DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a

PROPOSTA DE REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que estabelece o Programa de Viajantes Registados

O presente documento é um documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia e tem caráter meramente informativo. Não representa nem antecipa qualquer posição oficial da Comissão nesta matéria.

1.           Definição do problema

Segundo os mais recentes dados globais fornecidos pelos Estados-Membros, registaram-se 669 milhões de passagens nas fronteiras externas em 2009, 675 milhões em 2010 e 700 milhões em 2011, incluindo cidadãos da UE e nacionais de países terceiros. As passagens das fronteiras nos pontos mais importantes e frequentados têm vindo a aumentar e continuarão a sê-lo no futuro. Uma gestão eficaz e fluida dos fluxos crescentes de pessoas nos pontos de passagem nas fronteiras externas será um desafio para a maioria dos Estados‑Membros.

O direito da UE exige controlos sistemáticos de todos os viajantes (à entrada e à saída) nas fronteiras externas do espaço Schengen. Os controlos pormenorizados abrangem normalmente os nacionais de países terceiros, enquanto os controlos mínimos se aplicam aos cidadãos da UE e aos beneficiários do direito de livre circulação[1]. Contudo, as regras atuais aplicáveis aos nacionais de países terceiros poderiam ser descritas como «um modelo único que serve para todos», uma vez que é efetuado o mesmo tipo de controlo independentemente das eventuais diferenças, em termos de risco, entre os diferentes viajantes ou da frequência das respetivas viagens.

Os controlos fronteiriços para os cidadãos da UE podem ser automatizados, com base na atual legislação, se forem titulares de um passaporte eletrónico. No entanto, não é possível aplicar a mesma medida aos nacionais de países terceiros sem alterar o quadro jurídico, o que requer o estabelecimento de um programa específico destinado a facilitar a sua passagem nas fronteiras. Os nacionais de países terceiros que atravessam as fronteiras externas da UE representam 26,5% dos viajantes, e muitos deles atravessam as fronteiras várias vezes por ano ou mesmo por semana. A fluidez e a capacidade de absorção dos pontos de passagem das fronteiras podem ser consideravelmente melhoradas mesmo que só uma pequena percentagem de viajantes frequentes de países terceiros participe no Programa de Viajantes Registados (Registered Traveller Programme – RTP).

A anterior avaliação de impacto que acompanhava a Comunicação da Comissão de 2008 intitulada «Preparar as próximas etapas da gestão das fronteiras na União Europeia»[2], sugeria o estabelecimento de um programa de viajantes registados destinado a viajantes frequentes nacionais de países terceiros previamente sujeitos a um controlo de segurança. A Comunicação da Comissão publicada em 2011 examinou as várias opções e a via a seguir[3]. A presente avaliação de impacto examina as diferentes opções de ação, a fim de se encontrar a melhor forma possível de implementar o RTP. Contudo, o impacto global do RTP é examinado tendo por base opções específicas.

2.           Avaliação da subsidiariedade

Nos termos do artigo 74.º e do artigo 77.º, n.º 2, alíneas b) e d), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a União tem competência para adotar medidas relativas ao controlo de pessoas e à vigilância eficaz da passagem das fronteiras externas.

A necessidade de intervir a nível europeu é manifesta. Nenhum Estado-Membro está em condições de, por si só, criar um RTP para facilitar os controlos nas fronteiras no conjunto dos Estados‑Membros do espaço Schengen. Qualquer decisão unilateral de um Estado-Membro visando conceder o acesso a um RTP à escala da UE teria um impacto sobre todos os países do espaço Schengen e deve, portanto, ser regulamentado a nível da União. Qualquer medida associada ao controlo das fronteiras deve aplicar-se ao espaço Schengen, onde os controlos nas fronteiras internas são suprimidos, e que abarca atualmente todos os Estados-Membros, com exceção da Roménia, da Bulgária, de Chipre, do Reino Unido e da Irlanda e quatro outros países europeus (Noruega, Islândia, Suíça e Liechtenstein). Os Estados Schengen estão empenhados em manter as fronteiras comuns da UE e em aplicar as normas comuns relativas aos controlos nas fronteiras. Assim, só nas fronteiras externas são realizados controlos, após os quais o viajante pode circular livremente no espaço Schengen. É fundamental para a segurança interna do espaço Schengen que todas as disposições vinculativas relacionadas com o controlo das fronteiras sejam decididas a nível da UE.

