RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Primeiro relatório sobre os progressos da aplicação, pela Rússia, das medidas comuns para um regime de isenção de vistos em viagens de curta duração de cidadãos russos e da UE ao abrigo do Diálogo UE-Rússia sobre Vistos

I. Contexto

Na cimeira entre a UE e a Rússia realizada em S. Petersburgo, em maio de 2003, ficou acordado que as Partes começariam a examinar as condições para um regime de reciprocidade em matéria de isenção de vistos numa perspetiva de longo prazo, o que permitiu estabelecer a base para os debates sobre a isenção de vistos entre a Rússia e a UE. Consequentemente, na primavera de 2007, foi lançado o Diálogo UE‑Rússia sobre Vistos. À semelhança dos diálogos sobre vistos com outros países terceiros e com base nos requisitos do Regulamento (CE) n.º 539/2001, esse diálogo desenvolveu-se em torno de quatro blocos (segurança dos documentos, incluindo a biometria; migração ilegal, incluindo a readmissão; ordem pública e segurança; relações externas).

Entre dezembro de 2007 e março de 2010, foram realizadas em Moscovo seis reuniões de peritos para explorar o estado da legislação e das práticas tanto da UE como da Rússia em todos os domínios abrangidos pelos quatro blocos do Diálogo sobre Vistos.

Com base nas conclusões dessas reuniões, a Comissão propôs ao Conselho que, no âmbito do Conselho Permanente da Parceria UE-Rússia no domínio da Justiça, Liberdade e Segurança de maio de 2010, as partes concordassem em iniciar trabalhos com vista à elaboração de um documento sobre «medidas comuns para um regime de isenção de vistos» que apresente critérios técnicos e requisitos para um regime de isenção de vistos. O Conselho aceitou esta abordagem.

Nesta base, o Conselho Permanente realizado em maio de 2010 encarregou os altos funcionários de discutir sobre a forma de se passar à prática. Mediante proposta dos altos funcionários, que reuniram várias vezes em 2010, o Conselho Permanente de novembro de 2010 aprovou formalmente a metodologia das medidas comuns, convidando-os a elaborar o documento.

O primeiro projeto dessa lista elaborado pela UE foi transmitido à Rússia em março de 2011, tendo em vista o início das negociações. O processo durou até ao final do ano e as «medidas comuns para um regime de isenção de vistos em viagens de curta duração de cidadãos russos e da UE» foram oficialmente aprovadas pela UE e pela Rússia na cimeira de 15 de dezembro de 2011. A Cimeira lançou ainda a aplicação destas medidas.

Em março de 2012, teve lugar uma reunião de lançamento com os peritos da UE e da Rússia. Nessa reunião, ambas as partes discutiram e explicaram o seu entendimento de cada medida comum e operacional que seria necessário abordar para avaliar plenamente a sua correta aplicação.

A Rússia e a UE elaboraram, depois disso, os respetivos relatórios escritos sobre o ponto de situação relativamente à aplicação de todas as medidas comuns. A Rússia transmitiu o seu relatório escrito em 13 de abril de 2012 e a UE transmitiu o seu em 31 de maio de 2012. Até setembro de 2012, realizaram-se novas trocas de correspondência por escrito e respostas a questões formuladas pelas Partes.

Com base nas trocas de correspondência por escrito, as Partes organizaram missões de peritos no terreno. Entre setembro de 2012 e julho de 2013, foram realizadas quatro missões (uma por bloco) de peritos da UE na Rússia (em Moscovo e em várias regiões). Da mesma forma, os peritos russos levaram a cabo quatro missões na UE entre dezembro de 2012 e outubro de 2013 (no total, foram organizadas 23 visitas a Estados-Membros).

O Diálogo UE-Rússia sobre Vistos baseia-se na reciprocidade absoluta entre as Partes. O caminho rumo à liberalização dos vistos depende dos progressos realizados na aplicação das medidas comuns, não havendo qualquer automaticidade no processo. Tal como as medidas comuns especificam nas disposições finais, as Partes apenas decidirão iniciar negociações sobre um acordo de isenção de vistos UE-Rússia, em conformidade com os respetivos procedimentos internos, depois de completada a aplicação das medidas comuns. A plena aplicação dos acordos UE-Rússia de facilitação de vistos e de readmissão é muito importante para o Diálogo sobre Vistos.

Além disso, ao ponderar a aplicação das medidas comuns, também serão tidas em conta a evolução e a avaliação de outras questões, enumeradas nas disposições finais das medidas comuns (ligações entre os fluxos migratórios e a proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais; a taxa de recusa de pedidos de visto, de pedidos de readmissão aceites e de repatriamentos efetivos; o número de decisões de regresso, de entradas recusadas na fronteira e de detenções de cidadãos em situação irregular no território da outra parte, assim como o tempo para a passagem de fronteiras entre a UE e a Rússia).

A Comissão tem apresentado relatórios regulares ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre todos os desenvolvimentos no âmbito do Diálogo sobre Vistos. No momento adequado, a Comissão apresentará igualmente uma avaliação abrangente dos possíveis impactos migratórios, da gestão das fronteiras e da segurança, entre outros, na UE e da coerência regional de um futuro regime de isenção de vistos UE‑Rússia.

Este é o primeiro relatório sobre os progressos apresentado pela Comissão descrevendo o ponto de situação da aplicação das medidas comuns pela Rússia. Nele são analisadas as questões problemáticas e formuladas recomendações.

II. Avaliação da aplicação das medidas comuns no âmbito de cada bloco

Bloco 1: Segurança dos documentos, incluindo dados biométricos

Avaliação geral

Nos últimos anos, a Rússia fez muitos progressos neste domínio, incluindo a introdução do passaporte biométrico em 2006 e a sua atualização em conformidade com as normas da OACI em 2010 e 2013. A produção, emissão e personalização dos passaportes biométricos internacionais são bastante seguras e respeitam as práticas e normas aplicáveis da OACI. Os passaportes furtados ou perdidos são notificados à base de dados centralizada da Interpol, ainda que através de um processo manual. Os documentos «a montante» (incluindo passaportes internos – os principais documentos de identidade na Rússia) são suficientemente seguros para o efeito a que se destinam e os procedimentos de personalização e de emissão refletem as normas atuais. São oferecidos programas de formação que incluem medidas contra a corrupção, apesar de a sua eficiência ainda não ter sido analisada. É conveniente notar que a regulamentação liberal no que diz respeito à mudança de nome, aliada ao facto de não existir um registo civil central, pode dar origem a abusos.

Observações pormenorizadas

Introduzir passaportes biométricos em conformidade com a OACI com base numa gestão da identidade abrangente e segura, tendo em conta o trabalho realizado no âmbito desta organização e a proteção adequada dos dados pessoais, e garantir a sua autenticidade, bem como facilitar a verificação minuciosa da identidade dos titulares pelas autoridades de ambas as Partes.

Após a introdução dos passaportes biométricos em 2006, tem sido emitida uma versão atualizada desde 1 de março de 2010. Esta versão é conforme com as normas da OACI e inclui características de segurança reforçadas. Desde 2013, tem sido emitida uma terceira geração de passaportes biométricos que contêm informações relativas às impressões digitais. Apesar de a procura de passaportes não biométricos estar em declínio, ainda é possível obtê-los, não havendo planos para por termo à sua emissão.

As principais entidades competentes em matéria de produção e emissão de passaportes internacionais e documentos «a montante» são: a tipografia estatal Goznak; o cartório de registo civil (ZAGS) com os seus serviços regionais e locais (responsáveis pela emissão de certificados de origem) e o Serviço Federal de Migração (SFM) com os seus serviços regionais e locais (responsáveis pela emissão de passaportes internacionais e passaportes internos russos).

A atual geração de passaportes biométricos está bem protegida contra falsificação e cumpre as normas da OACI. O processo de emissão é fiável e bastante seguro, quer na fase de verificação da identidade do requerente, de impressão e de armazenagem de passaportes em branco, quer na sua personalização. A segurança da informação armazenada neste processo rege-se pela Lei federal n.º 152-FZ, de 27 de julho de 2006, relativa aos dados pessoais.

Os documentos «a montante» (isto é, passaportes internos e certificados de origem) estão tecnicamente bem protegidos contra a falsificação. Além disso, o novo tipo de passaporte interno (emitido desde janeiro de 2008) inclui características adicionais de segurança e o seu conteúdo é de leitura ótica, de acordo com as normas da OACI. Os passaportes em branco são produzidos (a nível central) e armazenados de forma segura e eficiente. A personalização e a emissão destes documentos têm lugar a nível regional e os procedimentos relevantes refletem as normas em vigor.

As instalações das autoridades relevantes centrais e locais visitadas que efetuam o tratamento de passaportes internacionais e documentos «a montante» estavam bem protegidas. Os procedimentos administrativos de segurança relativos ao acesso e ao tratamento dos documentos estão em vigor.

Não existe um registo central. Os certificados de origem são tratados a nível regional, tendo cada região o seu próprio registo e base de dados eletrónica (pelo menos nos serviços visitados pelos peritos da UE). Em caso de dúvidas, são realizadas consultas administrativas entre regiões (mediante pedido oficial enviado por correio). As autoridades russas referiram planos para criar um novo registo civil eletrónico centralizado, mas não foi avançada uma data. O portal de interligação entre os vários serviços e ministérios federais (SMEV), que permite o tratamento eletrónico dos pedidos (alegadamente já em funcionamento), pode introduzir melhorias neste domínio.

As regras relativas à mudança de nome parecem ser bastante liberais e continuam a constituir motivo de preocupação. Na verdade, não existem atualmente quaisquer restrições à mudança de nome pelos cidadãos. Além disso, devido à inexistência de um registo civil centralizado, a mudança de nome só pode ser acompanhada a nível regional ou após ter sido apresentado um pedido formal a um outro serviço regional do ZAGS, o que requer algum tempo e cria margem para abusos.

Assegurar uma comunicação imediata e sistemática de informações à base de dados da Interpol de passaportes perdidos e roubados.

As informações sobre passaportes internacionais perdidos e roubados são armazenadas na base de dados centralizada do SFM e depois comunicadas ao Gabinete Nacional Central da Interpol (sediado no Ministério do Interior), a fim de serem integradas através do sistema de extração e exportação de informação («push-pull») da base de dados de documentos de viagem roubados e perdidos (SLTD) da Interpol. Os carregamentos para a base de dados da Interpol são efetuados manualmente todos os dias.

O Ministério do Interior tem estado a pôr em prática um projeto de desenvolvimento com vista a melhorar o intercâmbio de informações entre o SFM e o Gabinete Nacional Central da Interpol a fim de utilizar carregamentos automáticos para a SLTD (a concluir em 2013).

Até à data, a Rússia ainda não integrou os passaportes ou documentos «a montante» perdidos e roubados na base de dados SLTD da Interpol pois estes documentos não podem ser utilizados no estrangeiro. Ainda assim, a Rússia está a analisar a possibilidade de incluir também os referidos documentos.

Manter um intercâmbio regular de exemplares de passaportes e formulários de visto e de informações sobre documentos falsos, bem como cooperação sobre segurança documental.

Os canais diplomáticos do Ministério dos Negócios Estrangeiros efetuam trocas regulares de exemplares de passaportes e formulários de visto. O SFM recebe os exemplares de documentos estrangeiros do Ministério do Interior e transmite-os, a título informativo, aos respetivos serviços territoriais.

Executar programas de formação sobre os métodos de proteção de documentos com base nas normas da OACI sobre a introdução de parâmetros biométricos, entre outras, e trocar informações sobre os métodos e as respetivas investigações científicas nesse domínio.

Os funcionários do ZAGS e do SFM recebem uma formação inicial seguida por atualizações periódicas. São também oferecidos programas de e-learning. O departamento consular do Ministério dos Negócios Estrangeiros criou um centro de formação que ministra cursos sobre o procedimento de emissão e as características de segurança dos passaportes biométricos.

A eficiência dos programas de formação pode variar de acordo com a dimensão de um dado serviço, com a sua localização (mais ou menos) remota e com os recursos humanos disponíveis. Os funcionários com que os peritos da UE se encontraram durante as visitas efetuadas às instalações das autoridades pertinentes estavam a par dos procedimentos relevantes, bem como das suas atribuições e competências.

Adotar e, se necessário, melhorar as medidas anticorrupção, incluindo normas éticas, destinadas aos funcionários de todas as autoridades responsáveis pela gestão circunstanciada e segura da identidade.

Segundo as autoridades russas, as questões de luta contra a corrupção são incluídas na formação geral do respetivo pessoal e esses conteúdos são atualizados sempre que é aprovada nova legislação pertinente. No entanto, a missão efetuada pelos peritos não conseguiu verificar os conteúdos ou a qualidade dos cursos de formação e dos requisitos em matéria de programas curriculares (nomeadamente no que diz respeito ao ZAGS).

No âmbito de uma política geral anticorrupção, o Serviço Federal de Migração adotou o Código de Ética e Conduta dos Funcionários Públicos (Despacho do SFM de 25 de fevereiro de 2011), que é aplicado a todos os seus funcionários. Algumas das suas disposições estão explicitamente incluídas nos contratos de trabalho do SFM, tendo sido criados canais de comunicação com os cidadãos para efeitos de luta contra a corrupção (sítio Web, linha telefónica direta, etc.) e aplicadas medidas de prevenção.

A importância das medidas de luta contra a corrupção no domínio da segurança dos documentos é particularmente salientada pelo facto de a corrupção poder criar mais oportunidades para a obtenção ilegal de documentos originais, mesmo que o sistema de emissão de documentos funcione bem no que diz respeito à prevenção da falsificação.

Problemas identificados e ações recomendadas no âmbito do Bloco 1:

Com base nas conclusões supramencionadas, a Comissão identificou os seguintes problemas que devem ser debatidos futuramente com as autoridades russas:

As regras relativas à mudança de nome na Rússia são bastante liberais e podem criar margem para abusos e facilitar as mudanças de identidade. Estas mudanças não são facilmente detetáveis, nomeadamente pelas autoridades dos países terceiros, nomeadamente dos Estados‑Membros da UE. Além disso, a falta de informação sobre o teor e os resultados das formações, assim como sobre os requisitos em matéria curricular dos funcionários do SFM e do ZAGS, nomeadamente no que se refere às medidas anticorrupção, não permitiu à Comissão avaliar por completo os progressos neste domínio. Por último, a Comissão continuará a proceder a um intercâmbio de informações com as autoridades russas sobre a criação do registo civil centralizado, do sistema eletrónico que interliga os serviços federais e os ministérios (SMEV) e do sistema automático de introdução de alertas na base de dados SLTD da Interpol.

Bloco 2: Migração ilegal, incluindo readmissão

Avaliação geral

Nos últimos anos, a política migratória da Rússia sofreu mudanças significativas. O novo conceito de política migratória, adotado em 2012, é um sinal visível desse processo.

Com efeito, as autoridades russas iniciaram uma ampla reflexão sobre a migração que tem em conta os efeitos vantajosos dos fluxos migratórios em termos de desenvolvimento económico. Além disso, as autoridades russas reconheceram que a burocracia e a ineficiência dos procedimentos migratórios levam, muitas vezes, a que muitos migrantes regulares se tornem migrantes irregulares. Reconheceram ainda a necessidade urgente de integrar os migrantes na sociedade russa.

No que se refere aos canais de migração legal, o Serviço Federal de Migração é a principal autoridade responsável pela gestão da migração e pela garantia da sua coerência. Está em vigor um conjunto completo e abrangente de normas, sendo algumas delas bastante complexas (por exemplo, as quotas e as licenças de trabalho).

Já foram introduzidas algumas alterações ao direito federal, em particular no contexto da aplicação do Acordo de facilitação de vistos, da melhoria da situação dos especialistas altamente qualificados, da facilitação dos procedimentos de registo e visto para migrantes e da simplificação do acesso ao mercado de trabalho (relativamente ao sistema de quotas e patentes). Esperam-se novas alterações, nomeadamente a melhoria dos procedimentos legais de migração para outros grupos de migrantes.

As autoridades russas têm consciência do desafio que constitui a migração irregular. Dedicam cada vez mais esforços ao repatriamento eficaz dos migrantes irregulares detidos em território russo, assim como à aplicação global das normas em matéria de migração. A cooperação adequada com a Bielorrússia (devido à União Estatal e à ausência de controlos fronteiriços) e os fluxos dos países da CEI (incluindo a verificação adequada dos passaportes) parecem suscitar dificuldades. Os procedimentos de repatriamento estão em vigor e está a ser desenvolvida cooperação neste domínio com muitos dos países de origem dos migrantes. O acordo de readmissão UE-Rússia funciona satisfatoriamente.

Tanto no que se refere à migração irregular como à gestão das fronteiras, o sistema de recolha de informação e, nomeadamente, a análise dos riscos, incluindo a nível regional, foram difíceis de avaliar. A recolha dos indicadores definidos (nomeadamente a passagem ilegal da fronteira, as recusas de entrada, etc.) relativamente a novos canais e rotas de migração irregular e criminalidade transfronteiriça, desde que seja disponibilizada às unidades locais, poderá reforçar a eficácia dos controlos fronteiriços.

No que diz respeito ao asilo, já existem as estruturas e procedimentos administrativos necessários. Os centros de acolhimento de requerentes de asilo visitados pelos peritos da UE cumprem os requisitos básicos e as normas em vigor. Poderia ponderar-se facultar mais informação nos pontos de passagem de fronteira aos eventuais requerentes de asilo, assim como aprofundar e estruturar a cooperação entre o Serviço Federal de Migração e o Serviço de Guarda de Fronteiras (que pertence ao Serviço Federal de Segurança, FSB). Talvez possam ser adotadas normas que sujeitem a registo o acesso dos refugiados reconhecidos e dos requerentes de asilo a determinados direitos e que aproximem o estatuto de asilo temporário (proteção subsidiária) do de refugiado. A nova lei relativa ao asilo deverá trazer algumas melhorias neste sentido.

O sistema e os procedimentos de gestão das fronteiras nos pontos de passagem de fronteira funcionam normalmente, mas poder ser introduzidas melhorias para aumentar a sua eficácia. O equipamento utilizado nos pontos de passagem de fronteira tem vindo a ser melhorado. O Serviço de Guarda de Fronteiras é uma autoridade profissional de gestão das fronteiras e de aplicação coerciva da lei, com uma posição bem estabelecida entre os vários serviços.

O Serviço de Guarda de Fronteiras está, em princípio, empenhado em cooperar com as autoridades fronteiriças dos países vizinhos e com a Frontex. Alcançaram-se alguns progressos também no que diz respeito à cooperação entre o serviço e as autoridades de gestão das fronteiras de países terceiros, incluindo os Estados-Membros da UE. Esses progressos devem agora ser aprofundados, procedendo‑se a novas trocas de informações e dados estruturais.

No que se refere à cooperação com os outros serviços russos, o Serviço de Guarda de Fronteiras deveria envidar mais esforços para tornar o âmbito da cooperação mais concreto, nomeadamente no que respeita ao SFM e ao Serviço Federal Aduaneiro.

A recolha de dados é efetuada regularmente, existindo unidades de análise nos serviços pertinentes (pelo menos no Serviço de Guarda de Fronteiras e no SFM). Os dados ainda são recolhidos separadamente por cada serviço, o que provoca a fragmentação das estatísticas. A análise dos riscos não é partilhada e, mesmo que seja preparada, existem dúvidas quanto à sua abrangência e metodologia.

Segundo as autoridades russas, os programas de formação, incluindo o programa sobre segurança dos documentos destinado aos guardas de fronteira, estão bem desenvolvidos. As medidas anticorrupção são integradas nesses programas e existem códigos de ética. O seu teor não foi, todavia, partilhado com os peritos da UE.

Observações pormenorizadas

2.1 Questões de migração

Celebrar, entre a Rússia e todos os Estados-Membros da UE interessados, os protocolos de execução relativos ao Acordo entre a Federação da Rússia e a Comunidade Europeia em matéria de readmissão, de 25 de maio de 2006, assegurando a aplicação eficaz do acordo.

O acordo de readmissão UE-Rússia entrou em vigor em 1 de junho de 2007. É regularmente acompanhado pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros (no que se refere à UE), e pelo SFM (por parte da Rússia). A principal plataforma de discussão das questões suscitadas no seu âmbito é o Comité Misto de Readmissão que tem reunido, até agora, duas vezes por ano (13 reuniões já organizadas em Moscovo e Bruxelas).

Todos os processos de readmissão ao abrigo do acordo estão operacionais. A avaliação global da aplicação do acordo é satisfatória. Todos os pontos técnicos são abordados regularmente nas reuniões do Comité Misto de Readmissão. Dada a boa cooperação registada até à data, na última reunião do Comité foi decidido reduzir a frequência das suas reuniões para uma reunião anual.

Por parte da Rússia, o SFM é o principal serviço responsável pela aplicação do acordo, dispondo de uma unidade especificamente dedicada às questões relacionadas com a aplicação do mesmo.

O Serviço de Guarda de Fronteiras é responsável pelo processo acelerado de readmissão nos pontos de passagem de fronteira. Foram nomeados delegados de fronteira do Serviço de Guarda de Fronteiras para a execução do processo de readmissão nas fronteiras. No entanto, durante as visitas a certos pontos de passagem de fronteira, os peritos da UE observaram que os representantes locais do Serviço de Guarda de Fronteiras não tinham pleno conhecimento dos pormenores do processo.

Os protocolos de execução ao abrigo do acordo (entre a Rússia e os Estados-Membros da UE) estão quase concluídos. Foram assinados protocolos com 23 Estados-Membros. O Protocolo com a Grécia já foi assinado e deve ser ratificado em breve. A Rússia informou que está aberta a novas negociações com a Croácia. Em várias reuniões do Comité Misto de Readmissão, a Rússia informou que está disposta a negociar o protocolo com o Reino Unido. A Irlanda e a Dinamarca não estão vinculadas pelo acordo.

Executar eficazmente o Acordo entre a Federação da Rússia e a Comunidade Europeia sobre a facilitação da emissão de vistos de curta duração para os cidadãos da Federação da Rússia e da União Europeia, de 25 de maio de 2006.

O Acordo de facilitação de vistos entre a UE e a Rússia entrou em vigor em 1 de junho de 2007 (paralelamente ao acordo de readmissão). É regularmente acompanhado pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros da UE (no que se refere à UE), e pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros (no que se refere à Rússia). A principal plataforma para debater as questões suscitadas no seu âmbito é o Comité Misto de Facilitação de Vistos, que se reúne regularmente a pedido de uma das Partes, normalmente pelo menos uma vez por ano (9 reuniões já organizadas em Moscovo e Bruxelas).

A fim de assegurar a aplicação plena, correta e harmonizada pelas Partes das disposições do Acordo de facilitação de vistos, o Comité Misto desenvolveu e adotou orientações com vista à aplicação do Acordo de Facilitação de Vistos. As reuniões do Comité Misto são encaradas por ambas as Partes como uma plataforma para uma cooperação construtiva e uma oportunidade de debater as questões técnicas que surjam no contexto da aplicação do acordo. A aplicação do acordo tem sido satisfatória.

A Comissão não possui dados estatísticos pormenorizados quanto aos vistos emitidos pela Rússia no período 2007-2011. Desconhece-se o número exato dos vistos recusados a cidadãos da UE; segundo uma estimativa da Rússia, será de apenas 0,01-0,02 %, aproximadamente (cerca de 200-300 vistos recusados anualmente). Anualmente, são emitidos cera de 1,25 milhões de vistos a cidadãos da UE, dos quais cerca de 45 % são vistos de entrada múltipla e com uma validade longa.

Antes de a decisão final sobre a sua assinatura ser tomada, o Acordo de facilitação de vistos atualizado tem de ser avaliado em função das relações globais UE-Rússia.

Alterar o Acordo de facilitação de vistos, a fim de simplificar os requisitos em matéria de vistos para as viagens de curta duração.

O texto do Acordo de facilitação de vistos, atualizado, foi aprovado e prevê, nomeadamente, a isenção recíproca de vistos para os membros da tripulação civil dos aviões e a sua aplicabilidade provisória a partir da data da sua assinatura. Desta forma, pôr-se-á fim à atual situação de desigualdade em que todos os Estados-Membros da UE isentam da obrigação de visto a tripulação civil russa dos aviões, enquanto a Rússia mantém a obrigação de visto para os Estados-Membros com os quais não concluiu acordos bilaterais de isenção de visto para esta categoria de pessoas (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK).

