um bom ponto de partida para abordar este problema[32]. 3.3 Número reduzido de queixas apresentadas Todas as informações
disponíveis confirmam que só uma pequena parte dos casos de discriminação
são objeto de denúncia, tanto no que respeita à apresentação da queixa inicial,
por exemplo junto de um organismo de promoção da igualdade ou da polícia,
como no que se refere a ações judiciais. Dados recentes indicam que, no
conjunto de todos os grupos étnicos e dos migrantes inquiridos, 82 % das vítimas
de discriminação não apresentaram qualquer queixa[33]. Os motivos mais comuns
para o não fazerem são a convicção de que a queixa não produziria qualquer
resultado, o desconhecimento sobre a forma e a quem a deve ser apresentada,
assim como a experiência negativa causada pelo incómodo, pela burocracia ou pela
longa duração do processo. Contrariamente a certas preocupações manifestadas quando
as diretivas foram adotadas, a sua entrada em vigor não gerou um aumento
substancial dos processos judiciais em matéria de discriminação. O número de
casos denunciados é em geral reduzido, estimando-se que represente apenas uma
pequena percentagem dos casos efetivos de discriminação que ocorrem em toda a
UE. Em certos Estados‑Membros, esses números podem mesmo ser
demasiado baixos, uma vez que nem os casos mais graves de discriminação são
notificados ou processados judicialmente. Esta situação agrava a
necessidade de se envidar esforços de sensibilização e informação, assim como
de melhorar o acesso aos mecanismos para a apresentação de queixas e ao sistema
judicial. Os organismos nacionais de promoção da igualdade podem desempenhar um
papel importante a este respeito[34],
contribuindo para a simplificação processual da apresentação da queixa e para encorajar
a denúncia pelas vítimas de discriminação. 3.4 Acesso à justiça É extremamente importante que as vítimas de
discriminação tenham acesso a uma justiça rápida e eficaz. Os obstáculos ao
acesso à justiça residem, nomeadamente, nos prazos demasiado curtos para apresentar
uma queixa, na duração e custos dos processos (incluindo o efeito
potencialmente desencorajador para as vítimas de discriminação do princípio segundo
o qual quem os custos da ação são assumidos pela parte que perde o processo) e na
falta de assistência jurídica[35]. O anexo I do presente relatório contém recomendações concretas sobre a forma de
apresentar uma queixa por discriminação, enuncia os direitos das vítimas numa forma
e numa linguagem simples e formula conselhos práticos sobre como intentar uma
ação judicial por discriminação. 3.5 Sanções e vias de recurso Embora as diretivas em causa não imponham a
harmonização das sanções ou das vias de recurso em caso de discriminação, exigem,
todavia, aos Estados-Membros que estabeleçam sanções efetivas, proporcionadas e
dissuasivas e garantam que se pode se intentar uma ação judicial para exigir o
cumprimento das obrigações por elas impostas, eventualmente antecedida de uma
fase pré-contenciosa. Os principais problemas que se colocaram inicialmente a vários
Estados‑membros na transposição correta das normas relativas às sanções já
se encontram superados, sendo as sanções previstas na legislação geralmente adequadas[36]. Todavia, existem
ainda motivos de preocupação quanto à disponibilidade prática das vias de
recurso e quanto a saber se as sanções impostas nos casos concretos cumprem todas
as exigências das diretivas[37].
Os tribunais nacionais parecem ter tendência para aplicar as sanções menos
graves previstas na lei, assim como o nível e o montante mais baixos das
indemnizações fixadas[38].
No processo ACCEPT, o Tribunal de Justiça considerou que a Diretiva 2000/43/CE não
permite que a legislação nacional estabeleça sanções meramente simbólicas e
que, em determinados casos, o facto de só se poder aplicar uma admoestação em
caso de discriminação contraria o disposto na diretiva[39]. Tendo em conta estes
elementos, a Comissão ira acompanhar de perto os critérios adotados na
aplicação das sanções e as vias de recurso existentes nos Estados‑Membros. 3.6 Interpretação pelos tribunais Na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça tem
clarificado a interpretação dada às duas diretivas. A maior parte dos processos
submetidos à sua apreciação disseram respeito à interpretação da Diretiva 2000/78/CE
no que se refere à discriminação em razão da idade, nomeadamente ao
artigo 6.º, n.º 1, que prevê que as diferenças de tratamento com base
na idade possam ser justificadas se existir um objetivo legítimo e os meios
para realizar esse objetivo forem apropriados e necessários. A jurisprudência sobre a discriminação fundada na
orientação sexual, na existência de uma deficiência, na raça ou na origem
étnica não se encontra tão desenvolvida por haver menos processos com este
fundamento. Nesses processos, o TJUE pronunciou-se sobre questões fundamentais,
como a proibição de um empregador anunciar publicamente uma política de
recrutamento discriminatória, a definição de deficiência ou a impossibilidade de
parceiros homossexuais beneficiarem das prestações relacionadas com o emprego reservadas
aos casais heterossexuais. O Tribunal ainda não teve oportunidade de se pronunciar
sobre qualquer caso de discriminação com base na religião ou nas convicções. Os Estados-Membros apresentam uma grande
diversidade de situações no que se refere à jurisprudência assente pelos seus tribunais.
Em alguns Estados-Membros, as duas diretivas têm estado na origem de
jurisprudência importante[40],
sendo frequente o reenvio de processos para o TJUE[41]. Noutros Estados o
número de processos é muito reduzido[42]. O anexo II do presente relatório
proporciona uma visão de conjunto da principal jurisprudência assente pele TJUE
e enumera alguns dos processos mais pertinentes apreciados pelos tribunais
nacionais neste domínio. 4. Aspetos comuns a ambas as diretivas Não obstante existirem algumas características
específicas aos diferentes tipos de discriminação, a estrutura e os conceitos
de base das duas diretivas são muito semelhantes (definições, ação positiva,
requisitos mínimos, defesa dos direitos, ónus da prova, divulgação de
informações, diálogo com os parceiros sociais e as ONG, sanções)[43]. 4.1 Discriminação indireta Considera-se que existe «discriminação indireta»
quando uma disposição, um critério ou uma prática, aparentemente neutro, for
suscetível de colocar pessoas com determinadas características em situação de
desvantagem face a outras pessoas, salvo se tal for objetivamente justificado
por um fim legítimo e os meios para o atingir forem adequados e necessários. O conceito
de discriminação indireta é bastante complexo e muitos dos Estados‑Membros
tiveram dificuldades iniciais em transpô-lo corretamente. Embora já esteja consagrado
na lei, a sua aplicação prática continua a ser problemática. Alguns Estados-Membros[44] já comunicaram que os seus
tribunais nacionais manifestaram preocupação quanto à falta de clareza ou incorreta
interpretação do conceito de discriminação indireta. Outros Estados-Membros[45] indicaram que não dispõem
de qualquer jurisprudência quanto à interpretação do conceito de discriminação
indireta[46].