Por conseguinte, os objetivos não podem ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros e podem ser mais facilmente alcançados a nível da União Europeia.

Valor acrescentado da UE

O RTP tem de ser posto em prática em todos os pontos de passagem das fronteiras externas da UE e terá um impacto quanto aos recursos a nível dos guardas de fronteira de todos os países Schengen. O RTP da UE garante que esta tem uma abordagem comum a este respeito com base numa legislação comum, assegurando, portanto, a coerência das regras em todas as fronteiras Schengen. Em relação aos viajantes nacionais de países terceiros, tal significa que o RTP lhes é acessível em todos os pontos de passagem das fronteiras Schengen sem serem sujeitos a um controlo de segurança separado noutro país do espaço Schengen. Por outras palavras, uma pessoa previamente sujeita a um controlo de segurança por um Estado-Membro poderá beneficiar da passagem facilitada das fronteiras externas de qualquer outro Estado‑Membro. Sem regras comuns tal não seria possível.

3.           Objetivos da iniciativa da UE

Os objetivos gerais do RTP são os seguintes:

· Facilitar a passagem das fronteiras externas da UE por nacionais de países terceiros;

· Manter o atual nível de segurança.

Os objetivos específicos são os seguintes:

· Promover o acesso ao RTP para determinadas categorias de nacionais de países terceiros, viajantes frequentes previamente sujeitos a um controlo de segurança;

· Assegurar a proteção dos direitos fundamentais dos viajantes registados, em especial dos seus dados pessoais;

· Evitar a discriminação entre diferentes categorias de passageiros.

Os objetivos operacionais são os seguintes:

· Reduzir a duração e os custos da passagem das fronteiras dos viajantes frequentes e melhorar a capacidade de escoamento dos pontos de passagem das fronteiras. Os controlos nas fronteiras dos viajantes frequentes não devem exceder 20 a 40 segundos em média.

· Aligeirar cerca de 25% a carga de trabalho dos guardas de fronteira encarregados dos controlos das fronteiras dos viajantes frequentes previamente sujeitos a um controlo de segurança, permitindo concentrar os esforços no controlo dos viajantes de elevado risco[4] e/ou assistir outros viajantes.

4.           Opções de ação

Foram definidas cinco opções relacionadas com a implementação do RTP durante a consulta às partes interessadas. Para cada uma dessas cinco opções foram definidas opções de implementação práticas e efetivas. No que diz respeito à opção 1 intitulada «apresentação de um pedido de acesso ao RTP», a melhor subopção, a saber, a apresentação de um pedido em qualquer ponto de passagem das fronteiras externas e em qualquer Estado-Membro, é tão clara e evidente que foi selecionada sem uma análise suplementar. As outras quatro opções e as respetivas subopções são as seguintes:

4.1.        Opção 2: Armazenamento dos dados

4.1.1.     Um RTP baseado em dados armazenados num dispositivo de autenticação (token) separado[5] (subopção 2a)

4.1.2.     Um RTP baseado em dados armazenados numa base de dados centralizada (subopção 2b)

4.1.3.     Um RTP baseado em dados armazenados num dispositivo de autenticação (token) separado combinado com um registo (subopção 2c)

4.2.        Opção 3: Critérios aplicáveis a um controlo de segurança

4.2.1      Critérios idênticos aos aplicáveis aos titulares de um visto de entradas múltiplas (com base na legislação em vigor da UE) (subopção 3a)

4.2.2      Controlo de segurança mais rigoroso acompanhado de critérios suplementares (subopção 3b)

4.2.3      Subopção rejeitada: participação de países terceiros no controlo de segurança (subopção 3c)

4.3.        Opção 4: Automatização dos controlos nas fronteiras para os viajantes registados

4.3.1.     Totalmente automatizados (subopção 4a)

4.3.2.     Semiautomatizados (subopção 4b)

4.4.        Opção 5: Taxa de inscrição

4.4.1      Taxa de 20 EUR (subopção 5a)

4.4.2      Gratuito (subopção 5b)

5.           Avaliação do impacto

Quadro 1 - Avaliação das opções*)

Opções e subopções || Facilitar a passagem das fronteiras externas da UE por nacionais de países terceiros || Manter o atual nível de segurança. || Custos || Proteção dos direitos fundamentais