Resta uma questão em aberto: a isenção de visto para titulares de passaportes biométricos de serviço, solicitada pela Rússia. Da parte da UE, as salvaguardas que devem acompanhar a isenção de visto ainda estão a ser examinadas.

Trabalhar para assegurar a facilitação, a simplificação e a aplicação transparente das respetivas regras relativas ao registo/listagem de cidadãos com residência legal no território da outra Parte e à emissão de autorizações de permanência/residência legal e exercício de atividade laboral, com vista a reduzir, na prática, a duração dos procedimentos administrativos e os encargos para os cidadãos, bem como trocar regularmente informações sobre as respetivas políticas de visto.

A Rússia possui um sistema abrangente de regras de migração legal que estão estabelecidas em várias leis federais e respetivas alterações. O SFM é a principal autoridade responsável pela sua aplicação.

Foram introduzidas muitas alterações à listagem (registo) de estrangeiros, que é obrigatória em todos os locais de permanência na Rússia. Atualmente, esta obrigação é imposta a todos os estrangeiros (independentemente da duração da sua permanência) no prazo de sete dias úteis junto do serviço regional do SFM (anteriormente era de três dias úteis). Este período pode ser prolongado com base em acordos bilaterais, como sucede, por exemplo, com a França (10 dias) ou o Cazaquistão (30 dias).

Além disso, os nacionais de países terceiros (NPT) residentes na qualidade de especialistas altamente qualificados (ver infra) e os respetivos familiares têm o direito de permanecer na Rússia até 90 ou até 30 dias (consoante as circunstâncias) sem registo de migração.

Os procedimentos de registo de migração devem ser realizados pela parte anfitriã (claramente definido por lei) junto do SFM. No caso dos turistas, essa tarefa deve ser efetuada pelos hotéis ou pela pessoa que os convidou a visitar a Rússia. O NPT não é obrigado a ter, pelo menos diretamente, qualquer contacto específico com o SFM. Os documentos necessários para o registo (incluindo cópias do passaporte e do cartão de migração) podem ser entregues diretamente ou por correio pela parte anfitriã.

Além disso, os NPT já não são responsáveis pelo incumprimento da obrigação de registo de migração e as sanções apenas são aplicáveis à parte anfitriã (antes, o NPT também era responsável).

Os procedimentos de registo são aplicáveis aos NPT residentes legalmente na Rússia durante um período mais longo (trabalho, estudo, etc.). Foram também introduzidas algumas melhorias nesse procedimento, nomeadamente no que diz respeito às formas de apresentação do pedido. Contudo, apesar de o procedimento ser de natureza declaratória, a documentação comprovativa exigida ao requerente é, por vezes, difícil de obter (por exemplo, comprovativo de propriedade ou declaração do proprietário). Uma vez que o acesso dos migrantes a vários direitos sociais depende de um registo válido, o procedimento pode criar um obstáculo ao acesso a esses direitos.

Os dois principais tipos de autorização emitidos para a permanência legal de um NPT são as autorizações de residência temporárias ou permanentes.

Um NPT interessado em obter uma autorização de residência temporária na Rússia deve apresentar o pedido junto do serviço territorial relevante do SFM ou da missão diplomática ou serviço consular pertinente da Rússia no país da sua residência. Caso seja aprovado, é emitido um visto válido por quatro meses para entrada na Rússia. O pedido pode ser apresentado pessoalmente ou em formato eletrónico, juntamente com os documentos comprovativos solicitados, incluindo um certificado que ateste que o requerente não é portador de VIH nem toxicodependente. As autoridades russas têm seis meses para decidir quanto ao pedido. Os motivos de recusa estão claramente especificados na lei.

Os NPT residentes na Rússia com uma autorização de residência temporária apenas podem trabalhar na região e no cargo autorizado na respetiva licença de trabalho (normalmente de um ano). Além disso, se a licença for limitada a uma única região, as viagens de negócios que realizar dentro da Rússia não podem ter uma duração superior a 10 dias. Estas regras parecem ser bastante restritivas.

A autorização de residência temporária tem uma validade de três anos e é renovável mediante pedido do NPT, devendo este apresentar os mesmos documentos (incluindo os relativos ao VIH e à toxicodependência) caso tenha saído e regressado à Rússia. Se tiver permanecido na Rússia ininterruptamente durante três anos, poderá apresentar um pedido de autorização de residência permanente (ver infra).

Os especialistas altamente qualificados possuem um estatuto privilegiado na legislação russa relativa à migração laboral. Para atrair especialistas para o mercado do trabalho russo, as autoridades russas facilitaram as normas em matéria de emprego e de residência. Os especialistas altamente qualificados estão isentos de quotas e, juntamente com os seus familiares, têm direito a vistos de entrada múltipla durante o período de validade dos seus contratos de trabalho (até três anos), assim como a prorrogações sucessivas das respetivas autorizações por períodos de três anos. Além disso, caso exerçam atividade laboral em duas ou mais regiões, a autorização emitida é válida nessas regiões. Em caso de mudança de empregador, têm 30 dias úteis para procurar um novo emprego. Têm ainda direito a pedir uma autorização de residência permanente sem terem de passar pelo procedimento de autorização de residência temporária, para além de beneficiarem, bem como os respetivos familiares, de amplos direitos socioeconómicos.

A autorização de residência permanente pode ser emitida a um NPT que já resida no país, com base numa autorização de residência temporária de, pelo menos, um ano. A autorização de residência é emitida por um período até cinco anos e é renovável um número ilimitado de vezes.

O NPT deve apresentar um pedido ao serviço territorial do SFM pertinente pelo menos seis meses antes da data de caducidade da autorização de residência temporária. O pedido deve ser acompanhado por um conjunto extenso de documentos semelhantes aos necessários para uma autorização de residência temporária. Os motivos de recusa de emissão de autorização de residência permanente são semelhantes aos das autorizações de residência temporária.

O estatuto legal de um cidadão estrangeiro titular de uma autorização de residência permanente é muito próximo do de um cidadão russo, incluindo a isenção de obrigações em matéria de quotas e licenças de trabalho.

Os estrangeiros só podem exercer uma atividade laboral com base numa licença de trabalho, a menos que sejam abrangidos por uma das exceções enumeradas na Lei federal n.º 115-FZ de 2001.

A fim de obter uma licença de trabalho, o NPT deve apresentar um pedido ao departamento territorial do SFM no local de permanência e entregar o formulário de pedido juntamente com os documentos comprovativos. A licença de trabalho é emitida no prazo de 10 dias úteis após receção do pedido. Caso a licença de trabalho tenha de ser concedida no prazo de 30 dias, o NPT tem de apresentar documentos médicos (incluindo a confirmação de que não é portador de VIH nem toxicodependente e de que não sofre de doenças infecciosas graves), sob ameaça de cessação do contrato de trabalho. Estes exames clínicos apenas podem ser realizados num número limitado de locais autorizados, o que, por vezes, cria dificuldades de ordem prática.

O número de licenças de trabalho que podem ser emitidas anualmente a NPT é limitado por uma quota definida pelo Ministério do Trabalho e da Proteção Social, em cooperação com o Ministério dos Negócios Estrangeiros e outras instituições. Todo o processo é bastante complexo, moroso e inflexível. As quotas são definidas antecipadamente para cada região, para o ano seguinte, com base nas previsões dos empregadores. Esta abordagem pode causar problemas e atrasos e a sua eficiência é duvidosa. As autoridades russas parecem cientes deste facto, uma vez que admitem rever as regras relativas às quotas.

A par do sistema de quotas e das licenças de trabalho, existe um sistema de «patente» reservado aos cidadãos estrangeiros que visitem a Rússia ao abrigo de um regime de isenção de vistos, em particular de países da CEI (com exceção do Turquemenistão). A patente é emitida no prazo de 10 dias úteis, mediante pedido apresentado por um cidadão russo (anfitrião). Permite a atividade laboral para satisfazer necessidades pessoais, domésticas ou outras necessidades semelhantes de um indivíduo, com base num contrato de trabalho ou num contrato civil (para baby-sitters, assistentes domésticos, etc.). Uma patente pode ser emitida por um período de um a três meses e prorrogada no máximo por um ano. Após esse período, pode ser emitida uma nova patente. O número de patentes emitidas não é limitado.

Inicialmente, a Rússia não possuía uma política de integração de migrantes. Contudo, mais recentemente, após uma forte afluência de NPT (em particular de países da CEI), surgiu esta necessidade, que já fora reconhecida no denominado Conceito da Política Migratória (ver infra). Estão a ser aplicadas algumas medidas, como o ensino da língua, da história e das tradições culturais russas, a realização de cursos anteriores à partida nos países de origem destinados aos futuros trabalhadores migrantes que se desloquem para a Rússia, formação profissional e aulas sobre a legislação da Rússia e a língua russa. Foram executados dois projetos-piloto neste domínio no Tajiquistão e no Quirguizistão. Além disso, o SFM criou uma unidade especial dedicada à integração. Ainda não existe uma estratégia abrangente de integração plenamente operacional.

Todos os procedimentos relacionados com vistos são regidos por regulamentos do governo, que também estão em conformidade com as disposições do Acordo de facilitação de vistos UE-Rússia.

A fim de obter qualquer tipo de visto, um cidadão estrangeiro deve apresentar um pedido junto da missão diplomática ou do serviço consular da Rússia e entregar os documentos necessários (claramente especificados e bastante comuns), incluindo um convite. Poderão ser necessários alguns documentos suplementares para vistos de longa duração. Nesta base, será emitido um visto de acordo com a finalidade da visita. O visto pode ser recusado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros com base nos motivos previstos na lei. Não existe qualquer obrigação de apresentar uma justificação para este tipo de recusa.

A não correspondência entre a finalidade alegada e a finalidade efetiva da entrada no país é considerada uma violação do regime de entrada ou de residência e é punível com multa, expulsão e/ou proibição de reentrada.

Os titulares de visto são obrigados a abandonar o território russo na data de termo do período de permanência autorizada indicada no visto. A duração total da permanência de um cidadão estrangeiro na Rússia com base num visto de entrada múltipla de curta duração (negócios) não pode exceder 90 dias por cada período de 180 dias. Os vistos de longa duração são emitidos especificamente de forma a corresponder à duração da finalidade da permanência na Rússia.

A política de vistos da Rússia depende muito de acordos bilaterais específicos. A Rússia celebrou mais de cem acordos, quer de viagens de curta duração isentas de visto (sendo os mais significativos com Israel e a Turquia), quer de facilitação de vistos (por exemplo, com a UE ou os Estados Unidos). Além disso, os regimes de isenção de vistos aplicam-se a quase todos os países da CEI (com exceção do Turquemenistão). Segundo as informações prestadas pela Rússia, poderão ser assinados outros acordos de isenção de vistos com o Japão, a Coreia do Sul e a Índia.

Trocar informações, nomeadamente no âmbito do Diálogo UE-Rússia sobre Migração, sobre um quadro jurídico, estruturas administrativas, incluindo as respetivas competências e métodos de trabalho, e infraestruturas (incluindo centros de detenção) para uma gestão geral eficaz da migração, em particular tendo em vista a elaboração eficaz de uma metodologia de deteção interna de migrantes ilegais, assim como sobre os atuais fluxos, estatísticas e análises de riscos de migração ilegal, e cooperar estreitamente na luta contra os crimes ligados à migração ilegal, bem como abordar as eventuais deficiências constatadas.

O novo Conceito da Política Migratória (a seguir designado «Conceito») para o período 2012-2025 foi elaborado pelo SFM e adotado pelo Presidente da Federação da Rússia em junho de 2012. Trata-se do principal documento sobre a política migratória na Rússia. O Conceito visa promover a migração para a Rússia de certos grupos de NPT, em particular especialistas altamente qualificados e grandes investidores, estudantes, compatriotas e trabalhadores qualificados (nomeadamente de países da CEI), segundo as necessidades do mercado. Define medidas para promover a migração, como a criação de condições para a reunificação das famílias, a simplificação gradual dos procedimentos de entrada e de permanência para fins de negócios, trabalho (melhoria dos sistemas de quotas) e educativos/científicos, procedimentos relativos ao registo residencial e aos cuidados médicos, desenvolvimento de migração circular, etc. O Conceito centra-se nos efeitos positivos da migração regular, apresentada como uma resposta necessária ao declínio demográfico. Estão a ser desenvolvidas leis em matéria de execução a nível federal. Ao mesmo tempo, o Conceito enfatiza o respeito pelos NPT das normas em matéria de migração na Rússia e a necessidade de reduzir a migração irregular.

A maioria das competências relacionadas com a migração na Rússia foi atribuída ao Serviço Federal de Migração. Desde 2012, o SFM depende diretamente do Governo Russo e o seu chefe foi recentemente promovido a ministro federal. O SFM é um importante órgão executivo federal que conta com delegações regionais, estruturas inter-regionais e pontos de contacto no estrangeiro. O SFM é responsável pela elaboração e pela aplicação da política migratória federal e pela gestão de atividades relativas à migração regular e irregular.

Um outro interveniente na gestão da migração é o Serviço de Guarda de Fronteira, responsável pelos controlos fronteiriços e pela vigilância das fronteiras. Outros ministérios e serviços participam também no controlo e na gestão das migrações, de acordo com as respetivas competências (ministérios da Educação e da Ciência, do Trabalho e da Proteção Social, dos Negócios Estrangeiros, etc.).

Segundo as autoridades russas, apesar de não efetuar controlos nas fronteiras, o SFM coopera com o Serviço de Guarda de Fronteira com base num plano anual de cooperação e em planos regionais. Apesar dessas informações, durante a missão de peritos da UE não foi possível confirmar a cooperação operacional entre o SFM e o Serviço de Guarda de Fronteira. O SFM não está presente nos pontos de passagem de fronteiras, embora existam canais de comunicação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e a delegação regional do SFM.

A cooperação internacional da Rússia em matéria de migração envolve principalmente contactos entre o SFM e os serviços de migração de países da CEI, com base no acordo de 1992, nomeadamente o intercâmbio de agentes de ligação. As atividades centram-se na luta contra a migração irregular. São também, alegadamente, aplicadas medidas operacionais e preventivas e operações especiais contra a migração irregular e o tráfico de seres humanos no âmbito da Organização do Tratado de Segurança Coletiva que, da parte russa, envolvem o SFM, o Ministério do Interior, o FSB e o Rosfinmonitoring.

Existe cooperação no domínio da readmissão com base em acordos bilaterais. Além da UE, a Rússia celebrou acordos deste tipo com a Dinamarca, a Islândia, a Noruega, a Suíça, a China, a Turquia, a Ucrânia, a Arménia, o Cazaquistão, o Quirguistão, o Usbequistão, a Moldávia, a Bielorrússia e o Vietname, entre outros. Estão a ser realizadas negociações em matéria de readmissão, nomeadamente, com o Azerbaijão, o Turquemenistão, o Tajiquistão, a Índia, a Bielorrússia, Montenegro, a Macedónia e a Bósnia-Herzegovina. A Rússia indicou que todos os acordos em vigor funcionam de modo satisfatório.

O Diálogo UE-Rússia sobre a migração foi lançado em 2011, tendo sido realizadas várias sessões sobre migração irregular e legal. Foram organizadas, em particular, duas sessões sobre migração irregular e uma sobre migração legal, em Bratislava, Caliningrado e Budapeste (ambas as partes trocaram informações no domínio das estatísticas de migração legal sobre escassez de mão-de-obra, quotas e vistos, assim como melhores práticas sobre políticas de integração; no que diz respeito à migração irregular, foram trocadas estatísticas sobre o regresso). O Diálogo sobre a migração constitui uma plataforma útil de debate e intercâmbio de melhores práticas sobre as respetivas políticas migratórias.

A União Estatal entre a Rússia e a Bielorrússia e a ausência de controlos fronteiriços entre os dois países exigem um reforço dos contactos e da cooperação entre os serviços pertinentes. Os dois países não possuem uma política comum de vistos e a entrada na Rússia não significa uma autorização para entrar na Bielorrússia, e vice-versa.

Tanto o Serviço de Guarda de Fronteira como o SFM da Rússia cooperam, alegadamente, com as autoridades bielorrussas responsáveis pela migração na zona fronteiriça. Não parecem, todavia, existir instrumentos palpáveis (bases de dados, trocas de informação) dessa cooperação (além do reconhecimento mútuo dos documentos de migração).

O SFM possui estatísticas bastante extensas e pormenorizadas sobre as entradas e permanências de migrantes regulares na Rússia (sobretudo graças à base de dados de entradas/saídas). Alguns dos valores mais significativos mostram que entram na Rússia, anualmente, entre 3 a 14 milhões de nacionais de países terceiros (NPT). A maioria (70 %) é proveniente de países da CEI e apenas 10 % da UE. Menos de 5 % das pessoas que entram na Rússia têm em vista a residência de longa duração no país.

O SFM tem conhecimento da composição dos fluxos migratórios irregulares para a Rússia, contudo não foram fornecidas estatísticas mais pormenorizadas. De acordo com as informações disponíveis, a migração irregular (avaliada em cerca de 4 milhões de pessoas) tem origem principalmente nos países da CEI (80 %) e diz respeito a migrantes originalmente regulares que permanecem na Rússia após o termo do período de validade da respetiva autorização. Parecem não existir estatísticas sobre migração irregular comuns ao SFM e ao Serviço de Guarda de Fronteira, pois cada serviço recolhe os seus próprios dados (o SFM sobre a situação interior e o Serviço de Guarda de Fronteira sobre as detenções nas fronteiras). Este sistema não contribui para um conhecimento aprofundado dos fluxos migratórios irregulares. Consequentemente, nenhum serviço elabora uma avaliação dos riscos abrangente e estruturada, ou, pelo menos, nenhuma foi apresentada aos peritos da UE durante a sua missão.

As normas sobre migração irregular, claramente previstas na lei, foram avaliadas, segundo as informações prestadas pelo SFM, e visam aumentar as sanções impostas à organização de migração irregular. A responsabilidade dos transportadores que introduzam na Rússia viajantes sem a autorização necessária está prevista no Código de Infrações Administrativas. O SFM coopera com as transportadoras ferroviárias dando-lhes acesso à sua base de dados, a fim de detetar pessoas identificadas na lista de proibição de readmissão.

O SFM, que é responsável pela deteção da migração irregular na Rússia mas não é um serviço de aplicação da lei, realiza os controlos em cooperação com a polícia e com outros serviços, quando necessário. O SFM centra-se claramente nos controlos no local de trabalho. Os controlos regulares requerem o planeamento (com um ano de antecedência) e a publicação prévia. Os controlos sem aviso prévio exigem a autorização do Ministério Público.

O SFM criou, em cooperação com o Serviço de Guarda de Fronteira, uma base de dados de entradas/saídas. Recolhe dados sobre entradas, saídas e permanência de NPT na Rússia. Está ainda a ser desenvolvido um outro sistema, a título de exercício-piloto, que visa o preenchimento eletrónico dos documentos de migração que devem ser apresentados por cada NPT que entra na Rússia (com exceção dos nacionais da Bielorrússia). O sistema já funciona nos aeroportos de Moscovo e deverá ser alargado, no futuro, a todos os nacionais de países terceiros (não foram, contudo, avançadas datas específicas).

Uma pessoa detida durante a sua permanência irregular na Rússia pode ser sujeita a coimas e/ou a uma medida de afastamento. Além disso, pode ser-lhe imposta uma proibição de readmissão que, no que respeita aos indivíduos que violaram mais do que uma vez as normas em matéria de migração, pode ser de duração ilimitada. As informações sobre indivíduos objeto de proibição de readmissão são introduzidas numa base de dados especial.

Caso a pessoa seja detida pela primeira vez, a única sanção parece ser, na maioria dos casos, a aplicação de uma coima (sem medida de afastamento). Contudo, esta situação deixa a pessoa numa situação ambígua relativamente ao seu estatuto na Rússia. São-lhe retiradas as impressões digitais e os seus dados inseridos numa base de dados.

Existem dois tipos de procedimentos de repatriamento: a expulsão e a deportação. O quadro jurídico e o procedimento relativos a ambos regem-se pela Lei federal n.º 115-FZ e por um despacho do Ministério do Interior.

A expulsão administrativa pode ser voluntária ou involuntária e é decretada por um tribunal. É executada pelo Serviço Federal dos Oficiais de Diligências ou pela polícia. A deportação diz respeito a um cidadão estrangeiro que não abandonou o território russo como exigido nos termos das regras relativas à migração (por exemplo, termo ou cancelamento de uma autorização ou da validade do visto, recusa do pedido de asilo, etc.). A decisão quanto à deportação é tomada pelo chefe da unidade territorial do SFM ou pelo diretor do próprio SFM. O recurso de ambos os tipos de decisões pode ser interposto pelo interessado no prazo de dez dias.

No que diz respeito ao repatriamento, a pessoa será sujeita a readmissão caso a Rússia tenha acordado um procedimento de readmissão com o seu país de origem.

Existem dois tipos de centros de detenção: para pessoas sujeitas a expulsão ou deportação ou para pessoas cujo regresso ao país de origem seja abrangido por um acordo de readmissão. Estes últimos são administrados pelo SFM. Os primeiros são administrados pelo Ministério do Interior, mas, a partir de 2014, serão também geridos pelo SFM. As pessoas podem ser detidas com base num acórdão do tribunal, passível de recurso no prazo de 10 dias. O Código de Infrações Administrativas não estipula um período máximo de detenção.

Alguns dos centros para migrantes que aguardam readmissão foram construídos com o apoio do projeto da UE intitulado AENEAS, após a celebração do acordo de readmissão UE-Rússia. Os centros para migrantes irregulares que aguardam readmissão visitados pelos peritos da UE (região de Moscovo, Rostov-on-Don e Pskov) estavam em conformidade com as normas gerais da UE.

2.2 Questões relativas ao asilo

· Definir procedimentos de asilo claros e transparentes e eficazmente acessíveis aos requerentes de asilo.

· Assegurar um estatuto adequado, incluindo direitos e obrigações, para as pessoas que reconhecidamente tenham necessidade de proteção internacional, nos termos das obrigações que incumbem às Partes por força do direito internacional, nomeadamente a Convenção de 1951 relativa ao estatuto do refugiado e o Protocolo de 1967 relativo ao estatuto do refugiado.

A Rússia aderiu à Convenção de 1951 relativa ao estatuto do refugiado e ao Protocolo de 1967 em 1993, quando foi também adotada a primeira lei relativa aos refugiados. Esta lei é extensível ao chamado asilo temporário (proteção subsidiária). A legislação sofreu, desde então, inúmeras alterações. Além disso, está a ser elaborada uma lei totalmente nova no que respeita aos refugiados, a qual deverá abordar muitas questões pendentes.

Em princípio, qualquer pedido de asilo deve ser apresentado num ponto de passagem de fronteira aquando da entrada em território russo. Contudo, na prática, tal pedido pode também ser efetuado depois de a pessoa em questão já ter entrado em território russo, quer de forma regular ou irregular. Os pedidos de asilo são analisados pelas delegações territoriais do SFM.

Neste contexto, deve referir-se que o SFM não está presente nos pontos de passagem de fronteira. Esta situação requer uma forte cooperação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e o SFM, assim como formação adequada dos guardas de fronteira em matéria de proteção internacional. As informações sobre os processos aplicáveis também devem estar disponíveis nos pontos de passagem de fronteira.

Durante a visita dos peritos da UE aos pontos de passagem de fronteira, estavam disponíveis muito poucas informações destinadas a potenciais requerentes de asilo sobre a proteção internacional e os respetivos procedimentos. O Serviço de Guarda de Fronteira salientou que a formação habitual dos guardas de fronteira abrange igualmente a proteção internacional. O SFM informou também que ministra formação sobre o tema ao Serviço de Guarda de Fronteira. Na prática, a cooperação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e o SFM parece ter lugar numa base ad hoc, o que pode levar, em certos casos, à recusa da entrada de um requerente de asilo num ponto de passagem de fronteira. Um dos objetivos do novo projeto de lei sobre o asilo é, efetivamente, rever os procedimentos fronteiriços.