O anexo I do presente relatório fornece exemplos das situações mais comuns
em matéria de discriminação indireta. 4.2 Ónus da prova Um elemento essencial para assegurar o correto
tratamento das queixas por discriminação consiste na inversão do ónus da prova
perante os tribunais e as outras autoridades competentes[47]. Isto significa que se
uma pessoa que se considere vítima de discriminação puder provar determinados factos
dos quais se possa inferir que ocorreu uma discriminação, compete ao demandado provar
que a alegada discriminação não teve lugar. Inicialmente, oito Estados‑Membros
tiveram problemas para transpor corretamente o conceito de ónus da prova[48]. Alguns Estados comunicaram
que a aplicação correta da inversão do ónus da prova continua a deparar com
dificuldades, não estando ainda os tribunais nacionais suficientemente familiarizados
com esta figura jurídica[49].
Para superar o problema, um dos Estados-Membros
comunicou que está a estudar a possibilidade de incluir a inversão do
ónus da prova diretamente no direito processual civil (e não apenas na
legislação em matéria de igualdade de tratamento)[50]. A Comissão tem promovido
a correta aplicação deste conceito mediante a disponibilização de formação destinada
aos juízes e a outros profissionais da justiça dos Estados-Membros[51]. 4.3 Ação positiva As diretivas autorizam expressamente os
Estados-Membros - mas não os obrigam - a manter ou a adotar medidas
específicas para prevenir ou compensar as desvantagens relacionadas com
qualquer dos motivos de discriminação abrangidos[52]. A discriminação positiva
deve, por definição, ser benéfica para os seus grupos-alvo. Quase todos os
Estados‑Membros introduziram algum tipo de discriminação positiva no
âmbito da aplicação das duas diretivas[53],
nomeadamente em benefício das pessoas com deficiência ou dos ciganos[54]. 4.4
Discriminações múltiplas As diretivas não contêm qualquer disposição
específica sobre as discriminações múltiplas, mas ambas referem o facto de que «as
mulheres são frequentemente vítimas de discriminações de múltipla índole»[55]. As diretivas
permitem, contudo, que se aborde a combinação de dois ou mais motivos de
discriminação numa mesma situação, embora possam ocorrer problemas resultantes das
diferenças quanto à proteção proporcionada aos diferentes fundamentos de
discriminação pelas duas diretivas, dado que o âmbito de aplicação da Diretiva
2000/78/CE é limitado às questões laborais. A Comissão procurou suprir esta discrepância
no âmbito da proposta para uma nova diretiva apresentada em 2008[56]. 4.5 Discriminação por associação, suposição
ou perceção O TJUE já considerou que, em certas circunstâncias,
a discriminação com base na deficiência pode abranger também
a descriminação
relacionada com a associação do queixoso a uma pessoa que possua uma
deficiência, mesmo que a pessoa em causa não a possua na realidade[57]. Este fundamento parece
ter um caráter geral e ser igualmente aplicável
aos outros motivos de discriminação abrangidos pelas duas diretivas. Tal como tem sido confirmado pela jurisprudência
nacional[58],
a Comissão considera que as diretivas também proíbem as situações em que alguém
seja alvo de discriminação direta com base na suposição ou perceção errónea de que
terá uma das características protegidas pelas diretivas, por exemplo, se um
candidato a emprego não for selecionado por o empregador pensar erroneamente que
este possui uma certa origem étnica ou é homossexual. 4.6 Proteção de todas as pessoas na UE As duas diretivas tornam claro que a proibição
de discriminação se aplica igualmente aos
nacionais de países terceiros mas não abrangem as diferenças de tratamento em
razão da nacionalidade nem prejudicam as disposições que regem a entrada e a
residência nos Estados‑Membros da
UE[59]. Este elemento importante
das diretivas sublinha o facto de a proibição de discriminação proteger todas
as pessoas na União e não apenas os cidadãos da UE. Os nacionais de países
terceiros, incluindo os apátridas[60],
são muitas vezes particularmente vulneráveis à discriminação, devido à sua
situação[61].
Alguns problemas, todavia, não decorrem diretamente da legislação existente mas
sim da forma como esta é aplicada na prática. A legislação deve ser combinada
com a adoção de políticas adequadas e de medidas financeiras[62]. Os Estados-Membros declaram
que a proteção contra a discriminação ao abrigo das duas diretivas se aplica a
todas as pessoas presentes no seu território.
Vários Estados‑Membros encaram as suas políticas de integração de
migrantes e de nacionais de países terceiros como medidas de prevenção contra a
discriminação. 5. Aspetos específicos da diretiva relativa à
igualdade racial (2000/43/CE) 5.1 Proibição de discriminação em razão da raça ou origem étnica A Diretiva 2000/43/CE não define os conceitos de
origem racial ou étnica. Cabe aos Estados‑Membros decidir se incluem ou
não a definição desses conceitos na legislação nacional[63]. Algumas legislações
nacionais só fazem referência à «origem étnica» ou «etnia», não contemplando o
conceito de «raça» ou «origem racial». A Comissão considera que tal
abordagem não suscita, à partida, qualquer problema para a aplicação da
diretiva, desde que fique claro que não implica qualquer limitação do âmbito da
legislação nacional comparativamente com o da diretiva. Existe por vezes, uma sobreposição entre a origem
racial ou étnica e outras formas de discriminação, nomeadamente em razão da
nacionalidade, da religião ou da língua. A Diretiva 2000/43/CE não
abrange a discriminação com base na nacionalidade enquanto tal (salvo se a discriminação
fundada na nacionalidade ou na língua se revelar uma discriminação indireta com
base na origem étnica), sendo a proteção
contra a discriminação com base na religião assegurada pela Diretiva
2000/78/CE[64]. 5.2 Âmbito de aplicação material da diretiva Nos termos do artigo 3.º, n.º 1,
alínea h), a proibição da discriminação é aplicável em relação ao «acesso
e fornecimento de bens e prestação de serviços postos à disposição do público,
incluindo a habitação». Embora a diretiva seja aplicável tanto ao setor
público como ao privado, certas intervenções dos Estados-Membros (nomeadamente
da polícia) podem envolver o exercício de autoridade pública sem haver qualquer
prestação de «serviço», na aceção que lhe é conferida pelos Tratados e pela
jurisprudência do TJUE. Outro conceito que por vezes suscita dúvidas é a
referência a bens e serviços «postos à disposição do público». A
exigência de tais bens e serviços estarem «à disposição do público»
parece excluir as situações em que a proposta de fornecimento de um determinado
bem ou serviço não é formulada no domínio público (por exemplo, através de um
anúncio de jornal ou num sítio web aberto ao público) mas unicamente no
âmbito de um círculo restrito de familiares. 5.3 Papel dos organismos de promoção da
igualdade A diretiva obriga os Estados-Membros a
designarem um ou mais organismos independentes incumbidos de prestar apoio às
vítimas da discriminação, efetuar investigações e publicar relatórios periódicos
sobre a discriminação. Já foram criados organismos desse tipo em todos os
Estados-Membros[65].
