DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento PROPOSTA DE DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que estabelece um quadro para o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada /* SWD/2013/064 final */
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA
COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento PROPOSTA DE DIRETIVA DO PARLAMENTO
EUROPEU E DO CONSELHO que estabelece um quadro para o
ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada 1. Introdução A presente avaliação de impacto visa avaliar a
ação da UE a favor da gestão integrada das zonas costeiras e dos mares e
oceanos, abandonando uma perspetiva setorial em favor de um processo decisional
integrado e coerente. A ação proposta não se destina a um setor específico,
incidindo antes em todos os domínios políticos do Tratado que respeitam às
atividades humanas nas regiões marinhas e zonas costeiras e à proteção do meio
marinho e costeiro. A Europa está a atravessar uma crise
financeira que obriga a concentrar esforços na eficiência da utilização dos
recursos e nas iniciativas que permitem o crescimento. Ora, as atividades
humanas nas costas e nos mares da Europa estão em pleno desenvolvimento e têm
um forte potencial de crescimento. No entanto, estas atividades esbarram cada
vez mais contra limitações decorrentes da concorrência pelo espaço ou de
ameaças de caráter ambiental. Por conseguinte, é necessário aplicar o mais
depressa possível uma iniciativa estratégica destinada a assegurar uma gestão
eficaz e coordenada das utilizações humanas nas regiões marinhas e nas zonas
costeiras. O Livro Azul da União Europeia «Uma política
marítima integrada para a União Europeia» (2007) identificou o ordenamento do
espaço marítimo (OEM) como uma ferramenta de integração das atividades humanas
no mar. Analogamente, a Recomendação 2002/413/CE e o Protocolo da Convenção de
Barcelona respeitante ao tema estabeleceram a gestão integrada da zona costeira
(GIZC) como processo destinado a contribuir para a aplicação desta política da
UE. A Comissão propõe agora desenvolver
conjuntamente estes dois instrumentos. O OEM e a GIZC têm em comum a cobertura
geográfica (zona de transição da terra para o mar) e o objetivo global (gerir
as utilizações humanas nos respetivos âmbitos de aplicação). A fim de assegurar
a máxima eficiência e o maior valor acrescentado da opção escolhida para a ação
futura, procedeu-se a uma avaliação de impacto. 2. Definição do problema
e objetivos O problema geral identificado diz respeito à
concorrência pelo espaço marítimo e costeiro e à depauperação dos recursos e
engloba seis questões fundamentais: ·
(1) Conflitos ligados à ocupação do espaço: A crescente procura de um espaço nas regiões marítimas que é limitado
causa conflitos entre as diferentes utilizações do mar. Efetivamente, ao mesmo
tempo que se assiste a uma expansão de atividades tradicionais, como a pesca, a
navegação, a dragagem e a exploração petrolífera, novas utilizações, como o
turismo, a extração de minérios e, mais recentemente, a energia eólica e a
aquicultura marinha ao largo, reclamam o seu próprio espaço. ·
(2) Utilização ineficiente do espaço marítimo: A inexistência de coordenação intersetorial na afetação dos espaços
marítimos para utilizações diversas levou a uma disseminação das atividades e à
ocupação de zonas maiores do que seria necessário, o que acarreta igualmente a
custos mais altos. (3)
Utilização desequilibrada do espaço costeiro: O impacto humano nas zonas costeiras está a aumentar.
