2008/0244 (COD)

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU em conformidade com o artigo 294.º, n.º 6, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativa à

Posição do Conselho sobre a adoção de uma Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo

1.           Contexto

Data da transmissão da proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho (documento COM(2008) 815 final/2 – 2008/0244 COD) || 9 de dezembro de 2008

Data do parecer do Comité Económico e Social Europeu || 16 de julho de 2009

Data da posição do Parlamento Europeu em primeira leitura || 7 de maio de 2009

Data da transmissão da proposta alterada || 6 de junho de 2011

Data prevista de adoção da posição do Conselho [documento COM(2011) 320 final - 2008/0244 COD] || 7 de junho de 2013

2.           Objetivo da proposta da Comissão

A proposta altera a Diretiva Condições de Acolhimento de 2003 que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo, e tem por objetivo garantir normas de tratamento melhores e mais harmonizadas. Em especial, aborda a questão das razões para a detenção e inclui uma lista extensiva de regras e garantias. Sublinha o acesso ao emprego, ao apoio material, aos cuidados de saúde, e à assistência judiciária, à disponibilidade de representação dos menores não acompanhados, à identificação de necessidades especiais, bem como à facilitação do papel da Comissão no acompanhamento da execução.

3.           Observações sobre a posição do Conselho

Na sequência da proposta alterada da Comissão de junho de 2011, que se destinava a fazer um balanço dos progressos realizados nas negociações até então, foi alcançada, em 28 de junho de 2012, uma posição comum a nível político entre os colegisladores. O COREPER adotou por unanimidade a posição comum em 11 de julho de 2012. A Comissão LIBE adotou‑a também informalmente em 19 de setembro de 2012 através de um voto de orientação [51 votos a favor, 4 contra e 3 abstenções]. Em 20 de setembro, o presidente da Comissão LIBE enviou uma carta ao Conselho PRES indicando que, se o Conselho adotasse a posição comum sem alterações, recomendaria aos membros da Comissão LIBE e, posteriormente, ao plenário, que adotasse a posição comum sem alterações.

As principais diferenças entre a posição comum e a proposta alterada da Comissão de 2011 são seguidamente indicadas.

Definição de membros da família – Artigo 2.º, alínea c)

A proposta da Comissão alargou a definição de membros da família no que dizia respeito aos menores. Em especial, inclui filhos menores casados do requerente, os irmãos menores do requerente menor, e os pais ou outros adultos responsáveis pelo menor. De qualquer modo, abrange os menores casados e solteiros.

A posição comum não adota esta definição, mas a mais restritiva, tal como acordado na proposta alterada da Diretiva Qualificação.

Todavia, a definição de membros da família constante da Diretiva Condições de Acolhimento apenas diz respeito a disposições relativas ao alojamento e, em especial, ao direito de os membros da família estarem alojados juntos. Uma vez que a posição comum inclui igualmente salvaguardas noutras disposições que garantem os direitos dos menores, casados ou solteiros, em relação aos seus direitos de alojamento, os objetivos da proposta da Comissão são plenamente cumpridos.

Identificação das necessidades de acolhimento especiais das pessoas vulneráveis - Artigo 22.º, décimo quarto considerando

A posição comum mantém os objetivos da proposta da Comissão relativamente ao tratamento desta categoria de requerentes. Apesar da redação ter sido consideravelmente alterada durante as negociações, é mantida a obrigação de avaliar as necessidades individuais de todos os requerentes, a fim de identificar quem é vulnerável e pode, por conseguinte, ter necessidades de acolhimento especiais.

As alterações introduzidas na proposta da Comissão têm principalmente por objetivo dar resposta às preocupações segundo as quais o procedimento de identificação poderia dar origem a custos administrativos desproporcionados e a procedimentos administrativos desnecessários. Permitem, deste modo, clarificar o âmbito de aplicação do processo de identificação, sem o restringir.

Condições materiais de acolhimento – Artigo 17.º, n.º 5, vigésimo considerando

A posição comum mantém a obrigação constante da proposta da Comissão segundo a qual os Estados-Membros devem estabelecer um ponto de referência nacional aquando do cálculo do nível de assistência material necessário para os requerentes de asilo. A proposta da Comissão apresenta como exemplo de um ponto de referência desse tipo a assistência social mínima fornecida aos nacionais. Este exemplo não foi mantido na posição comum devido ao receio de que poderia automaticamente dar origem a um tratamento equitativo entre requerentes de asilo e nacionais relativamente a este aspeto. Uma vez que esta referência foi apenas incluída a título de exemplo na disposição em questão, a sua supressão não tem qualquer efeito na obrigação aí definida.