Após a apresentação do pedido, a sua admissibilidade deve ser verificada no prazo de cinco dias. Durante esse tempo, contudo, não é emitido qualquer documento ao requerente, o que pode conduzir, em certos casos, ao risco de repulsão. Segundo o SFM, a admissibilidade só é recusada se o requerente for objeto de um processo penal, sendo que, nesse caso, o pedido de asilo apenas poderá ser examinado após a conclusão do processo. Alegadamente, apenas 1-2 % dos casos são considerados inadmissíveis. A decisão de inadmissibilidade pode ser contestada em tribunal.

Quando um caso é declarado admissível, os funcionários das delegações territoriais do SFM efetuam uma revisão substancial do pedido, realizando uma entrevista ao requerente (que devem, além disso, responder a questionários especiais). Normalmente, são prestados serviços de interpretação gratuitos, apesar de poderem surgir problemas com as línguas menos comuns.

Ao avaliar os pedidos de asilo, o SFM utiliza várias fontes, incluindo as suas próprias e as do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Alegadamente, são também recolhidas informações através de pedidos enviados regularmente ao ACNUR, bem como a organizações não governamentais especializadas em direitos humanos. No entanto, o SFM não parece possuir um sistema concreto e estruturado de informações sobre os países de origem, o que poderia contribuir para uma abordagem mais sistemática da avaliação de cada caso.

A decisão sobre o pedido deve ser adotada no prazo de três meses (esse período pode ser prorrogado por mais três meses).

Qualquer indeferimento de um pedido de asilo pode ser contestado judicialmente no prazo de um mês. O recurso suspende o procedimento de repatriamento. Não existe uma Câmara de Recurso ou um tribunal especializado em processos de asilo. Os recursos são tratados pelo sistema judicial comum. O SFM afirmou que organiza, periodicamente, formação destinada aos juízes em matéria de proteção internacional. Não foi possível determinar a eficiência dessa formação nem a percentagem de recursos bem-sucedidos, uma vez que as autoridades em causa recusaram reunir-se com os peritos da UE. De acordo com fontes não-governamentais, o número de decisões judiciais que revogam decisões administrativas neste tipo de recursos é próximo de zero. Uma pessoa cujo pedido seja recusado é obrigada a abandonar o território russo no prazo de três dias a contar da data da notificação da decisão.

As pessoas reconhecidas como refugiados beneficiam desse estatuto por um período indefinido. Esta situação resulta de uma alteração que foi efetuada em 2013, antes disso, o estatuto era concedido por três anos, sendo renovável mediante um novo pedido e uma nova avaliação. A legislação russa protege os refugiados reconhecidos da possibilidade de repulsão. As pessoas reconhecidas como refugiados recebem documentos de identificação biométricos (desde julho de 2013) e possuem os mesmos direitos socioeconómicos que os cidadãos russos (incluindo liberdade de circulação, trabalho, educação e cuidados de saúde). No entanto, na prática, a possibilidade de exercer esses direitos depende muito de a pessoas em causa terem ou não um registo de residência válido na Rússia, o que, para alguns (principalmente aqueles que residem fora dos centros de acolhimento) pode constituir um obstáculo. O exercício desses direitos pode ser ainda mais complicado para os beneficiários reconhecidos do chamado asilo temporário (uma forma de proteção subsidiária), uma vez que o seu estatuto é menos favorável que o dos refugiados (os direitos são os mesmos que os dos requerentes de asilo e o estatuto é concedido pelo período de um ano). O novo projeto de lei sobre a proteção internacional harmoniza o estatuto dos refugiados e o dos beneficiários de asilo temporário, o que constitui uma boa notícia.

Relativamente às condições de acolhimento dos requerentes de asilo, o SFM gere vários centros para requerentes de asilo onde estes podem permanecer, não sendo, contudo, obrigados a fazê-lo. Para além destes centros, caso os requerentes de asilo não pretendam aí permanecer, não lhes é prestada qualquer outra assistência, como dinheiro de bolso ou cupões de alimentação.

Os requerentes de asilo, durante o procedimento, estão protegidos em relação à da possibilidade de repulsão. Têm direito a trabalhar e acesso aos cuidados de saúde e à educação. O exercício desses direitos depende, contudo, do seu registo, que pode ser difícil de obter para os que não vivem num centro de acolhimento. No que se refere às estatísticas, a taxa de reconhecimento de requerentes de asilo parece ser relativamente baixa. No período de 2006-2011, dos cerca de 13 000 requerentes, apenas 7 % (9 % em 2011) foram reconhecidos como refugiados. No entanto, foi concedido asilo temporário a 40 % dos requerentes. Os requerentes eram originários sobretudo do Afeganistão, da Geórgia e, mais recentemente, da Síria.

· Cooperar estreitamente, no âmbito do Diálogo UE-Rússia sobre Migração nas questões relacionadas com o asilo.

Em 14 de dezembro de 2011, realizou-se em Moscovo uma sessão temática alargada sobre proteção internacional no âmbito do Diálogo UE-Rússia sobre Migração. Nessa sessão, as Partes trocaram informações, dados estatísticos e experiências sobre todos os aspetos da concessão de asilo, incluindo o direito internacional e nacional, tendo abordado a possibilidade de novos desenvolvimentos da cooperação Rússia-UE neste domínio. As próximas sessões especializadas sobre proteção internacional serão organizadas ao abrigo do Diálogo sobre Migração, em dezembro de 2013, em Estocolmo, e em 2014.

Além disso, no âmbito da Iniciativa Orientada do Processo de Praga e do respetivo projeto-piloto, assim como no âmbito do projeto de iniciativa de qualidade para a Europa de Leste do ACNUR, ambos apoiados pelo Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo e financiados pela UE, foram traduzidos para russo vários módulos de formação do Gabinete (inclusão, informações sobre países de origem, técnicas de entrevista e elaboração e tomada de decisões). A Rússia foi convidada a participar em ambos os projetos.

· Proceder ao intercâmbio de sobre as respetivas estruturas administrativas responsáveis pelo tratamento dos pedidos de asilo, incluindo as instalações de acolhimento dos requerentes de asilo, e suprir eventuais carências detetadas.

O SFM é o organismo responsável pela receção e análise dos pedidos de proteção internacional. Segundo informações fornecidas pela Rússia, os serviços territoriais do SFM possuem departamentos separados sobre refugiados que lidam com os requerentes de asilo e que recebem formação ad hoc várias vezes por ano, ministrada pelo SFM e por peritos do ACNUR.

O SFM coopera regularmente com o ACNUR no domínio do asilo. Estão também ativas neste domínio várias organizações não governamentais, que trabalham com estes dois organismos.

Os peritos da UE visitaram dois centros de acolhimento de requerentes de asilo, em Ochyor e Vishnyi Volochek, e avaliaram-nos positivamente, mesmo estando localizados em zonas bastante remotas. Nenhum estava a funcionar na sua plena capacidade.

Os dois centros de acolhimento visitados possuíam um «ponto de saúde» com, pelo menos, dois enfermeiros qualificados. Um dos centros tinha ainda um psicólogo entre o seu pessoal. Embora não possuíssem intérpretes, se necessário, os centros podem contratar serviços de interpretação a terceiros.

Parece não ser dada formação específica ao pessoal dos centros quanto à gestão das necessidades específicas dos requerentes de asilo, dos refugiados ou das pessoas mais vulneráveis. As autoridades de ambos os centros afirmaram que preferem fazer uso de uma abordagem individual, através da qual cada residente recebe os cuidados e a atenção de que precisa.

· Desenvolver uma troca exaustiva de informações sobre as respetivas políticas em matéria de integração e adaptação dos refugiados reconhecidos e das pessoas a quem tenha sido concedida proteção internacional e suprir as eventuais carências detetadas.

Parece não existir uma política especial para abordar a questão da integração e da adaptação de pessoas a quem é concedida proteção internacional na sociedade russa. Na prática, contudo, existem algumas iniciativas semelhantes às oferecidas aos outros migrantes. A maioria é oferecida a refugiados que optam por permanecer num dos centros de alojamento geridos pelo Estado. Não existem programas específicos de integração ou assistência destinados aos refugiados que vivem fora dos centros.

Os direitos garantidos aos refugiados asseguram um certo nível de integração, incluindo educação ou a possibilidade de adquirir nacionalidade russa. Os refugiados têm, formalmente, o direito de «convidar» os seus familiares. Estes últimos têm, contudo, de ser submetidos ao mesmo processo de reconhecimento.

2.3 Questões relativas à gestão das fronteiras

· Otimizar o mecanismo de trabalho adequado para uma cooperação estreita e aprofundar os contactos e o intercâmbio de informações entre os serviços fronteiriços russos e os dos Estados-Membros da UE, em particular nos pontos de passagem de fronteiras, e executar eficazmente o convénio de ordem prática entre a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da UE («FRONTEX») e o Serviço de Guarda de Fronteiras do Serviço Federal de Segurança da Federação da Rússia.

O Serviço de Guarda de Fronteira estabeleceu cooperação com a Frontex em 2006, quando foi assinado um convénio de ordem prática. Desde então, foram acordados vários planos de ação para o desenvolvimento gradual da cooperação, tendo o último, relativo ao período de 2013-2015, sido acordado em outubro de 2013. Esta cooperação abrange todo o espetro de atividades da Frontex, em especial as operações e análise dos riscos. Foram dados alguns passos positivos. No domínio das trocas de informações e das atividades analíticas, contudo, existe margem para melhorias, não só quanto ao intercâmbio acordado, definido e periódico de dados estatísticos, mas também no domínio da análise conjunta, que poderia contribuir para uma melhor compreensão da situação da migração irregular na região.

A cooperação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e os serviços fronteiriços dos Estados-Membros da UE que fazem fronteira com a Rússia é satisfatória e está estabelecida a nível central, regional e local. Esta cooperação também abrange o destacamento de delegados de fronteira para contactos diretos diários. Além disso, são trocadas melhores práticas e organizadas formações conjuntas. A troca de informações é, contudo, algo limitada, nomeadamente no que se refere à violação de fronteiras terrestres, aos documentos falsos detetados nos pontos de passagem de fronteira e às filas nos pontos de passagem de fronteira.

· Tomar as medidas necessárias para desenvolver a cooperação entre a Agência Federal para o Desenvolvimento de Instalações na Fronteira do Estado da Federação da Rússia (Rosgranitsa) e a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da UE (FRONTEX).

A Rosgranitsa participa em vários fóruns internacionais multilaterais de cooperação. Além disso, desenvolveu cooperação (no âmbito das suas competências) com os Estados-Membros da UE vizinhos, existindo, para o efeito, protocolos de cooperação com as autoridades da Letónia e da Estónia.

Durante a missão de peritos, a Rosgranitsa reiterou a sua proposta de 2010 de desenvolver e assinar um memorando/acordo conjunto com a Frontex a fim de cooperar no desenvolvimento dos pontos de passagem de fronteira, principalmente através do intercâmbio de melhores práticas. Entretanto, a Rosgranitsa participou em vários eventos organizados pela Frontex, principalmente no domínio da investigação e do desenvolvimento ligados aos futuros sistemas automáticos de controlo fronteiriço.

· Afetar o pessoal, os recursos, os equipamentos técnicos e as infraestruturas adequados aos locais pertinentes da fronteira, bem como aplicar, de forma eficaz, procedimentos de controlo fronteiriço e melhores práticas nos pontos comuns de passagem de fronteiras, a fim de garantir a segurança da circulação transfronteiriça entre a UE e a Federação da Rússia, combater a criminalidade transfronteiriça, aumentar a eficácia dos controlos da circulação e facilitar a passagem das fronteiras comuns, reduzindo o tempo de espera.

A missão de peritos da UE relativa ao Bloco 2 visitou muitos pontos de passagem de fronteira em várias partes da fronteira russa, nomeadamente nas fronteiras com o Cazaquistão (Karaozek‑Kotyayevka), a Ucrânia (Matveyev Kurgan, Kuibyshev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotyeyevka e Troebortnoe), a Bielorrússia (devido à ausência de controlos fronteiriços, não existem pontos de passagem de fronteira), a Letónia (Terehova-Burachki e Zilupe-Sebeza) e a Estónia (Narva‑Ivangorod e Kunichina-Gora), assim como em vários aeroportos (Domodedovo, Sheremetyevo, Vnukovo, Rostov-an-Don e Astrakhan) e portos marítimos (S. Petersburgo e Astrakhan).

A Rosgranitsa é o serviço russo encarregado da compra de equipamento e do desenvolvimento de infraestruturas para os pontos de passagem de fronteira. Este serviço é proprietário do equipamento básico e das infraestruturas dos 372 pontos de passagem de fronteira internacionais e 259 nacionais existentes ao longo da fronteira russa. É também responsável pelo desenvolvimento dos pontos de passagem de fronteira existentes. A Rosgranitsa gere um programa financeiro especial dedicado ao desenvolvimento de instalações e infraestruturas nos pontos de passagem de fronteira da Rússia. As prioridades relativas a essas melhorias, de momento, são: a região de Sochi, as fronteiras marítimas e as ligações ferroviárias internacionais. Recomenda-se que a fronteira UE-Rússia integre estas prioridades.

As melhorias e alterações às infraestruturas dos pontos de passagem de fronteira são acordadas por Conselhos de Coordenação especialmente criados para o efeito. Estes estabelecem a ligação entre os principais intervenientes em qualquer ponto de passagem de fronteira: a Rosgranitsa, o Serviço de Guarda de Fronteira e o Serviço Federal Aduaneiro.

É evidente que estão a ser envidados muitos esforços no sentido de melhorar os pontos de passagem de fronteira existentes. Alguns dos pontos de passagem de fronteira visitados eram muito recentes. Simultaneamente, os antigos pontos de passagem de fronteira (ainda em funcionamento) nesses locais estavam muito ultrapassados — não foi concedido acesso real aos peritos da UE a essas instalações. Alguns dos novos pontos de passagem de fronteira já possuem as instalações necessárias para realizar controlos fronteiriços conjuntos (por exemplo, na fronteira com a Ucrânia e com o Cazaquistão).

Estão também a ser envidados esforços no sentido de limitar o tempo de espera nos pontos de passagem de fronteira mais concorridos (em particular com a UE). A Rosgranitsa tem pleno conhecimento deste problema. Alguns terminais (por exemplo, nos pontos de passagem de fronteira com a Letónia) foram construídos para acelerar os controlos de camiões, e vários outros projetos visam melhorar a capacidade de outros pontos de passagem de fronteira entre a Rússia e os Estados‑Membros da UE. Estão também a ser aplicadas medidas, como sítios Web e câmaras Web, destinadas a fornecer informações em tempo real nos pontos de passagem de fronteira. Poderão planear-se algumas melhorias processuais neste domínio, nomeadamente no que diz respeito à atual divisão rigorosa de tarefas entre o Serviço Federal Aduaneiro (que apenas controla mercadorias) e o Serviço de Guarda de Fronteira (que apenas controla pessoas) e à abordagem muito formal a estes procedimentos por cada um dos serviços. Em 12 de setembro de 2013, o Serviço Federal Aduaneiro classificou remessas de mercadorias provenientes de um Estado-Membro da UE no perfil de risco mais elevado, levando a 100 % de controlos físicos dos camiões que tivessem sido carregados nesse Estado-Membro. Os controlos demorados envolveram o descarregamento de todo o veículo, o que constitui um processo muito dispendioso e gravoso. Nem a Comissão nem o Estado-Membro em causa foram antecipadamente notificados. Esta prática aumentou substancialmente o tempo de espera nos pontos de passagem de fronteira em causa. A prática nesses pontos de passagem de fronteira acabou por voltar ao normal mas a situação continuará a ser acompanhada de perto.

A legislação e as práticas relativas aos controlos fronteiriços são satisfatórias. Os procedimentos estão bastante unificados em todo o país. A principal preocupação parece ser a abordagem ao controlo fronteiriço de pessoas. Estes controlos parecem centrar-se primeiramente na verificação da identidade da pessoa. Praticamente não é prestada atenção à finalidade da visita, mesmo que a lei permita que os guardas de fronteira entrevistem os viajantes e lhes recusem a entrada caso tenham dúvidas quanto à sua boa-fé. Não é utilizada a análise do perfil dos viajantes nos controlos de pessoas, incluindo nos grandes aeroportos, onde a conceção das cabines impossibilita o rastreio visual dos viajantes antes de estes surgirem em frente do guarda de fronteira.

O equipamento nos pontos de passagem de fronteira é bastante satisfatório. Os agentes nos controlos de primeira linha têm um leitor de passaportes, um computador com acesso a, pelo menos, a base de dados de proibições de entrada e de indivíduos procurados, assim como um conjunto básico de ferramentas destinadas à verificação da autenticidade dos documentos. Este equipamento foi considerado suficiente. As segundas linhas de controlo de documentos não foram apresentadas aos peritos da UE, salvo no aeroporto de Sheremetyevo e no porto marítimo de S. Petersburgo. Os controlos de segunda linha que foram observados tinham qualidade suficiente. No que se refere aos restantes locais, deveremos pressupor que não possuem controlos de segunda linha. Esta situação parece ser confirmada por uma prática segundo a qual, nos pontos de passagem de fronteira com os Estados-Membros da UE, os controlos de segunda linha são realizados pelos guardas de fronteira da UE. Este sistema, aliado ao facto de não existir uma base de dados de documentos falsificados nem outras informações sobre esses documentos acessível nos pontos de passagem de fronteira, pode limitar a eficácia dos controlos fronteiriços.

Em alguns aeroportos, foi feita a pré-instalação de controlos totalmente automatizados e já foram instaladas algumas portas (que ainda não estão operacionais). Os controlos fronteiriços realizados em comboios ou navios são realizados com equipamento móvel que garante um controlo com a mesma qualidade que o realizado nos pontos de passagem de fronteira.

Também existia equipamento para controlo de mercadorias nos pontos de passagem de fronteira (raios‑X, sensores, etc.) mas os peritos da UE não foram autorizados a avaliá-lo de perto. Obviamente, devido à União Aduaneira, os pontos de passagem de fronteira com o Cazaquistão estão concebidos de forma a centrarem-se apenas no controlo de pessoas.

Devido à União Estatal com a Bielorrússia e à ausência de controlos fronteiriços, não existem pontos de passagem de fronteira com este país. Tal requer uma cooperação reforçada entre as autoridades, o que não foi observado durante a missão da UE.

Uma outra particularidade é o acesso de nacionais de países da CEI à Rússia apenas com base nos seus passaportes internos (documentos de identificação). Esta questão parece já ter sido abordada com a recente exigência de os nacionais de países da CEI possuírem um passaporte internacional para entrar na Rússia, que deverá entrar em vigor em 2015.

Não são emitidos vistos nas fronteiras, salvo em situações muito excecionais. Contudo, os guardas de fronteira têm o direito de prolongar o visto até três dias no momento de saída da Rússia, o que sucede sobretudo quando uma pessoa permanece em território Russo no máximo três dias para além do termo da validade do seu visto.

No que diz respeito à vigilância nas fronteiras terrestres e marítimas, os peritos da UE foram informados de que os recursos e equipamentos adequados estavam em funcionamento. No entanto, as autoridades russas recusaram-se a fornecer informações mais pormenorizadas. É, por isso, impossível retirar conclusões quanto a este aspeto.

· Proceder ao intercâmbio de informações sobre as estruturas administrativas fronteiriças, manter a cooperação entre os serviços fronteiriços, as entidades com poderes coercivos e os outros serviços competentes e suprir as eventuais carências detetadas.

O Serviço de Guarda de Fronteira é a autoridade responsável pela vigilância de todas as fronteiras externas terrestres e marítimas da Rússia, bem como pelos controlos fronteiriços em todos os pontos de passagem de fronteira. A atividade desta agência é realizada a nível federal, regional e local/pontos de passagem de fronteira. O Serviço de Guarda de Fronteira faz parte integrante do FSB desde 2003, apesar de ter o seu próprio orçamento. Uma outra agência envolvida na gestão das fronteiras é a Rosgranitsa, que é responsável pela compra e administração do equipamento dos pontos de passagem de fronteira. Os serviços aduaneiros também estão presentes em todos os pontos de passagem de fronteira, para efetuar o controlo das mercadorias.

As autoridades russas interessadas afirmaram que a cooperação operacional entre os vários serviços de aplicação da lei, ou seja, o Serviço de Guarda de Fronteira, o SFM, a polícia/Ministério do Interior e o Serviço Federal Aduaneiro, está a funcionar bem. Os acordos interinstitucionais estão, alegadamente, em vigor e estão a ser organizadas reuniões a nível central, regional e local, mas este facto não pôde ser confirmado pelos peritos da UE uma vez que não foram autorizados a consultar qualquer acordo ou protocolo de cooperação escrito. A distinção rigorosa das tarefas e práticas divergentes entre o Serviço de Guarda de Fronteira e o Serviço Federal Aduaneiro não confirma a cooperação entre estes dois serviços.

· Desenvolver um sistema de recolha e análise de dados que permita realizar periodicamente análises de risco para a gestão das fronteiras.

O Serviço de Guarda de Fronteira (tal como o Serviço Federal de Migração) possui unidades e funcionários especializados para recolher informações, estatísticas e análises de riscos abrangentes relacionadas com as fronteiras, tanto a nível central como regional. Foram, contudo, levantadas dúvidas sobre a distribuição das informações recolhidas dentro do Serviço de Guarda de Fronteira (da sede para os pontos de passagem de fronteira e vice-versa). Além disso, o intercâmbio de informações entre as unidades analíticas das diferentes entidades com poderes coercivos precisam de ser reforçadas. De momento, cada um destes serviços desenvolve as suas próprias estatísticas de acordo com as suas necessidades e indicadores, o que resulta, por exemplo, na ausência de estatísticas harmonizadas relativas à migração irregular. Para além do mais, o serviço de estatística (Rosstat) não possui competências para recolher estatísticas sobre migração irregular.

O Serviço de Guarda de Fronteira e o SFM desenvolveram várias bases de dados que satisfazem as principais necessidades neste domínio. A interconectividade de algumas bases de dados poderia, contudo, ser melhorada, uma vez que algumas delas apenas podem ser consultadas através das respetivas repartições regionais dos serviços ou mediante pedidos administrativos oficiais (por exemplo, o sistema de entradas/saídas gerido pelo SFM).

Além disso, foi impossível avaliar a qualidade e a metodologia da análise dos riscos. Os peritos da UE não conseguiram ter acesso a nenhuma amostra de análises de riscos, que são, alegadamente, elaboradas periodicamente, numa base mensal, trimestral e anual.

Existe cooperação com os Estados-Membros da UE limítrofes na recolha e análise de dados. O intercâmbio de informações ao abrigo do convénio de ordem prática entre o Serviço de Guarda de Fronteira e a Frontex já foi descrito no presente documento.

A Rússia pretende recolher dados sobre os passageiros que cheguem, partam ou transitem através do seu território por qualquer meio de transporte (aéreo, marítimo ou terrestre). Essa legislação está a ser gradualmente aplicada, desde 1 de dezembro de 2013, e obriga os operadores de transportes a fornecerem informações antecipadas sobre os passageiros. O objetivo da medida parece ser a segurança e não a migração irregular. A Rússia confirmou que o âmbito de aplicação da legislação está limitado às informações antecipadas sobre os passageiros. A legislação pertinente foi alterada. A prevista recolha de dados sobre os sobrevoos continua a constituir uma preocupação para a UE. A situação será acompanhada de perto.

· Aplicar um conjunto de medidas destinadas prevenir e a combater a falsificação de documentos e a sua utilização para atravessar fronteiras, dando formação ao pessoal dos serviços de aplicação coerciva da lei fronteiriços e aduaneiros.

Todos os pontos de passagem de fronteira visitados dispunham do equipamento básico para detetar documentos falsificados. Os funcionários aprendem a utilizar esse equipamento em cursos de formação, seminários e workshops.

