26.11.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 424/20

Relator:

Denis Meynent

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com a Comunicação da Comissão — Uma visão para o mercado interno dos produtos industriais — que se inscreve na recente evolução positiva no sentido de uma política industrial à escala da União, que encontra expressão específica na Comunicação — Por um renascimento industrial europeu.

1.2

Para o CESE, as normas técnicas aplicáveis aos produtos industriais devem ser objeto de uma regulação democrática, aberta e transparente, e envolver um leque alargado de partes interessadas, incluindo, pelo menos, as empresas, nomeadamente as PME, os assalariados ou os seus representantes, os consumidores e as ONG ativas no domínio da proteção ambiental. Para que esta abertura se concretize na realidade, é legítimo conceder apoio público às partes interessadas que não dispõem de recursos suficientes para participar.

1.3

O âmbito de aplicação das «exigências essenciais» de interesse público que podem ser traduzidas em normas técnicas não deve circunscrever-se aos domínios da segurança, da saúde, da proteção do ambiente e da defesa dos consumidores, devendo também incluir qualquer interesse público considerado legítimo por decisão democrática e, em particular, as condições sociais e ambientais de produção, e a interoperabilidade dos sistemas técnicos e a acessibilidade para todos os utilizadores.

1.4

As normas técnicas devem ser revistas e melhoradas periodicamente, e tanto mais frequentemente quanto mais inovador for o setor. Na opinião do CESE, embora não se deva retardar essas alterações, deve velar-se por reduzir o seu impacto nas empresas, nomeadamente nas PME.

1.5

Importa avaliar o impacto das propostas legislativas nas PME, em conformidade com a Lei das Pequenas Empresas (Small Business Act) (1). Não se deve isentar as PME da aplicação das normas regulamentares, uma vez que estas têm por objetivo proteger os interesses públicos que são independentes da dimensão da empresa que concebeu ou fabricou o produto, a fim de evitar a criação de um mercado a duas velocidades.

1.6

O CESE subscreve a proposta da Comissão de harmonizar os produtos industriais através de um regulamento, de aplicação direta e imediata em toda a União, e não de uma diretiva, bem como de converter a Decisão n.o 768/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho num regulamento de aplicação geral, o que simplificará a estrutura regulamentar e facilitará a sua compreensão, em particular para as PME.

1.7

O CESE concorda com a disponibilização gratuita de sínteses das normas a todos os interessados, nomeadamente às PME.

1.8

O CESE convida a Comissão a divulgar amplamente, tanto no mercado interno como nos mercados dos países terceiros, as informações sobre a qualidade e os exigentes requisitos dos produtos conformes com as normas europeias, através de um orçamento específico para a comunicação, envolvendo as partes interessadas enunciadas no ponto 1.2.

1.9

Quando da celebração de acordos de comércio livre, é imperativo preservar o caráter democrático, aberto e transparente da regulação atual das normas técnicas relativas ao mercado dos produtos industriais.

1.10

O CESE concorda com a criação de uma base de dados eletrónica centralizada, que forneça as informações pertinentes sobre as normas aplicáveis a cada produto.

1.11

O CESE apoia a criação de um sistema de «fiscalização eletrónica» do mercado único que permita a quem emite alertas de boa fé transmitir confidencialmente às autoridades informações sobre situações de não conformidade constatadas na fase de conceção, fabrico ou importação do produto industrial.

1.12

O CESE considera que as informações técnicas sobre um produto industrial em papel constituem uma forma de contrato permanente, autêntica e impossível de falsificar, e que uma versão eletrónica só pode ser aceite se cumprir os mesmos critérios.

1.13

O CESE constata que subsistem alguns obstáculos à livre circulação e à livre concorrência no mercado interno dos produtos industriais e apela para o reforço da fiscalização do mercado. Os Estados-Membros devem ser encorajados a promover uma maior homogeneidade das sanções, aplicando níveis e graus de tecnicidade comparáveis aos controlos do mercado e à distribuição de produtos e serviços, tendo em vista aumentar a sua coerência a nível europeu.

