COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

relativa à instituição de um programa europeu de formação policial

1.           Introdução

A criminalidade transnacional só pode ser combatida através da cooperação internacional, em que Polícia, Alfândegas, Guarda de Fronteiras e outras autoridades trabalham conjuntamente. Se essas autoridades não tiverem formação adequada e se não existir suficiente confiança mútua, a cooperação não será eficaz.

A União Europeia registou já progressos consideráveis na formação sobre questões transfronteiriças. Citem‑se, a título de exemplo, a elaboração e a aplicação, há já alguns anos, de programas comuns, nomeadamente de intercâmbio, para agentes com funções coercivas. Os Estados‑Membros participam neste esforço conjunto com organismos da União, como a Academia Europeia de Polícia (AEP), o Serviço Europeu de Polícia (EUROPOL) e a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados‑Membros da União Europeia (FRONTEX). Em 2012, organizaram‑se em toda a UE mais de 300 programas de intercâmbio entre agentes com funções coercivas. Nesse ano, mais de 3 000 participantes utilizaram novos métodos de aprendizagem, como os seminários em linha (webinars) da AEP. A participação na formação proporcionada pela UE está a aumentar, tendo havido no ano passado mais de 5 000 inscrições na AEP e mais de 3 000 na FRONTEX.

Contudo, impõem‑se mais esforços, designadamente no sentido de aumentar a visibilidade dos instrumentos da UE para a cooperação policial e o desempenho das agências da União criadas para apoiar os serviços de polícia no combate ao crime. Deve aumentar o número de agentes que utilizam os recursos disponíveis para atingir plenamente o seu potencial. A formação deve responder adequadamente às necessidades neste domínio e apoiar mais firmemente as prioridades acordadas ao nível da União para a cooperação operacional, como a luta contra o tráfico de seres humanos e de droga e a cibercriminalidade[1]. É necessária uma coordenação efetiva entre os Estados-Membros e as agências da UE, tendo em conta o trabalho realizado por organizações internacionais como a INTERPOL e as Nações Unidas, de modo que, ao nível da União, a formação se aproxime dos padrões de qualidade mais elevados.

Consequentemente, esta comunicação propõe um programa europeu de formação policial (a seguir denominado «PEFP» ou «programa de formação») destinado a dotar os agentes com funções coercivas dos conhecimentos e competências de que necessitam para prevenir e combater eficazmente a criminalidade transfronteiriça através de uma cooperação eficiente com os seus colegas da UE. O programa de formação visa tornar mais eficaz a resposta da União aos desafios à segurança comum, aumentar o nível de controlo em toda a UE e incentivar o desenvolvimento de uma cultura comum na aplicação coerciva da lei como meio de reforçar a confiança mútua e a cooperação. Com este programa, pretende‑se ainda identificar e colmatar as lacunas da atual formação policial no que se refere a questões transfronteiriças, apoiando e, se for caso disso, coordenando a formação ministrada por centros de excelência europeus e nacionais.

O programa de formação responde ao apelo do Conselho Europeu, no âmbito do Programa de Estocolmo[2]– no sentido de intensificar a formação sobre questões relacionadas com a UE e torná‑las sistematicamente acessíveis a todos os profissionais envolvidos na aplicação coerciva da lei – e a pedidos do Parlamento Europeu, em prol de um quadro mais eficaz de formação judicial e policial da UE[3]. O programa procura, pois, assegurar que:

· os instrumentos de cooperação policial que a União Europeia tem desenvolvido ao longo do tempo, como o intercâmbio de informações «Prüm»[4] e bases de dados de informações criminais da EUROPOL, se tornam mais conhecidos e utilizados nos contactos, tanto bilaterais como multilaterais, entre Estados-Membros;

· os agentes responsáveis pela aplicação coerciva da lei da UE possuem as competências e os conhecimentos necessários para combater crimes transnacionais que causam os maiores danos às vítimas e à sociedade globalmente considerada;

· os agentes responsáveis pela aplicação coerciva da lei que cooperam com países terceiros ou participam em missões civis da UE possuem uma formação adequada.