Todos os guardas de fronteira de primeira linha recebem formação em segurança dos documentos num dos centros de formação do Serviço de Guarda de Fronteira. Além disso, fazem cursos de desenvolvimento das qualificações de cinco em cinco anos. Os chefes dos pontos de passagem de fronteira são responsáveis pela formação adicional no local. O pessoal dos pontos de passagem de fronteira deve efetuar um teste anual. Pontualmente, são organizados cursos específicos de atualizações dos conhecimentos.

Os documentos suspeitos são investigados mais minuciosamente nos controlos de segunda linha (caso existam em pontos de passagem de fronteira específicos — ver observações anteriores sobre a segunda linha de controlo de documentos). Os funcionários da segunda linha de controlo não recebem formação específica, mas são recrutados de entre o pessoal mais experiente.

Não existe nenhuma base de dados de documentos falsificados nem material com exemplos de documentos falsificados acessível nos pontos de passagem de fronteira. Os materiais mais comuns disponíveis nos pontos de passagem de fronteira são os exemplares de documentos de viagem internacionais com a descrição das suas características de segurança mais importantes. As novidades no que se refere às falsificações são divulgadas de forma ad hoc (por exemplo, no início do turno).

· Executar programas de formação e aplicar medidas anticorrupção, incluindo normas de caráter ético, destinados especificamente aos funcionários das estruturas fronteiriças estatais e suprir as eventuais carências detetadas.

Os peritos da UE visitaram a academia do Serviço de Guarda de Fronteira e um dos institutos de formação de funcionários. O sistema de formação de funcionários teve uma avaliação positiva e está, alegadamente, em conformidade com o processo de Bolonha. A abordagem académica e a investigação científica fazem parte integrantes da formação. As medidas anticorrupção e a ética fazem parte da educação de base de todos os funcionários.

O instituto também organiza cursos de atualização dos conhecimentos para os funcionários do Serviço de Guarda de Fronteira. Todos os funcionários são obrigados a frequentar estes cursos, que têm a duração de um ou dois meses, uma vez de cinco em cinco anos. No entanto, os programas de formação de guardas de fronteira e ajudantes-chefe não foram apresentados à equipa da missão.

As medidas anticorrupção e as normas éticas estão, alegadamente, incluídas na formação básica dos funcionários do Serviço de Guarda de Fronteira. Os peritos da UE foram informados de que nem o SFM nem o Serviço de Guarda de Fronteira oferecem cursos adicionais sobre luta contra a corrupção. Os peritos da UE não foram autorizados a aceder ao código anticorrupção do Serviço de Guarda de Fronteira. Foi-lhes explicado que, nos pontos de passagem de fronteira, estão disponíveis diferentes tipos de controlos internos e externos, incluindo questionários aos viajantes, linhas telefónicas diretas e câmaras, para detetar e prevenir tentativas de corrupção.

Problemas identificados e ações recomendadas no âmbito do Bloco 2:

Com base nas conclusões supramencionadas, a Comissão identificou os seguintes problemas que devem ser debatidos futuramente com as autoridades russas:

· As condições de permanência com autorização de residência temporária e/ou licença de trabalho, nomeadamente no que diz respeito à duração das viagens de negócios, ao procedimento de registo, ao sistema de quotas, ao procedimento de renovação e aos testes de saúde associados, parecem ser desnecessariamente complicadas;

· Não está plenamente em vigor uma estratégia abrangente de integração, designadamente das pessoas que se encontrem sob proteção internacional, o que limita a capacidade de gerir eficazmente os fluxos migratórios;

· As decisões quanto à concessão do estatuto de proteção internacional não parecem basear-se num sistema coerente de informações do país de origem, que poderiam constituir uma base sólida para as autoridades sobre a situação real nos países de origem dos requerentes. Tudo isto pode influenciar a coerência dessas decisões;

· A ausência de controlos fronteiriços entre a Rússia e a Bielorrússia permite a livre circulação entre os dois países (incluindo eventuais movimentos secundários de pessoas em situação de permanência irregular). A fim de impedir eventuais abusos, é necessário criar uma cooperação concreta e estrutural entre o SFM/Serviço de Guarda de Fronteira e as autoridades competentes da Bielorrússia;

· A gestão eficaz da migração exige uma boa cooperação entre as autoridades que efetuam o controlo das fronteiras (ou seja, o Serviço de Guarda de Fronteira) e as autoridades que controlam a situação internamente (SFM), por exemplo através de uma possível interligação de bases de dados, da presença de funcionários do SFM em alguns pontos de passagem de fronteira e da divulgação de informações sobre os procedimentos de asilo. Desta forma garante-se não só uma boa panorâmica da situação (por exemplo, estatísticas relativas às detenções de migrantes irregulares, tanto no interior do país como na fronteira), como um bom acesso aos mecanismos de proteção internacional na fronteira;

· Em certos casos, as pessoas detidas em situação irregular na Rússia não são objeto de medidas de afastamento, mas apenas de uma coima. Isto pode criar um vazio legal, em que a pessoa não tem o direito de permanecer na Rússia, mas também não é obrigada a abandonar o país;

· Muitos pontos de passagem de fronteira com a UE não têm suficiente capacidade para lidar eficazmente com o fluxo de pessoas, o que contribui para um longo tempo de espera. Além disso, a infraestrutura de alguns pontos de passagem de fronteira com países da CEI é obsoleta. Este problema pode ser abordado através do desenvolvimento dos pontos de passagem de fronteira em causa e da melhoria dos procedimentos de controlo nos pontos de passagem de fronteira por várias autoridades. Neste contexto, convém assinalar também que as autoridades praticamente não utilizam definição de perfis ou análises de riscos durante os controlos de pessoas nos pontos de passagem de fronteira. Estes procedimentos poderiam melhorar a eficácia dos controlos.

Recomendam-se as seguintes ações para melhorar a aplicação das medidas comuns:

· Tornar plenamente operacional o procedimento acelerado ao abrigo do acordo de readmissão UE-Rússia informando e dando formação aos guardas de fronteira sobre as respetivas atribuições neste contexto;

· Adotar o novo projeto de lei sobre o asilo, nomeadamente abrangendo o procedimento na fronteira, aproximando os direitos das pessoas sob proteção subsidiária dos direitos dos refugiados, permitindo o exercício dos direitos independentemente do registo, emitindo documentação adequada para os requerentes de asilo também ao abrigo do procedimento de admissibilidade;

· Dado o número significativo de requerentes de asilo na UE originários da Rússia, organizar campanhas informativas nas regiões mais afetadas sobre os direitos e as obrigações das pessoas beneficiárias de proteção internacional ou requerentes de proteção internacional na UE;

· Melhorar as trocas de informações estatísticas relevantes, harmonizadas, baseadas em indicadores e periódicas, assim como o trabalho analítico conjunto com a Frontex ao abrigo do convénio de ordem prática celebrado pelo Serviço de Guarda de Fronteira;

· Instituir controlos de documentos de segunda linha nos pontos de passagem de fronteira mais concorridos e equipar os pontos de passagem de fronteira com materiais adequados quanto às técnicas de falsificação, para que fiquem mais bem equipados para detetar documentos falsificados.

Dada a insuficiência de informações, a Comissão não pôde avaliar plenamente os progressos registados quanto às seguintes questões pertinentes no âmbito do Bloco 2:

· Estratégia de vigilância das fronteiras terrestres e marítimas (equipamentos, técnicas, etc.);

· Teor da formação e código de ética dos guardas de fronteira;

· Eficiência do sistema de recurso judicial em matéria de asilo (estatísticas, formação, etc.);

· Eventuais relatórios de análise de riscos sobre migração irregular e gestão das fronteiras;

· Teor dos acordos interinstitucionais entre o Serviço de Guarda de Fronteiras e as outras entidades com poderes coercivos sobre cooperação em matéria de gestão das fronteiras.

Bloco 3: Ordem pública, segurança e cooperação judiciária

Avaliação geral

Com a sua organização administrativa de pleno direito e com a capacidade dos serviços de aplicação da lei, a Rússia tem tido um papel ativo, nos últimos anos, no combate à criminalidade transnacional, ao terrorismo e à corrupção. A variedade de serviços tem, contudo, a desvantagem de se poder verificar uma sobreposição de competências. A interligação das bases de dados também facilitaria os contactos entre os respetivos serviços. Além disso, apesar de a Rússia estar aberta à cooperação internacional e ter criado vários canais para esse efeito, na prática o processo está muito centralizado e integrado nas sedes dos serviços em causa, o que causa grandes atrasos no tratamento dos pedidos de países terceiros. Esta cooperação poderia ser reforçada pela celebração do acordo operacional com a Europol. A reforma dos serviços policiais, realizada ao longo de vários anos, deveria ser melhorada, uma vez que, aparentemente, alguns dos seus objetivos iniciais não foram alcançados.

A Rússia desenvolveu um sistema abrangente em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo. As lacunas identificadas pelo Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais estão a ser abordadas por alterações legislativas a aplicar num futuro próximo. As autoridades russas também estão a seguir uma estratégia de luta contra a droga, com vista a combater a oferta e a procura. Relativamente ao tráfico de seres humanos, a Rússia reconhece que os seus dados não refletem a dimensão do problema. Apesar de serem empreendidas medidas destinadas a combater os aspetos penais do tráfico de seres humanos, não existe um quadro claro para um tratamento abrangente (incluindo abrigos) para as vítimas. A Rússia possui ainda uma estratégia de luta contra o terrorismo, em consonância com a prática internacional, com um enfoque claro na ameaça proveniente da região do norte do Cáucaso. Contudo, têm sido envidados poucos esforços para elaborar análises de riscos ligadas à criação da União Aduaneira (com o Cazaquistão e a Bielorrússia) e a um possível regime de isenção de vistos com a União Europeia.

A Rússia envidou, recentemente, muitos esforços a nível estratégico e legislativo contra a corrupção. Ratificou já todas as principais convenções internacionais, incluindo as da ONU, da OCDE e do Conselho da Europa estando, consequentemente, sujeita aos seus mecanismos de acompanhamento. A Rússia parece aberta a aplicar as recomendações formuladas durante estas atividades de acompanhamento. Subsistem ainda, sem dúvida, várias preocupações, nomeadamente no que diz respeito à cooperação com a sociedade civil, à independência da justiça e aos contratos públicos.

No que diz respeito à cooperação judiciária, a Rússia ratificou as duas Convenções de Haia relativas ao rapto de crianças e à proteção das crianças. A aplicação da primeira (com eventuais ligeiras melhorias) está pronta, apesar de a emissão da aceitação da adesão da Rússia por todos os Estados‑Membros da UE em nome da UE ainda estar pendente. A última Convenção entrou em vigor muito recentemente e, apesar de ter sido nomeada a autoridade central, a legislação de execução ainda está a ser preparada. Em matéria penal, a Rússia é parte nas principais convenções do Conselho da Europa que constituem a base da cooperação. A cooperação judiciária em matéria penal está, contudo (à semelhança da aplicação da lei), extremamente centralizada, o que atrasa as respostas a vários pedidos. Além disso, alguns Estados-Membros da UE têm problemas com os seus pedidos, para os quais não obtêm resposta ou não a obtêm no prazo de seis meses.

No que se refere à proteção dos dados, a Rússia ratificou a Convenção do Conselho da Europa de 1981, que é aplicada por meio de várias leis federais e outros atos de execução. A ratificação do protocolo adicional encontra-se, contudo, ainda pendente, e a Comissão não considera independente a instância de controlo designada (Roskomnadzor).

Observações pormenorizadas

3.1 Combate à criminalidade organizada, ao terrorismo e à corrupção transnacional

· Cumprir as normas internacionais aplicáveis em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, nomeadamente cumprindo as recomendações do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais.

A Rússia desenvolveu um sistema abrangente de luta contra o branqueamento de capitais/combate ao financiamento do terrorismo desde que adotou a primeira legislação em 2001. A principal base jurídica neste domínio é a Lei federal n.º 115-FZ. Algumas disposições do Código Penal e do Código das Infrações Administrativas também são aplicáveis neste contexto. Este quadro jurídico foi alterado várias vezes, sobretudo devido à necessidade de o harmonizar com as normas internacionais.

O principal serviço competente neste domínio é o Serviço Federal de Acompanhamento Financeiro (Rosfinmonitoring), que desempenha a função de Unidade de Informação Financeira. Foi colocado sob autoridade direta do Presidente em maio de 2012. O Rosfinmonitoring é um serviço profissional, bem equipado e com recursos humanos suficientes (na sede e nas repartições regionais).

O Rosfinmonitoring dirige o mecanismo nacional de coordenação da luta contra o branqueamento de capitais e participa no mecanismo nacional de luta contra o terrorismo. Além disso, foi solicitado a este serviço, em junho de 2013, que elaborasse uma estratégia nacional de luta contra o branqueamento de capitais. Em 5 de julho de 2013 o serviço apresentou um plano de ação destinado a reforçar a transparência e a prevenir o abuso por parte de empresas e outras entidades jurídicas. Em 2014, o Rosfinmonitoring produzirá a primeira avaliação nacional do risco no domínio da luta contra o branqueamento de capitais/combate ao financiamento do terrorismo. O Rosfinmonitoring gere ainda um Centro Internacional de Formação e Metodologia, que realiza formações relevantes para 3 000 participantes por ano. Estão também disponíveis cursos de autoformação através da Internet. A investigação criminal de casos de luta contra o branqueamento de capitais denunciados pelo Rosfinmonitoring é realizada pelos vários serviços de aplicação da lei, ao passo que os casos de combate ao financiamento do terrorismo são investigados pelo FSB segundo as indicações do Rosfinmonitoring.

O Rosfinmonitoring mantém uma ativa cooperação internacional, nomeadamente assegurando o secretariado do Grupo Eurasiático e tendo assumido a presidência do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais em julho de 2013. Em 2011 houve 1 200 trocas de informações com unidades de informação financeiras estrangeiras.

O sistema russo contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo tem sido, nos últimos anos, avaliado em profundidade por intervenientes internacionais (Grupo de Ação Financeira e Conselho da Europa/Moneyval). A fim de responder às recomendações formuladas no último relatório do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais, publicado em 2012, está pendente, na Duma russa, um projeto de lei que contém uma série de alterações à legislação nacional. Assim que esse projeto de lei entrar em vigor, a principal questão pendente passará a ser a responsabilidade penal das entidades jurídicas, que ainda não foi consagrada no direito russo.

A missão de peritos constatou progressos substanciais em consonância com outras avaliações de intervenientes internacionais. Segundo os peritos da UE, o quadro institucional e jurídico russo está, na sua maior parte, em consonância com as normas internacionais. As estatísticas relativas à atividade fornecidas durante a missão da UE estão incluídas no «Segundo relatório escrito sobre os progressos da terceira ronda» apresentado ao Moneyval.

No que se refere ao financiamento do terrorismo, as autoridades russas comunicaram um aumento da interligação entre o terrorismo e o crime organizado, assim como o facto de as receitas de extorsão e roubos serem utilizadas para financiar atividades terroristas. As autoridades estão cientes dos riscos existentes neste domínio.

A cooperação interserviços entre o Rosfinmonitoring e o FSB parece estar bem estabelecida e em funcionamento.

· Reforçar o intercâmbio de informações e a cooperação entre os serviços das Partes para combater eficazmente o tráfico de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas ilícitas, bem como dos seus precursores, e aplicar eficazmente o convénio de ordem prática entre o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência e os serviços competentes da Federação da Rússia.

A estratégia da política estatal de luta contra a droga, elaborada pelo Serviço Federal russo para o controlo do tráfico de estupefacientes (FDCS), foi adotada em 2010 e é válida até 2020. Os seus principais focos são: a redução da procura, a redução da oferta e a cooperação internacional.

O principal serviço responsável pelo combate à criminalidade associada à droga, incluindo a aplicação da estratégia, é o FDCS. Em 2007, foi criado uma comissão central de luta contra a droga, com comités regionais por toda a Rússia, para coordenar os trabalhos e ações neste domínio. Esta comissão é liderada pelo FDCS e envolve, alegadamente, outros serviços de aplicação coerciva da lei.

No que se refere à redução da procura, a ênfase é colocada nos jovens que ainda não consomem drogas. É proporcionado tratamento e reabilitação, existindo cooperação com as escolas, os pais e ONG. Estão a ser feitos investimentos para criar centros de tratamento, apesar de estes ainda não satisfazerem as necessidades existentes (por exemplo, há falta de locais para tratamento do VIH). Os programas de tratamento parecem centrar-se cada um apenas numa doença, o que não permite ministrar um tratamento holístico e abrangente.

O trabalho do lado da oferta é realizado por vários serviços de aplicação coerciva da lei. A posição central é ocupada pelo FDCS. As investigações criminais podem, contudo, ser realizadas pela polícia, pelo FDCS, pelo FSB e pela Comissão de Investigação (consoante as circunstâncias e os factos em causa no processo). O número de serviços de aplicação coerciva da lei (incluindo o Serviço Federal Aduaneiro para os controlos fronteiriços), assim como as suas competências, exigem uma maior clarificação e uma divisão mais nítida. Esta situação tem também consequências na eficácia da cooperação internacional. Além disso, o problema das novas drogas sintéticas (as denominadas «designer drugs») e, em particular, a morosidade na inclusão das novas combinações de drogas na lista de substâncias proibidas, são uma preocupação partilhada.

Estão a ser elaboradas estatísticas em matéria de consumo de droga com base nos dados recolhidos nos vários distritos, ao passo que a comissão nacional é responsável pela aplicação global e pela apresentação de relatórios ao Presidente. No entanto, não existe qualquer análise relativa aos possíveis riscos de tráfico de droga após a criação da União Aduaneira com o Cazaquistão e a Bielorrússia ou a eventual introdução do regime de isenção de vistos com a UE.

Os principais parceiros na cooperação internacional incluem os países da Ásia Central. Outros parceiros importantes são o Paquistão, o Afeganistão, os EUA e os Estados-Membros da UE (incluindo com base em acordos internacionais). A Rússia também participa ativamente nas instâncias internacionais e regionais, nomeadamente o Grupo Pompidou ou o Conselho dos Estados do Mar Báltico. O principal fluxo de cooperação é centralizado e requer contactos entre as sedes para qualquer pedido de cooperação, o que causa longos atrasos na obtenção da resposta. Apesar de as autoridades russas terem introduzido alguns mecanismos de cooperação direta neste domínio, a prática atual deveria ser reforçada.

Existe cooperação entre o FDCS e o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência com base no Memorando de Entendimento assinado em 26 de outubro de 2007. Neste contexto, as duas instituições criaram um canal de comunicação estável e permanente que lhes permite trocar informações sobre diferentes temas de interesse comum. Trocam igualmente convites para reuniões técnicas e de peritos. O Observatório recebe pedidos regulares de informações sobre a legislação nacional e da UE em matéria de luta contra a droga.

O acordo UE-Rússia sobre controlo de precursores de drogas foi assinado na cimeira de junho de 2013 e deve entrar em vigor logo que os procedimentos de ratificação das partes estiverem concluídos.

· Proceder ao intercâmbio de informações sobre as respetivas estratégias e a legislação de luta contra o tráfico de seres humanos, nomeadamente a fim de proteger as vítimas, em conformidade com as obrigações das Partes por força da Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional e do respetivo protocolo sobre o tráfico de seres humanos, bem como suprir as eventuais carências detetadas.

As sanções aplicáveis na Rússia ao tráfico de seres humanos foram estipuladas pela primeira vez pela Lei federal n.º 162-FZ de 2003, que altera o Código Penal. A Rússia ratificou igualmente, em 2004, a Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional e o respetivo protocolo sobre tráfico de seres humanos.

A Rússia é um país de origem, de trânsito e de destino de tráfico de seres humanos. Os principais objetivos desse tráfico são a exploração sexual e laboral. Apesar de as estatísticas oficiais (bastante rudimentares) indicarem que o tráfico de seres humanos apenas representa 0,1 % de todas as infrações penais, as próprias autoridades afirmam que o seu número efetivo é muito superior (cerca de 8 %). As principais regiões de origem das vítimas são a Ásia Central e os Estados do sul do Cáucaso. Não havia estatísticas específicas sobre as vítimas do tráfico de seres humanos.

A principal autoridade responsável pela investigação do tráfico de seres humanos é o Ministério do Interior, que possui um departamento especificamente dedicado a este problema. O FSB lida com infrações penais que envolvam uma ameaça nacional e atividades organizadas em grande escala através da imigração irregular. A Comissão de Investigação, por outro lado, realiza investigação criminal em casos que envolvam menores ou funcionários. Apesar de o SFM não ser competente para investigar estes casos, é responsável pela situação dos eventuais migrantes irregulares e, pelo menos, interage com as vítimas de tráfico de seres humanos. À semelhança de outros domínios, a sobreposição de competências nesta área pode causar problemas. O Governo não possui um organismo responsável pelo acompanhamento das atividades de luta contra o tráfico e pela realização de avaliações periódicas do seu desempenho. O Ministério do Interior adotou um roteiro para a sua reforma, que prevê a criação de uma comissão interserviços para a luta contra o tráfico de seres humanos em que estão representados a Procuradoria-Geral, o Ministério dos Negócios Estrangeiros, o SFM, o FSB, a Comissão de Investigação, assim como outros serviços.

A Rússia não possui um plano de ação específico contra o tráfico de seres humanos que aborde este problema de uma forma coerente. O tráfico de seres humanos ainda é abordado principalmente do ponto de vista do crime, isto é, da luta contra as redes que o organizam. Dessa perspetiva, não há observações específicas a formular, com exceção da questão da sobreposição de competências já referida. Apesar disso, não existe legislação específica em matéria de proteção das vítimas de tráfico de seres humanos, e as únicas regras aplicáveis parecem ser as do programa de proteção de vítimas e testemunhas de qualquer crime. Esta abordagem deveria ser melhorada, dada a situação específica das vítimas de tráfico de seres humanos, que podem não ser abrangidas pelos regimes gerais. Os centros de acolhimento das vítimas são geralmente geridos por ONG ou organizações internacionais, como a Organização Internacional para as Migrações e a Cruz Vermelha, ou por igrejas. O Estado (SFM) e os municípios concedem algum financiamento/apoio numa base ad hoc. A Organização Internacional para as Migrações desempenha um papel importante na assistência às vítimas, sendo estabelecida cooperação com intervenientes como o Ministério do Interior e o SFM. A Organização Internacional para as Migrações possui ainda um centro em S. Petersburgo e executa programas regionais na República da Carélia e noutras regiões. O centro de acolhimento visitado na região de Moscovo, criado pela igreja, acolhia vários vietnamitas vítimas de tráfico de seres humanos à espera de serem repatriados. As vítimas tinham as suas necessidades fundamentais satisfeitas, incluindo no que se refere aos cuidados de saúde. No entanto, as instalações eram muito improvisadas, devendo ser procurada uma solução mais estruturada.

Segundo as informações disponíveis, não foram realizadas, a nível nacional, campanhas de sensibilização para o tráfico de seres humanos. Em 2012, o Ministério do Interior publicou e distribuiu uma brochura informativa que advertia para os riscos de se ser vítima de tráfico. Em certas regiões do país, o Ministério do Interior colaborou com os conselhos comunitários para distribuir panfletos em locais públicos, como os centros educativos. O Ministério do Interior realizou formações regulares em 2012 destinadas a orientar os seus funcionários no tratamento dos casos de tráfico de seres humanos.

A cooperação internacional foi avaliada pelas autoridades russas como sendo, na prática, eficaz, havendo operações conjuntas com a Ucrânia, a Espanha, a Finlândia e o Usbequistão.

· Assegurar o intercâmbio de informações e a cooperação entre as Partes para combater eficazmente o terrorismo e o tráfico de armas de fogo, bem como outros crimes transnacionais graves, em conformidade com o direito internacional e com a legislação das Partes.

A Rússia possui um sistema de luta contra o terrorismo bastante abrangente, baseado na Lei federal n.º 35-FZ de 2006 e nas respetivas alterações posteriores. A Rússia também é parte em todas as principais convenções da ONU e do Conselho da Europa relacionadas com a luta contra o terrorismo, e cuja ratificação também exigiu novas alterações legislativas.

O serviço responsável neste domínio é o FSB, cujas medidas de ação política são geridas pela Comissão Nacional Contra o Terrorismo e pelos respetivos serviços regionais. Este Comité é um órgão interministerial, presidido e apoiado pelo FSB.

