ÍNDICE

1........... Quadro normativo.......................................................................................................... 3

2........... Introdução...................................................................................................................... 3

3........... Novo contexto das importações de açúcar...................................................................... 4

4........... Evolução das importações de açúcar............................................................................... 4

4.1........ Quantidades de açúcar importado................................................................................... 5

4.2........ Origem do açúcar importado.......................................................................................... 5

4.3........ Importações: açúcar bruto versus açúcar branco............................................................. 5

5........... Abastecimento em açúcar e evolução do preço............................................................... 6

6........... Medidas de mercado necessárias.................................................................................... 7

7........... Conclusões..................................................................................................................... 8

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Evolução das importações de açúcar proveniente dos países PMD e ACP para a União Europeia

Relatório da Comissão a que se refere o artigo 5.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 828/2009 da Comissão

1.           Quadro normativo

O artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1528/2007 do Conselho, de 20 de dezembro de 2007 (regulamento sobre o acesso ao mercado»), que aplica às mercadorias originárias de Estados pertencentes ao grupo de Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) os regimes estipulados nos acordos que estabelecem ou conduzem ao estabelecimento de acordos de parceria económica (APE), dispõe, relativamente ao período de 1 de outubro de 2009 a 30 de setembro de 2015, que as importações de açúcar provenientes dos Estados ACP que não sejam países menos desenvolvidos (PMD) podem ser suspensas se, simultaneamente, as importações de açúcar provenientes de todos os Estados ACP excederem 3,5 milhões de toneladas e as importações dos países ACP‑não‑PMD excederem 1,6 milhões de toneladas por campanha de comercialização. Esta quantidade tem sido subdividida por região de produto, o que garante um acesso mínimo a cada região APE e constitui o mecanismo transitório de salvaguarda (MTS).

O artigo 5.º e o anexo IV do Regulamento (CE) n.º 828/2009 da Comissão, de 10 de setembro de 2009, que estabelece, para as campanhas de comercialização de 2009/2010 a 2014/2015, regras de execução relativas à importação e à refinação de produtos do setor do açúcar da posição pautal 1701 ao abrigo de acordos preferenciais, dispõem desenvolvidamente sobre o MTS. No termos do artigo 5.º, n.º 3, «a Comissão apresenta (…) um relatório sobre o funcionamento do mecanismo transitório de salvaguarda para o açúcar (…)», que tem em conta os fluxos comerciais de açúcar dos países ACP E PMD enunciados no anexo I desse regulamento.

2.           Introdução

Em 2006, a União Europeia reformou o seu regime do açúcar para aumentar a competitividade e acentuar a orientação da indústria açucareira da União no sentido do mercado. Constituíram elementos essenciais dessa reforma um corte gradual de 36% dos preços de apoio da UE, tanto para os produtores da União como para os exportadores preferenciais dos países ACP/PMD, e uma redução da quota de produção de açúcar da UE. A reforma do setor do açúcar de 2006 teve em consideração o acesso preferencial dos produtores de açúcar dos países ACP e PMD.

No decurso do processo de reforma, estimou‑se que, do lado das importações, os fluxos comerciais de swaps[1] dos parceiros preferenciais (ACP/PMD) poderiam desempenhar uma função importante caso o preço mundial do açúcar branco se situasse a 200 dólares dos EUA (USD), a uma taxa de câmbio de 1,3 USD/EUR. Verificando‑se estes pressupostos, a diferença entre o preço do açúcar UE e o preço mundial, ou o preço nos países ACP e PMD, poderia encorajar alguns destes países a exportarem para a UE a maior quantidade possível da sua produção doméstica, utilizando, se possível, swaps.

Os swaps dependem da diferença entre os preços mundial e na UE, dos custos de transporte e da capacidade dos importadores para organizarem este mecanismo difícil. Durante o processo de reforma considerou‑se que o volume potencial máximo que poderia ser objeto de swaps era de 3,5 milhões de toneladas, o que correspondia à capacidade de produção ACP/PMD.