Opção 0 Statu quo || 0 || 0 || 0 || 0

Opção 2 Dados armazenados num dispositivo de autenticação (token) (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√

Dados armazenados numa base de dados centralizada (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√

Dados (número de identificação único) armazenados num dispositivo de autenticação (identificador único, dados biométricos e dados extraídos do pedido) e num registo central (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√

Opções 3 e 4 **) Controlo de segurança idêntico ao aplicável aos titulares de um visto de entradas múltiplas, passagem das fronteiras totalmente automatizada || √√√√ || √ || -√ || 0

Controlo de segurança idêntico ao aplicável aos titulares de um visto de entradas múltiplas, passagem das fronteiras semiautomatizada || √ || √√ || -√ || 0

Controlo de segurança mais rigoroso, passagem das fronteiras totalmente automatizada || √√√ || √√ || -√√ || -√√

Controlo de segurança mais rigoroso, passagem das fronteiras semiautomatizada || √ || √√√ || -√√√ || -√√

Opção 5 Taxa de inscrição de 20/10 euros (5a) || √√ || - || 0 || -

Gratuito (5b) || √√√ || - || -√√√ || -

*) As três subopções da opção 1 (apresentação de um pedido de acesso ao RTP) não estão incluídas no quadro 1, pois a melhor escolha já está descrita no início do capítulo 4.

**) Os impactos das subopções no que diz respeito às opções 3 e 4 (critérios aplicáveis ao controlo de segurança e automatização do controlo das fronteiras) estão diretamente associados, uma vez que o impacto das subopções no que respeita ao controlo de segurança não pode ser avaliado sem conhecer a opção privilegiada em relação à automatização e vice-versa. Por conseguinte, as quatro subopções (3a, 3b, 4a, 4b) disponíveis das duas opções foram reunidas em quatro variantes possíveis, e o impacto de todas as quatro variantes é avaliado de forma global.

6.           Comparação das opções

Armazenamento dos dados

Todas as três subopções contribuem de forma significativa para a realização dos objetivos definidos e são inteiramente coerentes com a política da UE em matéria de fronteiras: os níveis de segurança e de prevenção da imigração irregular não diminuem durante a passagem das fronteiras, enquanto são reforçadas a abertura da UE ao mundo e a sua capacidade para facilitar os contactos transfronteiriços entre os povos, bem como os intercâmbios comerciais e culturais. O programa em causa seria o primeiro no mundo aberto a todos os países terceiros e operável em vários Estados, neste caso no conjunto do espaço Schengen. Neste contexto, a Europa pode ser considerada como pioneira em relação ao resto do mundo.

A subopção baseada num dispositivo de autenticação permite uma melhor visibilidade e limita as preocupações com a proteção dos dados. A subopção com base num RTP centralizado é mais segura e fácil de implementar na prática nos pontos de passagem das fronteiras. Contudo, este aspeto é contrabalançado pela necessidade de desenvolver um novo sistema centralizado em que todos os dados estejam disponíveis e abertos para consulta.

A subopção com base num sistema combinado de dispositivo de autenticação e de registo central pode ser considerada uma versão híbrida das duas subopções referidas supra, associando as respetivas vantagens. Minimiza a utilização de dados pessoais num sistema da UE e evita os principais inconvenientes em termos de segurança do sistema baseado num dispositivo de autenticação. Prevê, contudo, uma integração mais complicada no processo de controlo das fronteiras, uma vez que introduz simultaneamente a verificação do dispositivo de autenticação e a verificação num registo central.

Critérios de controlo de segurança e automatização do controlo de fronteiras

A avaliação revelou que um procedimento de controlo de segurança mais rigoroso não tem qualquer impacto real na segurança do próprio controlo fronteiriço, tal como a facilitação da passagem das fronteiras mediante um controlo semiautomatizado é demasiado limitado para contribuir com um efetivo valor acrescentado. Além disso, um procedimento de controlo de segurança mais rigoroso aumentaria significativamente os custos administrativos dos Estados‑Membros e teria um impacto considerável sobre a proteção dos direitos fundamentais.