A política russa em matéria de luta contra o terrorismo é abrangente e consonante com as práticas internacionais (nomeadamente a estratégia mundial da ONU de luta contra o terrorismo), abarcando igualmente a luta contra a radicalização e o apoio às vítimas do terrorismo. A legislação e as disposições de execução parecem estar em constante evolução, por exemplo através da criação de um sistema nacional de alerta ou de uma nova base de dados de informações interserviços sobre a luta contra o terrorismo. Existe um mecanismo nacional de congelamento dos bens de terroristas por decisão judicial.

As autoridades russas atribuem claramente a prioridade à ameaça do terrorismo originário do norte do Cáucaso.

As autoridades russas alegam que as ameaças terroristas que não são motivadas pelo extremismo religioso, embora presentes no país, se encontram sob controlo e, até à data, não atingiram um nível que possa dar origem a atos de terrorismo.

No que diz respeito à cooperação interserviços em matéria de repressão do terrorismo, o FSB é, simultaneamente, um serviço de segurança e um serviço de aplicação coerciva da lei, cujas atribuições incluem a realização de investigações criminais relacionadas com a luta contra o terrorismo. A Comissão de Investigação assinalou, contudo, que a maior parte das investigações criminais em casos relacionados com o terrorismo são realizadas por si própria, na sequência de um trabalho preparatório levado a cabo pelo FSB. O Ministério do Interior possui também um departamento dedicado à luta contra o extremismo. Por último, a Procuradoria-Geral dispõe de unidades especializadas e treinadas na luta contra o terrorismo, tanto a nível central como territorial. As competências relativas à luta contra o terrorismo e o extremismo parecem estar reguladas na legislação. Não obstante, os peritos da UE tiveram a impressão de que o trabalho prático do Ministério do Interior quanto ao extremismo se sobrepõe ao trabalho de luta contra o terrorismo realizado pelo FSB dentro da sua competência exclusiva.

Os aspetos de luta contra o terrorismo são abordados na formação geral e específica do pessoal das entidades com poderes coercivos. A visita à academia de gestão do Ministério do Interior em Domodedovo demonstrou que a Rússia possui capacidades satisfatórias neste campo.

As autoridades russas estão cientes da importância da cooperação internacional para a prevenção e a luta contra o terrorismo. A Rússia é um parceiro ativo e desempenha um papel fundamental em várias instâncias internacionais, nomeadamente o Fórum Mundial contra o Terrorismo, cooperando com o Coordenador da UE da Luta Antiterrorista.

No que diz respeito ao tráfico de armas de fogo, os peritos da UE tiveram a impressão de que o problema não estava a ser suficientemente abordado pela maioria dos serviços visitados. As regras relativas à posse legal de armas na Rússia são, alegadamente, muito rigorosas. Contudo, os peritos da UE avaliaram a necessidade de se aprofundar o conhecimento sobre as atuais tendências do tráfico de armas de fogo (incluindo o tráfico peça-a-peça) por parte dos serviços russos competentes (incluindo o Serviço Federal Aduaneiro). À semelhança do que sucede com a luta contra a droga, não existe neste domínio qualquer avaliação dos riscos do impacto da eventual adoção de um regime de isenção de vistos entre a UE e a Rússia ou da União Aduaneira.

· Proceder ao intercâmbio de informações sobre as respetivas estratégias e instrumentos legislativos para combater e prevenir a corrupção, incluindo no setor público, e suprir as carências eventualmente detetadas.

Em termos de políticas e de legislação, a Rússia tem recentemente envidado esforços importantes. O principal ato legislativo é a Lei federal relativa ao combate à corrupção. Este ato é complementado por muitas disposições de outros atos legislativos, incluindo do Código Penal e do Código de Infrações Administrativas. Existem ainda outras disposições em numerosos decretos. A principal base da política anticorrupção na Rússia é a estratégia nacional anticorrupção de 2010, complementada pelos planos nacionais anticorrupção (atualmente para 2012-2013). Este quadro (que abrange, entre outros, o quadro administrativo relevante, a definição de corrupção, o acesso à informação, conflitos de interesses, regras em matéria de declaração de património, etc.) fornece uma estrutura abrangente para a luta contra a corrupção. São, contudo, necessárias melhorias e estão em curso várias iniciativas legislativas (por exemplo, a recente introdução no direito russo da proteção dos denunciantes).

A Rússia ratificou, além disso, todas as principais convenções internacionais neste domínio, nomeadamente as da ONU, da OCDE e do Conselho da Europa. Na sequência destas ratificações, a Rússia está sujeita aos mecanismos de acompanhamento previstos nesses instrumentos. Neste contexto, foram realizadas, até março de 2012, uma avaliação de Fase 1 da OCDE, assim como três rondas de avaliação pelo Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO). No início de 2013 teve ainda lugar uma avaliação da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Todos estes processos deram origem a recomendações, que devem agora ser plenamente aplicadas. A Rússia está empenhada em seguir também as recomendações relevantes do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais, cuja presidência assumiu no verão de 2013.

As duas principais autoridades responsáveis pela aplicação das políticas anticorrupção na Rússia são a Administração Presidencial (no plano político) e a Procuradoria-Geral (no plano operacional e da criminalização).

Um órgão superior a nível político (mas também parcialmente a nível executivo) é o Conselho Presidencial Anticorrupção, presidido pelo Presidente e que reúne os chefes dos serviços e ministérios interessados. Coordena atividades, formula propostas ao Presidente e acompanha a aplicação da legislação anticorrupção, segundo o plano nacional anticorrupção. Um Presidium, que atua ao abrigo do Conselho Presidencial Anticorrupção e que é presidido pelo Chefe da Administração Presidencial, está encarregado de tarefas mais operacionais, em cooperação com o departamento especializado da Administração Presidencial. Mais concretamente, o Presidium verifica as declarações de património apresentadas pelos altos funcionários de todos os serviços e gere casos de conflitos de interesses relativos também aos já referidos altos funcionários.

A Procuradoria-Geral coordena todas as agências de execução na aplicação das leis e da estratégia anticorrupção. A Procuradoria-Geral possui uma unidade especializada a nível central e regional, com procuradores especializados encarregados de gerir os processos de corrupção.

As investigações levadas a cabo pela Procuradoria-Geral dependem de apoio operacional do FSB e do Ministério do Interior. A Comissão de Investigação também possui certas competências de investigação em processos de corrupção. Os peritos da UE foram informados de que também existem unidades especializadas em processos de corrupção nesses serviços, pelo menos a nível central, ao passo que, a nível regional, existem funcionários especializados nesse tipo de processos. À semelhança das observações relativas à aplicação coerciva da lei, não existe uma repartição clara das competências destas autoridades. Existe cooperação entre serviços, mas as regras e as normas subjacentes não parecem estar bem definidas.

Para além do enquadramento já referido, a lei exige que todos os serviços federais criem comissões especiais para investigações internas sobre a conduta dos seus funcionários e sobre os conflitos de interesses. Além do mais, todos esses serviços devem criar uma unidade separada (dentro do departamento de recursos humanos) encarregada da realização de controlos específicos das declarações de património dos seus funcionários.

Na mesma linha, foi elaborado e aprovado, pelo Presidium do Conselho Presidencial Anticorrupção, um modelo de Código de Ética para os funcionários do Estado. O modelo contém referências às disposições jurídicas pertinentes, assim como às normas éticas de conduta que devem ser seguidas por todos os funcionários. Com base nesse modelo, todos os serviços na Rússia devem desenvolver o seu próprio código de conduta interno. Infelizmente, nenhum destes códigos foi partilhado com os peritos da UE.

No que se refere à formação nos principais serviços anticorrupção, a Procuradoria-Geral desenvolveu um programa especializado para os seus funcionários e para os outros serviços. Além disso, os procuradores das unidades especializadas em luta contra a corrupção podem receber uma formação mais centrada no seu trabalho. Outros serviços forneceram apenas informações de caráter muito geral sobre a formação dos seus funcionários em matéria de luta contra a corrupção. Esta formação parece ser apenas uma parte dos seus programas regulares de formação. Não foram fornecidas informações mais específicas sobre os conteúdos dessas formações.

Segundo as informações prestadas pela Procuradoria-Geral durante a missão da UE, em 2012 registaram-se 49 513 crimes de corrupção, ou seja, mais 22,5 % do que os registados em 2011 (40 407). Foi deduzida acusação contra mais de 13 500 pessoas. De acordo com informações oficiais do domínio público, já foram condenados por corrupção cerca de 9 500 funcionários em diferentes níveis na Rússia. A maior parte dos crimes de corrupção diz respeito a casos de fraude, desvio de fundos e utilização ilegal de propriedade e fundos. Segundo as mesmas fontes, a corrupção é generalizada no domínio das dotações orçamentais para os contratos públicos, das transações que envolvem propriedade federal e municipal e do controlo das atividades empresariais.

Nos últimos anos, as regras relativas às declarações de património foram revistas e melhoradas por diversas vezes. O leque de pessoas abrangidas foi alargado — um maior grupo de altos funcionários e respetivos familiares é agora obrigado a apresentar essas declarações (incluindo os gestores das empresas públicas). Essas pessoas não podem deter propriedade nem outros ativos financeiros no estrangeiro. As declarações devem abranger tanto os rendimentos como as despesas. A falta de apresentação da declaração ou o seu preenchimento incorreto implicam a demissão do cargo.

Os procedimentos de controlo das declarações de património estão previstos, pormenorizadamente, na legislação. No que se refere à metodologia, foram fornecidas muito poucas informações. Os serviços visitados pelos peritos da UE informaram apenas que todas as declarações são verificadas e podem ser sujeitas a um reexame com a ajuda dos bancos e das autoridades fiscais. Foi recusada aos peritos da UE uma reunião com os funcionários que realizam os controlos nas unidades especializadas dos serviços.

Os peritos da UE receberam poucas informações sobre a avaliação dos riscos efetuada no contexto das divulgações e da avaliação de património. Apenas a Procuradoria-Geral prepara uma tal avaliação dos riscos, que se centra nas disposições jurídicas nos cargos da administração pública mais vulneráveis à corrupção. Não é elaborada qualquer análise mais pormenorizada ou específica e os restantes serviços não parecem elaborar qualquer documento desse tipo. Este é um aspeto que deve ser melhorado.

Paralelamente, foram também desenvolvidas as normas em matéria de confisco de bens, tendo a sua aplicabilidade sido recentemente alargada ao abuso das competências oficiais.

Para além de fornecerem estatísticas sobre divulgação de património, as autoridades russas informaram que, em 2012, os organismos relevantes verificaram 211 000 declarações das 1,3 milhões de declarações que foram apresentadas. No geral, em todo o país, essas verificações revelaram 16 000 casos de infrações na apresentação de informações. As sanções aplicadas a funcionários públicos por fraudes descobertas após as verificações das declarações de património resultaram no despedimento de 322 funcionários públicos em 2012.

A alteração mais recente na legislação diz respeito à proteção dos denunciantes. Ao abrigo das novas disposições, um denunciante não pode ser sujeito a sanções disciplinares, a menos que tal seja decidido por uma comissão especial criada no serviço em questão. Além disso, a pessoa em causa tem direito a aconselhamento jurídico gratuito. As disposições foram assinadas pelo Presidente em abril de 2013 e a sua aplicação prática deve ser acompanhada de perto.

Têm sido envidados esforços para cooperar com a sociedade civil. Em 2012, o Ministério da Justiça finalizou o projeto de plano diretor para cooperação entre as autoridades públicas, as autarquias locais e as instituições sociais na luta contra a corrupção, que deve ser aplicado em 2014. Esta cooperação deve, contudo, ser melhorada. Acima de tudo, as condições em que as ONG intervêm atualmente na Rússia (nomeadamente a denominada «lei dos agentes externos») não contribui para o seu funcionamento estável e independente. Além disso, no domínio da luta contra a corrupção, a cooperação mais estruturada corrupção está limitada às organizações empresariais. Para as ONG e a sociedade civil, apesar da abertura a todos os contactos possíveis com cidadãos manifestada pelos serviços, a cooperação estruturada é bastante limitada e existe apenas numa base ad hoc.

Existem normas horizontais e pormenorizadas que regem o acesso à informação sobre as atividades das autoridades públicas. Cada serviço é obrigado a criar o seu próprio sítio Web e a publicar regularmente informações específicas sobre as medidas anticorrupção. O Ministério do Trabalho e da Proteção Social, assim como os procuradores, estão encarregues do acompanhamento e do controlo da correta aplicação dessa legislação. O incumprimento pode implicar sanções administrativas e disciplinares.

A reforma do sistema judicial é crucial para a política anticorrupção. Há, contudo, alguma preocupação quanto à independência do poder judicial na Rússia que afetam a credibilidade dos esforços anticorrupção (incluindo a posição privilegiada do presidente de cada tribunal no que respeita à atribuição dos processos). Estão a ser tomadas algumas medidas para publicar os acórdãos. Apesar de, alegadamente, quase todos os tribunais terem criado os seus sítios Web oficiais, todos os acórdãos dos tribunais de comércio estão disponíveis na internet, ao passo que os acórdãos dos tribunais comuns só parcialmente estão disponíveis.

As normas que regem os contratos públicos ainda estão a ser revistas. Terão sido envidados muitos esforços para tornar o processo de concurso o mais transparente possível. Há, contudo, preocupação quanto a alguma falta de transparência, tanto na fase de pré-seleção como na da execução do próprio contrato.

· Cooperar ao abrigo do Acordo de Parceria e Cooperação entre a UE e a Rússia sobre prevenção da corrupção, de 1994.

No âmbito do Acordo de Parceria e Cooperação UE-Rússia e da parceria UE-Rússia para a modernização, vários projetos em matéria de estado de direito financiados pela UE visam apoiar as atividades anticorrupção. Além disso, têm sido organizados, por vários serviços de aplicação coerciva da lei, seminários TAIEX, visitas de estudo e seminários com peritos sobre a cooperação policial.

A Comissão, em cooperação com o SEAE, tem procurado encetar um diálogo estruturado com as autoridades russas em matéria de luta contra a corrupção. No entanto, até à data, só foi organizada uma única reunião, que teve lugar em dezembro de 2011, em Moscovo. Espera-se que a próxima possa ter lugar no final de 2013, em Bruxelas, com a participação da sociedade civil.

· Cumprir as recomendações do Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO).

A Rússia ratificou a Convenção Penal sobre a Corrupção do Conselho da Europa, em 2006. Assinou também, em 2007, o protocolo adicional dessa convenção mas ainda não o ratificou. A Rússia aderiu ao Grupo de Estados contra a Corrupção em 2007 e está sujeita desde então ao respetivo mecanismo padrão de avaliação. Em 2008, foram publicados os relatórios da primeira e da segunda rondas de avaliação. O relatório mais recente, respeitante à terceira ronda de avaliação, foi publicado em março de 2012. A Rússia parece dar grande importância ao cumprimento dos seus compromissos internacionais neste domínio mas indicou, todavia, que não partilha o ponto de vista dos avaliadores quanto a determinados aspetos.

A equipa de avaliação do GRECO formulou recomendações relativamente à criminalização da corrupção, nomeadamente a respeito de certas características do suborno no setor público, no que se refere à oferta, promessa ou aceitação de vantagens. Outras vantagens, de caráter imaterial, deveriam ser incluídas num conceito mais amplo de «suborno» e o leque de pessoas sujeitas a incriminação também deveria ser alargado. Os peritos da UE foram informados sobre a elaboração de projetos de alterações ao Código Penal que visam amplificar o âmbito das suas disposições em matéria de suborno a fim de assegurar que abrangem, claramente, qualquer forma de vantagem (indevida), incluindo vantagens imateriais. A Comissão de Investigação forneceu informações sobre um projeto de alteração do Código Penal, que introduz a responsabilidade penal das entidades jurídicas. Os peritos da UE foram informados de que, a fim de aumentar a transparência do financiamento dos partidos, o Ministério da Justiça propusera algumas alterações à Lei federal relativa aos partidos políticos. Não foi fornecida qualquer informação sobre a data prevista para a adoção dessas alterações.

A Procuradoria-Geral afirmou que, na sequência de recomendações anteriores do GRECO, decidira melhorar os critérios de recrutamento do seu pessoal. Estes passaram a abranger as condições relativas a habilitações académicas de nível superior dos candidatos, assim como um procedimento de seleção que contempla a concorrência leal, a transparência e a prevenção de conflitos de interesses.

Segundo a prática comum, na sequência do relatório da terceira ronda de avaliação, deve ser entregue um relatório de conformidade, em outubro de 2013. Os peritos da UE foram informados de que este seria apresentado pela Rússia dentro dos prazos previstos.

3.2 Cooperação entre as entidades com poderes coercivos

· Adotar as medidas necessárias para concluir e aplicar efetivamente um acordo de cooperação estratégica e operacional entre a Europol e a Federação da Rússia.

Após quatro rondas de negociações (bem como reuniões de peritos), o projeto de acordo foi finalizado pelas partes. O texto foi apresentado ao Conselho de Administração da Europol em maio de 2013, que o transmitiu à Instância Comum de Controlo para emissão de parecer. Na sequência desse parecer, o Conselho de Administração decidirá se o acordo pode ser transmitido ao Conselho para que autorize o Diretor a assiná-lo.

· Proceder a um intercâmbio de informações sobre a reforma das entidades com poderes coercivos a fim de garantir um elevado nível de capacidades em matéria de prevenção, deteção, supressão e resolução de crimes, incluindo a luta contra a criminalidade organizada transnacional, bem como reforçar a cooperação entre as Partes neste domínio e suprir as eventuais carências detetadas.

As principais entidades russas com poderes coercivos são o Ministério do Interior (polícia), o FSB, o FDCS, a Comissão de Investigação e o Serviço Federal Aduaneiro. As atribuições destes organismos de combate ao crime estão definidos no direito processual penal, e, embora sejam eficazes, há certos aspetos que se sobrepõem, o que pode, por vezes, causar problemas operacionais.

No que se refere à cooperação e à repartição das funções durante a investigação, as investigações criminais são precedidas pelas chamadas investigações operacionais realizadas por agentes do mesmo organismo de investigação. As investigações operacionais estão sujeitas a legislação específica e o seu objetivo é recolher documentação e provas a fim de iniciar a investigação criminal propriamente dita. Com base nas provas recolhidas, o investigador criminal, juntamente com o procurador, estima se existem motivos suficientes para iniciar uma investigação criminal ou se o processo deve ser transmitido de novo para a investigação operacional.

O organismo responsável pela investigação é determinado nos termos do artigo 151.º do Código Penal. Em princípio, cabe à Procuradoria-Geral resolver eventuais conflitos de competências entre os serviços nessa fase, retirando o processo de um serviço e atribuindo-o a outro. Cabe também ao procurador coordenar as investigações em que esteja envolvido mais do que um serviço. Existem, contudo, exceções a essa regra: a Comissão de Investigação tem autorização para concluir um processo penal que seja iniciado pela comissão.

O FDCS não tem competência para realizar investigações operacionais ou criminais; centra-se, antes nas investigações administrativas. Caso os resultados de uma investigação administrativa apontem para uma infração penal, o processo é encaminhado pelo procurador para uma autoridade diferente.

Algumas autoridades russas indicaram que os problemas causados pela sobreposição de competências entre as várias entidades com poderes coercivos poderiam ser solucionados pelo novo projeto de lei que aumenta consideravelmente a responsabilidade da Comissão de Investigação quanto às investigações criminais. Não foram, contudo, fornecidos mais pormenores relativamente a esse projeto de lei.

Em 7 de fevereiro de 2011, foi lançada a reforma das forças policiais através da adoção e alteração e várias leis, do Código Penal e do Código de Processo Penal. Na sequência dessa reforma, a polícia russa passou a ser uma agência federal exclusivamente financiada pelo orçamento federal. O número de agentes policiais foi reduzido em 20 % até 2012. Apesar disso, a maior parte dos cortes incidiu sobretudo nos agentes no terreno, não tendo o pessoal administrativo, principalmente nas regiões, sido praticamente afetado. Estas medidas foram consideradas ineficazes por muitos peritos. Consequentemente, deverão ser realizadas mais reformas no futuro.

A polícia gere os sistemas de dados mais extensos, através dos quais as outras autoridades podem solicitar informações. A base de dados não parece estar ligada com outras bases de dados administradas por outras entidades com poderes coercivos.

· Reforçar a cooperação operacional bilateral e multilateral entre as entidades com poderes coercivos e as autoridades judiciais dos Estados-Membros da UE e da Rússia, a fim de combater a criminalidade organizada transnacional.

· Realizar operações conjuntas e recorrer a outros meios e métodos operacionais de cooperação transfronteiriça em matéria de aplicação coerciva da lei entre a Rússia, a UE e os respetivos serviços, assim como os Estados-Membros interessados.

A cooperação internacional e o intercâmbio de informações com as entidades russas com poderes coercivos têm sobretudo lugar através da Interpol, por meio de acordos internacionais regionais ou bilateralmente. Para esse efeito, são destacados agentes de ligação para os países estrangeiros. O acordo com a Europol, uma vez celebrado, irá melhorar a cooperação e o intercâmbio de informações com a UE, principalmente no que diz respeito ao acompanhamento e ao combate à criminalidade organizada transnacional.

As entidades russas com poderes coercivos têm experiência de cooperação e realizaram várias operações conjuntas, incluindo com Estados-Membros da UE. Os resultados dessa cooperação foram considerados satisfatórios pelas partes envolvidas.

O Serviço Federal Aduaneiro também desempenha um papel importante no combate à criminalidade transnacional nos pontos de passagem de fronteira e participa de forma bastante extensa na cooperação internacional. A cooperação com a Organização Mundial das Alfândegas desempenha neste contexto um papel fundamental. O Serviço Federal Aduaneiro também assinou acordos bilaterais de cooperação aduaneira, incluindo em matéria de combate à criminalidade, com 48 países. A Rússia também colabora com a UE no quadro do Gabinete Regional de Ligação e de Informações.

Os representantes da Comissão de Investigação informaram que mantêm uma cooperação construtiva e eficaz com os seus países vizinhos e com a Interpol. Entre os países da UE, a Comissão de Investigação concluiu acordos de cooperação bilateral com a Finlândia, França e a Alemanha. Foram também celebrados acordos com os Estados Unidos, Israel, a Noruega e o Cazaquistão.

O Ministério do Interior é o principal organismo russo responsável pela cooperação com a Interpol. Terá assinado ainda Memorandos de Entendimento com quase todos os países vizinhos e países da CEI. O Serviço de Guarda de Fronteira (no âmbito do FSB) também coopera com serviços de países terceiros para efeitos de gestão das fronteiras (ver mais informações na secção respeitante ao Bloco 2).

As entidades com poderes coercivos (Ministério do Interior, FDCS, Serviço Federal Aduaneiro, FSB) também participam em parcerias transfronteiriças no âmbito do Conselho dos Estados do Mar Báltico.

Durante as reuniões com os peritos da UE, os serviços russos sublinharam que a atual cooperação é considerada eficaz e adequada. Contudo, é evidente que a cooperação internacional com os serviços russos passa muito frequentemente pelas sedes. Poucos contactos a nível regional são autorizados, o que gera atrasos desnecessários no intercâmbio de informações.

3.3 Cooperação judiciária

· Adotar as medidas necessárias para concluir e aplicar eficazmente um acordo de cooperação entre a Eurojust e a Federação da Rússia.

Em outubro de 2006, foram encetadas negociações entre a Eurojust e a Rússia. A última ronda teve lugar em março de 2011. Houve novos contactos em dezembro de 2012 e depois de a Eurojust ter sido informada sobre a ratificação, pela Rússia, da Convenção de 1981 do Conselho da Europa sobre a proteção dos dados. Seguindo a sugestão da Eurojust, o responsável pelo tratamento dos dados desta organização visitou a Rússia em setembro de 2013, tendo recebido informações extensas da autoridade russa para a proteção dos dados, apesar de algumas questões terem ficado por esclarecer e debater. Essa visita era uma pré-condição para a prossecução das negociações. A próxima ronda de negociações ainda está dependente do cumprimento de algumas medidas formais acordadas entre as Partes.

