DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Proposta de Diretiva do Conselho

que altera a Diretiva 2006/112/CE no que diz respeito a uma declaração normalizada de IVA

1.           Introdução

O sistema de IVA comum na UE constitui uma importante fonte de receitas para os Estados-Membros (22 % do total de impostos para os Estados-Membros em 2010), mas é dificultado, com mais de metade dos 400 artigos da Diretiva IVA respeitantes a exceções às regras de base.

Aquando da análise das obrigações de comunicação de informações no âmbito do Programa de Ação para a Redução dos Encargos Administrativos na União Europeia da Comissão, os encargos relacionados com o IVA surgiram em primeiro lugar, com 69 mil milhões de euros classificados como encargos administrativos. Foram estimadas em 19 mil milhões de euros as despesas respeitantes a declarações de IVA na UE.

O Grupo de Alto Nível sobre os Encargos Administrativos (denominado «Grupo Stoiber») declarou que era necessário trabalhar mais no sentido de reduzir os encargos das empresas, em especial no domínio fiscal. Um estudo realizado por este grupo recomendou que «a possibilidade de introduzir uma declaração de IVA uniforme em todos os 27 Estados-Membros».

A Diretiva IVA sobre o sistema comum do IVA permite atualmente aos Estados-Membros determinar o conteúdo e a apresentação de declarações de IVA, o que dá origem a um total de 27 declarações periódicas de IVA muito diferentes, variando entre menos de 10 casas e 100 casas para preencher.

A «Avaliação retrospetiva dos elementos do sistema do IVA» estima que uma redução de 10 % na disparidade dos procedimentos administrativos gerais em matéria de IVA entre os países poderia conduzir a um aumento de 3,7 % do comércio intra-UE, enquanto o PIB real e o consumo registaria um aumento de 0,4 % e 0,3 %, respetivamente. Assim, uma declaração normalizada de IVA poderia ter efeitos positivos reais sobre a economia da UE.

Na sequência do relatório do Grupo Stoiber sobre os encargos administrativos, foi incluído no Livro Verde sobre o futuro do IVA um reexame das obrigações em matéria de IVA, que resultou numa Comunicação contendo o compromisso de uma proposta legislativa em 2013, de modo a que «esteja disponível uma declaração normalizada de IVA em todas as línguas e de utilização facultativa para as empresas na UE».

2.           Questões processuais e consultas das partes interessadas

A DG TAXUD é a Direção-Geral responsável, com consulta da DG MARKT, DG ENTR, DG CNECT, SG e o OLAF através de um grupo diretor. Além disso, o Serviço Jurídico e o ESTAT foram sendo informados.

O grupo diretor reuniu-se em quatro ocasiões entre 3 de julho de 2012 e 23 de maio de 2013.

Foram realizadas consultas através de:

· Livro verde sobre o futuro do IVA e documento de trabalho (o ponto 9.7 levantou a questão específica de uma declaração normalizada de IVA da UE) que o acompanha. A consulta pública foi lançada em 1 de dezembro de 2010 e encerrada em 31 de maio de 2011.

· Workshops realizados com as empresas a fim de definir a declaração normalizada de IVA durante o estudo da PwC de janeiro de 2012 a junho de 2012.

· O grupo de peritos sobre o IVA (VEG), criado por decisão da Comissão, reuniu-se em 25 de janeiro de 2013.

· As PME foram consultadas no âmbito de uma reunião de acompanhamento do «Small Business Act» realizada em 17 de abril de 2013.

· As autoridades fiscais dos Estados-Membros foram consultadas através de um seminário Fiscalis que teve lugar em Portugal, de 2 a 4 de outubro de 2012.

· Os Estados-Membros foram consultados através do Grupo sobre o Futuro do IVA (GFV), em 28 de janeiro de 2013.

As empresas mostram-se muito favoráveis a uma declaração normalizada de IVA. As PME aprovaram por unanimidade a ideia de a uma declaração normalizada de IVA, tendo, ao mesmo tempo, consciência da necessidade de reduzir a frequência das declarações de IVA para as empresas mais pequenas.

Os Estados-Membros estão abertos, e na maioria dos casos são favoráveis, a uma declaração normalizada de IVA, mas mostram-se sempre preocupados pelo impacto ligado à necessidade de alterar a sua declaração de IVA nacional, bem como pelos custos daí decorrentes. Para os Estados-Membros, dois elementos parecem desempenhar um papel essencial; em primeiro lugar, deveria existir apenas um tipo de declaração de IVA, já que o custo da introdução e gestão de um duplo regime (europeu e nacional) seria elevadíssimo, e, em segundo lugar, deve prever-se a possibilidade de ter em conta diferentes níveis de informações necessários para a análise de risco e para efeitos de controlo.