3.           Novo contexto das importações de açúcar

A campanha de comercialização de 2009/2010 foi a primeira em que foi aplicado um quadro normativo das importações totalmente novo. Em 1 de outubro de 2009, o regime de importação preferencial ACP passou da atribuição de quantidades ao abrigo do Protocolo sobre o Açúcar ACP para as importações isentas de direitos e de contingentes ao abrigo de acordos de parceira económica e «Tudo Menos Armas» (TMA), que alargaram significativamente o acesso dos países ACP/PMD ao mercado: as exportações de açúcar PMD para a UE foram completamente liberalizadas e as importações de açúcar dos parceiros ACP‑não‑PMD foram sujeitas apenas a uma medida de salvaguarda baseada no volume.

Em 2009/2010, as exportações dos ACP/PMD para a UE diminuíram ligeiramente, mas a partir de 2010/2011 assistiu‑se a um aumento gradual mas contínuo destas exportações. Os preços no mercado mundial têm‑se mantido particularmente elevados nos últimos 3 anos, pelo que o mercado da UE tem estado menos atrativo. Por outro lado, os países ACP/PMD têm tirado partido dos mercados locais, regionais e mundial, onde os preços são elevados. Estes países exportaram, em 2011, para todo o mundo, 3,2 milhões de toneladas de açúcar, das quais 1,9 milhões para a UE. Acresce que o aumento da produção e das exportações desses países tem sido inferior ao esperado, devido a algum atraso nos investimentos em curso.

Refira‑se ainda que, desde 2008, alguns países ACP têm tomado uma decisão estratégica que visa aumentar as exportações de açúcar branco. Essa evolução, associada ao consumo crescente nos países ACP/PMD, tem reduzido os volumes de açúcar bruto disponíveis para exportação para a UE.

Em 2011, o consumo de açúcar nesses países ascendeu a 7,3 milhões de toneladas, contra 5,1 milhões em 2004, o que representa um aumento de 41% ao longo do período em causa.

Cf., para pormenores, quadro V do anexo.

4.           Evolução das importações de açúcar

Na sequência da reforma do açúcar de 2006, a UE passou de exportador líquido a importador líquido de açúcar.

4.1.        Quantidades de açúcar importado

No período de 2001/2002 a 2005/2006, a média do total das importações de açúcar para a UE foi de 2,1 milhões de toneladas, das quais 1,6 milhões provieram de países ACP/PMD.

Desde a campanha de comercialização de 2006/2007, o total das expedições de açúcar proveniente de países terceiros tem aumentado significativamente, tendo as importações atingido, já na campanha de 2010/2011, o nível recorde de 3,7 milhões de toneladas (+77% em comparação com o período 2001/2002‑2005/2006), o mais elevado de sempre. Entretanto, as importações de açúcar preferencial dos países ACP/PMD alcançaram o nível de 1,8 milhões de toneladas (+16% em relação ao período 20001/2002‑2005/2006).

Na campanha de comercialização de 2011/2012, as importações totais de açúcar para a UE foram ligeiramente inferiores às da anterior campanha –3,6 milhões de toneladas (–3%). Em contrapartida, as importações de açúcar preferencial proveniente dos países ACP/PMD continuaram a aumentar, tendo atingido o nível de 1,84 milhões de toneladas (+1,9% em comparação com a anterior campanha), estabelecendo, assim, um novo recorde. Por conseguinte, as importações de açúcar preferencial têm vindo a crescer continuamente desde a reforma de 2006, embora não na medida prevista pelo cenário mais otimista, incluindo swaps.

Cf., para pormenores, anexo I.

4.2.        Origem do açúcar importado

Esta tendência crescente verifica‑se, em particular, nas seguintes origens ACP/PMD: Moçambique, Suazilândia, Malaui, Zâmbia, Zimbábue, Laos e Camboja.

Os atuais dados parecem indicar Moçambique como o país PMD mais promissor em termos de aumento da produção de açúcar e exportação para a UE.

Cf., para dados sobre as importações, anexos II, III e IV.