· Aderir e aplicar a Convenção sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças, de 1980, e a Convenção relativa à jurisdição, à lei aplicável, ao reconhecimento, à execução e à cooperação em matéria de responsabilidade parental e de medidas de proteção dos filhos, de 1996.

A Rússia ratificou a Convenção de Haia sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças, de 1980, que entrou em vigor em 1 de outubro de 2011 na Rússia. No entanto, essa adesão apenas produz efeitos em relação a um «antigo» Estado Contratante se esse Estado tiver aceitado a adesão da Rússia. No que diz respeito à UE, a aceitação da adesão da Rússia é uma questão de repartição interna das competências entre a UE e os Estados-Membros relativamente à qual ainda está pendente uma clarificação do Tribunal de Justiça da União Europeia.

O Ministério da Educação e da Ciência foi designado como a autoridade central responsável no que diz respeito a essa Convenção. A unidade competente do Ministério está atualmente a ser reorganizada. Terá sido afetada uma pessoa a tempo inteiro para o tratamento dos pedidos recebidos. Até agora, a autoridade central recebeu 16 processos e não houve pedidos de devolução, que seriam claramente abrangidos pelo âmbito de aplicação da Convenção. Não obstante, a Rússia está, alegadamente, pronta para aplicar a Convenção numa base administrativa. Poderia ser útil para a autoridade central ver a sua competência regulada por uma lei federal, dada a sua obrigação de coordenar outras autoridades, o que na Rússia constitui normalmente um desafio.

No que diz respeito à aplicação da Convenção, a autoridade central será responsável por examinar os pedidos, designar o tribunal competente e aconselhar o requerente a iniciar os procedimentos. Dois outros serviços que desempenham um papel importante a este respeito (para além da própria autoridade central) são o Ministério do Interior e o Serviço Federal dos Oficiais de Diligências. Ambas as autoridades serão responsáveis pela busca da criança. As alterações à legislação federal já foram elaboradas e devem ser adotadas em breve. Não existem planos para uma regulamentação mais pormenorizada do procedimento de pedido e de devolução, ainda que seja aconselhável clarificar certas disposições relativas ao procedimento de devolução ou à definição dos tribunais competentes (esta última é efetuada pela Resolução de 1996 do Supremo Tribunal).

A Rússia também ratificou a Convenção de Haia relativa à proteção das crianças, de 1996, que entrou em vigor em 1 de junho de 2013. O Ministério da Educação e da Ciência foi designado como autoridade central. O trabalho prático para a aplicação da convenção ainda se encontra em curso. Estão a ser preparadas alterações legislativas, que devem ser adotadas em 2014.

Dado o possível aumento do número de processos casos seja introduzido o regime de isenção de vistos UE-Rússia, os peritos da UE discutiram também duas outras convenções de Haia que podem ser pertinentes para a cooperação judiciária (apesar de não terem sido explicitamente incluídas na lista de medidas comuns), nomeadamente a Convenção da Haia relativa à citação ou notificação de atos (1965) e a Convenção da Haia relativa à obtenção de provas (1970). No que se refere à primeira, já foi reconhecida a carga de trabalho substancial atual. Os longos atrasos no procedimento apenas poderiam ser encurtados se a Rússia retirasse a objeção ao artigo 10.º, alínea a), permitindo, assim, a transmissão direta do pedido por via postal ao destinatário. Quanto à segunda convenção, foi recomendada a designação da autoridade central russa (há muito aguardada, dado que a Rússia aderiu à Convenção em 2001) a fim de evitar a necessidade de utilizar as vias diplomáticas para todas as trocas, o que causa atrasos.

· Proceder ao intercâmbio de informações sobre a aplicação e a eficácia dos procedimentos de extradição, dos pedidos de auxílio judiciário mútuo, da execução das decisões de tribunais estrangeiros e da transferência de pessoas condenadas, incluindo as estatísticas, reforçar a cooperação e suprir a s eventuais carências detetadas.

Para além dos tratados bilaterais e regionais (por exemplo, com a CEI), assim como dos programas interdepartamentais de cooperação, a Rússia é parte em várias convenções do Conselho da Europa no domínio da cooperação judiciária em matéria penal: a Convenção sobre a Extradição (1957), a Convenção sobre o Auxílio Judiciário Mútuo em Matéria Penal (1959) e a Convenção relativa à Transferência de Pessoas Condenadas (1983).

Apesar de, no momento da sua adesão à Convenção sobre o Auxílio Judiciário Mútuo em Matéria Penal, a Rússia ter designado várias autoridades para a comunicação com as outras partes contratantes, na prática todos os processos que envolvem auxílio judiciário são encaminhados para a Procuradoria-Geral para exame e posterior acompanhamento. Só nos casos urgentes podem as autoridades judiciais do Estado requerente dirigir os pedidos diretamente às autoridades judiciais russas, o que causa atrasos no tratamento dos processos.

Em geral, a Procuradoria-Geral é a autoridade central para a maioria dos casos de cooperação judiciária. No que respeita ao auxílio judiciário mútuo na fase de instrução e em processos de extradição, todos os pedidos são enviados e recebidos através da Procuradoria-Geral. O Ministério da Justiça é, contudo, a autoridade central no que respeita às transferências de pessoas condenadas. O sistema centralizado de tratamento de pedidos e a respetiva execução são bastante lentos.

De acordo com as estatísticas fornecidas pela Procuradoria-Geral, todos os anos são recebidos cerca de 3 000 pedidos de auxílio judiciário. Cerca de 1 000 vêm dos Estados-Membros da UE. Em média, um pedido, dependendo da sua natureza e âmbito, leva de 2-3 até 6 meses a executar. O Ministério da Justiça informou que recebe cerca de 30 000 pedidos de auxílio judiciário anualmente, mas relativamente poucos relativos a processos penais, procurando executar os pedidos no prazo de quatro meses. Apesar disso, alguns Estados-Membros da UE têm sentido dificuldades na cooperação judiciária em matéria penal com a Rússia, sendo os respetivos pedidos executados após seis meses ou mesmo nunca sendo sequer executados.

A cooperação descentralizada, organizada diretamente entre os níveis locais ou regionais, poderia acelerar esse processo e torná-lo mais eficiente. A Rússia foi igualmente incentivada a assinar e ratificar o segundo protocolo adicional (2001) da Convenção Europeia de Auxílio Judiciário Mútuo em Matéria Penal.

Uma outra questão no domínio da cooperação judiciária em matéria penal diz respeito à recusa pela Rússia em realizar inquirições de cidadãos russos enquanto suspeitos, assim que estes chegam à Rússia após terem cometido um crime no estrangeiro. Em vez disso, as autoridades russas propõem que o Estado requerente transfira o processo para a Rússia, o que é, muitas vezes, impossível por razões de ordem prática. Esta abordagem atrasa ou obstrui a prossecução de alguns processos.

A academia da Procuradoria-Geral proporciona formação em todos os domínios da ação penal. Em 2012, foi publicado um manual sobre auxílio judiciário. A academia de magistrados organiza programas abrangentes de formação para juízes. As questões internacionais são contempladas pelos programas, mas não são abordadas especificamente.

3.4 Dados pessoais

· Aderir e aplicar a Convenção do Conselho da Europa, de 1981, relativa à proteção das pessoas no que diz respeito ao processamento de dados pessoais (Convenção n.º 108) e o Protocolo Adicional da Convenção, de 2001, no que se refere às autoridades de supervisão e aos fluxos de dados transfronteiriços.

A Rússia ratificou, em 15 de maio de 2013, a Convenção do Conselho da Europa sobre a Proteção de Dados de 1981. Esta entrou em vigor em 1 de setembro de 2013 e é aplicada por meio de várias leis federais e outras normas de execução.

Existem algumas questões pendentes que têm de ser abordadas, nomeadamente a independência da autoridade responsável pela proteção e a aplicação dos direitos de proteção dos dados aos «dados que constituem segredo de Estado». Uma das principais questões é a medida em que a legislação federal relativa à proteção dos dados se aplica aos dados que são segredo de Estado (foi levantada a reserva pertinente durante a ratificação da Convenção). A maioria dos ficheiros e das bases de dados do domínio da aplicação coerciva da lei e da segurança do Estado parecem estar abrangidos pela exceção, sem qualquer justificação em termos de proporcionalidade e de necessidade. Ainda assim, os dados processados durante os controlos fronteiriços são, alegadamente, abrangidos pelas regras normais relativas à proteção dos dados.

Apesar de não ter sido dada qualquer indicação clara quanto à intenção da Rússia aderir ao Protocolo Adicional da Convenção, as autoridades russas insistiram, nas explicações dadas, que a atual legislação e a posição do organismo de supervisão da Rússia são plenamente conformes com o protocolo.

O organismo de supervisão (na aceção do Protocolo), responsável pelo controlo e a supervisão da conformidade do processamento de dados pessoais com os requisitos da legislação russa, é o Roskomnadzor, um serviço dependente do Ministério das Comunicações e dos Meios de Comunicação de Massas. O estatuto do serviço, a sua composição e as regras de nomeação do seu chefe e adjuntos estão previstos no Decreto do Governo n.º 228 de 2009. A supervisão do Ministério e o estatuto do diretor e respetivos adjuntos do Roskomnadzor, nomeados e destituídos pelo Ministro, comprovam a sua falta de independência. Além disso, o estatuto do Roskomnadzor enquanto organismo de supervisão não é confirmado pela legislação federal, onde só é mencionado genericamente. A Rússia afirmou que esta solução era a mais comum para os serviços semelhantes e que não poderiam ser alteradas as competências do Roskomnadzor sem o escrutínio por parte da Duma.

Foram fornecidas informações sobre os recursos financeiros e humanos, assim como sobre a estrutura administrativa do Roskomnadzor, que foram considerados suficientes por parte da Rússia.

O Roskomnadzor é sobretudo competente para acompanhar o teor dos dados pessoais processados, incluindo as denúncias, o registo dos responsáveis pelo tratamento dos dados, as investigações, etc. Contrariamente a outros serviços federais, é também competente para definir políticas e apresentar propostas legislativas em matéria de proteção dos dados. O Roskomnadzor não tem, todavia, competência para controlar os aspetos do tratamento de dados pessoais no que respeita à segurança da informação. No que se refere ao setor público, este controlo é realizado pelo FSB (sobretudo os sistemas de encriptação) e pelo Serviço Federal de Controlo Técnico das Exportações (serviço que depende do Ministério da Defesa, que possui amplas competências nesse domínio mas cujo alcance nunca foi clarificado pela Rússia). Parece não existir qualquer controlo da segurança da informação no que diz respeito aos responsáveis pelo tratamento dos dados do setor privado.

Foi organizada formação e seminários específicos para os funcionários do Roskomnadzor. O serviço também organizou várias campanhas de sensibilização.

Problemas identificados e ações recomendadas no âmbito do Bloco 3:

Com base nas conclusões supramencionadas, a Comissão identificou os seguintes problemas que devem ser debatidos futuramente com as autoridades russas:

· Não parece ter sido preparada ou planeada uma análise abrangente do impacto da introdução de um eventual regime de isenção de vistos com a UE, assim como da criação da União Aduaneira, na luta contra o crime organizado, no tráfico de seres humanos, no tráfico de mercadorias ilícitas, etc. Uma tal análise poderia ajudar as entidades com poderes coercivos a lidar melhor com os novos desafios do reforço da circulação de pessoas e de mercadorias ao abrigo da União Aduaneira e de um eventual regime de isenção de vistos UE-Rússia.

· As competências das várias entidades com poderes coercivos parecem sobrepor-se em vários domínios, o que pode causar problemas às investigações e contribui para esquemas ambíguos de cooperação entre essas entidades (nomeadamente falta de bases de dados partilhadas, etc.).

A Rússia tem feito reformas nos serviços policiais. No entanto, estas produzem resultados confusos e, segundo muitas das fontes, deveriam ser revistas no futuro. O papel e a eficiência da polícia são cruciais em muitos domínios do Diálogo sobre Vistos.

· A atual cooperação prática entre as entidades com poderes coercivos e autoridades judiciais da Rússia e dos Estados-Membros da UE continua muito centralizada e requer que os contactos sejam feitos unicamente através das sedes. Esta situação causa atrasos no tempo de reação das autoridades.

· A política de luta contra a corrupção é uma questão de especial importância horizontal, não só no âmbito do Bloco 3, mas também dos outros blocos do Diálogo sobre Vistos. Um dos elementos fundamentais é a independência do sistema judiciário russo, que continua a ser fonte de preocupação. Neste contexto, é pertinente observar que nem todos os acórdãos judiciais são publicados. Além disso, parecem existir canais muito limitados de cooperação e participação da sociedade civil na conceção e aplicação da política de luta contra a corrupção. Este facto, aliado ao clima geral desfavorável do funcionamento da sociedade civil, pode fazer com que a política de luta contra a corrupção não aborde as raízes deste problema. A transparência do processo de adjudicação de contratos públicos (incluindo na fase pós‑concurso) também é pouco clara e pode dar origem a abusos.

· A inexistência de uma autoridade independente responsável pela proteção dos dados é motivo de preocupação e deve ser abordada. A adequação da nova lei relativa à proteção dos dados deve ser clarificada no que se refere à aplicação coerciva da lei e à segurança do Estado.

Recomendam-se as seguintes ações para melhorar a aplicação das medidas comuns:

Introduzir a responsabilidade penal das entidades jurídicas nos sistemas russos de luta contra o branqueamento de capitais/financiamento do terrorismo e contra a corrupção, a fim de reforçar a eficiência das ações relativas às entidades jurídicas e não só às pessoas singulares. Adotar o projeto de lei relativo às preocupações suscitadas pela revisão de 2012 do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais, a fim de aproximar a legislação interna das normas internacionais. Tanto a Rússia como a UE estão empenhadas em combater o tráfico de seres humanos. É, contudo, impossível fazê-lo eficazmente sem normas abrangentes aplicáveis a todos os aspetos do problema. Recomenda-se, por conseguinte, que seja adotado um quadro jurídico e político abrangente que aborde exaustivamente o fenómeno do tráfico de seres humanos, nomeadamente assegurando a proteção das vítimas. A fim de aproximar as políticas e a legislação internas das normas internacionais no domínio da luta contra a corrupção, importa aplicar as recomendações formuladas no processo de avaliação realizado pelo GRECO, pela OCDE e pela Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (incluindo uma definição jurídica mais inclusiva de suborno que contemple as ofertas e promessas de suborno, assim como os casos de benefícios não materiais).

· Após a ratificação da Convenção de Haia relativa ao rapto de crianças, de 1980, e da Convenção de Haia relativa à proteção das crianças, de 1996, é essencial assegurar a aplicação prática destas convenções mediante a adoção da legislação de execução necessária (nomeadamente a clarificação quanto à devolução da criança e às competências das respetivas autoridades centrais).

· É fundamental uma cooperação judiciária eficaz e célere entre as autoridades da UE e as da Rússia, a fim de enfrentar o aumento dos fluxos de pessoas que a eventual conclusão do regime de isenção de vistos causará, bem como as consequências daí decorrentes. Por conseguinte, é necessário melhorar a cooperação com os Estados‑Membros da UE através da resposta atempada aos pedidos de auxílio judiciário, nomeadamente no que diz respeito à realização de inquirições a cidadãos russos suspeitos de infrações cometidas nos Estados-Membros da UE e à realização das alterações legislativas adequadas, sempre que necessário. Neste contexto, também deve ser ponderada a ratificação do segundo Protocolo Adicional à Convenção Europeia sobre Auxílio Judiciário Mútuo em Matéria Penal (1959).

Dada a importância horizontal do respeito pelas regras relativas à proteção dos dados, importa ratificar o Protocolo Adicional da Convenção do Conselho da Europa sobre Proteção de dados de 1980 e, nesse contexto, assegurar a independência da autoridade responsável pela proteção dos dados. Isso poderia conduzir à rápida celebração do acordo de cooperação com a Eurojust, desde que sejam satisfeitas as preocupações em matéria de proteção dos dados.

Dada a insuficiência das informações, a Comissão não pôde avaliar plenamente os progressos relativos às seguintes questões relevantes para o Bloco 3:

· A metodologia prática das verificações das declarações de património, a avaliação dos riscos anticorrupção elaborada pelos serviços competentes, o teor dos códigos éticos anticorrupção das principais entidades com poderes coercivos (FSB, Serviço Federal Aduaneiro, Polícia, Comissão de Investigação), o conteúdo da formação anticorrupção e os respetivos métodos nos serviços em causa;

· A medida em que a legislação relativa à proteção dos dados se aplica aos dados pessoais processados no domínio da aplicação coerciva da lei, nomeadamente no que se refere às informações classificadas.

Bloco 4: Relações externas

Avaliação geral

A Rússia desenvolveu um quadro regulamentar abrangente que rege a liberdade de circulação dos cidadãos russos ou estrangeiros. Estão a ser envidados esforços consideráveis ara criar uma base jurídica e assegurar a legitimidade das ações tomadas pelas entidades com poderes coercivos quanto aos direito uma pessoa entrar, sair ou circular livremente dentro do território russo. As dificuldades na aplicação prática desses regulamentos podem conduzir a situações em que a legislação não é aplicada uniformemente, sobretudo devido às grandes diferenças nas condições existentes nas diferentes partes da Rússia.

Existem várias restrições à liberdade de circulação, que são regulamentadas por legislação específica que visa controlar o acesso a determinadas áreas onde existe acesso restrito para nacionais russos e cidadãos estrangeiros devido a considerações de segurança nacional ou pública. O acesso a documentos de identidade e de viagem, incluindo para grupos específicos, como as pessoas internamente deslocadas, os refugiados, os não cidadãos e os apátridas, bem como as pessoas pertencentes a minorias, é bem controlado, apesar de a emissão de certos documentos, bem como do registo de residência, continuar a ser problemática para certos grupos. Foram tomadas algumas medidas positivas para facilitar o acesso das pessoas em situação irregular (antigos cidadãos da URSS) à nacionalidade russa e, consequentemente, a documentos adequados, em consonância com as recomendações dos organismos internacionais. Foram instituídas políticas destinadas a aumentar a transparência e a acessibilidade dos serviços públicos relacionados com a emissão de documentos de identidade e de viagem, bem como a responsabilidade das entidades com poderes coercivos, incluindo as envolvidas na regulamentação e acompanhamento da liberdade de circulação. Ainda não foi possível verificar, contudo, a sua eficácia em termos de redução de eventuais práticas discriminatórias, nomeadamente para com os membros das minorias ou de certas etnias. Certas fontes, como a Comissão Europeia contra o Racismo e a Intolerância, no seu relatório de 2013, continuam a sublinhar a persistência de problemas com os procedimentos para o registo de residência para determinados grupos.

No que diz respeito aos programas de formação dos funcionários das entidades com poderes coercivos, dos procuradores e dos juízes, bem como outros profissionais de domínios abrangidos pelo Bloco 4, as autoridades russas afirmaram que o sistema de serviço público inclui uma forte componente de controlo das qualificações profissionais e que existe a obrigatoriedade de frequentar formação profissional para reciclagem das competências profissionais. Estes programas de formação contemplam aspetos relativos aos direitos humanos, apesar de não ter sido possível determinar a percentagem de formação específica orientada para os direitos humanos no contexto da liberdade de circulação. As autoridades russas estão cientes das recomendações formuladas pelos organismos das Nações Unidas, da OSCE e do Conselho da Europa no domínio da liberdade de circulação e da facilitação dos contactos entre povos e estão preparadas para discutir a necessidade de aprofundar a cooperação nestes domínios. As autoridades russas afirmam que dedicam grande atenção às recomendações específicas dos organismos das Nações Unidas, da OSCE, do Conselho da Europa e das organizações internacionais de defesa dos direitos humanos na aplicação de políticas antidiscriminação, proteção de pessoas pertencentes a minorias e combate aos crimes de ódio, já que muitos destes domínios são sensíveis e apresentam graves dificuldades devido à sua complexidade.

No que se refere à luta contra a discriminação e os crimes de ódio, os serviços russos/ministérios da tutela têm consciência da complexidade das questões relacionadas com os fenómenos da intolerância étnica e religiosa e envidam esforços no sentido de instituir coordenação e consulta interserviços. No entanto, a discriminação em razão da orientação sexual não é reconhecida como uma questão problemática. A nível dos peritos, é possível observar um interesse genuíno em abordar os fenómenos negativos e em encontrar soluções para assegurar o funcionamento eficaz da aplicação coerciva da lei. Na prática, podem surgir deficiências na aplicação dos regulamentos e atos legislativos relevantes, na eficiência da cooperação interserviços e na cooperação com as ONG que, no passado recente, sentiram dificuldades na realização do seu trabalho em resultado da lei anti-extremismo e da lei relativa aos agentes estrangeiros. Em geral, os esforços em curso para garantir a transparência das entidades com poderes coercivos são considerados como uma medida de luta contra a discriminação suficiente pelas autoridades russas. Estão a ser envidados esforços para garantir que a detenção e a deportação de migrantes irregulares ou de pessoas que tenham violado os regulamentos relativos à entrada e à residência na Rússia respeitam as normas internacionais. Apesar de a evolução da legislação e a abordagem geral do SFM irem no sentido de um controlo mais rigoroso, de um maior respeito das normas internacionais e de uma maior eficiência, na prática tem havido relatos de casos de detenções em massa de pessoas de algumas étnicas ou da existência de condições de detenção que não cumprem a legislação em vigor.

Os principais organismos responsáveis pelo respeito dos direitos humanos e que exercem funções de reparação – o Gabinete do Provedor de Justiça e o Conselho Presidencial para o Desenvolvimento da Sociedade Civil e dos Direitos Humanos – assumem uma abordagem dinâmica e pró-ativa mas parecem dispor de poucos recursos e têm dificuldade em alcançar resultados concretos ou visíveis, sendo estes muitas vezes apresentados numa base ad hoc em virtude da intervenção pessoal do Provedor de Justiça ou do Presidente do Conselho supramencionado. No entanto, mesmo a esse nível existe pouco reconhecimento pelas autoridades da existência de práticas discriminatórias e xenófobas. A maior parte dos casos que contêm elementos de natureza discriminatória ou xenófoba são percecionados como tendo ocorrido por motivos sociais, económicos ou criminais (por exemplo, os incidentes na cidade de Pugachyov no verão de 2013 e em Biryulovo em outubro de 2013, associados a alegadas práticas corruptas e à ineficácia da polícia). Não obstante, as autoridades russas têm consciência da situação particularmente sensível da elevada concentração de migrantes, legais ou irregulares, nas zonas urbanas, sobretudo em Moscovo, e reconhecem a necessidade de acompanhar de perto a situação. A sensibilidade política (a gestão dos fluxos migratórios em Moscovo foi um dos principais temas das eleições autárquicas e continua a ser uma das prioridades da agenda política) e os incidentes esporádicos contra pessoas originárias do Cáucaso e da Ásia Central que ocorrem regularmente comprovam que são necessários mais esforços com base numa abordagem abrangente que vá além da questão da gestão técnica da migração. Neste contexto, a ausência de controlo pelas autoridades do discurso de ódio proferido pelos políticos e pelo público é motivo de preocupação.

No que se refere à prevenção dos maus-tratos por parte das entidades com poderes coercivos, existem mecanismos internos destinados a resolver esses casos, e alguns processos importantes (nomeadamente um caso altamente mediatizado de maus-tratos infligidos a reclusos por agentes policiais, ocorrido em 2012 em Kazan) têm sido acompanhados. As autoridades russas tendem a negar a existência de problemas ou carências no domínio da aplicação coerciva da lei ou da liberdade de circulação no norte do Cáucaso, mesmo que contradizendo as informações provenientes de outras fontes (por exemplo, o relatório da visita a esta região efetuada pelo Comité para a Prevenção da Tortura em 2011), bem como a realidade observada no terreno (nomeadamente o relatório de 2012 do Provedor de Justiça constatou dificuldades na investigação de casos de maus-tratos e tortura pelos agentes com poderes coercivos no norte do Cáucaso e uma missão de peritos da UE efetuada à Chechénia constatou que existiam de postos de controlo a bloquear as ruas). No que se refere à aplicação dos acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) nos domínios abrangidos pelo Bloco 4, as autoridades russas demonstraram algum empenho; contudo, numa série de processos específicos relacionados com a liberdade de circulação, a resposta foi limitada ao tratamento de um processo específico ou à emissão de instruções para melhorar a prática processual ou geral dos tribunais, sem uma abordagem sistémica da questão.