Taxa de inscrição

Com a introdução de uma taxa de 20 EUR, os custos administrativos dos Estados-Membros relativos à análise dos pedidos seriam neutralizados. Também seria coerente com a abordagem escolhida para o tratamento dos pedidos de visto. Contudo, a subopção prevendo a gratuitidade das taxas garantiria um maior número de participantes no programa. A desvantagem desta opção seria a de serem apresentados numerosos pedidos sem condições de elegibilidade.

7.           Opção privilegiada

Apresentação de um pedido de acesso ao RTP

Em relação à opção 1, é evidente que permitir ao viajante escolher o local que melhor lhe convém para apresentar um pedido garantiria um maior número de participantes no programa, ajudando assim os Estados-Membros a gerirem os fluxos de passageiros nos pontos de passagem das fronteiras externas. Por conseguinte, a subopção privilegiada é a que prevê a apresentação de um pedido de acesso ao RTP em qualquer ponto de passagem das fronteiras e em qualquer consulado dos Estados-Membros. A relação custo‑eficácia desta subopção é claramente mais vantajosa e é totalmente coerente com as políticas existentes em matéria de fronteiras e de vistos.

Armazenamento dos dados

Identificar a opção privilegiada em relação à opção 2 é mais complexo, como ficou demonstrado no ponto 6. A valoração total de cada subopção em relação à opção 2 é praticamente igual, mas cada subopção apresenta desvantagens diferentes: a subopção baseada num dispositivo de autenticação apresenta problemas de segurança importantes, a subopção baseada numa base de dados central apresenta problemas importantes relacionados com os direitos fundamentais, e a subopção baseada na combinação de um dispositivo de autenticação e de um registo central apresenta custos significativos. Contudo, a avaliação dos custos e benefícios revela que mesmo os custos únicos e os custos operacionais anuais mais elevados da subopção baseada num dispositivo de autenticação e num registo central serão inteiramente compensados a longo prazo pelos benefícios económicos globais do RTP para os Estados-Membros. Esta é, portanto, a subopção privilegiada em relação à opção 2. Esta subopção prevê um equilíbrio proporcionado entre a segurança, a facilitação da passagem das fronteiras e a proteção dos dados. Os dados armazenados num registo central estariam disponíveis para consulta dos guardas de fronteira só para efeitos de análise de um pedido, de renovação ou de revogação do acesso ao RTP, de perda ou roubo de um dispositivo de autenticação ou quando ocorressem problemas com a facilitação da passagem das fronteiras para os viajantes registados. Durante um controlo fronteiriço, um guarda de fronteira apenas receberia uma resposta positiva ou negativa. Graças a esta opção, os princípios de respeito da privacidade são assegurados desde a raiz.

Critérios de controlo de segurança e automatização

No que se refere às opções 3 e 4, é evidente que o impacto total da combinação de critérios de controlo de segurança idênticos aos aplicados aos vistos de entradas múltiplas com um controlo das fronteiras inteiramente automatizado é o que permitirá facilitar a passagem das fronteiras dos viajantes registados. Além disso, proporciona uma abordagem equilibrada, conciliando segurança e proteção dos direitos fundamentais. É igualmente a abordagem menos dispendiosa, tendo em conta os custos associados a um procedimento de controlo de segurança mais rigoroso e um controlo das fronteiras semiautomatizado.

É de assinalar, no entanto, que a implementação de controlos nas fronteiras totalmente automatizados exige a criação e a implementação em paralelo de um sistema de registo de entrada/saída, que permitiria substituir a obrigação de aposição de carimbo por um registo eletrónico das datas de entrada e de saída de todos os passageiros, incluindo daqueles viajantes inscritos num RTP.

Taxa de inscrição

No que se refere à opção 5, é razoável acompanhar o RTP do pagamento de uma taxa de 20/10 EUR que permitiria cobrir os custos administrativos resultantes da análise dos pedidos e que seria fixada a um nível adequado para não desencorajar os potenciais requerentes.

Em resumo, a opção privilegiada consiste:

· Na apresentação dos pedidos nos consulados e nos pontos de passagem das fronteiras;

· Na combinação de um dispositivo de autenticação e do armazenamento centralizado de dados biométricos anónimos de cada requerente, bem como dos dados dos pedidos;

· Na aplicação ao controlo de segurança dos mesmos critérios atualmente definidos na legislação da UE para os vistos de entradas múltiplas.