Nas regiões costeiras da UE, as zonas construídas aumentaram mais de 20 %
nas últimas duas décadas. Lacunas na legislação da UE, por exemplo em matéria
de erosão costeira, comprometem a gestão sustentável e coerente deste
desenvolvimento. ·
(4) Exploração abaixo de ótima dos potenciais
económicos: A falta de processos coerentes e
transparentes para gerir as utilizações humanas tem custos desnecessários. A
falta de certezas e de previsibilidade quanto a um acesso adequado ao espaço
marítimo cria um clima empresarial que não é o ótimo para os investidores. O
processo de consulta confirmou que o setor carece de transparência,
estabilidade e previsibilidade. ·
(5) Adaptação insuficiente aos riscos
climáticos: Embora os riscos ligados às alterações
climáticos sejam significativos nas zonas costeiras europeias, não há um quadro
coerente que integre as medidas de atenuação e de adaptação no planeamento
global das utilizações dos mares ou das costas. A maioria dos Estados-Membros
costeiros da UE não tem qualquer plano ou estratégia de adaptação às alterações
climáticas para as suas zonas costeiras. ·
(6) Degradação do meio marinho e costeiro: A utilização intensa e crescente das zonas costeiras e marítimas e a
forte interação entre as atividades marítimas e as terrestres provocou um
aumento das pressões ambientais e a depauperação dos recursos. Há legislação em
vigor para a proteção do ambiente, mas não há coordenação intersetorial e
transfronteiriça. As causas subjacentes a estes problemas
prendem-se com (1) a inexistência de um planeamento coerente e sustentável das
utilizações marítimas, nomeadamente a falta de partilha de dados; (2) a
insuficiente coerência ou ligação entre as diferentes políticas e programas da
UE que afetam os mares e as costas; (3) a falta de uma cooperação transnacional
coerente e sustentável entre regiões marinhas e (4) uma participação inadequada
das partes interessadas. A ação da UE tem por objetivo basilar
assegurar o desenvolvimento sustentável das suas zonas costeiras e marítimas em
conformidade com a abordagem baseada no ecossistema. Procura igualmente apoiar
a realização de diversos outros objetivos contemplados no Tratado da UE, de
caráter legislativo e político, nomeadamente objetivos da iniciativa «Europa
2010» e objetivos em matéria de ambiente, energia, pescas, transporte marítimo
e política de coesão. Qualquer ação da UE neste contexto deve limitar-se ao
estabelecimento de instrumentos para realizar esses objetivos políticos. Para o
efeito, os objetivos operacionais têm um caráter processual: elaboração
e execução coerente de processos para gerir e planificar as utilizações humanas
do espaço marítimo (ou seja, o OEM) e para coordenar os instrumentos da
política de gestão costeira em todos os Estados-Membros costeiros (ou seja, a
GIZC), elaboração e posterior desenvolvimento de princípios e abordagens comuns
relativamente os processos de OEM e GIZC e desenvolvimento e execução de uma
cooperação transfronteiriça adequada. 3. Análise da subsidiariedade e do valor
acrescentado da UE O OEM e a GIZC estão incorporados na política
marítima integrada (PMI) da União Europeia. O objetivo desta política é
assegurar uma melhor coerência entre as políticas setoriais do TFUE e realizar
simultaneamente um conjunto de objetivos de natureza económica, social e
ambiental. As iniciativas adotadas até agora no âmbito da PMI, como o
Regulamento 1255/2011 do Conselho, basearam-se numa multiplicidade de bases
jurídicas, que representam as políticas setoriais que afetam os mares, as
costas e os oceanos. A mesma lógica se aplica à ação legislativa em
matéria de OEM. As políticas setoriais afetadas compreendem as pescas, a
energia, o transporte a coesão territorial e o ambiente. ·
A recomendação de 2002 da UE relativa à gestão
integrada da zona costeira baseou-se no artigo 192.º, n.º 1, do TFUE. No
entanto, a GIZC (como o OEM) faz parte de uma política intersetorial (a PMI)
que procura assegurar a coerência entre os diferentes domínios de intervenção
do Tratado. Por conseguinte, a ação futura no domínio do
OEM e da GIZC deve assentar numa base jurídica mais vasta, para que o seu
âmbito cubra a totalidade das políticas da UE pertinentes para a gestão dos
mares e das costas. Cabe aos Estados-Membros proceder a um
planeamento pormenorizado, de acordo com as respetivas estruturas de governação
e constitucionais. Não se pretende que a UE trate dos processos práticos de
planeamento. Contudo, a sua ação é pertinente na medida em que as utilizações e
os ecossistemas costeiros e marítimos não se confinam às fronteiras nacionais,
pelo que essa ação garantiria um valor acrescentado ao assegurar a coerência
das medidas adotadas nesta matéria. Em especial, a ação da UE permitirá evitar
a divergência de abordagens e a disparidade dos níveis de progresso realizado.