3.           Definição do problema

A Diretiva IVA estabelece as regras nos termos das quais os Estados-Membros devem exigir a apresentação de uma declaração de IVA pelos seus sujeitos passivos. Esta declaração define a responsabilidade financeira das empresas perante o Estado-Membro e fornece informações para o controlo de risco e a subsequente realização de auditorias.

Os Estados-Membros têm ampla liberdade para definir o tipo de informações que considerem necessárias para o cálculo do IVA devido, varia, assim, o número de casas a preencher entre menos de 10 casas e 100. Além disso, em determinados Estados-Membros, as declarações recapitulativas anuais de IVA podem incluir o preenchimento de 200 casas, ou mais.

A obrigação de apresentar uma declaração de IVA representa encargos administrativos mais elevados para as PME que, de um modo geral, não dispõem dos recursos ou dos conhecimentos suficientes no domínio da fiscalidade, do que para as grandes empresas, com controlos internos mais pormenorizados e pessoal especializado em questões fiscais.

Os Estados-Membros conceberam as suas declarações de IVA para efeitos de controlo, de organização e de gestão de riscos exclusivamente internos e a dimensão europeia não por tem conseguinte qualquer papel. Por outro lado, os Estados-Membros têm poucos incentivos para tentarem reduzir as diferenças existentes nas declarações de IVA nacionais e, sem intervenção externa, as diferenças entre as declarações de IVA e as suas complexidades continuariam, na melhor das hipóteses, a ser as mesmas.

Na medida em que se prevê que um número crescente de pequenas empresas orientadas para o mercado nacional se lance no comércio transfronteiras, combater hoje os encargos administrativos das PME apenas através da apresentação de declarações de IVA nacionais teria também efeitos positivos e facilitaria as suas atividades transfronteiras, reforçando a eficácia do mercado único.

3.1.        Problema transfronteiras

A principal dificuldade que as empresas enfrentam no preenchimento das declarações de IVA em diferentes Estados-Membros diz respeito à sua complexidade e aos diferentes regimes linguísticos. Esta complexidade resulta da obrigação de fornecer diferentes tipos de informações, da falta de coerência das definições, da ausência de uma boa orientação sobre o modo de preenchimento da declaração de IVA, das diferentes regras e procedimentos de apresentação e da necessidade de preenchimento na língua nacional. Esta complexidade prende-se também com o nível de informação exigido que, em vários Estados-Membros, é elevado.

Esta complexidade conduz, por sua vez, a dois grandes problemas: restringe o comércio transfronteiras e aumenta os encargos decorrentes das atividades transfronteiras.

Estima-se que cerca de 29,8 milhões de empresas preenchem declarações de IVA na UE. Destas, cerca de 3,8 milhões apresentam declarações de IVA em mais de um Estado-Membro, o que custa cerca de 2 a 3 vezes mais do que os 4 mil milhões de euros correspondentes ao custo da apresentação de declarações de IVA nacionais.

No caso das PME que exercem atividades transfronteiras, o problema acentua-se por duas razões evidentes. Em primeiro lugar, dispõem de uma menor capacidade financeira para a criação de empresas locais com pessoal local responsável pela apresentação de declarações de IVA noutro Estado-Membro. Em segundo lugar, dispõem de uma menor capacidade financeira para recrutar pessoal especializado ou pagar a consultores externos que conheçam a legislação e as línguas estrangeiras necessárias para preencher uma declaração de IVA noutro Estado-Membro

Daí resulta um entrave específico ao comércio, sendo que muitas PME simplesmente não efetuam operações transfronteiras.

3.2.        Problema nacional

Os custos de apresentação das declarações de IVA (por exemplo, o tempo necessário para registar e reunir informações, para preencher as casas da declaração de IVA, para apresentação esta última, etc.) são, em percentagem do volume de negócios anual, significativamente mais elevados para as PME, embora sejam substanciais, em termos absolutos, para as grandes empresas, uma vez que estas têm um número maior de operações, de problemas com o IVA mais complexos e de controlos internos mais exaustivos.