2.1

Na sua Comunicação, que vem na esteira da comunicação de outubro de 2012, a Comissão aborda os possíveis desenvolvimentos da regulamentação sobre o mercado interno dos produtos industriais no contexto da internacionalização das trocas comerciais, da evolução técnica dos produtos e da colocação no mercado de novos produtos e de novas tecnologias. Trata-se de avaliar o impacto da regulamentação em vigor no mercado dos produtos, do ponto de vista dos industriais e dos intervenientes no mercado único, com base nos resultados de uma consulta pública e de estudos de caso, referidos no documento de trabalho anexo (apenas em inglês) dos serviços da Comissão.

2.2

O documento da Comissão descreve a evolução do direito da União em matéria de produtos industriais desde a adoção, em 1985, da «nova abordagem» em matéria de harmonização legislativa: o legislador da União define as «exigências essenciais», ou seja, os objetivos em matéria de segurança, saúde, proteção do ambiente e defesa dos consumidores, a cumprir pelas empresas quando colocam produtos no mercado da União, assegurando o mais elevado nível de proteção (artigo 114.o do TFUE). No que diz respeito às «exigências essenciais», a harmonização realiza-se através de normas estabelecidas por organismos europeus de normalização mandatados pela Comissão Europeia.

2.3

Os produtos industriais são definidos como produtos não alimentares obtidos através de um processo industrial, mas a comunicação concentra-se naqueles que não foram recentemente objeto de legislação, nem alvo de revisão ou avaliação. Não são visados os produtos que, pela sua natureza muito específica, são tratados em separado, tais como os produtos farmacêuticos.

2.4

Segundo a Comissão, a harmonização permitiu um notável aumento do comércio de produtos industriais, mais rápido que o da taxa de crescimento do valor acrescentado total da indústria transformadora entre 2000 e 2012. A legislação da União propiciou economias de escala, reforçando em simultâneo a competitividade das empresas e evitando os custos de conformidade que, até então, resultavam de disparidades ou, em alguns casos, da inexistência de regras ao nível nacional.

2.5

As regras estabelecidas de acordo com a abordagem de 1985 também fizeram com que os consumidores tivessem mais confiança nos produtos europeus.

3.1

Uma condição imprescindível ao bom funcionamento do mercado interno dos produtos industriais é a confiança dos consumidores e dos utilizadores profissionais ao longo da cadeia de criação de valor na medida em que estes produtos cumprem as «exigências essenciais» de interesse público. Sem confiança deixa de haver transações, o mercado desmorona-se e restam apenas os produtos de qualidade inferior (2).

3.2

Essas exigências referem-se à saúde, à segurança dos consumidores e dos trabalhadores da indústria, à proteção do ambiente e à defesa dos consumidores, mas sobretudo a todo a interesse público considerado legítimo por decisão democrática, e, em particular, às condições sociais e ambientais de produção, à interoperabilidade dos sistemas técnicos e à acessibilidade para todos os utilizadores.»

3.3

Essas «exigências essenciais» resultam de um processo democrático de decisão política que culminou na adoção de legislação ou regulamentação, fundamento da sua legitimidade. Os poderes públicos têm o direito de definir essas «exigências essenciais» e de assegurar que são cumpridas por todos os intervenientes no mercado interno.

3.4

Para o CESE, as normas técnicas aplicáveis aos produtos industriais refletem, ao nível técnico, essas «exigências essenciais» de interesse público. São, portanto, instrumentos políticos e devem ser inteiramente consideradas como tal. Antes de mais, são instrumentos de política geral, tendo em vista alcançar um objetivo explícito de interesse geral, de entre os enunciados no artigo 114.o do TFUE, mas vão mais além: a saúde e a segurança do utilizador (consumidor ou assalariado em ambiente profissional), as condições laborais favoráveis à produtividade e à motivação dos trabalhadores, a preservação de recursos naturais frágeis, não renováveis ou escassos (clima, recursos minerais, biosfera, espécies vivas, água), o bem estar dos animais, a confidencialidade e a integridade das comunicações e dados, a interoperabilidade dos componentes de sistemas complexos, entre outros objetivos, definidos por decisão democrática.