4.3.        Importações: açúcar bruto versus açúcar branco

O anterior protocolo sobre o açúcar permitia apenas o açúcar atribuído ao país em causa, principalmente açúcar bruto para refinação, o que explica que um dos novos elementos mais relevantes desde a reforma do regime do açucareiro tenha sido a possibilidade de importar açúcar branco. De facto, alguns países ACP, designadamente a Maurícia, aumentaram as exportações de açúcar branco, em comparação com as de açúcar bruto, para beneficiarem do maior valor acrescentado.

Na campanha de comercialização de 2011/2012, as importações de açúcar bruto para a UE registaram um novo recorde, situando‑se ao nível de 2,7 milhões de toneladas, o que representa 76% do volume total importado.

Cf., para pormenores, anexo I.

5.           Abastecimento em açúcar e evolução do preço

Evolução do abastecimento

Nas campanhas de comercialização de 2006/2007 e 2007/2008, o mercado do açúcar da UE esteve sobreabastecido, tendo a União sido obrigada a retirar do mercado açúcar de quota. Esta situação de excedente no mercado manteve‑se até ao início da campanha de comercialização de 2008/2009. Na campanha de 2009/2010, o mercado do açúcar da UE esteve mais equilibrado. Se é um facto que o livre acesso concedido aos países ACP/PMD criou novas oportunidades para os operadores da UE quanto ao açúcar de origem, facto é também que induziu uma pressão descendente sobre os preços do açúcar da UE. Contudo, devido à associação desta evolução com um preço crescente no mercado mundial, alguns importadores de açúcar da UE tiveram dificuldade em satisfazer as suas necessidades de abastecimento. No decurso do ano civil de 2011, tornou‑se evidente que a situação do mercado do açúcar da UE não era de sobreabastecimento, antes de escassez. Consequentemente, desde a campanha de comercialização de 2011/2012, os preços do açúcar têm sido negociados neste novo contexto económico, tendo os produtores de açúcar conseguido negociar preços muito mais elevados para o mercado da UE.

Evolução dos preços

No período transitório de julho de 2006 a setembro de 2009, o preço interno do açúcar branco na UE caiu de 12%, passando de 630 EUR/tonelada para 555 EUR/tonelada.

No período de outubro de 2009 a fevereiro de 2010, as importações processavam‑se à taxa prevista, segundo o sistema de observação APE/TMA. Daqui resultou que o preço interno da UE desceu de 555 EUR/tonelada, em setembro de 2009, para 493 EUR/tonelada, em novembro do mesmo ano (–11%), não obstante o aumento temporário dos preços no mercado mundial, que, em fevereiro de 2010 estabeleceram um novo recorde, após 30 anos, de 522 EUR/tonelada.

Nos meses seguintes, os preços no mercado mundial começaram a baixar, tendo‑se verificado uma queda abrupta entre fevereiro e maio de 2010, de 522 EUR/tonelada para 376 EUR/tonelada (–28%). Neste período, os preços no mercado interno da UE estabilizaram‑se à volta de 475 EUR/tonelada.

Porém, os preços no mercado mundial registaram um aumento brutal ao longo do segundo semestre de 2010, alcançando níveis superiores ao preço da UE de setembro de 2010 a janeiro de 2011: em dezembro de 2010, o preço do açúcar branco no mercado mundial era muito mais elevado do que o da UE – 628 EUR/tonelada, contra 486 EUR/tonelada na UE.

No primeiro semestre de 2011, os mercados da UE e mundial divergiram; em maio de 2011, os preços no mercado mundial haviam caído de 628 EUR/tonelada para 400 EUR/tonelada, evolução esta determinada pelo abundante oferta neste mercado. Entretanto, no mesmo período, o preço na UE aumentou de 486 EUR/tonelada para 536 EUR/tonelada.