Essa obrigação diz respeito apenas à discriminação fundada na origem racial ou
étnica (ou com base no sexo, por força das diretivas em matéria de igualdade
entre homens e mulheres), mas não à discriminação com base na religião ou nas convicções,
na existência de uma deficiência, na idade ou na orientação sexual[66]. No entanto, na
maioria dos Estados‑Membros as competências
dos organismos nacionais de promoção da igualdade abrangem todos estes
motivos[67]
e, em 15 Estados-Membros igualmente outros
motivos não visados pela legislação da UE (nomeadamente a nacionalidade,
a língua e as opiniões políticas). Em muitos Estados-Membros, os organismos de
promoção da igualdade possuem mesmo competências
mais abrangentes do que aquilo que é exigido pela diretiva ou que se não limitam ao contexto laboral quanto
à discriminação em razão da religião ou convicções, deficiência, idade ou orientação
sexual. Existem diferenças claras entre os Estados-Membros
no que se refere às competências e aos recursos destes organismos, assim como à
forma como estes estão estruturados. Alguns têm um papel de aconselhamento e de
promoção enquanto outros possuem competências quase jurisdicionais. A diretiva
obriga os Estados-Membros a atribuir a estes organismos as competências e
recursos necessários para desempenharem eficazmente as suas funções, incluindo a
função primordial de prestar apoio às vítimas de discriminação. Dado o número
crescente de problemas ocorridos neste domínio, a Comissão decidiu proceder a
uma análise mais exaustiva da forma como os Estados-Membros estão a dar
cumprimento às exigências da diretiva (e das diretivas sobre a igualdade entre
homens e mulheres) no que respeita aos organismos nacionais de promoção da
igualdade. Essa análise visa verificar se todos esses organismos possuem as
atribuições e competências necessárias, bem como em apurar se exercem
efetivamente todas as funções que lhe incumbem por força da diretiva[68]. 5.4 Proteção dos ciganos no âmbito da
diretiva A Diretiva 2000/43/CE visa, de uma forma global,
todas as discriminações em função da raça ou da origem étnica. Os ciganos, que formam
um grupo étnico particularmente numeroso e vulnerável, inserem-se plenamente no
seu âmbito de aplicação. A Comissão já teve de resolver problemas
diretamente suscitados pelas legislações nacionais, incluindo, sempre que necessário,
através de processos por infração[69].
Contudo, os problemas específicos das comunidades ciganas raramente resultam diretamente
da legislação em vigor[70],
mas sim da forma como esta[71]
é aplicada na prática. Daqui resulta a necessidade de a análise da Comissão abranger igualmente as práticas
nacionais que tenham efeitos sobre a aplicação do princípio da igualdade de
tratamento. Embora os casos individuais de discriminação devam ser tratados ao
abrigo do direito nacional e pelos tribunais nacionais, a Comissão deve
garantir que a diretiva é sistematicamente respeitada pelas práticas
administrativas dos Estados-Membros. A Comissão reconhece que, por si só, a
legislação não basta para resolver a exclusão social profundamente enraizada das
comunidades ciganas, que continuam a ser vítimas de preconceitos. A legislação
neste campo deve ser combinada com medidas políticas e financeiras. Um elemento
decisivo da luta contra a discriminação dos ciganos a nível da UE residiu na
adoção do «quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos
ciganos até 2020»[72].
A Comissão procedeu posteriormente ao acompanhamento anual das estratégias nacionais
definidas pelos Estados-Membros nesta área. Os quatro domínios prioritários das
estratégias nacionais para a integração dos ciganos (educação, emprego,
cuidados de saúde e habitação) são todos abrangidos pela diretiva. A consecução
da igualdade absoluta pode, na prática e em determinadas circunstâncias,
justificar a discriminação positiva em benefício dos ciganos, em especial nos quatro
domínios referidos. Simultaneamente, a Comissão continuou a reforçar
a proteção jurídica das comunidades ciganas através da sua proposta de
recomendação sobre os ciganos adotada pelo Conselho em 9 de dezembro
de 2013[73].
A referida recomendação promove uma série
de medidas específicas nos quatro domínios em causa, bem como medidas
horizontais destinadas a melhorar a situação dos ciganos, colocando a ênfase na
necessidade de garantir a aplicação prática da diretiva no terreno e,
nomeadamente, incentivando os Estados-Membros a adotarem mais medidas para
assegurar que as suas regulamentações nacionais, regionais e locais não são discriminatórias
nem causam segregação[74].
A recomendação irá igualmente reforçar
a eficácia da proteção contra a discriminação e promover medidas proativas. O TJUE ainda não foi chamado a pronunciar-se
sobre qualquer processo que dissesse respeito especificamente aos ciganos[75]. A nível nacional, existe,
contudo, bastante jurisprudência pertinente (ver anexo II). 6. Aspetos específicos da diretiva relativa à
igualdade no emprego (2000/78/CE) 6.1 Idade Quando a diretiva foi adotada, o conceito de
discriminação em razão da idade no emprego e na profissão era totalmente desconhecido
em muitos Estados-Membros e os empregadores foram obrigados a alterar a forma
como abordavam as questões relacionadas com o envelhecimento. A discriminação laboral
das pessoas mais velhas é um problema cada vez mais grave na Europa, dada a
evolução demográfica, tendo estado na origem de grande parte da legislação recente
em matéria de envelhecimento, nomeadamente a abolição ou o aumento da idade de
reforma obrigatória, as medidas de desencorajamento da reforma antecipada e
outras medidas destinadas a manter os trabalhadores mais velhos no mercado de
trabalho. O artigo 6.º da diretiva prevê que, em
certas situações, se possam justificar diferenças de tratamento em razão da
idade[76].