3.5

Em segundo lugar, são também instrumentos de política industrial e de estruturação do mercado. A conformidade com uma norma técnica exigente é um fator de diferenciação e de competitividade no mercado internacional, não pelo preço mas sim pela qualidade. As normas, por anteciparem necessidades futuras e a evolução do mercado, ajudam os industriais europeus a estarem na vanguarda, a inovarem e a terem uma oferta pouco sensível ao preço e, como tal, rentável e simultaneamente geradora de emprego de qualidade. A coexistência de normas concorrentes (em particular de interoperabilidade) num mercado faz com que a escolha de uma norma se repercuta nas empresas que dela retiram uma vantagem competitiva e, consequentemente, na localização da atividade económica e do emprego daí resultantes.

3.6

O cariz político das normas técnicas aplicáveis aos produtos industriais faz com que elas não possam ser consideradas como um domínio reservado a interesses privados e a especialistas técnicos, devendo antes ser objeto de uma regulação democrática, aberta e transparente, com uma ampla participação das partes interessadas assente nas cinco etapas de decisão seguintes:

3.7

Essa regulação deve apoiar-se em instituições abertas e legítimas e que confiram a todas as partes interessadas a possibilidade efetiva de influir nas decisões. Para o CESE, a lista das partes interessadas com legitimidade para contribuir para essa regulação deve ser aberta, em função da natureza precisa do objeto da regulação (assim, uma norma sobre o bem estar dos animais de criação e outra sobre a interoperabilidade dos instrumentos de comunicação digital não mobilizarão as mesmas partes interessadas). No entanto, a lista deverá incluir, pelo menos, as empresas, entre as quais as PME, os assalariados ou os seus representantes, os consumidores e as ONG ativas no domínio da proteção do ambiente.

3.8

As normas técnicas, pelo facto de serem instrumentos de política industrial e de competitividade tanto pela qualidade como pela antecipação das necessidades técnicas, societais e ambientais, mas também fontes de inovação técnica, devem, a fim de poderem desempenhar este papel, ser revistas e melhoradas periodicamente, a um ritmo tanto mais acentuado quanto mais inovador for o setor. Nos setores fortemente inovadores e com um elevado potencial de desenvolvimento, o Comité recomenda que se persigam paralelamente os objetivos de legitimidade democrática e social do processo regulamentar e normativo, especificados nos pontos 3.2. a 3.7., bem como da criação e subsequente atualização das normas a um ritmo acentuado. No entanto, o impacto dessas alterações nas empresas deve ser reduzido.

3.9

Por último, as normas técnicas aplicáveis aos produtos industriais são vetores privilegiados de informação e educação dos consumidores (finais e intermédios), fornecendo-lhes elementos objetivos e rigorosos para que possam avaliar de forma autónoma se o produto é adequado às suas necessidades. Os consumidores assim informados e educados são sensíveis à diferenciação pela qualidade e contribuem para a competitividade não ligada ao preço de uma indústria europeia baseada num elevado nível de competência e motivação dos seus trabalhadores. Essas normas são, portanto, um elemento essencial da simbiose entre fornecedores de produtos industriais de elevada qualidade e consumidores exigentes e rigorosos.

4.1

A regulação de normas harmonizadas através de diretivas, como até aqui, é fonte de instabilidade e exige das empresas um esforço de adaptação constante e, por vezes, desnecessário. Com efeito, esta forma de regulação é suscetível de conduzir a legislações diferentes consoante os Estados-Membros. Esta heterogeneidade aparentemente pouco relevante é, na realidade, importante quando se trata do nível de especificidade exigido para estabelecer a conformidade de um produto industrial com uma norma. Acresce a esta heterogeneidade geográfica uma heterogeneidade temporal, derivada das diferentes datas de transposição da diretiva para cada ordem jurídica dos 28 Estados-Membros. Uma vez que o prazo de transposição se pode prolongar até 36 meses e que a atualização das normas pode ser necessária com a mesma frequência (ou ainda maior nos setores altamente inovadores), as empresas podem encontrar-se numa situação de constante incerteza e confusão características dos períodos de transição.

4.2

Face a esta situação, particularmente difícil para as PME que dispõem de poucos meios para acompanhar a aplicação das normas, a proposta da Comissão de utilizar um regulamento, de aplicação uniforme e imediata em toda a União, em vez de uma diretiva, é muito bem vinda. O CESE considera que esta disposição é extremamente positiva, nomeadamente porque pode eliminar uma importante fonte de instabilidade normativa e permitir às equipas de investigação, desenvolvimento e inovação (IDI) trabalhar num ambiente verdadeiramente uniforme para 500 milhões de consumidores e estável por vários anos, a um ritmo adequado à intensidade de inovação de cada setor.