As respostas à consulta pública reconheceram o valor acrescentado da ação da
UE. Os objetivos para uma ação futura em matéria
de OEM e de GIZC são bastantes semelhantes. Designadamente, tanto o OEM como a
GIZC preveem a adoção de uma abordagem integrada da gestão dos oceanos, através
de uma melhor governação marítima e costeira, e ambos partilham certas
características, como a necessidade de dados. Por conseguinte, uma iniciativa
legislativa comum permitirá obter importantes sinergias. A adoção de
iniciativas separadas aumentaria o risco de incoerências e confusão e
implicaria maiores custos de execução. 4. Opções A avaliação de impacto identifica e examina
certas (sub)opções e possíveis combinações, bem como o cenário de base. As três
opções examinadas são: (1) orientações e elaboração de boas práticas, (2)
medidas não vinculativas e (3) medidas juridicamente vinculativas, incluindo
uma diretiva-quadro, uma diretiva ou um regulamento. Para uma explicação mais
pormenorizada de cada opção, ver o ponto 5 (opções estratégicas) da avaliação
de impacto. 5. Análise dos impactos Os estudos em que se baseia a avaliação de
impacto mostraram que todas as opções estratégicas identificadas comportam
impactos semelhantes, ao passo que a sua eficácia varia em termos de
oportunidade, magnitude ou escala. A análise quantitativa dos impactos tem
certas limitações devido à natureza da questão em causa (governação) e à falta
de dados disponíveis em relação a alguns aspetos. 5.1. Eficácia De um modo geral, a eficácia na realização dos
objetivos operacionais aumenta da opção 1 para a 3. Mais concretamente: ·
Prever orientações e a elaboração de boas práticas
(opção 1) não deverá ser muito eficaz, uma vez que permitiria sobretudo apoiar
a ação daqueles que já estão empenhados, sem compensar a falta de mecanismos
jurídicos ou institucionais. ·
Estimular a execução do OEM/GIZC através de medidas
não vinculativas (opção 2) deverá reforçar o OEM ao nível da UE, mas é pouco
provável que confira prioridade suficiente às questões de execução. Por outro
lado, pode também levar a uma abordagem do tipo «livre escolha» pelos
Estados-Membros. No caso da GIZC, a natureza não vinculativa de uma
recomendação não permitiria aumentar o nível e a qualidade da execução. Estas
considerações foram confirmadas pela consulta. ·
Estabelecer um quadro vinculativo para a aplicação
do OEM/GIZC (opção 3) seria a forma mais eficaz de alcançar os objetivos
operacionais. Contudo, um instrumento vinculativo pode diferir em termos de
natureza e nível de pormenorização, características que foram avaliadas através
de três subopções, a saber, uma diretiva-quadro, uma diretiva e um regulamento.