O programa de formação proposto na presente comunicação aplica-se a agentes com funções coercivas de todas as categorias, desde agentes de polícia a guardas de fronteira e agentes aduaneiros, assim como, caso se justifique, a outros funcionários do Estado, como os magistrados do Ministério Público[5]. A aprendizagem facilitada pelo programa de formação ou proporcionada no seu âmbito deve basear‑se na formação existente aos níveis nacional e da UE e em avaliações regulares das necessidades de formação. A formação deve recorrer a ferramentas de aprendizagem modernas, eficazes – como cursos especializados, programas comuns e material didático situado na Internet – e programas de intercâmbio.

Para desenvolver o esforço de formação previsto na presente comunicação, é necessária uma agência da UE dotada de mandato legal e dos recursos que tal esforço requer. Em paralelo com a presente comunicação, a Comissão propõe, por conseguinte, um novo quadro jurídico para a EUROPOL, que lhe atribui competências de formação que superam as da AEP, atualmente, a única agência da UE responsável exclusivamente pela formação policial. O encerramento da AEP criará sinergias, uma vez que a formação se aproximará do trabalho operacional e será integrada numa estrutura maior, reduzindo os custos administrativos e libertando recursos para resultados de maior vulto no âmbito do programa de formação.

A nova direção de formação na EUROPOL, a Academia da EUROPOL, deverá aplicar o programa de formação dando ênfase aos padrões de qualidade. Na pendência da adoção da proposta pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu e da sua entrada em vigor, a AEP assumirá esta função na medida do possível. A aplicação do programa exigirá um esforço conjunto por parte da rede de academias nacionais de formação, das guardas nacionais de fronteiras e das academias aduaneiras (a seguir denominadas «rede de academias nacionais de formação»), da Academia da EUROPOL e de outras agências JAI — em particular, a FRONTEX. À Comissão caberá, principalmente, acompanhar os progressos na aplicação.

A presente comunicação tem por base uma análise das necessidades de formação e do desempenho, realizada pela AEP[6], consultas com peritos dos Estados-Membros e agências JAI em quatro reuniões de peritos e três conferências, em que participaram deputados do Parlamento Europeu, realizadas em 2011 e 2012.

A Academia da EUROPOL será a entidade coordenadora da UE no domínio da formação policial. Contudo, a FRONTEX continuará a ser responsável pela formação dos guardas de fronteira, nos termos do seu quadro jurídico.

2.           As prioridades estratégicas da UE relativamente à criminalidade e à segurança e ao défice de formação

2.1.        Contexto atual da formação na UE

Existem estruturas para formar agentes com funções coercivas em todos os Estados‑Membros, assim como cooperação sistemática com agências da UE no domínio da justiça e dos assuntos internos. Ao nível da UE, dão formação a agentes com funções coercivas as agências a seguir referidas.

A AEP coopera estreitamente com a rede de academias nacionais de formação. Em 2012, organizou 86 cursos em salas de aula para 2 059 participantes sobre uma série de temas, incluindo técnicas de aplicação coerciva da lei (como interrogatórios policiais e técnicas de investigação de homicídios), formação em criminalidade económica (como recuperação de bens e branqueamento de capitais) e gestão de crises. A AEP desenvolveu igualmente conhecimentos especializados em «formação de formadores», aplicou o «Programa de Intercâmbio para Agentes Policiais»[7], inspirado no Erasmus, e estabeleceu módulos de aprendizagem em linha sobre temas como o cibercrime, equipas de investigação conjuntas e grupos móveis de crime organizado. No entanto, essa formação está disponível apenas para os altos funcionários dos serviços de polícia, devido a limitações no mandato legal da AEP, e a condicionalismos orçamentais, que limitam o número de cursos.

A EUROPOL trabalha em estreita cooperação com a AEP, propondo cursos no quadro desta, tendo criado vários cursos relacionados com a análise criminal e tipos específicos de criminalidade, como o cibercrime. A FRONTEX tem um mandato específico para formar guardas de fronteira[8] e criou programas comuns executados pelos Estados-Membros, incluindo um enquadramento de qualidade para a vigilância das fronteiras[9]. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) gere dois programas específicos de formação no domínio da luta contra a contrafação do euro e da proteção dos interesses financeiros da UE. A Agência dos Direitos Fundamentais (ADF) oferece a formadores de polícias instrumentos de formação sobre direitos fundamentais. O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) e o Gabinete Europeu de Apoio ao Asilo (GEAA) participam na formação sobre temas específicos pertinentes aos seus mandatos.