Cuidados de saúde - Artigo 19.º

A posição comum mantém o objetivo da proposta da Comissão relativamente a este aspeto, uma vez que assegura melhores normas em matéria de saúde para todos os requerentes, nomeadamente para as pessoas vulneráveis. A posição comum limita‑se a substituir a referência a «distúrbios pós-traumáticos» pela expressão «perturbações mentais graves»; esta alteração não restringe o âmbito desta disposição.

Redução ou retirada do benefício das condições materiais de acolhimento - Artigo 20.º, vigésimo primeiro considerando

A posição comum é mais restritiva do que a proposta da Comissão relativamente a esta questão, num aspeto; em especial, reintroduz o motivo incluído na diretiva atual, que permite a redução ou retirada do benefício da assistência por todos os motivos expostos no artigo 20.º da Diretiva, quando o pedido de asilo tiver sido apresentado fora dos prazos estabelecidos e sem justificação.

Contudo, o motivo reintroduzido foi igualmente reformulado a fim de ser menos ambicioso do que o atualmente em vigor. Em especial, permite apenas uma redução da assistência, e não uma retirada total, e obriga os Estados-Membros a começarem por «determinar» que o prazo foi ultrapassado sem «razões justificáveis». Estabelece igualmente que, em todo o caso, deve ser garantido aos requerentes um «nível de vida digno». Por último, a posição comum mantém a obrigação de assegurar o acesso a vias de recurso contra qualquer decisão de retirada ou de redução da assistência, acompanhado do acesso ao pedido de assistência jurídica gratuita, tal como estabelecido na proposta da Comissão.

Acesso ao mercado de trabalho – Artigo 15.º, décimo nono considerando

A posição comum é mais restritiva do que a proposta da Comissão no que diz respeito ao prazo máximo após o qual o acesso ao mercado de trabalho é autorizado (nove meses em vez dos seis propostos pela Comissão, e apenas se não tiver sido tomada durante este período uma decisão em primeira instância). Reintroduz igualmente a possibilidade de proceder a uma verificação da situação no mercado de trabalho, medida que tinha sido suprimida na proposta da Comissão.

Simultaneamente, garante um melhor nível de proteção do que a diretiva atual, que só dá acesso ao mercado de trabalho após um período de 12 meses. Além disso, a posição comum mantém a obrigação incluída na proposta da Comissão, segundo a qual os Estados-Membros devem assegurar-se de que, se puderem ser impostas condições de acesso ao emprego, estas não devem, na prática, ser restritivas ao ponto de impedir completamente o acesso ao emprego.

Detenção

É conveniente notar que, à exceção de alguns princípios gerais, a diretiva atualmente em vigor não inclui regras relativas à detenção. Por conseguinte, a posição comum, que mantém numa grande medida os objetivos da proposta da Comissão, proporciona um elevado valor acrescentado em comparação com as normas atuais.

a) Motivos para a detenção - Artigo 8.º, n.º 3

A posição comum acrescenta um motivo suplementar de detenção aos quatro motivos propostos pela Comissão. O motivo suplementar permite a detenção de um requerente de asilo se as autoridades nacionais puderem provar, com base em critérios objetivos, nomeadamente que o requerente teve a oportunidade de apresentar um pedido de asilo mais cedo mas não o fez, que a intenção do requerente era nomeadamente entravar o procedimento de regresso.

A posição comum mantém a lista exaustiva de motivos. Inclui igualmente todas as garantias gerais apresentadas na proposta da Comissão (princípio da proporcionalidade, da necessidade, da tomada em consideração de alternativas, etc.).

b) Garantias dos requerentes de asilo detidos – Artigo 9.º

A posição comum mantém numa grande medida as garantias propostas pela Comissão, nomeadamente o acesso a uma assistência jurídica gratuita, a informação sobre os motivos de detenção e as possibilidades de recurso. Contudo, não prevê um reexame automático por parte de uma autoridade judiciária da decisão de detenção se esta for emitida pelas autoridades administrativas. Simultaneamente, em tais casos, a posição comum obriga os Estados‑Membros a informarem o requerente, no mínimo por escrito, sobre o seu direito de apresentar um recurso contra uma decisão de detenção e, se esse recurso for apresentado, a garantir o seu rápido tratamento.

c) Detenção de pessoas com necessidades de acolhimento especiais - Artigo 11.º

O artigo 11.º, n.º 1, da proposta alterada da Comissão, que proíbe aos Estados-Membros deterem pessoas vulneráveis, salvo se ficar demonstrado que a sua saúde, incluindo a saúde mental, e o seu bem-estar não se agravarão seriamente em resultado da detenção, foi suprimido da posição comum. Em vez disso, a posição comum estabelece que «as autoridades nacionais devem ter em conta prioritariamente a saúde, nomeadamente a saúde mental, dos requerentes detidos, que sejam pessoas vulneráveis» e que os Estados-Membros devem garantir o acompanhamento regular e o apoio adequado, tendo em conta a situação concreta, incluindo a saúde, dessas pessoas.