No entanto, essas derrogações devem ser objetiva e razoavelmente justificadas
por um objetivo legítimo, incluindo a política de emprego, bem como pelos
objetivos em matéria de mercado laboral e de formação profissional, devendo os
meios para os atingir ser adequados e necessários. Dado que esta derrogação
deixa uma grande margem de manobra aos Estados-Membros, tem originado muitas sentenças
importantes do TJUE e dos tribunais nacionais, as quais permitiram clarificar os
critérios de admissibilidade da diferença de tratamento. Dada a pertinência e a importância prática desta
questão, o anexo III apresenta uma síntese das questões relacionadas com a
discriminação em razão da idade[77]. 6.2 Deficiência O Tribunal
de Justiça já proferiu acórdãos paradigmáticos em processos por discriminação
com base na existência de uma deficiência. No processo Chacon Navas[78], o TJUE definiu o
conceito de deficiência, considerando que a doença, enquanto tal, não era
abrangida pelo conceito. Mais recentemente, nos processos apensos Ring e
Skouboe Werge[79],
o TJUE esclareceu, todavia, que o conceito de deficiência pode, em certas circunstâncias,
incluir patologias causadas por uma doença incurável ou por uma doença curável
de longa duração. O Tribunal integrou igualmente na sua interpretação o conceito
de deficiência que consta da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das
Pessoas com Deficiência. A referida convenção foi o primeiro instrumento de
defesa dos direitos humanos juridicamente vinculativo a nível internacional subscrito
pela UE[80].
A União encontra-se, pois, vinculada por essa convenção dentro dos limites
das suas competências[81],
devendo a Diretiva 2000/78/CE ser interpretada, tanto quanto possível, em conformidade com esse instrumento[82]. Um dos principais elementos da diretiva consiste em impor aos empregadores a
obrigação de proporcionarem «adaptações razoáveis» às pessoas com
deficiência. A Comissão tem controlado rigorosamente a correta transposição dessa
disposição[83]. Numa fase inicial,
alguns Estados-Membros sentiram dificuldades na sua transposição[84]. O TJUE constatou, num acórdão de 4 de julho
de 2013[85],
que um Estado-Membro tinha violado a diretiva
ao não transpor corretamente a disposição em causa, na medida em que a legislação
nacional não abrangia todas as pessoas com deficiência. Todos os outros
processos instaurados junto do TJUE foram entretanto encerrados. 6.3 Orientação sexual Quando a diretiva
foi transposta, a proibição de discriminação em razão da orientação
sexual representou um elemento inovador para quase todos os Estados-Membros. A
Comissão teve de iniciar processos por infração contra vários Estados‑Membros[86] por insuficiência da proteção concedida neste domínio. Todos os
processos em causa foram entretanto encerrados e a totalidade dos
Estados-Membros concede atualmente a proteção prevista na diretiva. O Tribunal
de Justiça interpretou os limites da proteção
contra a discriminação com base na orientação sexual em vários acórdãos importantes,
nomeadamente nos processos Maruko e Römer[87], tendo considerado que,
quando o direito nacional coloca as pessoas do mesmo sexo numa situação
comparável à dos cônjuges, as disposições nacionais
que impeçam os parceiros do mesmo sexo de beneficiar das prestações pagas aos
cônjuges são igualmente abrangidas
pelo âmbito de aplicação da diretiva. O recente processo ACCEPT[88] demonstra bem os
desafios que ainda subsistem neste domínio e a necessidade de manter um
controlo rigoroso do cumprimento da proibição deste tipo de discriminação[89]. No referido
processo, o TJUE considerou que o anúncio público pelo proprietário de um clube
de futebol profissional romeno de que nunca contrataria um jogador homossexual
violava o disposto na Diretiva 2000/78/CE. 6.4 Religião ou convicções A diretiva proíbe a discriminação no domínio laboral
com base na religião ou nas convicções, garantindo essa proteção a todas as
pessoas que professem uma religião ou crença. O artigo 4.º, n.º 2, da
diretiva prevê, todavia, uma derrogação no que respeita às igrejas e outras
organizações cuja ética seja baseada na religião, enquanto empregadoras. Em
certas condições, estas podem estabelecer exigências específicas em relação aos
seus trabalhadores com base na religião ou nas convicções. Esses «requisitos
profissionais» devem ser essenciais, legítimos e justificados, não podendo
justificar uma discriminação baseada noutro motivo (por exemplo, a orientação
sexual do trabalhador). A Comissão tem verificado a conformidade das disposições nacionais que aplicam esta
derrogação, a qual deve ser objeto de interpretação restritiva pois trata-se de
uma exceção. Inicialmente, a aplicação correta desta derrogação suscitou
problemas em seis Estados-Membros[90]
mas todos os processos por infração foram entretanto encerrados. 7. Conclusões e perspetivas Hoje em dia, todos os
Estados-Membros adotaram as medidas necessárias para transpor as duas diretivas
para a respetiva ordem jurídica, tendo criado os organismos e adotado os procedimentos
necessários para as aplicar. As autoridades administrativas e judiciais dos Estados‑Membros, assim como os organismos
nacionais de promoção da igualdade, passaram pois a estar na linha da frente para
assegurar, de forma sistemática e integral, a proteção no terreno de todos os
cidadãos. A Comissão vai acompanhar atentamente a aplicação da diretiva e prestar
apoio às autoridades dos Estados-Membros neste domínio. Prosseguirá igualmente o
acompanhamento da situação no quadro do seu relatório anual sobre a aplicação
da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. O principal desafio neste
momento consiste em sensibilizar a opinião pública para a proteção já existente
e garantir uma melhor implementação e aplicação das diretivas. A Comissão irá,
juntamente com os Estados-Membros e com os organismos nacionais de promoção da
igualdade, promover um esforço concertado para tirar todo o partido das
diretivas em termos de proteção do direito fundamental à igualdade de
tratamento na UE. Os três anexos do presente relatório visam contribuir para esse
esforço. No entanto, a legislação só por si não será suficiente para garantir a
plena igualdade de tratamento, devendo ser combinada com a adoção de medidas
políticas. O Programa da União Europeia para o Emprego e a Solidariedade Social
(Progress) tem financiado atividades de sensibilização e de formação, mas tal esforço