4.3

Este argumento também demonstra até que ponto, numa perspetiva de subsidiariedade, a utilização de um regulamento para definir normas técnicas aplicáveis aos produtos industriais é um caso em que a ação ao nível da União é manifestamente mais eficaz do que a ação ao nível dos Estados-Membros.

4.4

O CESE apoia igualmente a conversão da Decisão n.o 768/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho num regulamento de aplicação geral. A partilha de uma série de definições, termos e conceitos, de uso horizontal, para a normalização técnica setorial no seu conjunto evita redundâncias e repetições, facilita a introdução de eventuais modificações ao texto e corresponde às boas práticas de redação técnica.

4.5

O contributo de um leque alargado de partes interessadas para os trabalhos de normalização, nas cinco etapas identificadas no ponto 3.6, é um objetivo de interesse público. Algumas delas, como os sindicatos, as PME e as associações de consumidores e de proteção do ambiente, dispõem de recursos limitados. O CESE considera, portanto, legítimo conceder apoio público à participação destas partes interessadas nos trabalhos, conferindo-lhes direito de voto, para que esta abertura do processo se concretize na realidade.

4.6

O CESE concorda com a disponibilização gratuita de sínteses das normas. É certo que ninguém pode ignorar a lei mas, atualmente, para aceder às normas técnicas é preciso pagar, mesmo antes de se obter informações suficientemente pormenorizadas sobre o objeto e o âmbito de aplicação da norma e, por conseguinte, de se saber se esta é aplicável num dado caso. Esta situação penaliza não só as PME mas também todas as outras partes interessadas. Em razão do que antecede, o CESE acolhe favoravelmente esta medida, embora solicite que o acesso seja, em geral, aberto a todos os interessados.

4.7

O CESE concorda com a criação de uma base de dados eletrónica centralizada, que forneça a lista das normas com as quais cada produto é conforme e indique a natureza da certificação de conformidade (em particular, se se trata de uma autocertificação ou de uma certificação emitida por um organismo notificado). Essa base de dados poderia enviar gratuitamente aos assinantes, por correio eletrónico, alertas automáticos de todas as alterações da norma aplicável a um determinado produto.

4.8

O CESE concorda que as pessoas que emitem alertas tenham a possibilidade de transmitir confidencialmente às autoridades, através de um sistema de fiscalização eletrónica do mercado único, informações sobre situações de não conformidade verificadas na fase de conceção, fabrico ou importação do produto industrial. As pessoas que emitem alertas de boa fé devem estar protegidas contra eventuais ações judiciárias ou sanções, nomeadamente o despedimento caso se trate de assalariados. Essa fiscalização do mercado colaborativa e repartida, recorrendo às técnicas da Internet 2.0, pode melhorar a saúde e a segurança dos utilizadores de produtos industriais distribuídos em toda a União, além de proteger as empresas que cumprem a regulamentação contra os abusos dos concorrentes desleais.

4.9

O CESE considera que as informações técnicas relativas aos produtos industriais devem ser parte integrante do contrato de compra para que a aquisição possa ser esclarecida e informada e, na fase subsequente à compra, em caso de defeito, acidente ou prestação não conforme ao anunciado. Contrariamente ao alegado na comunicação da Comissão, esta informação não é de modo algum «desnecessária» nem «prejudicial à estética». Deve sim ser fornecida ao cliente de forma permanente, autêntica e impossível de falsificar, e legível independentemente da evolução, durante o ciclo de vida útil do produto, das ferramentas eletrónicas disponíveis. Por conseguinte, o CESE considera que uma documentação em papel, na língua do país de venda, disponível no local de venda e incluída na embalagem, cumpre estas condições, e que a versão eletrónica só pode ser considerada adequada se satisfizer as especificações funcionais supramencionadas.

4.10

O CESE convida a Comissão a divulgar amplamente, tanto no mercado interno como nos mercados dos países terceiros, as informações sobre a qualidade e os exigentes requisitos dos produtos conformes com as normas europeias, através de um orçamento específico para a comunicação, envolvendo as partes interessadas enunciadas no ponto 3.7. Tal permitirá aos consumidores e aos profissionais conhecer melhor as vantagens associadas à aquisição desses produtos e conferirá uma vantagem competitiva pela qualidade, plenamente objetiva e fiável, aos produtos concebidos e fabricados na Europa ou em conformidade com as normas europeias, e, consequentemente, também às empresas e aos trabalhadores europeus.