Uma diretiva ou um regulamento com disposições
pormenorizadas, mais prescritivos do que uma diretiva-quadro, reduzem a
flexibilidade para os Estados-Membros e a possibilidade de recorrer a processos
já existentes, pelo que implicam maiores custos administrativos. Em
contrapartida, uma diretiva-quadro, que estabeleça obrigações gerais e dê
orientações para a execução específica pelos Estados-Membros, garante
previsibilidade, estabilidade e transparência. Além disso, é oportuna, dada a
atual tendência de desenvolvimento das novas atividades. Permite que os
Estados-Membros tenham em conta esta iniciativa na elaboração das suas
políticas nacionais. Por último, salvaguarda a proporcionalidade e a
subsidiariedade, na medida em que não interfere nos processos e procedimentos
de planeamento propriamente ditos dos Estados-Membros. Além disso, uma opção transversal destinada a
melhorar a disponibilidade dos dados e da informação permitirá aumentar a
eficácia todas as opções acima analisadas. Nesta fase, uma ação complementar
baseada nos sistemas de informação existentes (em especial no âmbito da
iniciativa «Conhecimento do meio marinho 2020») poderia satisfazer as
necessidades, pelo menos ao nível da UE. 5.2. Impactos A avaliação de impacto identificou uma série
de impactos económicos decorrentes da aplicação do OEM/GIZC, a saber: ·
Redução dos custos de transação das empresas
marítimas, em consequência de um processo decisional mais rápido e racional e
de uma maior transparência. ·
Maior certeza e previsibilidade para os
investimentos privados e maiores possibilidades de obter financiamento para
investimentos ao largo. ·
Melhor utilização do espaço marítimo e melhor
coexistência possível das utilizações nas zonas costeiras e nas águas marinhas. ·
Maior capacidade de atração das regiões costeiras,
graças à preservação dos valores naturais e recreativos. ·
Redução dos custos de coordenação para as
autoridades públicas, graças a uma maior eficiência e transparência. ·
Inovação e investigação: as necessidades em matéria
de dados do OEM e da GIZC podem contribuir para melhorar a recolha, gestão e
análise dos dados e para a base de conhecimentos sobre a interação e a
complementaridade entre as utilizações e o meio marinho. ·
Reforço e integração dos dados e da informação. Impactos ambientais: ·
Redução das pressões no ambiente, em especial
graças a uma melhor utilização do espaço costeiro e marítimo e a uma melhor
gestão das atividades humanas. ·
Melhor conservação da biodiversidade e da qualidade
ambiental, graças a uma menor fragmentação das zonas naturais, e utilização dos
recursos renováveis e não renováveis de acordo com as características do
ecossistema. ·
Maior capacidade de resistência aos riscos ligados
às alterações climáticas e/ou atenuação dessas alterações. Impactos sociais: ·
Aumento da participação da população e das partes
interessadas e melhor clima de cooperação política. ·
Melhoramento do património cultural e paisagístico,
graças à inclusão nos processos de OEM/GIZC da paisagem costeira e do ambiente
urbano dos portos. ·
Aumento do crescimento e do emprego, graças ao
favorecimento do crescimento dos setores marítimos (em especial, dos
emergentes) e ao fomento do emprego na economia marítima. ·
Aumento da segurança marítima. ·
Melhoramento do clima de cooperação política. ·
Os custos de execução para a plena
realização da GIZC na UE estão estimados em 200 milhões de EUR para o arranque
e 20 milhões de EUR por ano em custos operacionais. Os custos de arranque não são
certos, uma vez que dependem dos diferentes contextos nacionais e regionais dos
Estados-Membros. A quantificação dos custos de execução do OEM é difícil dada a
falta de dados ao nível da UE. No entanto, independentemente das variações dos
custos totais, o rácio global custos/benefícios é positivo. Sendo embora
provável que tenha custos de execução mais altos a curto prazo, uma abordagem
obrigatória é a única que garante a execução e, portanto, a realização dos
benefícios económicos acima descritos. 6. Comparação das opções e Conclusão Do anexo I da avaliação de impacto consta um
quadro global que relaciona a eficácia das possíveis soluções para resolver as
causas do problema com as diferentes opções estratégicas. A comparação entre as diferentes opções identificadas
demonstrou que, para satisfazer os objetivos, a melhor ação é a prevista na
opção 3, subopção 1, isto é, uma diretiva-quadro da UE sobre o OEM e a GIZC,
com um conjunto limitado de obrigações, incluindo um processo para o
desenvolvimento das melhores práticas. As abordagens facultativas, em que se incluem
as orientações e/ou recomendações, não teriam os resultados desejados. Uma
opção mais prescritiva (harmonização), através de uma diretiva ou regulamento
com disposições pormenorizadas, seria desproporcionada e não conforme com o
princípio da subsidiariedade e acarretaria custos mais altos. Por último, uma ação decisiva mas
proporcionada ao nível da UE num período de crise financeira pode contribuir
significativamente para o aproveitamento do potencial económico da economia
marítima ao largo.