deve ser reforçado pela Comissão e pelos Estados‑Membros, a fim de garantir
melhorias tangíveis em termos de tomada de consciência dos direitos em vigor em
toda a UE. O reforço do papel de fiscalização dos
organismos nacionais de promoção da igualdade pode ser decisivo para assegurar uma
implementação mais eficaz de ambas as diretivas. O reforço da eficácia dos
organismos de promoção da igualdade, permitindo-lhes concretizar todo o seu
potencial, poderá dar um importante contributo para a promoção da igualdade de
tratamento, de forma facilmente acessível a todas as pessoas na UE e também mais rápida e menos onerosa para os
interessados (incluindo os Estados‑Membros) comparativamente com o
recurso aos tribunais. [1] Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000,
que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem
distinção de origem racial ou étnica, JO L 180 de 19.7.2000, p. 22, e Diretiva
2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro
geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional, JO L
303 de 2.12.2000, p. 16. [2] COM(2006) 643 final, de 30.10.2006, relativo à Diretiva
2000/43/CE. [3] COM(2008) 225 final/2, de 8.7.2008, relativo à Diretiva
2000/78/CE. [4] Artigo 17.º da Diretiva 2000/43/CE e artigo 19.º
da Diretiva 2000/78/CE. [5] Nos termos do artigo 25.º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia (TFUE), a Comissão deve elaborar, de três em
três anos, um relatório sobre a aplicação das disposições do Tratado
«em matéria de não discriminação e de cidadania da União», ver
COM(2013) 270, de 8.5.2013, para o período 2011-2013. O relatório a que
alude o artigo 25.º remete para o presente relatório no que respeita à
luta contra a discriminação ao abrigo do artigo 19.º do TFUE. [6] Artigos referidos na nota de rodapé n.º 4. [7] Os organismos de promoção da igualdade da Bélgica, da
Dinamarca, da Alemanha, da Hungria, da Áustria, da Suécia e do Reino Unido
responderam separadamente. [8] Centro Europeu das Empresas Públicas (CEEP), BusinessEurope,
Confederação Europeia dos Sindicatos (CES), Eurocadres e União Europeia
do Artesanato e das Pequenas e Médias Empresas (UEAPME). [9] Lóbi Europeu das Mulheres, plataforma das ONG europeias
do setor social (Plataforma Social), Rede Europeia em matéria de Religião e
Crença Religiosa (ENORB), Rede Europeia contra o Racismo (ENAR), ILGA-Europa,
Plataforma Europeia dos Idosos (AGE), Fórum Europeu das Pessoas com
Deficiência, Sociedade Aberta, Amnistia Internacional e Centro Europeu para os
Direitos dos Ciganos (ERRC). Para além destas organizações, foram também recebidos outros contributos por iniciativa
da Plataforma de cooperação internacional em matéria de migrantes sem
documentos (PICUM) e do Fórum Europeu das Mulheres Muçulmanas. [10] Esta rede presta apoio à Comissão em matéria de luta
contra a discriminação. [11] A Diretiva 2000/43/CE deveria ter sido transposta para o
direito nacional até 19 de julho de 2003 nos Estados-Membros
da UE-15, até 1 de maio de 2004 nos Estados-Membros
da UE-10, até 1 de janeiro de 2007, na Roménia e na Bulgária, e até 1 de
julho de 2013 na Croácia; a Diretiva 2000/78/CE deveria ter sido transposta
para o direito nacional até 2 de dezembro de 2003 na UE-15 e nas datas
indicadas supra quanto aos novos Estados-Membros. A Diretiva 2000/78/CE previa,
contudo, até três anos adicionais para a transposição das disposições relativas
à idade e à deficiência. [12] Não houve qualquer processo contra o Luxemburgo. A análise
da transposição pela Bulgária e pela Croácia ainda está em curso. [13] Encontram-se ainda pendentes processos por infração por
falta de conformidade contra a Bélgica e a Roménia (quanto à Bélgica
relativamente às duas diretivas, quanto à Roménia, apenas relativamente à
Diretiva 2000/78/CE). [14] Processo C-312/11, Comissão Europeia/República Italiana,
acórdão de 4 de julho de 2013. [15] Veja-se, nomeadamente, os processos por infração
recentemente abertos contra dois Estados‑Membros (Hungria em 2012, no que
respeita à Diretiva 2000/78/CE, e Finlândia em 2013, no que se refere à
Diretiva 2000/43/CE). O primeiro processo diz respeito à redução da idade de
reforma obrigatória dos juízes, procuradores e notários. O segundo respeita à
falta de competências do organismo nacional de promoção da igualdade criado por
força da Diretiva 2000/43/CE. O Tribunal de
Justiça considerou que a Hungria não tinha cumprido as obrigações que
lhe incumbiam por força da Diretiva 2000/78/CE ao ter reduzido
consideravelmente a idade de reforma obrigatória dos juízes, procuradores e
notários (processo C-286/12, Comissão Europeia/Hungria, acórdão de 6 de
novembro de 2012). Na sequência desse acórdão, a Hungria adotou, em 11 de março
de 2013, a Lei T-9598, para assegurar a conformidade com a diretiva, tendo o
referido processo sido encerrado em 20 de novembro de 2013. [16] Dois processos, relativos à Grécia, dizem respeito a
limites de idade discriminatórios na função pública, o outro, relativo à
República Checa, diz respeito à insuficiente proteção contra a discriminação
concedida às pessoas portadoras de deficiência à procura de emprego. [17] As publicações da Comissão foram elaboradas pela rede
europeia de peritos jurídicos em matéria de não discriminação e podem ser
consultadas no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/justice/discrimination/document/index_en.htm#h2-7.
Os relatórios da Equinet encontram-se em: http://www.equineteurope.org
e os da Agência dos Direitos Fundamentais da UE em: http://fra.europa.eu. [18] O financiamento provém do programa Progress 2007-13, ao
abrigo da Decisão 1672/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de
outubro de 2006, que estabelece um Programa Comunitário para o Emprego e a Solidariedade
Social — Progress, JO L 315 de 15.11.2006. A formação é atualmente
assegurada pela Academia de Direito Europeu de Trier, no âmbito de um contrato
celebrado com a Comissão, ver http://www.era.int. [19] Artigo 10.º da Diretiva 2000/43/CE e artigo 12.º
da Diretiva 2000/78/CE. [20] Segundo o inquérito EU-MIDIS levado a cabo em 2010 pela
Agência de Direitos Fundamentais, só 25 % dos inquiridos afirmaram
conhecer a legislação antidiscriminação em vigor. Disponível no seguinte
endereço: http://fra.europa.eu/en/publications-and-resources. [21] As ofertas de emprego não podem formular qualquer
exigência discriminatória quanto à idade ou origem étnica do candidato.