O artigo 11.º, n.º 1, deve ser lido em articulação com o artigo 22.º, que obriga os Estados‑Membros a avaliarem sem demora a situação de todos os requerentes que chegam ao seu território, a fim de determinar as suas necessidades específicas, nomeadamente em termos do seu estado de saúde e psicológico. Relativamente a este aspeto, o artigo 22.º pode igualmente ajudar a garantir o cumprimento dos objetivos do artigo 11.º, n.º 1.

Além disso, o artigo 11.º deixou de fazer referência à obrigação de garantir que a detenção só seja aplicada quando for estabelecido que está conforme ao princípio do interesse superior da criança. Contudo, o artigo 23.º da Diretiva prevê que o interesse superior da criança deve constituir uma consideração prioritária para os Estados-Membros aquando da transposição das disposições da legislação relativa aos menores, tal como igualmente estabelecido na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança. Relativamente a este aspeto, a diretiva mantém a obrigação de garantir que o princípio do interesse superior da criança seja respeitado em todos os casos, nomeadamente em casos de detenção.

Por último, a posição comum suprime a referência a «especialmente» na expressão «especialmente excecionais». Contudo, é mantido no texto o princípio segundo o qual se deve garantir que a detenção de menores só é aplicável excecionalmente.

d) Condições da detenção – Artigo 10.º

A posição comum não mantém a obrigação segundo a qual deve ser sempre garantida a separação dos requerentes de asilo detidos relativamente a outros nacionais de países terceiros, tal como proposto pela Comissão, mas apenas «na medida do possível». Contudo, é garantido que, em tais casos, os requerentes são colocados num regime diferente dos nacionais de países terceiros e podem sempre beneficiar das condições de acolhimento específicas previstas na diretiva.

Além disso, a posição comum autoriza os Estados-Membros a recorrerem excecionalmente a estabelecimentos prisionais se para tal «forem obrigados», se não «puderem» utilizar os centros de detenção especializados; a proposta da Comissão só autorizava a utilização de estabelecimentos prisionais quando os lugares nos centros especializados estiverem temporariamente esgotados. A posição comum garante, no entanto, que, em casos semelhantes, os requerentes detidos ficarão separados dos presos comuns.

As restantes garantias incluídas na proposta da Comissão são mantidas, nomeadamente o acesso a atividades recreativas, incluindo ao ar livre, o acesso à comunicação e ao direito de visita do ACNUR, de ONG, de membros da família e de conselheiros jurídicos, bem como o acesso à informação sobre as condições de gestão do centro de detenção.

Recursos (assistência jurídica e representação jurídica gratuitas) – Artigo 26.º

A posição comum adotada é mais restritiva do que a proposta da Comissão relativamente a dois aspetos. Inclui em primeiro lugar um segundo motivo de acesso a uma assistência jurídica gratuita, retirada da Carta dos Direitos Fundamentais, ou seja, na medida «necessária para garantir o seu acesso efetivo à justiça». Em segundo lugar, introduz a ideia de uma «avaliação do mérito da causa» (retirada da jurisprudência do TEDH), que permite aos juízes recusarem o acesso a uma assistência jurídica gratuita se considerarem que o recurso não tem quaisquer possibilidades de êxito.

Simultaneamente, os dois elementos acrescentados estão plenamente em conformidade com a jurisprudência atual e com as obrigações existentes dos Estados-Membros relativamente a um acesso efetivo à justiça. Em todo o caso, a fim de decidir se é necessária uma assistência jurídica gratuita, o tribunal deve em primeiro lugar avaliar o nível de dificuldade dos processos judiciais e a capacidade de a pessoa os acompanhar, bem como o nível de gravidade das sanções em questão. Apesar de ser difícil, no caso dos requerentes, provar que uma tal assistência não é necessária (falta de conhecimento da língua, processos jurídicos nacionais, etc.), podem verificar-se casos em que o acesso à assistência jurídica pode ser considerado pelo tribunal como desproporcionado (ligeira redução da ajuda pecuniária sem consequências nos direitos fundamentais, por exemplo).

4.           Conclusão

A posição comum respeita na íntegra os principais objetivos das propostas da Comissão. Introduz valor acrescentado às normas atuais em matéria de tratamento e um maior nível de harmonização no que diz respeito às condições de acolhimento dos requerentes de asilo. Introduz igualmente regras sobre a detenção e o acesso a uma assistência jurídica gratuita, questões que não são abordadas pelos instrumentos de asilo atualmente em vigor. O texto da posição do Conselho é pois conforme, em grande medida, com a proposta da Comissão, merecendo a sua aprovação.