4.11

Importa avaliar o impacto das propostas legislativas nas PME, em conformidade com a Lei das Pequenas Empresas (Small Business Act) (3). O CESE subscreve plenamente a posição da Comissão de não conceder às PME qualquer isenção do cumprimento das normas. A prevenção do risco de um produto para a saúde ou a segurança dos consumidores ou dos utilizadores profissionais, a preservação dos recursos naturais e a compatibilidade com os sistemas técnicos existentes são objetivos de interesse público, independentemente da dimensão da empresa que concebeu ou fabricou o produto. Além do mais, existem setores inteiros, em particular os que operam com determinados bens de consumo como o vestuário ou os acessórios para o lar, que são fragmentados e compostos por um elevado número de PME. Não é aceitável estabelecer requisitos menos rigorosos para as PME pois tal equivaleria, de facto, a isentar setores que, no seu conjunto, têm um impacto significativo no consumo e, portanto, nos riscos. Além disso, tal isenção contribuiria para criar um mercado a duas velocidades, no qual os produtos oferecidos pelas PME seriam (legitimamente) considerados de qualidade inferior, pelo facto de ficarem sujeitos a menos normas ou normas menos exigentes, o que diminuiria a vantagem competitiva das PME em relação aos grandes grupos que, além do mais, dispõem de orçamentos mais elevados para fins de publicidade.

4.12

O CESE não compartilha da opinião da Comissão de que as alterações às normas seriam de tal modo frequentes que «sobrecarregariam» as empresas. A frequência com que as normas são alteradas depende da intensidade de inovação do setor e contribui para a competitividade não ligada ao preço da indústria europeia. Ela não deve ser retardada, mas o CESE reconhece que as PME deveriam ser mais bem informadas dessas alterações, recorrendo se necessário à base de dados mencionada no ponto 4.7. Por esta razão, o facto de a Comissão ter optado por proceder às alterações das normas através de um regulamento e não de uma diretiva constitui uma resposta adequada e suficiente às preocupações manifestadas.

4.13

O CESE considera que, quando da celebração de acordos de comércio livre, é imperativo preservar a experiência histórica adquirida pelos Estados-Membros da União Europeia desde 1993 — num longo percurso ainda por terminar — rumo à criação de um verdadeiro mercado único para os produtos industriais, tendo plenamente em conta o caráter político, e portanto democrático, aberto e transparente, da regulação das normas técnicas aplicáveis. O CESE insta pois a Comissão a estabelecer, no âmbito das negociações em curso, um quadro institucional com as mesmas características de democracia, abertura e transparência nas cinco etapas do processo de normalização referidas no ponto 3.6 e, posteriormente, na fase de controlo da conformidade. As normas relativas aos produtos, a regulamentação e as decisões que salvaguardam os interesses públicos, bem como as sanções por não conformidade, não devem ser passíveis de ataque como se de entraves não pautais se tratasse, uma vez que são conformes à legislação europeia e aos acordos da OMC.

4.14

A consecução de objetivos de interesse público através de normas técnicas, quando as cadeias de criação de valor têm dimensão internacional e o âmbito de aplicação das regras envolve mais do que uma jurisdição, levanta dificuldades específicas e ainda não resolvidas. O CESE propõe que os esforços neste domínio se centrem na recolha e na certificação de dados objetivos e fiáveis sobre o produto e o respetivo processo de fabrico, do ponto de vista físico e social. Esses dados, transmitidos em seguida pela cadeia de criação de valor, poderiam assim ser comparados com as «exigências essenciais» de cada jurisdição, no pleno respeito da sua soberania.

4.15

Subsistem alguns entraves à livre circulação e à livre concorrência, como, por exemplo, no domínio das patentes sobre normas técnicas ou da eficácia do controlo da aplicação das normas e da legislação.