Alguns Estados-Membros efetuaram experiências com a utilização de CV anónimos
nas candidaturas de emprego a fim de evitar preconceitos na seleção dos
candidatos nas entrevistas de emprego. Ver, por exemplo, o projeto-piloto da
Alemanha: http://www.antidiskriminierungsstelle.de/DE/ThemenUndForschung/anonymisierte_bewerbungen/anonymisierte_bewerbungen_node.html
[22] Nomeadamente a Bulgária, a Irlanda, a Itália, a Polónia, a
Roménia, a Eslováquia e a Espanha. Além disso, os órgãos de promoção da
igualdade da Áustria, do Reino Unido e da Polónia transmitiram informações
pormenorizadas a este respeito. Vários Estados-Membros informaram que o
programa Progress foi utilizado para financiar projetos de sensibilização. [23] Esta foi igualmente uma das recomendações da Agência no
seu parecer 1/2013 sobre as duas diretivas. Disponível em: http://fra.europa.eu/en/opinion/2013/fra-opinion-situation-equality-european-union-10-years-initial-implementation-equality.
[24] Os artigos 11.º e 12.º da Diretiva 2000/43/CE e os
artigos 13.º e 14.º da Diretiva 2000/78/CE realçam o papel dos parceiros
sociais e das ONG na promoção da igualdade de tratamento. [25] Por exemplo, as recomendações dirigidas aos empregadores e
aos trabalhadores pela Comissão para
a Igualdade e os Direitos Humanos do Reino Unido podem ser consultadas online
no seguinte endereço: http://www.equalityhumanrights.com/advice-and-guidance/new-equality-act-guidance/
[26] Os dados relativos à igualdade de tratamento referem-se
aos dados recolhidos em matéria de igualdade e de discriminação. [27] Não se trata apenas dos dados relativos aos motivos de
discriminação abrangidos pelas duas diretivas, mas também de dados repartidos
por sexo. Se os Estados-Membros não recolherem esses dados com base no sexo não
poderão apurar se as mulheres, ou os homens, são eventualmente vítimas dos
diferentes tipos de discriminação. [28] Ver igualmente o relatório da Equinet Statistics on
Discrimination and Database on Complaints. A contribution from national
equality bodies, de dezembro de 2009, disponível em: http://www.equineteurope.org. [29] O teste situacional é um método que permite evidenciar a
existência de uma discriminação efetuando uma comparação por pares: por exemplo
apresentando duas candidaturas idênticas a um mesmo emprego com uma única
divergência quanto à característica concreta que se queira testar
(por exemplo, a idade). [30] Diretiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de
24 de outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz
respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, JO
L 281 de 23.11.1995, p. 31-50. A futura reforma do enquadramento jurídico da UE em matéria de
proteção dos dados pessoais, já apresentada pela Comissão Europeia, não
introduzirá alterações a este respeito. [31] Todas as referências aos dados sobre a igualdade de
tratamento contidos no presente relatório devem ser entendidas enquanto dados
anónimos recolhidos para efeitos de estatísticas ou de provas sem identificação
das pessoas singulares em causa. [32] Por exemplo, a Alemanha, a Irlanda, a França, a Croácia e
a Hungria publicaram inquéritos, relatórios ou manuais sobre a recolha de dados
em matéria de igualdade de tratamento. [33] Inquérito EU-MIDIS 2010 da Agência dos Direitos
Fundamentais. Disponível no seguinte endereço: http://fra.europa.eu/en/publications-and-resources.
[34] Ver o relatório de 2012 da Equinet Tackling the
‘Known Unknown’ How Equality Bodies Can Address Under-Reporting of
Discrimination through Communications, disponível no seguinte endereço:
http://www.equineteurope.org. [35] Estes obstáculos foram identificados em estudos
específicos, nomeadamente um estudo comparativo de 2011 sobre o acesso à
justiça em matéria de igualdade de género e de luta contra a discriminação,
encomendado pela Comissão Europeia e disponível no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/justice/gender-
equality/files/conference_sept_2011/final_report_access_to_justice_final_en.pdf,
assim como no relatório da Agência dos Direitos Fundamentais Access to
justice in cases of discrimination in the EU – Steps to further equality,
disponível em: http://fra.europa.eu/en/publications-and-resources. [36] Por exemplo, vários Estados-Membros tinham erroneamente
fixado limites máximos para as indemnizações em caso de discriminação. [37] Ver os estudos referidos na nota de rodapé n.º 35, assim
como os relatórios nacionais redigidos pelos peritos jurídicos independentes no
domínio da luta contra a discriminação, pelos organismos nacionais de promoção
da igualdade e pela Equinet. [38] Ver os dados recolhidos por peritos jurídicos independentes
provenientes de todos os Estados‑Membros, comparados e sintetizados no
relatório Developing Anti-Discrimination Law in Europe, de outubro de
2012, disponível em: http://ec.europa.eu/justice/discrimination/document/index_en.htm#h2-7
. [39] Acórdão proferido em 25 de março de 2013 no processo
C-81/12, Asociația ACCEPT/Consiliul Național pentru Combaterea
Discriminării. O Tribunal decidiu que competia ao órgão jurisdicional nacional
apreciar a questão. [40] Por exemplo, a Alemanha. [41] Por exemplo, a Dinamarca e a Alemanha. [42] A título de exemplo, a Estónia indicou que durante o
período 2007-2011, os seus tribunais só tiveram de se pronunciar sobre três
processos em matéria de discriminação laboral. A Finlândia informou que não
existe muita jurisprudência quanto à lei antidiscriminação e que não existem
praticamente processos por discriminação nos tribunais superiores. A Letónia
não comunicou qualquer processo penal durante o período 2009-2012, tendo
comunicado entre 44 e 57 processos anuais de algum modo relacionados com a
discriminação ou a diferença de tratamento. Malta informou que não possuía
praticamente jurisprudência neste domínio. [43] Como o conceito de «adaptações razoáveis», aplicável
apenas no que respeita à deficiência. [44] Por exemplo, a Irlanda e a Dinamarca. [45] Por exemplo, a Estónia, a Eslovénia e a Finlândia. [46] No seu contributo comum, os organismos de promoção da
igualdade referiram existir uma necessidade específica de controlo para
assegurar a aplicação uniforme do conceito de discriminação indireta.