No início da campanha de comercialização de 2011/2012 a perspetiva era diferente. Era óbvio que as possibilidades de importação concedidas relativamente aos países ACP e PMD através dos acordos APE/TMA não geravam fluxos de importação excessivos. As anteriores previsões de que o mercado do açúcar da UE seria inundado pelo açúcar ACP/PMD revelaram‑se irrealistas e a perspetiva era a de que as importações provenientes desses países seriam insuficientes para eliminar o desvio entre a produção (intraquota) e a procura da UE. Daqui decorreu que os preços do açúcar na UE começaram a aumentar consideravelmente, excedendo o preço do mercado mundial e ultrapassando mesmo o nível anterior à aplicação da reforma de 2006, contrariamente ao declínio precedente dos preços no mercado mundial, verificado desde o início de 2011. Por conseguinte, durante o ano de 2012, o preço na UE aumentou incessantemente, atingindo o nível de 738 EUR/tonelada em janeiro de 2013.

Cf., para pormenores, o gráfico do anexo VIII.

6.           Medidas de mercado necessárias

Paradoxalmente, no decurso das últimas campanha de comercialização, em vez de aplicar o MTS, a Comissão viu‑se obrigada a encontrar meios para autorizar a importação suplementar de açúcar para o mercado da UE, de modo a suprir as necessidades de abastecimento do mercado da União em açúcar para alimentação (ou seja, o mercado de quotas da UE). A UE pode optar entre duas fontes de abastecimento:

· Colocar no mercado interno açúcar extraquota;

· Permitir importações suplementares.

Na campanha de comercialização de 2010/2011, o mercado da UE abasteceu‑se de 1,35 milhões de toneladas suplementares de açúcar, das quais:

· 500 000 toneladas de açúcar extraquota introduzidas no mercado a direito nulo (e 26 000 toneladas de isoglicose);

· 500 000 toneladas de importações suplementares a direito nulo dentro de um contingente pautal;

· 350 000 toneladas a direito reduzido autorizadas por concurso.

Na campanha de comercialização de 2011/2012, o mercado da UE abasteceu‑se de 1 milhão de toneladas suplementares de açúcar, das quais:

· 400 000 toneladas de açúcar extraquota introduzidas no mercado (e 21 000 toneladas de isoglicose) ao direito de 85 EUR/tonelada;

· 250 000 toneladas de açúcar extraquota introduzidas no mercado (e 13 000 toneladas de isoglicose) ao direito de 211 EUR/tonelada;

· 399 000 toneladas de açúcar importado a direito reduzido (incluindo 15 000 toneladas de açúcar branco).

7.           Conclusões

No quadro da reforma de 2006, previu‑se que, em condições muito particulares, o mercado do açúcar da UE poderia ser inundado de açúcar proveniente dos países PMD. Para tal, seria necessário que se verificassem duas condições: 1) Uma grande diferença entre o preço da UE e o preço mundial; 2) A capacidade para organizar um mecanismo complexo que conduzisse à exportação da produção local pelos países PMD produtores de açúcar e à importação, por estes, do mercado mundial, de uma quantidade semelhante, para satisfação das suas necessidades domésticas.

Após a liberalização das importações em 2009, poucos países terão conseguido organizar esse complexo mecanismo de comercialização. No entanto, nas campanhas de comercialização de 2009/2010 a 2011/2012, as importações de açúcar deles proveniente atingiram níveis‑recorde, embora não suficientemente elevados para desencadear medidas de salvaguarda.

Prevê‑se que até ao termo da campanha de comercialização de 2014/15 o nível máximo das importações de açúcar dos países ACP/PMD se situe no intervalo 2,1‑2,2 milhões de toneladas. Por conseguinte, é altamente improvável que as medidas de salvaguarda sejam desencadeadas no seu período de aplicação.

ANEXO I

ANEXO II

ANEXO III

ANEXO IV

ANEXO V

ANEXO VI

ANEXO VII

ANEXO VIII

Preços UE e mundial do açúcar

[1]               Nessas estimativas sublinhou‑se que os fluxos comerciais de swaps – relativamente aos quais muita incerteza persistia devido às dificuldades na organização deste mecanismo (teria de ser exportada para a UE toda a produção de açúcar «Tudo Menos Armas» (TMA) e os países «TMA» teriam de comprar no mercado mundial o açúcar necessário para o seu consumo) – poderiam desempenhar uma função importante. Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Reforming the European Union's Sugar Policy, SEC 2005, 0808 final, p. 9.