4.16

Quando uma inovação patenteada se torna uma norma técnica é indispensável que os concorrentes possam aceder às licenças obrigatórias a um preço razoável. A legislação em matéria de propriedade intelectual deve assegurar uma verdadeira proteção da inovação, evitando que as patentes ou os direitos de autor possam ser utilizados para entravar a concorrência industrial e a inovação. Segundo o Comité, esta legislação deve antes promover a livre circulação no mercado único, para a qual contribuirá de modo determinante a patente unitária europeia, na qual o CESE está particularmente empenhado. Em contrapartida, o Comité observa que, em alguns países terceiros, sobretudo nos Estados Unidos, a concessão de patentes nem sempre pressupõe a realização de uma pesquisa de anterioridade suficiente, o que compromete o seu caráter inovador; a aceitação de patentes triviais põe em causa o seu caráter inventivo e as patentes relativas a conceitos abstratos de aparência e de sensação (look and feel), independentemente do modo técnico como é obtida essa aparência, são contrárias ao próprio princípio da patente de invenção que diz exclusivamente respeito ao meio para a obtenção de um resultado. Esta situação dá origem a abusos que colocam as empresas europeias em desvantagem.

4.17

Outro aspeto relaciona-se com as sanções por violação das normas técnicas nacionais ou europeias que nem sempre são adequadas, proporcionadas e dissuasoras.

As sanções, administrativas ou penais, bem como o controlo dos mercados, são da competência dos Estados-Membros; a sua diversidade pode propiciar a escolha da legislação mais favorável (forum shopping) quando da introdução de novos produtos no mercado europeu. É, pois, conveniente promover uma maior homogeneidade das sanções através do «guia azul», do RAPEX, do procedimento SOLVIT ou de outras medidas, aplicando níveis e graus de tecnicidade comparáveis aos controlos do mercado e à distribuição de produtos e serviços, tendo em vista reforçar a sua coerência a nível europeu. A Comissão, que inicia o processo legislativo e controla a sua aplicação supervisionando a ação dos Estados-Membros, pode recorrer ao juiz da União em caso de violação, ao qual compete, em última instância, garantir uma certa coerência europeia da legislação dos Estados-Membros e do seu controlo dos mercados, produtos e serviços.

4.18

O CESE apela para o reforço da fiscalização do mercado.

4.18.1

A fim de lutar contra a aposição indevida da marcação «CE» por eventuais produtores mal informados ou pouco escrupulosos, convém sobretudo melhorar os controlos aduaneiros ligados à entrada e à colocação no mercado dos produtos e velar pelo respeito das obrigações de conformidade dos produtos que incumbem aos mandatários, importadores e distribuidores em questão, em conformidade com a legislação da UE em vigor. A indicação na marcação «CE» de um número de referência do responsável legal, que dê acesso em linha à sua identidade jurídica e ao dossiê de conformidade, pode contribuir para esse controlo da conformidade, inclusive pelos consumidores que emitem alertas (ver ponto 4.8).

4.18.2

Num contexto de austeridade orçamental, o CESE chama a atenção para a necessidade de dotar as autoridades responsáveis pela fiscalização do mercado dos meios adequados ao exercício das suas funções, as quais devem centrar a sua ação nos locais onde há mais tentativas de fraude (portos, distribuição em lojas de hard discount ou venda ambulante), reforçando a cooperação administrativa, nomeadamente no que respeita à luta contra a contrafação. O sistema de emissão de alertas referido no ponto 4.8 é suscetível de melhorar a sua eficácia a custos reduzidos para as finanças públicas.

4.18.3

O CESE manifesta preocupação quanto ao facto de certos operadores económicos industriais poderem ter um peso tal na atividade económica ou no setor do emprego de um Estado-Membro, que em caso de ameaça de deslocalização das atividades desses operadores a administração nacional se veja obrigada a renunciar a qualquer tipo de sanção, pondo assim em perigo os consumidores e gerando uma concorrência desleal em relação às empresas e aos trabalhadores de toda a União.

4.19

Na opinião do Comité, através da obrigação de elaboração de relatórios periódicos e da realização de inquéritos no terreno, é possível seguir de perto a evolução dos produtos; as organizações de consumidores e as organizações de trabalhadores têm a capacidade necessária para emitirem alertas, sobretudo sobre questões de saúde e segurança, e deveriam participar plenamente em todos os níveis da conceção e da aplicação das normas.