Ver o relatório da Equinet, de maio de 2013, Equality law in Practice –
Report on the Implementation of the Race and General Framework Directives,
disponível em: http://www.equineteurope.org. [47] Essa inversão só se aplica em processo civil e não em
processo penal. [48] República Checa, Estónia, Itália, Chipre, Lituânia,
Hungria, Malta e Roménia. [49] Bélgica, Malta e Eslováquia. [50] Eslováquia. [51] Ver a nota de rodapé n.º 18. Uma das questões abordadas
especificamente nessa formação é o ónus da prova nos processos por
discriminação. [52] O artigo 5.º da Diretiva 2000/43/CE e o
artigo 7.º da Diretiva 2000/78/CE estipulam que, a fim de assegurar, na
prática, a plena igualdade, o princípio da igualdade de tratamento não obsta a
que os Estados-Membros mantenham ou aprovem medidas específicas destinadas a
prevenir ou compensar desvantagens relacionadas com a origem racial ou étnica,
ou em razão da religião ou convicções, de uma deficiência, da idade ou da
orientação sexual, respetivamente. [53] Só a Lituânia indicou não ter adotado qualquer medida
desse tipo. [54] Em matéria de discriminação positiva das pessoas com
deficiência, os Estados-Membros comunicaram a definição de quotas que devem ser
respeitadas pelos empregadores do setor público. As ações positivas em
benefício das comunidades ciganas são mais diversificadas e abrangem os quatro
setores principais das estratégias nacionais para estas populações (emprego,
habitação, educação e cuidados de saúde). Na recomendação do Conselho relativa
a medidas eficazes para a integração dos ciganos nos Estados‑Membros,
adotada em 9 de dezembro de 2013 (documento do Conselho n.º 16970/13,
disponível em: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/139979.pdf,
referência do JO ainda não disponível), recomenda-se aos Estados-Membros que «no
intuito de promover a plena igualdade dos ciganos na prática, adotem medidas
eficazes para garantir o seu tratamento equitativo e o respeito dos seus
direitos fundamentais, incluindo a igualdade no acesso à educação, ao emprego,
à saúde e à habitação» (ponto 1.1). [55] Ver o considerando 14 da Diretiva 2000/43/CE e o
considerando 3 da Diretiva 2000/78/CE. As duas diretivas referem igualmente a
necessidade de se avaliar, de acordo com o princípio da horizontalização da
perspetiva de género, o impacto das medidas tomadas sobre os homens e as
mulheres (artigo 17.º, n.º 2.º, da Diretiva 2000/43/CE e
artigo 19.º, n.º 2.º da Diretiva 2000/78/CE). Embora
muitos Estados‑Membros tenham alegado não possuir informações
pertinentes, a Irlanda, a Espanha, a França, os Países Baixos e a Polónia
forneceram informações exaustivas. [56] Proposta de diretiva que aplica o princípio da igualdade
de tratamento entre as pessoas, independentemente da sua religião ou crença,
deficiência, idade ou orientação sexual (COM(2008) 426 final). [57] Acórdão de 17 de julho de 2008 proferido no processo
C-303/06, Coleman. O Tribunal considerou que a Diretiva 2000/78/CE
protegia a mãe de uma criança com deficiência relativamente ao assédio e à
discriminação no emprego, na medida em que esses problemas se deviam ao facto
de ela precisar de tempo suplementar para cuidar do filho. [58] Ver anexo II, ponto 2c. [59] Artigo 3.º, n.º 2, de ambas as diretivas,
considerando 13 da Diretiva 2000/43/CE e considerando 12 da Diretiva
2000/78/CE. [60] Os «nacionais de países terceiros» são definidos, por
exemplo na Diretiva 2011/98/UE como pessoas que não são cidadãos da União na
aceção do artigo 20.º, n.º 1, do TFUE. [61] A título de exemplo, as seguintes diretivas preveem
expressamente direitos à igualdade de tratamento entre os nacionais de países
terceiros e os cidadãos nacionais: a Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de
novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros
residentes de longa duração (JO L 16 de 23.1.2004, p. 44), com a
redação que lhe foi dada pela Diretiva 2011/51/UE (JO L 132 de
19.5.2011, p. 1), a fim de abranger igualmente
os beneficiários de proteção internacional e a Diretiva 2011/98/UE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um
procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os
nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um
Estado-Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países
terceiros que residem legalmente num Estado-Membro (JO L 343 de
23.12.2011, p. 1). A segunda diretiva refere expressamente, no
considerando 29, a Diretiva 2000/43/CE e a Diretiva 2000/78/CE. [62] Os princípios básicos comuns em matéria de integração
proporcionam o enquadramento à escala da UE para a cooperação política no que
respeita à integração dos cidadãos de países terceiros, incluindo o respeito
dos princípios da igualdade e da não discriminação, enquadramento esse que foi
consolidado pelas comunicações da Comissão sobre a integração, o intercâmbio entre
Estados Membros e a consulta das partes interessadas. Princípios básicos comuns
para a política de integração dos imigrantes na União Europeia, adotados em 19
de novembro de 2004, documento n.º 14615/04, Agenda Comum para a Integração,
COM(2005) 389 final e Agenda Europeia para a Integração, COM(2011) 455 final. [63] O Reino Unido comunicou que o artigo 9.º, n.º 1, da lei
relativa à igualdade de tratamento de 2010 contém uma definição de «raça» («A
noção de raça inclui: a) a cor da pele; b) a nacionalidade; c) as origens
étnicas ou nacionais»). Embora o conceito de «origens étnicas ou nacionais»
esteja incluído na definição de «raça», não é definido com maior exaustão. A
Suécia informou que a sua legislação antidiscriminação define «identidade
étnica» como «a origem nacional ou étnica, a cor da pele ou outra circunstância
semelhante». Outros Estados-Membros remetem para a interpretação constante dos
documentos preparatórios, da jurisprudência nacional ou das convenções
internacionais, nomeadamente a Convenção Internacional sobre a Eliminação de
Todas as Formas de Discriminação Racial, igualmente
mencionada no preâmbulo da diretiva. [64] O relatório da Equinet Equality Law in Practice –
Comparative analysis of discrimination cases in Europe, disponível em http://www.equineteurope.org,