Observações pormenorizadas

· Assegurar que todos os cidadãos russos ou da UE e que todas as pessoas com residência legal (independentemente da duração da permanência autorizada) podem deslocar-se nas mesmas condições que os cidadãos das Partes dentro dos respetivos territórios, sujeitos às regras e regulamentos internos relativos à segurança nacional.

Segundo a Constituição russa, todos os cidadãos beneficiam do direito à liberdade de circulação e do direito a escolher um local de permanência e residência na Rússia. Os direitos e as liberdades dos indivíduos e dos cidadãos podem ser limitados pela lei federal apenas na medida necessária para a proteção das bases do sistema constitucional, da moralidade, do bem-estar, dos direitos e dos interesses legítimos dos outros indivíduos, da defesa nacional e da segurança do Estado. Outras leis e regulamentos federais estipulam novas regras segundo as quais um cidadão russo pode permanecer até 90 dias sem registo num local diferente do local onde está registado.

A legislação relativa ao estatuto jurídico dos estrangeiros é regulada pela Lei federal n.º 115-FZ, de 25 de julho de 2002, e por outras leis federais. Os estrangeiros têm os mesmos direitos e responsabilidades que os cidadãos russos, com exceção dos casos previstos na lei federal.

Existem mecanismos de reclamação: o requerente pode recorrer ao supervisor do agente responsável pela emissão do documento em causa ou ao chefe da autoridade (local). A entidade tem dez dias para responder à reclamação. Também é possível enviar uma reclamação para o Gabinete Federal do SFM, que deve responder no prazo de um mês. Existe um departamento especial do SFM para apreciar as reclamações. A sua apresentação é gratuita. Os tribunais, os procuradores e o Provedor de Justiça também podem ser abordados por via não administrativa.

Os motivos para a imposição de restrições à liberdade de circulação ou à escolha de um local de permanência ou residência na Rússia são enumerados de forma exaustiva na Lei federal n.º 5242-1. Inclui zonas fronteiriças, instalações militares fechadas, formações territoriais administrativas fechadas (ZATO), assim como zonas sujeitas a regimes especiais por motivos de emergência. A legislação em vigor não prevê outros motivos para restringir a liberdade de circulação dos cidadãos (sem contar o procedimento de registo propriamente dito).

O acesso a zonas de acesso restrito é regido por decreto governamental e enumera 11 tipos de zonas fechadas. A lista de outras zonas cujo acesso está vedado (apenas) aos cidadãos estrangeiros foi publicada e está acessível numa rede pública: visalink-russia.com.

A legislação não exige, em princípio, que as zonas de acesso restrito tenham um nome geográfico oficial e estejam devidamente marcadas nos mapas. Os estrangeiros precisam de uma autorização especial de entrada em certos territórios; o Serviço Federal de Segurança é responsável pela emissão dessas autorizações. As regras de acesso a uma ZATO diferem consoante a categoria da ZATO e são, em princípio, as mesmas para os cidadãos russos e para os estrangeiros. Os estrangeiros não podem, contudo, tornar-se residentes numa ZATO.

No que se refere a casos/dificuldades com grupos específicos (por exemplo, estrangeiros legalmente residentes, refugiados, apátridas), tanto no seu relatório escrito como durante a missão de peritos da UE, as autoridades russas praticamente não notificaram problemas ou dificuldades relacionados com a liberdade de circulação. Isto refere-se também a casos de discriminação contra pessoas de certas origens étnicas, incluindo os ciganos. Foi referido que a população cigana, em geral, não é muito partidária do registo, alegadamente devido ao seu estilo de vida tradicional. Em janeiro de 2013, foi criado um plano de ação para os ciganos destinado a melhorar a sua integração. Como é bastante recente e a sua aplicação prevista para 2013-14, não existem ainda dados sobre a sua aplicação. A Comissão Europeia contra o Racismo e a Intolerância, no seu relatório de 20 de junho de 2013, recomendou que as autoridades criassem um procedimento simplificado e acessível para os ciganos poderem regularizar o seu estatuto jurídico.

· Assegurar a emissão eficaz de documentos de viagem e de identidade, nomeadamente quanto ao preço e prazos processuais, a todas as categorias de pessoas, nomeadamente a todos os cidadãos, pessoas internamente deslocadas, refugiados, não cidadãos e apátridas, bem como aos membros das minorias.

A Rússia distingue duas categorias de pessoas forçadas à deslocação: as «pessoas internamente deslocadas» e os «migrantes forçados». A expressão «pessoas internamente deslocadas» é utilizada exclusivamente para designar os cidadãos russos que abandonaram temporariamente (durante a crise) a sua residência permanente na República Chechena, que estão numa residência temporária em território russo e que planeiam (geralmente) regressar à sua antiga residência. De acordo com o SFM, a partir de 1 de abril de 2009, todos os cidadãos que tinham sido forçados a abandonar a sua residência na República Chechena e que estivessem registados ao abrigo do procedimento designado nos organismos territoriais do SFM viram o seu registo anulado com base na manifestação do seu desejo de regressar à sua antiga residência permanente. Assim, desde 1 de abril de 2009, não existem cidadãos registados como «pessoas internamente deslocadas». Em 1 de julho de 2013, 7 894 pessoas estavam registadas como «migrantes forçados» (cidadãos russos). Segundo o SFM, apenas alguns cidadãos estrangeiros estavam registados como migrantes forçados.

A expulsão administrativa ou a deportação pode ter lugar quando um cidadão estrangeiro ou um apátrida permanece ilegalmente na Rússia. Quanto à questão dos mecanismos de deportação e de recurso, o Provedor de Justiça (Moscovo) afirmou que não são necessários mais atos legislativos, mas que a prática tem de ser melhorada. O SFM também admitiu que, por vezes (principalmente no que diz respeito a indivíduos da Ásia Central), o período de exame dos casos de deportação é mais demorado do que o previsto na lei dada a dificuldade em apurar a nacionalidade da pessoa em causa devido à falta de documentos de identidade ou à falta de reação/confirmação atempada pelo Estado para onde a pessoa deve ser deportada. Existem casos em que, por motivos de ordem prática ou por falta de infraestruturas, a legislação não está a ser aplicada, apesar de as autoridades terem conhecimento dos requisitos legais e lamentarem a situação. Durante a missão de peritos da UE efetuada a Kazan, o gabinete local do Provedor de Justiça e o Ministério do Interior admitiram que, devido à falta de infraestruturas, as pessoas sujeitas a processos de deportação se encontravam nas instalações do Ministério do Interior juntamente com pessoas detidas por infrações administrativas e não em centros de detenção, contrariando a legislação em vigor. Foi salientado que esta situação está a ser resolvida graças à construção de um novo centro de detenção especializado.

Durante a missão de peritos da UE, as ONG manifestaram preocupação de que as suas atividades d apoio aos cidadãos – mais precisamente aos grupos vulneráveis – em matéria de acesso a documentos e passaportes, de acompanhamento nos centros de detenção e de prestação de assistência jurídica poderiam ser prejudicadas pela nova Lei relativa às ONG, a chamada Lei relativa aos «agentes estrangeiros», uma vez que muitas ONG recebem fundos do estrangeiro.

Quanto aos esforços para ratificar os instrumentos internacionais relevantes em matéria de apatridia (por exemplo, a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Apátridas ou a Convenção das Nações Unidas sobre a redução dos casos de apatridia), as autoridades russas consideram que este problema está a ser resolvido eficazmente no âmbito das leis existentes. A Rússia não pretende, por conseguinte, ratificar os instrumentos internacionais supramencionados relativos à apatridia. Apesar da falta de esforços no sentido da ratificação, estão a ser realizados outros programas destinados a reduzir a apatridia, como a adoção, em 12 de novembro de 2012, da Lei federal n.º 182‑FZ relativa às alterações à Lei federal relativa à nacionalidade. Essas alterações conferiram aos apátridas o direito de adquirirem a nacionalidade através de um procedimento simplificado ou de obter o direito de residência. Espera-se que esta lei seja decisiva para resolver o problema das centenas de milhares de cidadãos da antiga URSS que permanecem na Rússia em situação irregular.

· Ministrar formação a agentes das entidades com poderes coercivos, procuradores, juízes e outros profissionais nos domínios abrangidos pelo presente Bloco, e suprir as carências eventualmente detetadas.

Existe um sistema destinado a ministrar regularmente formação profissional a investigadores e agentes de instrução, juízes, procuradores e funcionários das entidades com poderes coercivos. A formação nuclear obrigatória baseia-se no direito internacional, incluindo os direitos humanos, englobando disposições em matéria de igualdade e não-discriminação.

O SFM é um dos principais serviços no domínio da liberdade de circulação, sendo responsável pelos procedimentos de imigração. Não existe uma instituição especializada, dentro da estrutura do SFM, dedicada à formação. Contudo este coopera regularmente com universidades e organismos internacionais como o ACNUR, a Organização Internacional para as Migrações, a Organização Internacional do Trabalho e a Cruz Vermelha na prestação de formação aos seus funcionários. Além disso, existem programas de formação obrigatórios para os funcionários públicos que trabalham nas estruturas do SFM e que são realizados de três em três anos. São organizados alguns cursos específicos a curto prazo para funcionários, como, por exemplo, um curso de 72 horas sobre a concessão de asilo que é obrigatório para os agentes no terreno responsáveis pela concessão de documentos a refugiados.

Os programas de formação para agentes da polícia, incluindo os dedicados aos direitos humanos, são realizados sobretudo em cooperação com a Universidade de Moscovo e com outras instituições nacionais e internacionais. Durante o ensino superior (5 anos de estudos), existe uma disciplina anual de direito administrativo que abrange as questões relativas aos procedimentos de migração e às sanções por infração das regras da migração. As questões de direitos humanos estão incluídas nos estudos e cursos de caráter geral. Não existem formações especializadas dedicadas a medidas de não‑discriminação, de proteção das minorias nacionais e de prevenção dos crimes de ódio.

Existem várias instituições responsáveis pela formação de juízes e procuradores, que realizam programas especiais de formação em jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, incluindo em jurisprudência relativa às práticas das entidades com poderes coercivos russas. Os cursos em que se estuda acórdãos específicos do referido Tribunal, nomeadamente os relativos a processos relacionados com alegações de tortura e outros tipos de maus-tratos, são incluídos nos programas curriculares desenvolvidos para diferentes tipos de público.

Além disso, a Academia de Justiça organiza vários seminários em cooperação com o gabinete na Rússia da Comissão das Nações Unidas para os Direitos do Homem. Por exemplo, nos últimos três anos, foram organizados duas vezes por ano seminários de 3 dias destinados aos juízes e outros profissionais da justiça. As formações especializadas e a melhoria das qualificações dos funcionários em matéria de liberdade de circulação, como as questões de luta contra a discriminação, os problemas de grupos específicos, a proteção das minorias ou o combate aos crimes de ódio não são separadas, fazendo, antes, parte de um curso geral sobre direitos humanos.

A formação com vista à progressão na carreira do pessoal da Comissão de Investigação é realizada sob os auspícios do Instituto de Formação Avançada, que possui seis centros na Rússia. Foi indicado que todos os cursos abrangem questões e casos de direitos humanos, cujos módulos centrais básicos são dedicados a questões específicas como a luta contra a discriminação ou o combate aos crimes de ódio e ao extremismo. Os investigadores especializam-se e recebem formação para abordar certos tipos de crime e cooperar com outros serviços nesses domínios. O acompanhamento do impacto da formação está integrado no sistema, incluindo uma avaliação no final da formação e a avaliação periódica dos formandos para verificar se estão a aplicar os conhecimentos adquiridos. Este acompanhamento está também associado à revisão do desempenho e à concessão de bónus. A formação do SFM para pessoal civil e certificado também abrange a sensibilização para a luta contra a discriminação, os crimes de ódio e os acórdãos pertinentes do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

· Debater e cooperar quanto às recomendações dos organismos da ONU, da OSCE, do Conselho da Europa e das organizações internacionais de defesa dos direitos humanos nos domínios da liberdade de circulação e da facilitação de contactos entre os povos.

Simplificação dos procedimentos para aquisição de nacionalidade: Em 2013, a Comissão das Nações Unidas para a Eliminação da Discriminação Racial acolheu favoravelmente a adoção da Lei federal n.º 182-FZ, de 12 de novembro de 2012, que introduziu alterações à Lei federal de 2002 relativa à nacionalidade, com vista a simplificar o processo de aquisição de nacionalidade russa pelos cidadãos da antiga URSS. Além disso, nas suas respostas escritas, as autoridades russas informaram que está em fase de preparação, nas várias comissões da Duma, um pacote de projetos de lei destinado a simplificar significativamente o procedimento de aquisição da nacionalidade russa. Desde março de 2013, já foram recebidos 4 500 pedidos. Certas comunidades foram identificadas pelos organismos de controlo como vulneráveis a problemas na aquisição de nacionalidade dada a complexidade da legislação que rege a naturalização e os obstáculos colocados pelas rigorosas exigências de registo de residência. Neste sentido, existem informações de que, desde fevereiro de 2013, 71 500 dos 72 500 turcos mesquetianos do norte do Cáucaso e dos distritos federais do sul já receberam a nacionalidade russa. Apesar dessa evolução positiva, é necessário acompanhar continuamente a situação dos grupos supramencionados, a fim de assegurar que esta nova solução é utilizada plenamente e de forma eficaz.

Infrações em matéria de registo: Em 2013, a Comissão para a Eliminação da Discriminação Racial recomendou que a Rússia assegurasse a aplicação do sistema de registo de residência «de forma transparente, sem parcialidade e de forma a garantir os direitos dos requerentes de registo».

Segundo as autoridades russas, o registo é de caráter declaratório e acessível a todas as pessoas. Nos termos da regulamentação em vigor, cabe ao proprietário do imóvel onde a pessoa reside garantir a conformidade com os procedimentos de registo. A este respeito, as ONG têm comunicado que existe pressão sobre as pessoas que registam indivíduos provenientes do Cáucaso, o que lhes dificulta o acesso a alojamento. Em janeiro de 2013, foi proposta nova legislação que proíbe um indivíduo que não tenha intenção de viver numa dada propriedade de se registar como residente nessa propriedade e que proíbe o registo numa mesma propriedade de mais residentes do que aquilo que é permitido ao abrigo dos regulamentos relativos à habitação. Essa alteração visa combater o fenómeno que consiste em registar centenas de indivíduos (frequentemente migrantes) numa única morada sem, contudo, nela viverem. A lei prevê uma sentença de cinco anos de prisão ou multa até 500 000 rublos para quem infringir estas regras. Existe o receio de que a criminalização do incumprimento dos procedimentos signifique, na verdade, um regresso ao sistema da «propiska» que existia na era soviética. Alguns intervenientes da sociedade civil manifestaram ainda a preocupação de que a nova legislação aumente a influência dos agentes responsáveis pela aplicação coerciva da lei, podendo inclusivamente contribuir para o aumento da corrupção, e de que possam ser utilizadas como instrumento para prejudicar os migrantes ou outros grupos vulneráveis apanhados a infringir os procedimentos de registo (ainda que a responsabilidade pela conformidade recaia sobre o proprietário da residência).

Direito dos trabalhadores migrantes e das suas famílias a proteção e assistência: Em novembro de 2008, a Rússia assinou a Convenção da CEI sobre o Estatuto Jurídico dos Trabalhadores Migrantes e dos seus Familiares, que prevê a cooperação no domínio da migração laboral e a proteção dos direitos dos trabalhadores migrantes. A Rússia não ratificou a Convenção das Nações Unidas sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias.

Embora os direitos dos trabalhadores migrantes estejam protegidos na lei, são por vezes violados por empregadores exploradores. Os migrantes também podem ter problemas no acesso aos serviços. Neste contexto, o Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas recomendou que a Rússia aumente a flexibilidade do acesso dos trabalhadores migrantes ao sistema de benefícios sociais do Estado. Na Tartária, o Provedor de Justiça referiu alterações às leis com vista a melhorar a situação dos migrantes. Por exemplo, ao passo que, no passado, alguns migrantes sentiram problemas no que diz respeito à proteção da saúde, da habitação e do acesso à educação, o direito de ter os filhos na escola está agora, aparentemente, protegido. Segundo as ONG presentes em Kazan, o sistema de acesso aos serviços apresenta carências mas o problema não se limita aos migrantes ou aos estrangeiros. As ONG também comunicaram problemas sentidos por migrantes portadores de VIH que vieram viver para a Rússia e que têm famílias russas, mas que não podem obter a nacionalidade devido à sua condição de saúde. Sem nacionalidade, não podem ter acesso a cuidados médicos.

Em 2013, o Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas continuava a manifestar receio de que a migração laboral irregular aumentasse, fazendo com que um grande número de pessoas trabalhasse sem proteção jurídica e social. O Comité incentivou a Rússia a prosseguir com os esforços para proteger os direitos consagrados no Pacto dos trabalhadores no mercado de trabalho informal e a regularizar a situação dos imigrantes irregulares, bem como a reduzir o número de trabalhadores fora da economia formal, a fim de limitar as lacunas na proteção que lhes é concedida.

Proteção dos direitos dos migrantes irregulares: Vários interlocutores, incluindo o Gabinete do Provedor de Justiça, reconheceram, durante a missão de peritos da UE, que os migrantes irregulares e outros grupos sem documentos de identidade pessoais, como os ciganos, tentam não chamar as atenções devido ao seu estatuto. Consequentemente, mostram-se relutantes em denunciar às autoridades maus-tratos infligidos por agentes do Estado ou do setor privado. As autoridades russas reconheceram que os migrantes irregulares podem, por vezes, ter problemas no acesso aos serviços, tanto para si como para os seus familiares. Em Kazan, por exemplo, os migrantes irregulares receberam ajuda do Gabinete do Provedor de Justiça, que garantiu que podem aceder aos serviços, beneficiando ainda de apoio no processo da aquisição de documentação.

Prevenção e sanção do abuso de poder: Algumas disposições da legislação russa proíbem expressamente a tortura, a violência e outros tipos de tratamento severo ou humilhante, incluindo em caso de detenção, e visam fornecer garantias jurídicas para consolidação da legalidade na atividade policial. As autoridades russas adotaram ainda uma série de medidas de caráter geral destinadas a mudar a situação atual e a prevenir futuras violações das convenções como as detetadas pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem nos acórdãos relativos ao grupo de processos Mikheyev. Foram introduzidas várias alterações ao Código Penal e ao Código de Processo Penal. A Procuradoria-Geral, a Comissão de Investigação, o Ministério do Interior e o Serviço Federal Penitenciário emitiram instruções departamentais novas e atualizadas, despachos e orientações que regulam os procedimentos relativos à limitação da privação da liberdade de pessoas que cometeram violações ou infrações administrativas, que oferecem garantias e que exercem controlo da conformidade. Em termos de competência institucional, o Departamento de Segurança do Estado do Ministério do Interior acompanha a aplicação coerciva da lei pela polícia sendo agora dada especial atenção às queixas dos indivíduos, que são apreciadas no prazo de um ou dois meses. Existe uma divisão especial da Comissão de Investigação dedicada à investigação desses crimes, ao passo que a Procuradoria-Geral supervisiona a legitimidade dos serviços de aplicação coerciva da lei. Está em curso uma cooperação interministerial com a Convenção contra a Tortura das Nações Unidas numa base semestral, nomeadamente no que diz respeito à ratificação do Protocolo Opcional à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes.

Existem dificuldades no que diz respeito à garantia, pelas comissões públicas de supervisão, do controlo da observância dos direitos humanos nas instalações de detenção. As recomendações de melhoria do quadro jurídico, da eficiência e do desempenho destas comissões que foram formuladas para uma reunião especial do Conselho Presidencial para os Direitos Humanos, em 13 de fevereiro de 2012, foram «estudadas cuidadosamente pelos organismos responsáveis pela administração interna da Rússia e têm sido tidas em conta nas atividades práticas». Foi comunicado ainda que os organismos territoriais do Ministério do Interior demonstram uma tendência positiva para aprofundar a cooperação com as comissões públicas de supervisão em termos de observância dos direitos humanos. São realizadas reuniões do colégio, conferências conjuntas e workshops conjuntos com os membros das comissões públicas de supervisão regionais a fim de encontrar medidas destinadas a reforçar o controlo da observância dos direitos dos cidadãos mantidos nas instalações de detenção dos organismos responsáveis pela administração interna. No entanto, como observou o Presidente do Conselho Presidencial para os Direitos Humanos, a aplicação em todo o sistema penitenciário não é uniforme, sendo necessário apoio para permitir às referidas comissões funcionar conforme o desejado. Um projeto de lei sobre a Fundação para a Supervisão Pública, atualmente a ser elaborado pelo Conselho Presidencial para os Direitos Humanos, poderá criar, se for adotado, uma atmosfera bastante diferente na sociedade civil, reforçando o seu papel no que diz respeito às questões supramencionadas (nomeadamente a supervisão pública da observância dos direitos humanos nas instalações de detenção).

No que se refere ao norte do Cáucaso: Em 2012, a Comissão da Convenção contra a Tortura manifestou preocupação com os «relatos numerosos, constantes e consistentes da ocorrência de violações graves dos direitos humanos por funcionários públicos ou outras pessoas que detêm cargos oficiais no norte do Cáucaso, ou por eles instigados ou consentidos, nomeadamente na República Chechena, incluindo tortura e maus-tratos, raptos, desaparecimentos forçados e execuções extrajudiciais.» A Comissão manifestou igualmente a sua preocupação com a incapacidade do Estado para investigar e punir os autores dessas violações dos direitos humanos, apesar da criação do Serviço n.º 2 do departamento de investigação da República Chechena para casos particularmente importantes. As autoridades russas forneceram informações escritas circunstanciadas sobre as medidas destinadas a eliminar e a prevenir novas violações dos acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no grupo de processos Khashiyev relativamente a investigações e sanções de violações dos direitos humanos na região do norte do Cáucaso. Continuam a ser envidados esforços no sentido de realizar investigações eficazes perante os obstáculos reconhecidos, nomeadamente no que se refere ao acesso aos arquivos relacionados com a investigação de acontecimentos remotos. No entanto, os peritos da UE foram informados pela Comissão de Investigação e pelo Ministério do Interior em Grozny de que, atualmente, não estão a ser investigados quaisquer casos de tortura ou outros abusos de poder pelo pessoal das entidades com poderes coercivos. Isto contradiz vários relatórios elaborados no terreno (nomeadamente o do grupo móvel conjunto composto por representantes de várias ONG russas de defesa dos direitos humanos ativas na Chechénia). Por outro lado, o relatório do Provedor de Justiça de 2012 não menciona quaisquer dificuldades na obtenção de informações nem falta de colaboração por parte dos serviços locais no que respeita a processos por alegados maus-tratos e execuções por parte de indivíduos em funções oficiais na região do norte do Cáucaso.

· Debater e cooperar no âmbito das recomendações específicas dos organismos das Nações Unidas, da Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa, do Conselho da Europa e das organizações internacionais de defesa dos direitos humanos na aplicação de políticas antidiscriminação, na proteção das minorias e no combate aos crimes de ódio.

A legislação russa proíbe qualquer tipo de restrições aos direitos dos cidadãos por motivos sociais, raciais, sexuais, étnicos, linguísticos, religiosos ou de qualquer outro tipo. Segundo as autoridades russas, «é, por isso, impossível que surja uma política de discriminação contra grupos individuais de cidadãos. Existem sanções administrativas e penais por discriminação». No entanto, parece não existir uma lei geral contra a discriminação, sendo a maioria das garantias provenientes da Constituição.