No âmbito da Comunicação intitulada «Regulamentação inteligente — Responder às necessidades das pequenas e médias empresas», as conclusões mostraram que a legislação em matéria de IVA é considerada pelas PME como sendo o domínio mais pesado da legislação da UE. Por conseguinte, no âmbito da iniciativa «Think small first», é evidente que uma medida para reduzir os encargos de IVA deveria ter um impacto significativo, em especial, nas PME e nas microempresas.

3.3.        Evolução do problema

Cada vez mais empresas serão sujeitas à obrigação de preencher declarações de IVA em mais de um Estado-Membro, na medida em que o comércio transfronteiras de bens e de serviços se intensificou, e cada vez mais PME descobrem o comércio para além das fronteiras nacionais e a ele se dedicam, graças a uma moeda única e a uma legislação mais harmonizada da UE.

Além disso, no âmbito de um sistema de tributação das operações transfronteiras à taxa do Estado-Membro de destino, até 1,2 milhões de empresas suplementares poderiam ter de preencher declarações de IVA noutro Estado-Membro.

4.           Objetivos

Existem dois objetivos principais: reduzir os obstáculos ao comércio transfronteiras e reduzir os encargos para as empresas nacionais, a fim de apoiar o crescimento e a competitividade.

Existem também objetivos secundários. A promoção de uma consolidação orçamental favorável ao crescimento pode ser incentivada através do intercâmbio de informações normalizadas entre os Estados-Membros, a fim de contribuir para a redução da fraude e a melhoria do cumprimento das normas. Também o balcão único alargado poderia beneficiar da aprovação de uma declaração normalizada de IVA como base para a declaração de IVA no âmbito do balcão único.

5.           Opções políticas

A única opção que permitiria assegurar a simplificação e a redução dos encargos administrativos num prazo razoável seria uma legislação autónoma ao nível da UE. As opções relativas ao âmbito de aplicação da proposta são, pois, as seguintes:

A) Situação de referência (nada fazer)

B) Declaração normalizada de IVA obrigatória (para as empresas e para os Estados-Membros)

C) Declaração normalizada de IVA facultativa para todas as empresas (obrigatória para os Estados-Membros)

Declaração normalizada de IVA facultativa para as empresas que apresentem declarações de IVA em mais de um Estado-Membro (obrigatória para os Estados-Membros)

Declaração normalizada de IVA obrigatória com flexibilidade limitada para os Estados-Membros determinarem as informações a partir de uma lista normalizada

Estas opções podem ser analisadas quanto ao seguinte:

· Conteúdo da declaração normalizada de IVA

· Periodicidade e prazo de entrega

· Declaração anual de IVA

· Outras questões (preenchimento eletrónico, correções)

6.           Avaliação de impacto

6.1.        Valores que caracterizam a situação de referência (opção A)

Cerca de 30 milhões de empresas existentes na UE são obrigadas a preencher declarações de IVA nacionais (0,2 % são grandes empresas, 1,1 % são médias empresas, 6,5 % são pequenas empresas e 92,2 % são microempresas com um volume de negócios anual inferior a 2 milhões de euros).

Estes 30 milhões de empresas apresentam cerca de 150 milhões de declarações de IVA por ano, das quais uma grande maioria (mais de 130 milhões) têm de ser apresentadas por microempresas. Ao mesmo tempo, as receitas do IVA pago por essas microempresas representam uma pequena percentagem do total das receitas do IVA cobradas.

Os custos de apresentação destas 150 milhões de declarações de IVA são estimados em cerca de 30 mil milhões de euros anuais. Este valor corresponde a cerca de 3,5 % das receitas do IVA anuais e a 0,25 % do PIB da UE-27. Cerca de 0,48 mil milhões de euros incidem sobre grandes empresas, 5,98 mil milhões de euros sobre PME e 24,19 mil milhões de euros sobre microempresas.

Os custos incorridos pelos 27 Estados-Membros para gerir estes 150 milhões de declarações de IVA são constituídos por custos recorrentes (por exemplo, relativos à verificação da coerência e da plausibilidade das informações fornecidas, à recolha de informações adicionais, etc.) e custos pontuais (por exemplo, relativos a TI, formação em matéria de verificação de declarações anuais). Os valores estão disponíveis em relação ao Reino Unido e, se forem representativos da UE no seu conjunto, o montante total dos custos de cobrança de IVA na UE equivaleria a 6 mil milhões de euros.