demonstra, com base num estudo dos casos analisados pelos organismos nacionais
de promoção da igualdade, a dificuldade de se distinguir entre os diferentes
motivos de discriminação. [65] Encontram-se pendentes, contudo, processos por infração
contra a Bélgica e a Finlândia por insuficiência das competências dos
respetivos organismos nacionais de promoção da igualdade, embora a questão deve
estar resolvida brevemente no que se refere à Bélgica. [66] Diretiva 2004/113/CE do Conselho, de 13 de dezembro de
2004, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres
no acesso a bens e serviços e seu fornecimento, JO L 373 de 21.12.2004,
p. 37, e Diretiva 2006/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de
julho de 2006, relativa à aplicação do princípio da igualdade de oportunidades
e da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao
emprego e à atividade profissional (reformulação), JO L 204 de
26.7.2006, p. 23. [67] Em todos os Estados-Membros,
excetuando a Dinamarca, a Itália, Malta, Portugal, Espanha e Finlândia. Na Dinamarca,
contudo, o organismo para a igualdade de tratamento, que é uma instância
independente de recurso administrativo, possui competência para analisar uma
vasta gama de motivos de discriminação, incluindo todos os abrangidos pela
Diretiva 2000/78/CE. [68] Vários Estados-Membros foram contactados no decurso desse
exercício de controlo, tendo-lhes sido pedido que apresentassem elementos
comprovativos do apoio prestado às vítimas de discriminação, assim como dos
relatórios e estudos elaborados. Até à data, foi instaurado um processo por
infração contra a Finlândia (respeitante à inexistência de um organismo de
promoção da igualdade competente no domínio do emprego, por força da Diretiva
2000/43/CE). [69] A título de exemplo, a Comissão contestou uma disposição
da legislação romena que aparentemente autorizava uma categoria especial de
discriminação indireta no domínio do planeamento e do ordenamento do território. Embora tivesse sido formulada
de uma forma neutra, a disposição em causa parecia visar especificamente a
comunidade cigana. [70] Para apurar se as medidas ou disposições legislativas em causa são discriminatórias das
comunidades ciganas, não é relevante se mencionam expressamente os ciganos ou
utilizam outra terminologia (por exemplo, «nómadas»), desde que seja óbvio
que visam especificamente esta comunidade. [71] Não necessariamente apenas a legislação em matéria de
igualdade de tratamento, mas também outras disposições
legislativas nos domínios abrangidos pela diretiva (por exemplo, a
legislação em matéria de habitação social no que respeita ao acesso à
habitação). [72] COM(2011) 173 final de 5.4.2011. [73] Documento do Conselho n.º 16970/13, disponível no
seguinte endereço: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/139979.pdf
(referência do JO ainda não disponível). [74] Ponto 2.1 da presente recomendação. [75] Processo C-394/11, Belov, o primeiro processo por
discriminação de ciganos apresentado no Tribunal de Justiça foi declarado «não
admissível» pelo Tribunal em 31 de janeiro de 2013, dado que o organismo
búlgaro de promoção da igualdade (que tinha reenviado o processo para o
Tribunal de Justiça) não foi considerado um órgão jurisdicional na aceção do
Tratado. [76] Condições específicas para os jovens e os trabalhadores
mais velhos, fixação de condições mínimas de idade, experiência profissional ou
antiguidade no emprego e fixação de uma idade máxima de contratação. [77] Com base nos contributos enviados pelos Estados-Membros e
outras partes interessadas e no relatório Age and Employment elaborado
pela Comissão em 2011 e disponível no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/age_and_employment_en.pdf. [78] Acórdão de 11 de julho de 2006 proferido no processo
C-13/05 Chacon Navas. [79] Acórdão de 11 de abril de 2013 proferido nos processos
apensos C-335/11 e C-337/11, Ring e Skouboe Werge. [80] A União Europeia assinou a Convenção em 30 de março de
2007 e esta entrou em vigor, no que se refere à União Europeia, em 22 de
janeiro de 2011. Em 2014 será publicado o primeiro relatório periódico da UE
sobre a aplicação da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. [81] Estas são enunciadas no anexo II da Decisão
2010/48/CE do Conselho, de 26 de novembro de 2009, relativa à celebração, pela
Comunidade Europeia, da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das
Pessoas com Deficiência, JO L 23 de 27.1.2010, p. 35. [82] Ver os pontos 28-32 dos processos Ring e Skouboe
Werge referidos na nota de rodapé n.º 79. [83] Entende-se por «adaptação razoável» a obrigação de o
empregador tomar medidas adequadas para que uma pessoa deficiente tenha acesso,
participe ou avance no trabalho, ou receba formação, a menos que essas medidas
constituam um encargo demasiado pesado para o empregador. [84] Bélgica, Estónia, Chipre, Itália, Letónia, Lituânia,
Hungria, Polónia e Eslováquia. [85] Acórdão proferido em 4 de julho de 2013 no processo
C-312/11, Comissão/Itália. Na sequência desse acórdão, a Itália
introduziu alterações legislativas que estão atualmente a ser analisadas pela Comissão. [86] República Checa, Letónia, Polónia, Eslováquia, Finlândia e
Reino Unido. [87] Acórdãos proferidos em 1 de abril de 2008 no processo
C-267/06 Maruko/Versorgungsanstalt der deutschen Bühnen e em 10 de maio
de 2011 no processo C-147/08 Römer/Freie und Hansestadt Hamburg. [88] Acórdão proferido em 25 de março de 2013 no processo
C-81/12 Asociatia Accept/ Consiliul National Pentru combaterea Discriminarii. [89] Ver o estudo da Agência dos Direitos Fundamentais de maio
de 2013 sobre as experiências das pessoas LGBT em matéria de discriminação,
violência e assédio, disponível em: http://fra.europa.eu/en/publication/2013/eu-lgbt-survey-european-union-lesbian-gay-bisexual-and-transgender-survey-results
, assim como o documento da Equinet Equality bodies promoting equality &
non-discrimination for LGBTI people, disponível em www.equineteurope.org, que visa
promover o trabalho dos organismos de promoção da igualdade e de luta contra a
discriminação das pessoas LGBTI. [90] Alemanha, Irlanda, Países Baixos, Eslovénia, Finlândia e
Reino Unido.