· Na concessão aos viajantes registados do acesso a um procedimento de controlo fronteiriço totalmente automatizado;

· Na imposição de uma taxa de 20 EUR por cada pedido de acesso ao RTP. No entanto, aplicar‑se‑ia uma taxa reduzida (10 EUR) caso um pedido de visto e um pedido de acesso ao RTP fossem examinados simultaneamente com base nos mesmos documentos comprovativos.

A opção privilegiada deve ser inteiramente conforme com a legislação aplicável em matéria de proteção de dados pessoais, em especial com os princípios relativos à proteção de dados e os requisitos da necessidade, proporcionalidade, limitação da finalidade e qualidade dos dados. Neste contexto, devem estar previstos garantias e mecanismos para a proteção efetiva dos direitos fundamentais dos viajantes individuais e, em especial, a proteção da sua vida privada e dados pessoais. O pessoal e os nacionais de países terceiros devem ter conhecimento destes direitos.

Custos e apoio financeiro

O custo total da opção privilegiada relativa ao RTP, correspondente ao desenvolvimento pela Agência da parte centralizada, seria de 43 milhões de EUR, repartidos ao longo de 2 a 3 anos, enquanto o custo médio anual para a manutenção e operações seria de 20 milhões de EUR/ano. O custo total único para os Estados-Membros desenvolverem e criarem as suas infraestruturas nacionais seria de 164 milhões de EUR, repartidos ao longo de 2 a 3 anos, enquanto o custo médio anual para a manutenção e operações seria de 81 milhões de EUR/ano. Os custos acima referidos incluem também as despesas administrativas, exceto os custos decorrentes da análise dos pedidos. Os custos de automatização poderiam variar significativamente em função do número de portas automatizadas instaladas.

Os custos com o pessoal e os investimentos relativos ao desenvolvimento e à manutenção do RTP seriam compensados num prazo razoável, através da redução de recursos humanos e de um preço unitário menor por cada controlo fronteiriço.

A proposta da Comissão para o próximo quadro financeiro plurianual (QFP) inclui um montante de 4,6 mil milhões de EUR consagrados ao Fundo para a Segurança Interna (FSI) para o período 2014-2020. Nessa proposta, 1,1 mil milhões de EUR são reservados, como montante indicativo, para o desenvolvimento de um sistema de registo de entrada/saída e de um RTP, pressupondo que os custos de desenvolvimento só começariam a partir de 2015. Além disso, fora do âmbito de aplicação do FSI, um montante separado de 822 milhões de EUR é reservado para a gestão dos sistemas informáticos de grande escala existentes (Sistema de Informação de Schengen II, Sistema de Informação sobre Vistos e EURODAC)[6]. A Comissão tenciona confiar as tarefas de execução relativas a estes sistemas à Agência. A concessão de apoio financeiro para as despesas de desenvolvimento a nível nacional asseguraria que as condições económicas nacionais difíceis não prejudicassem ou atrasassem os projetos.

No que diz respeito aos países terceiros, não haveria custos com a implementação do RTP. Após a eventual adoção deste programa, os países terceiros serão informados do mecanismo de facilitação adotado e da possibilidade de os seus nacionais apresentarem um pedido de acesso ao RTP.

8.           Acompanhamento e avaliação

A autoridade de gestão (a Agência) deve assegurar que os referidos sistemas são criados, a fim de acompanhar o funcionamento do RTP em relação ao principais objetivos. A Comissão, por outro lado, apresentará uma avaliação global do RTP. A avaliação de impacto descreve os indicadores potenciais para acompanhar em que medida os objetivos foram atingidos. As principais fontes de informação são o registo do RTP e o sistema de controlo automatizado nas fronteiras.

[1]               JO L 158 de 30.4.2004.

[2]               SEC(2008) 154 de 13.2.2008.

[3]               COM(2011) 680 final.

[4]               Os viajantes que decidirem não aderir ao RTP não são nem serão considerados, em razão da sua não‑participação no RTP, como viajantes de elevado risco.

[5]               No contexto de um RTP, um dispositivo de autenticação pode ser descrito como um dispositivo físico dado ao utilizador autorizado para provar a sua identidade por via eletrónica. O token funciona como uma chave eletrónica que abre um acesso, neste caso ao sistema de controlo automatizado nas fronteiras.

[6]               COM(2011) 750 final.