6.2.        Encargos administrativos para as empresas – incluindo PME

Opção B — declaração normalizada de IVA obrigatória (empresas e Estados-Membros)

Sem tomar em consideração os custos de estabelecimento e os custos ligados à mudança de sistema, os ganhos brutos anuais são estimados em 15 mil milhões de euros. Contudo, em oito Estados-Membros, a declaração de IVA é mais simples do que o modelo de declaração normalizada de IVA proposto pela PWC e, em todos estes Estados-Membros, os custos aumentariam em cerca de 3 mil milhões de euros. Por conseguinte, a poupança líquida a nível da UE seria de 12 mil milhões de euros.

Os custos adicionais de estabelecimento e os custos ligados à mudança para as declarações normalizadas de IVA são estimados em cerca de 150 euros por empresa, o que, para a totalidade dos 30 milhões de empresas, ascenderia a 4,25 mil milhões de euros.

Se nem todas as microempresas pudessem optar pela apresentação de declarações trimestrais, tal originaria uma perda de ganhos de 1,8 mil milhões de euros.

Se a declaração recapitulativa anual de IVA não fosse suprimida, a perda anual adicional de economia de custos para as empresas afetadas seriam da ordem de 2,8 mil milhões de euros.

Opção C — declaração normalizada de IVA facultativa para as empresas

Parte-se do princípio de que todas as empresas com atividade a nível internacional (aproximadamente 3,8 milhões de euros) e cerca de 80 % das empresas registadas em Estados-Membros com declarações de IVA mais complicadas irão optar pela declaração normalizada. As economias de custos esperadas elevar-se-iam a 15 mil milhões de euros, dos quais 4,5 mil milhões de euros beneficiariam as empresas com atividade a nível internacional. Tal inclui os ganhos resultantes da supressão da declaração anual do IVA (1,9 mil milhões de euros) e das declarações trimestrais do IVA para as microempresas (1,8 mil milhões de EUR).

O montante total dos custos ligados ao estabelecimento e à mudança para o novo sistema no que respeita aos 20,4 milhões de empresas em causa (0,4 milhões de grandes empresas, de 1,4 milhões de PME e 18,6 milhões de microempresas) elevar-se-iam a 2,9 mil milhões de euros.

Opção D — facultativa para as empresas que apresentem declarações de IVA em mais de um Estado-Membro

Dado que só empresas com atividade a nível internacional (cerca de 3 milhões) poderiam optar pela declaração normalizada, as economias de custo esperadas em termos de despesas correntes para estas empresas elevar-se-iam a 6 mil milhões de euros. Os custos ligados à mudança de sistema seriam limitados a 500 milhões de euros.

Se todas as microempresas às quais se oferece a possibilidade de entregar a declaração normalizada que estão atualmente obrigadas a apresentar declarações de IVA mensais tivessem de continuar a fazê-lo, a perda de ganhos seria de cerca de 0,8 mil milhões de euros. Outra possibilidade seria prever a periodicidade reduzida para todas as microempresas (mesmo as que não beneficiam da declaração normalizada) e os ganhos adicionais seriam, assim, de mil milhões de euros, em comparação com o montante de 6 mil milhões de euros.

Se a obrigação de apresentar declarações recapitulativas anuais de IVA fosse suprimida para todas as empresas nos países em que essas declarações são exigidas, tal representaria uma perda de ganhos de aproximadamente 0,8 mil milhões de euros.

Opção E - declaração normalizada de IVA obrigatória com flexibilidade limitada para os Estados-Membros de determinarem as informações a partir de uma lista normalizada

Tal como na opção B, os ganhos brutos anuais são estimados em 15 mil milhões de euros. No entanto, contrariamente à opção B, não há perdas nos Estados-Membros onde existem declarações nacionais de IVA mais simples.

Para a totalidade dos 30 milhões de empresas, os custos pontuais ligados à mudança poderiam, à primeira vista - como no cenário B - ascender a 4,25 mil milhões de euros. No entanto, estes custos podem não vir a ocorrer nos países que apenas exijam as mesmas informações (ainda que num formato normalizado) que antes, e os custos gerais ligados à mudança, de acordo com este cenário, poderão limitar-se a 2,9 mil milhões de euros.

Se todas as microempresas que, atualmente são obrigadas a apresentar declarações de IVA numa base mensal continuassem a fazê-lo, a perda de ganhos seria de 1,8 mil milhões de euros e, se a obrigação de apresentar declarações recapitulativas anuais de IVA não fosse suprimida, os ganhos sofreriam uma redução até 2,8 mil milhões de euros.