Em 2013, a Comissão para a Eliminação da Discriminação Racial manifestou a preocupação de que as garantias de igualdade em vários atos legislativos federais e regionais apenas abrangessem esferas limitadas da vida e se aplicassem apenas aos cidadãos. Além disso, a referida Comissão e outros órgãos e ONG, recomendaram um reforço do quadro legislativo no domínio da não-discriminação, dando especial atenção às questões de género, às minorias étnicas, aos povos indígenas e aos migrantes. Recomendaram ainda que fosse especificamente adotada legislação antidiscriminação abrangente, englobando todas as esferas da vida, e que fosse adotada uma definição clara e exaustiva de «formas diretas e indiretas de discriminação racial», que incluísse as várias formas de discriminação e abrangesse todos os domínios do direito e da vida privada e pública. Os organismos de supervisão e as ONG recomendaram ainda a criação de um órgão independente e especializado exclusivamente dedicado à questão da discriminação e responsável pelo controlo da situação no domínio da discriminação, que sensibilizasse para os problemas relacionados com a discriminação na sociedade. O ponto de vista das autoridades russas, ecoado pelo Provedor de Justiça, é o de que esse novo órgão não é necessário, uma vez que essas atribuições e competências já são desempenhadas por outras instituições.

Tal como foi observado por alguns interlocutores durante a missão de peritos da UE (incluindo o Provedor de Justiça), existe uma discrepância entre os princípios e as disposições da Constituição e da legislação, por um lado, e a sua aplicação prática, por outro. A aplicação pode ser mais eficaz em regiões onde a questão da luta contra a discriminação seja menos política. Esta lacuna surge a respeito de algumas das questões discutidas no presente relatório, por exemplo a respeito dos atrasos ou dos obstáculos ao registo (ver infra).

Segundo o SFM, a legislação antidiscriminação encontra-se em vigor e não existe, na prática discriminação relativamente ao registo. O SFM criou um mecanismo funcional de reclamações. Se a apreciação pelas autoridades apurar que houve um ato criminoso, é iniciado um processo penal. Não foi recebida qualquer denúncia de casos de discriminação. No entanto, uma vez que não existe uma repartição das queixas por etnia, não é possível determinar se são recebidas mais queixas por parte de pessoas pertencentes a determinados grupos. Foi sugerido que a imposição de controlos e multas aos indivíduos indocumentados (incluindo minorias e migrantes) se deverá, provavelmente, mais à corrupção do que à discriminação. Em Kazan, por exemplo, têm surgido ocasionalmente problemas com agentes do SFM que exigem subornos, sem que, contudo, essa atitude seja motivada por questões raciais.

Todas as autoridades relevantes apresentaram informações sobre a base jurídica, os mecanismos e os processos de sanção, incluindo a demissão e a acusação imediatas de pessoal que viole os princípios da proteção dos direitos e das liberdades fundamentais. A prática de discriminação étnica/racial por agentes de aplicação coerciva da lei não foi reconhecida. As autoridades comunicaram que não tem havido casos de detenção de membros de minorias que pretendam registar-se. No entanto, os organismos internacionais de controlo (Comissão para a Eliminação da Discriminação Racial, Conselho da Europa, Comité Consultivo da Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais) levantaram preocupações neste sentido.

No que se refere à situação dos grupos nómadas que enfrentam dificuldades específicas no registo, existe uma lei federal que estipula o procedimento de registo no local de residência dos cidadãos russos pertencentes a povos indígenas que levem uma vida nómada ou seminómada e que não possuam um local de residência permanente ou predominante. Na resposta escrita a outras perguntas colocadas pela UE afirma-se que esta lei «se aplica apenas a pequenos grupos indígenas do Extremo Norte, sendo que os ciganos não pertencem a esta categoria». No entanto, como foi indicado no relatório de 2010 do Relator Especial das Nações Unidas para os povos indígenas, os direitos de grupos indígenas etnicamente distintos que não cumpram os critérios legislativos para designação como «povos indígenas pouco numerosos», mas que possuam, não obstante, características semelhantes às dos povos pertencentes a essa categoria, também devem ser protegidos. De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Regional, o acesso ao registo não constitui um problema para outros grupos indígenas que não são reconhecidos como «grupos indígenas pouco numerosos», mas que partilham um estilo de vida semelhante, (semi)nómada, e que não possuem residência permanente ou principal.

Em 2012, o Comité Consultivo da Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais acolheu favoravelmente uma ação destinada a prevenir o crime racista a nível federal e regional, nomeadamente entre os jovens, assim como medidas mais assertivas para investigar e julgar os crimes cometidos por grupos de extrema-direita e neonazis. Contudo, o Comité manifestou a preocupação de que o número de crimes racistas continuasse a ser muito elevado e que continuassem a ser frequentemente denunciadas manifestações persistentes de hostilidade contra os membros as pessoas pertencentes a determinados grupos (principalmente da Ásia Central, do Cáucaso, de África ou da Ásia, assim como os ciganos). Apesar do aumento do número de julgamentos de crimes raciais, o Comité foi informado de que os tribunais tendem a aplicar penas suspensas a este tipo de crimes, o que pode gerar um sentimento de impunidade. Convém salientar que os crimes de ódio e o extremismo tendem a ser tratados em conjunto aquando da discussão destas questões com as autoridades russas, uma vez que ambos são (parcialmente) abrangidos pelo âmbito geral da Lei federal n.º 114-FZ de 2002 relativa à luta contra as atividades extremistas. Ao abrigo desta lei, o extremismo envolve, entre outros: o incitamento ao ódio racial com violência ou apelos à violência; a perturbação da ordem pública ou o vandalismo por motivos de ódio ou hostilidade para com um determinado grupo social e a disseminação da ideia de superioridade racial. O Ministério do Interior está fortemente empenhado em combater os crimes de ódio e o extremismo, tendo colaborado com a Câmara Cívica da Federação da Rússia e com as organizações da sociedade civil, como a Memorial. Realizam-se reuniões regulares nas regiões com líderes comunitários a fim de procurar identificar e anular focos potenciais deste problema. Este tipo de crimes também é alvo da atenção da Comissão de Investigação, que possui um grupo especial de controlo e análise, bem como unidades operacionais permanentes de investigação que lidam com este tipo de casos a nível federal e regional. Tal como já foi referido, a luta contra os crimes de ódio é também uma área específica de formação na referida comissão.

De acordo com as sínteses anuais elaboradas pela Comissão de Investigação há uma tendência para o aumento dos crimes de ódio e extremistas, decorrente da proliferação de material racista/extremista e da sua divulgação na Internet. Todos os processos penais são acompanhados por esta comissão, que facilita o acompanhamento pelas autoridades locais, sob a forma de relatórios e recomendações, para ajudar a prevenir as condições em que esses crimes têm lugar. Os relatórios são enviados para o organismo local apropriado responsável pelo acompanhamento, que deve apresentar informações no prazo de um mês. Este processo é obrigatório. Quando os peritos são chamados a examinar se houve incitamento direto ao ódio racial (proibido nos termos da lei anti‑extremismo), a sua independência tem de ser garantida.

As entidades com poderes coercivos também estão, alegadamente, mais ativas desde 2010. A polícia participa nas unidades operacionais já mencionadas. Segundo algumas ONG, contudo, a polícia nem sempre protege os alvos de violência racial e nem sempre age com total objetividade em relação aos migrantes.

A responsabilidade principal pela prevenção e combate às atividades extremistas incumbe coletivamente à Comissão Nacional Contra o Terrorismo, ao Ministério do Interior, ao FSB, ao Procurador-Geral e à Comissão de Investigação. As alterações recentemente introduzidas no quadro institucional em matéria de luta contra o extremismo preveem a criação de uma comissão interserviços contra o extremismo, incluindo representantes dos 16 serviços russos. Para além das entidades com poderes coercivos (Ministério do Interior, Comissão de Investigação e FSB), inclui ainda os ministérios da Cultura, da Educação, do Turismo e das Comunicações, assim como os chefes dos serviços federais de informação, aduaneiro e fiscal. Presidida pelo Ministério do Interior, a Comissão está encarregada de propor políticas para combater o extremismo, desenvolver conceitos e estratégias, avaliar as atividades em curso, rever as medidas tomadas e a legislação adotada, bem como elaborar relatórios anuais para o Presidente. A Comissão é única na medida em que pode emitir diretivas para os outros ministérios e apresentar propostas diretamente ao Presidente. Estão também em funcionamento, nas regiões russas, unidades interdepartamentais permanentes de coordenação e análise na luta contra o extremismo. As unidades de combate ao crime elaboraram planos de prevenção do extremismo e da xenofobia e estão a tomar medidas para cortar as fontes de financiamento do extremismo. Existe ainda cooperação com a UE no combate às ameaças extremistas comuns.

Salvaguardas quanto às medidas anti-extremismo As instâncias criadas pelos tratados das Nações Unidas observaram com preocupação que a definição de «atividade extremista» na Lei relativa à luta contra as atividades extremistas é demasiado vaga, permitindo alguma arbitrariedade na sua aplicação. Observaram igualmente que as alterações tornaram certos tipos de difamação dos funcionários públicos um ato de extremismo. As organizações da sociedade civil que trabalham nesta questão têm apontado, desde há muito, para a utilização abusiva da lei relativa ao extremismo. Em 2013, a Comissão para a Eliminação da Discriminação Racial recomendou à Rússia que alterasse a definição de extremismo prevista na lei, a fim de garantir a sua clareza e precisão, de modo a abranger apenas atos de violência, incitamento a esse tipo de atos e participação em organizações que promovam e incitem a discriminação racial. A Comissão Europeia para a Democracia pelo Direito (Comissão de Veneza) tem recomendado também uma alteração da lista de atividades extremistas, de modo a excluir atos que não contêm qualquer elemento de violência ou de incitamento à violência. A Comissão afirmou ainda que os organizadores de protestos pacíficos não devem suportar o ónus da responsabilidade por atos extremistas cometidos por participantes individuais. As ONG manifestaram a preocupação de que a lei seja cada vez mais utilizada para censurar escrituras religiosas e atacar as religiões minoritárias sob o pretexto de «extremismo religioso». Por exemplo, numa apresentação na segunda revisão periódica universal do Conselho de Direitos Humanos, informou-se que, assim que foram incluídos materiais religiosos na lista federal de materiais extremistas, o Governo iniciou investigações, efetuou rusgas a casas e escolas, apreendeu trabalhos e julgou e condenou indivíduos. A posição das autoridades é que a atual lei federal relativa ao terrorismo e ao extremismo está em consonância com a Constituição e com as obrigações internacionais da Rússia e que não precisa de ser sujeita a uma revisão radical. A conservação de listas de organizações e materiais é uma prática internacional amplamente aceite, sendo essas listas compiladas através de um complexo processo interserviços (envolvendo o Ministério do Interior, o FSB, o Ministério da Justiça, etc.) assente em acórdãos judiciais. A lista das organizações extremistas é publicada no sítio Web do Supremo Tribunal.

Não obstante a atenção que tem sido concedida às questões de integração (como a criação do Conselho Presidencial para as Relações Interétnicas, a execução de um projeto da estratégia nacional para a política étnica, a criação de um grupo de trabalho interdepartamental sobre as relações interétnicas, a adoção de um «plano abrangente para o desenvolvimento cultural socioeconómico e étnico dos ciganos ao longo do período de 2012-2013), as ONG observaram que os altos funcionários por vezes enviam mensagens mistas relativas à integração, que são utilizadas como instrumento político para mobilizar o apoio do público. Esta observação está em consonância com as profundas preocupações manifestadas pelo Conselho da Europa, pelo Comité Consultivo da Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais e pela Comissão para a Eliminação da Discriminação Racial relativamente à utilização crescente de retórica xenófoba e racista pelos políticos e ao papel da comunicação social na disseminação de preconceitos contra certos grupos minoritários, o que desencadeia reações de intolerância contra os mesmos. A associação de certos grupos à criminalidade, nomeadamente os ciganos e os chechenos, é particularmente perniciosa neste contexto.

Convém notar que os esforços envidados pelas autoridades para assumir uma abordagem abrangente não correspondem a um reconhecimento adequado do problema da intolerância e dos sentimentos xenófobos da sociedade. Acontecimentos como as enormes manifestações contra toda a população chechena na vila de Pugachyov (na região de Saratov), em julho de 2013, quando um residente local foi esfaqueado até à morte por um adolescente checheno, ou as manifestações de 12-13 de outubro de 2013 em Biryulovo, perto de Moscovo, em retaliação contra o esfaqueamento fatal de um jovem de 25 anos por um indivíduo originário do Cáucaso, são interpretados pelas autoridades como uma manifestação da ira da população contra a alegada «corrupção e inação da polícia». No entanto, a retórica claramente xenófoba e nacionalista das palavras de ordem, assim como as retaliações contra grupos étnicos específicos que por vezes acompanham esses incidentes, demonstram que é necessária adotar uma abordagem abrangente na análise desses incidentes, e que a resposta aos mesmos deve ir além das medidas de repressão da migração. A resposta dada pelas entidades com poderes coercivos, nomeadamente utilizando o SFM para atacar pessoas originárias do Cáucaso ou da Ásia Central (por exemplo, as rusgas efetuadas a migrantes irregulares nos mercados na sequência desses incidentes) não ajudam a dissipar a retórica xenófoba.

A falta de clareza quanto à aplicação de certas leis que regem questões política e socialmente sensíveis, bem como a falta de uniformidade na aplicação das normas jurídicas pelos tribunais, também podem incentivar o aumento da intolerância na sociedade, uma vez que podem dar a sensação de que o ataque a certos grupos da população é tolerado pela lei. Isto é importante, não só no caso dos ataques étnicos, mas também no caso de ataques contra outras minorias, nomeadamente as pessoas LGBT. Na última semana de julho de 2013, cinco cidadãos neerlandeses foram expulsos da Rússia por terem participado num workshop em Murmansk sobre direitos humanos, que incluía direitos das pessoas LGBT. Este caso sublinha o impacto da lei recentemente adotada contra a propaganda de relações sexuais não tradicionais na liberdade de circulação dos cidadãos estrangeiros, assim como da discriminação das pessoas LGBT ou de pessoas que defendam os seus direitos. Seria útil compreender claramente de que forma esta lei é e será aplicada, de modo a que as pessoas LGBT ou que defendem os seus direitos possam viajar para e na Rússia, beneficiando do pleno respeito dos seus direitos.

· Debater e cooperar no âmbito das convenções aplicáveis do Conselho da Europa, incluindo a Convenção de 1950 sobre a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, nos domínios abrangidos pelas medidas comuns.

As autoridades russas competentes sublinharam o compromisso assumido pela Rússia quanto ao cumprimento da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Neste contexto, o Ministério da Justiça explicou pormenorizadamente as medidas tomadas para divulgar a jurisprudência pertinente, sensibilizar os juízes para os acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, melhorar a eficiência dos tribunais e aplicar os referidos acórdãos. A posição da Rússia é a de que despende recursos consideráveis e presta muita atenção à aplicação dos acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, relativamente aos quais mantém regularmente informado o Conselho de Ministros do Conselho da Europa.

No que se refere a processos individuais relacionados com a liberdade de circulação, a fim de aplicar as medidas gerais do processo «Karpatchev e Karpatcheva contra Rússia» do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, em que se constatou haver uma violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem pelas autoridades russas, foi criado o grupo de trabalho interdepartamental para a elaboração de alterações aos regulamentos relativos à proteção de segredos de Estado. No entanto, não foram clarificadas mais informações sobre este trabalho nem os respetivos resultados. No acórdão «Kiyutin contra Rússia», o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem concluiu que a rejeição do pedido de direito de residência em território russo apresentado por Kiyutin devido ao seu estado de saúde (infetado com VIH) constituía uma violação pelas autoridades russas dos artigos 8.º e 14.º da Convenção. Apesar do acórdão, a Rússia alegou que a Lei federal n.º 115 não exclui a possibilidade de permitir a entrada e a permanência, em território russo, de estrangeiros portadores de VIH no que diz respeito ao seu estado civil, ao estádio clínico da doença e a outras circunstâncias excecionais. Após o Tribunal Constitucional ter confirmado a referida interpretação da lei federal (12 de maio de 2006), os organismos governamentais competentes concluíram que não seria necessário atualizar a legislação em vigor a fim de aplicar o acórdão mencionado. A Rússia considerou que, nesse caso, era mais pertinente instituir procedimentos de controlo reforçado sobre os órgãos executivos e os tribunais.

O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem sublinhou que, presentemente, a Rússia é o único Estado‑Membro da Convenção que mantém restrições contra indivíduos que tenham tido acesso a dados que constituem segredos de Estado e que pretendem agora viajar para o estrangeiro por motivos privados (processo «Soltysiak contra Rússia»). O Tribunal reiterou que, para que essas restrições aos direitos sejam conformes com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, devem estar previstas na lei e ter um ou vários dos objetivos legítimos especificados no Protocolo n.º 4 da Convenção. O Tribunal observa, simultaneamente, que, no Parecer n.º 193 (1996) relativo ao pedido de adesão da Rússia ao Conselho da Europa, adotado pela Assembleia Parlamentar em 25 de janeiro de 1996, foi dada a devida consideração ao facto de a Rússia pretender deixar de restringir, com efeitos imediatos, as viagens internacionais de indivíduos que dispõem de informações que constituem segredo de Estado, com exceção das restrições geralmente aceites nos Estados-Membros do Conselho da Europa. O acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no processo Soltysiak não foi aplicado no que se refere às medidas de caráter geral.

Problemas identificados e ações recomendadas no âmbito do Bloco 4:

Com base nas conclusões supramencionadas, a Comissão identificou os seguintes problemas que devem ser debatidos futuramente com as autoridades russas:

Nem a formação inicial nem a formação em serviço das entidades com poderes coercivos e dos outros serviços relevantes parecem abordar, de forma abrangente, os problemas das minorias e as relações interétnicas (incluindo a luta contra a discriminação e a prevenção dos crimes de ódio). Isto pode causar uma resposta inadequada às sensibilidades de todas as comunidades, incluindo as minorias e os migrantes. A discriminação, a intolerância e a xenofobia (incluindo o discurso do ódio e o incitamento ao ódio racial e étnico) podem influenciar consideravelmente a forma como o eventual regime de isenção de vistos será aplicado na prática. Contudo, a questão não parece estar a ser abordada de forma pró-ativa e abrangente pelas autoridades russas. Não há suficiente reconhecimento dos obstáculos à aplicação da legislação antidiscriminação e da necessidade de os abordar (por exemplo, «política de tolerância zero»). Além disso, não existe um organismo independente claramente definido que lide com o racismo e a discriminação e vise aumentar a eficiência das políticas antidiscriminação. O intercâmbio internacional em curso, centrado em desafios específicos, como a criação de mecanismos eficazes de combate à disseminação do discurso do ódio na Internet, é um desenvolvimento positivo e a sua continuação irá certamente contribuir para melhorias neste domínio. A política abrangente relativa à migração irregular engloba o acesso à justiça e o direito a vias de recurso eficazes por parte dos migrantes irregulares em caso de violação dos respetivos direitos. Seria útil que fossem adotadas novas medidas para ajudar os migrantes irregulares a avançarem com a apresentação de queixas junto dos tribunais. Um elemento importante de uma supervisão adequada e de uma política antidiscriminação eficaz é a liberdade das atividades da sociedade civil e das ONG. Existem vários grupos da sociedade civil e ONG envolvidos na prestação de assistência jurídica (incluindo o reforço do acesso à justiça e de um recurso eficaz) a grupos vulneráveis/específicos, incluindo os migrantes e os requerentes de asilo. O atual quadro jurídico do funcionamento e do financiamento dessas organizações pode suscitar algumas limitações artificiais dessas atividades.

· Tal como demonstrado por alguns exemplos concretos recentes, a inexistência de um quadro jurídico relativo à proteção contra a discriminação em razão da orientação sexual, assim como a legislação que proíbe a propaganda de relações sexuais não tradicionais, podem criar obstáculos à liberdade de circulação de pessoas LGBT ou das pessoas que defendam os seus direitos e que pretendam viajar para/na Rússia.

Recomendam-se as seguintes ações para melhorar a aplicação das medidas comuns:

Assegurar uma aplicação eficaz da regulamentação relativa ao acesso a documentos de identidade e de viagem, dando especial atenção à facilitação desse acesso a grupos específicos (nomeadamente os migrantes, os apátridas ou os membros de minorias). Neste contexto, importa aplicar medidas específicas anticorrupção e acompanhar a ação das autoridades responsáveis pelo registo e emissão de documentos de identidade e de viagem. Importa ainda assegurar que a regulamentação em vigor e as eventuais alterações destinadas a aumentar o rigor dos procedimentos de registo se apliquem igualmente a todos os indivíduos na Rússia e não desfavoreçam grupos específicos (como os migrantes, os apátridas ou as minorias) e que sejam estabelecidas garantias eficazes contra medidas arbitrárias por parte das autoridades. Garantir que as alegações de má conduta e maus-tratos pelos agentes das entidades com poderes coercivos para com os membros de grupos vulneráveis são devidamente investigadas e que os seus autores são judicialmente processados. Prosseguir a cooperação com a Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outros organismos de controlo, assim como com as organizações internacionais de defesa dos direitos humanos, no tratamento de casos de alegados abusos, maus-tratos e tortura pelos referidos agentes, em especial na região do norte do Cáucaso, prevenindo futuras violações. Continuar a prática de publicar os relatórios das visitas do Comité para a Prevenção da Tortura do Conselho da Europa e adotar medidas de acompanhamento. Aperfeiçoar a definição de discriminação constante da legislação enquanto base para eventual legislação antidiscriminação mais abrangente. Ponderar a adoção de um ato legislativo separado que assegure uma abordagem abrangente da luta contra a discriminação e que crie um órgão independente contra o racismo e a discriminação a fim de aumentar a eficiência das políticas de luta contra a discriminação. Aplicar as recomendações para que a reforma legislativa clarifique a definição de extremismo. Prosseguir o exame e a atualização das listas existentes e assegurar um processo de controlo jurisdicional em relação às pessoas constantes das listas. Disponibilizar recursos adequados e reforçar o papel dos instrumentos competentes em matéria de denúncias de violações dos direitos dos cidadãos, nomeadamente o Provedor de Justiça e o Conselho Presidencial para o Desenvolvimento da Sociedade Civil e dos Direitos Humanos. As capacidades desses instrumentos deverão corresponder às necessidades reais (nomeadamente recursos humanos e orçamentais correspondentes à carga de trabalho, bem como capacidade para tomar medidas eficazes no quadro administrativo). Aumentar os esforços relativos à aplicação dos acórdãos relevantes do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem suprindo as lacunas sistémicas existentes e melhorando a aplicação prática da legislação, nomeadamente por parte dos tribunais, bem como assegurar um envolvimento pró‑ativo do parlamento nacional, que deve ser informado e ter um papel de supervisão da aplicação dos acórdãos. Neste contexto, importa melhorar a divulgação das traduções dos acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e garantir a formação específica dos juízes e procuradores.

III. Conclusões e próximos passos

Após a Cimeira UE-Rússia de 15 de dezembro de 2011, ambas as partes iniciaram a aplicação das medidas comuns, em conformidade com as disposições do documento adotado. Desde então, procedeu-se a uma recolha exaustiva de informações mediante o intercâmbio de relatórios escritos e a realização de várias missões no terreno, com a participação de peritos dos Estados-Membros da UE. Além disso, procedeu-se também à troca de informações e a um acompanhamento contínuo no quadro dos Comités Mistos de Readmissão e de Facilitação de Vistos, assim como do Diálogo UE-Rússia sobre Migração. Foram também tidos em consideração as informações e os relatórios de intervenientes e organizações externos (por exemplo, o Conselho da Europa, as organizações não governamentais, etc.). Neste contexto, a Comissão analisou atentamente as referidas informações, em estreita cooperação com o Serviço Europeu para a Ação Externa, tendo levado a cabo as avaliações constantes do presente relatório.

A Comissão considera que a Rússia efetuou progressos na aplicação das medidas comuns, muitas das quais podem ser consideradas como tendo sido cumpridas. A avaliação realizada demonstrou, contudo, que é necessário envidar mais esforços para garantir a aplicação de todos os elementos constantes das medidas comuns. Para o efeito, o presente relatório identifica os problemas concretos e recomenda as ações a adotar no futuro.

A Comissão continuará a colaborar estreitamente com as autoridades russas para abordar, rápida e adequadamente, os problemas e as ações identificados no presente documento, com vista à elaboração de um novo relatório dirigido ao Parlamento Europeu e ao Conselho.