Ao nível nacional, a que a maior parte da formação dos agentes com funções coercivas continua a realizar-se, são geralmente tratadas questões específicas como o tráfico de estupefacientes, a cibercriminalidade, a criminalidade financeira e o branqueamento de capitais, a investigação da criminalidade transfronteiriça organizada e questões jurídicas relativas à UE, frequentemente no quadro da cooperação bilateral entre os Estados‑Membros. No entanto, as consultas a peritos revelam uma necessidade clara de mais formação nestas áreas, com o apoio da UE.

Ao nível internacional, organizações como a INTERPOL e as Nações Unidas (ONU) oferecem formação em matéria de aplicação coerciva da lei, luta contra o terrorismo e gestão de crises. A INTERPOL propõe a aprendizagem em linha sobre diversos temas, como investigação de casos relacionados com narcóticos, interrogatórios e temas relacionados com o terrorismo. A ONU oferece diversos cursos sobre gestão de crises. Embora valiosos para as autoridades policiais da UE, como complementos de outras formações, esses cursos raramente abrangem determinados instrumentos da UE e, geralmente, não são concebidos tendo em conta os padrões de policiamento da UE.

2.2.        A necessidade de formação em domínios internos e externos prioritários para a UE

Uma cooperação policial transfronteiriça pressupõe que os agentes com funções coercivas estejam dotados de conhecimentos básicos sobre o contexto do policiamento na UE e os instrumentos disponíveis, como a EUROPOL e a Eurojust, ou instrumentos de intercâmbio de informações, como as decisões «Prüm»[10]. O conhecimento e a compreensão do policiamento transfronteiriço constituem um ponto de partida incontornável para a participação dos agentes na cooperação transfronteiriça, tanto bilateral como multilateral, e para o desenvolvimento da confiança mútua.

A UE definiu prioridades de ação relativamente às ameaças comuns provenientes da criminalidade grave e organizada, do terrorismo e do cibercrime, à segurança das fronteiras e à gestão das crises. Estas prioridades serão reapreciadas periodicamente, com base na avaliação da ameaça da criminalidade organizada grave (SOCTA) efetuada pela EUROPOL de quatro em quatro anos (a partir de 2013). A fim de diminuir os danos que estas ameaças causam e apoiar as prioridades operacionais acordadas ao nível da UE para combatê‑las, deve ser dada formação especializada sempre que necessário.

A UE assume a responsabilidade de apoiar o desenvolvimento de capacidades em países terceiros, proporcionando orientação e aconselhamento e ajudando a estabelecer estruturas sustentáveis de polícia civil, geridas em conformidade com as normas internacionais. As missões civis em países terceiros são desempenhadas sob a coordenação do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE). Todos os anos são destacados mais de 1000 agentes policiais da UE para missões em regiões como o Sudão do Sul (em 2012), o Kosovo, o Níger e o Iraque. As funções coercivas nestas missões concentram‑se no policiamento, no primado do direito, na administração e na proteção civil. Os Estados-Membros também cooperam bilateralmente com países terceiros, assistindo‑os no reforço de capacidades coercivas onde a UE esteja envolvida; por exemplo, nas democracias emergentes do norte de África.

2.3.        Lacunas de formação

Apesar dos esforços de intervenientes nacionais, da UE e internacionais e da cooperação entre si, verificam‑se ainda desvios significativos entre as necessidades de formação e a formação atualmente disponível na UE[11].

Os programas de formação dos Estados-Membros incluem habitualmente conhecimentos básicos dos instrumentos da UE e a dimensão de policiamento corrente da UE, mas não necessariamente de forma coerente.

As autoridades policiais e as agências da UE assinalaram a falta de formadores qualificados e de material adequado de aprendizagem sobre investigação transfronteiriça. As ações de formação organizadas pelas agências da UE sobre temas de policiamento especializados, como a criminalidade financeira, o branqueamento de capitais e os tráficos de seres humanos e de droga são objeto de grande procura. Se a Academia da EUROPOL coordenar e ministrar essa formação, reduzir‑se‑ão os custos por via da redução da necessidade de cada Estado‑Membro investir em programas similares.

Os programas de intercâmbio para agentes de polícia, guardas de fronteiras e agentes aduaneiros dotados de poderes de investigação contribuem já para a divulgação de boas práticas e para a construção de relações de confiança. Sob reserva da disponibilidade de fundos, tais programas devem ser disponibilizados mais amplamente, em princípio, a todas as categorias e entre todas as agências, no âmbito do programa de formação.