6.3.        Custos de gestão das declarações de IVA para os Estados-Membros

A introdução obrigatória de uma declaração normalizada de IVA imporá a todos os Estados-Membros que alterem a sua declaração nacional de IVA, quer complementando-a (opções C e D), quer substituindo-a (opções B e E). Daí resultarão custos em domínios como a alteração dos sítios Web e dos sistemas informáticos, a comunicação das alterações a todas as empresas e a reciclagem do pessoal. Pode também ter impacto em matéria de auditoria e controlo, devido à necessidade de alterações dos instrumentos de análise de risco.

Segundo as estimativas do estudo da PwC (2013), os Estados-Membros afetados pela introdução da declaração normalizada de IVA poderiam ter de enfrentar custos adicionais pontuais, em matéria de TI, situados entre 800 milhões de euros e 1 000 milhões de euros.

Para além dos custos, os Estados-Membros mostram-se preocupados com outros domínios, nomeadamente a perda de informações sobre análise de risco e auditorias, e as repercussões sobre os recursos humanos.

Estas preocupações resultam do pressuposto de que «quanto mais informação solicitarmos mais elevado será o cumprimento das normas pelos contribuintes». Todavia, este pressuposto não está comprovado, já que não há, aparentemente, qualquer correlação negativa entre o número de casas a preencher numa declaração de IVA e os desvios do IVA num determinado país.

Os Estados-Membros reconhecem algumas das vantagens que para ele representas uma declaração normalizada de IVA:

· intercâmbio de informações mais fácil entre Estados-Membros para identificar mais rapidamente a fraude;

· informações mais precisas, com menos erros, já que a declaração de IVA seria normalizada e, na maioria dos casos, mais simples do que a declaração de IVA nacional;

· incentivar o cumprimento voluntário, nomeadamente por parte das empresas mais pequenas;

· facilitar a transição para o balcão único.

No que respeita às opções C e D, os Estados-Membros salientaram clara e unanimemente que uma dupla declaração de IVA, ou seja, manter a sua atual declaração de IVA e, em paralelo, uma declaração normalizada de IVA da UE seria demasiado complexo e de gestão onerosa. Existem diferenças no nível das informações recebidas, das normas e dos procedimentos para as empresas que passam de uma declaração de IVA para a outra, bem como da compatibilidade dos dados históricos para a análise de risco.

7.           Comparação das opções

A ponderação do impacto das diferentes opções baseou-se igualmente nos efeitos positivos sobre as empresas em termos de eliminação dos obstáculos ao comércio transfronteiras e de redução de encargos administrativos, bem como em relação aos efeitos negativos ligados ao custo da implementação da mudança para os Estados-Membros.

O custo suportado pelos Estados-Membros tem sido difícil de estimar, pelo que os fatores essenciais assentam:

· no número de declarações de IVA propostas às empresas (o sistema duplo é o mais oneroso);

· no número de Estados-Membros afetados.

Outros fatores, tais como os efeitos sociais ou as alterações ambientais são mínimos, pelo que pode considerar-se que não têm qualquer efeito significativo sobre a decisão quanto à opção mais favorável.

A escolha entre as várias opções deve principalmente ter em atenção, por um lado, uma maior flexibilidade para as empresas, o que reduz ainda mais os encargos administrativos, e, por outro, o custo e a complexidade para os Estados-Membros. A opção C proporciona a maior redução dos encargos para as empresas, mas é a que apresenta mais desvantagens para os Estados-Membros. Da mesma forma, a opção A é a melhor para os Estados-Membros, mas é a que proporciona a menor vantagem (na realidade, nenhuma) em termos de redução de encargos para as empresas.

É neste contexto que uma solução de compromisso alternativa, a opção E, combina uma maior redução dos encargos para as empresas com um baixo impacto sobre os Estados-Membros.

Opção || Redução total dos encargos administrativos (a nível transfronteiras e nacional) || Custo para os Estados-Membros || Pontuação global ||

|| EUR || Classificação || N.º de sistemas de declarações de IVA || N.º de Estados-Membros afetados || Classificação || Classificação

E || 12 a 15 mil milhões || 2o || 1 || 19 || 2º || 1º

C || 15 mil milhões || 1o || 2 || 27 || 4º= || 2º

B || 12 mil milhões || 3o || 1 || 27 || 3º || 3º

A || 0 || 5o || 1 || 0 || 1º || 4º

D || 6 mil milhões || 4o || 2 || 27 || 4o || 5º

8.           Execução e acompanhamento

Um acompanhamento contínuo dos encargos administrativos suportados pelas empresas e estimativas do desvio de IVA bastarão para proceder a uma revisão da declaração normalizada de IVA.