De um modo mais geral, os conhecimentos linguísticos, nomeadamente os referentes à língua inglesa, que é cada vez mais utilizada na cooperação transfronteiriça, são uma competência essencial para todos os agentes policiais que participam na cooperação transfronteiriça. No entanto, muitos Estados-Membros dispõem ainda de muito poucos agentes com competências linguísticas de um nível suficientemente elevado.

Falta, frequentemente, coordenação e normalização à formação prévia ao destacamento para missões civis, sendo inaceitáveis as diferenças de nível na preparação do pessoal destacado.

Existe, além disso, a possibilidade de prestar uma ajuda mais coerente e eficiente aos países terceiros que peçam assistência para o reforço das capacidades de policiamento, mediante a oferta de formação ou o intercâmbio de conhecimentos e de boas práticas.

Em geral, a UE carece de um quadro de qualidade transparente para os formadores que trabalham ao nível da UE e de um processo sistemático de identificação e satisfação das necessidades de formação estratégicas, que estão em constante evolução.

3.           As quatro vertentes de formação da UE

Para acelerar o desenvolvimento, os resultados e a avaliação das oportunidades de formação e de aprendizagem necessárias para enfrentar os desafios que a aplicação coerciva da lei num contexto transnacional coloca, o programa de formação deve concentrar‑se no aperfeiçoamento dos conhecimentos, aptidões e competências[12] em quatro vertentes. São vários os graus de ciência necessários, desde os conhecimentos genéricos às competências altamente especializadas, e baseiam‑se na formação existente aos níveis nacional, da UE e internacional.

3.1.        Vertente n.º 1: Conhecimentos básicos da aplicação coerciva da lei na UE

Qualquer dos 1,9 milhões de agentes com funções coercivas[13] poderá ter de lidar com a criminalidade transfronteiriça em determinado momento da sua vida ativa. O conhecimento da UE e dos aspetos transfronteiriços do policiamento é uma competência fundamental em termos de eficácia operacional e de progressão na carreira. Esse conhecimento deve incluir os princípios de cooperação no domínio da aplicação coerciva da lei, dos direitos fundamentais, a função da EUROPOL, da FRONTEX e da Eurojust e a utilização das ferramentas e dos canais da UE na gestão da informação, como a «Iniciativa Sueca»[14] e o Sistema de Informação de Schengen[15]. De outro modo, corre-se o risco de se registarem graves ineficiências no policiamento transfronteiriço.

Por conseguinte, deve ser desenvolvido, para todos os agentes com funções coercivas, de todas as categorias, um nível mínimo comum de conhecimentos e de competências sobre a aplicação coerciva da lei no contexto da UE, o que deverá contribuir para o desenvolvimento de uma cultura comum neste domínio.

A Comissão incentivará os Estados-Membros a integrar esta competência na formação inicial e profissional dos seus agentes, assim como nas ações de formação para os agentes que se encontram já em funções. A Academia da EUROPOL acompanhará e avaliará a evolução, e os resultados serão incluídos num relatório trienal da Comissão (cf. secção 5.4).

No primeiro semestre de 2014, a AEP, em cooperação com os Estados-Membros e a FRONTEX, proporá um nível comum de conhecimentos e competências para todos os agentes com funções coercivas sobre a dimensão da aplicação coerciva da lei à escala da UE.

3.2.        Vertente n.º 2: Efetiva cooperação bilateral e regional

O êxito das operações policiais transfronteiriças depende, em parte, da capacidade dos agentes com funções coercivas para aplicar os instrumentos da UE e internacionais, nomeadamente o mandado de detenção europeu[16], as cartas rogatórias[17] e os procedimentos de readmissão[18]. Os agentes responsáveis pela aplicação coerciva da lei devem também possuir conhecimentos mais específicos sobre os acordos bilaterais entre os Estados-Membros e a capacidade de comunicar nas línguas pertinentes, consciência das diferenças e das sensibilidades culturais.

Os Estados-Membros serão incentivados a proporcionar formação nacional adequada, mais aprofundada do que o nível‑padrão de competência para a vertente n.º 1, e, simultaneamente, a desenvolver projetos de formação bilaterais e regionais para a cooperação transnacional. A Academia da EUROPOL apoiará os Estados-Membros sempre que solicitada a fazê‑lo, fornecendo ferramentas de aprendizagem e recolhendo e difundindo as melhores práticas.

Até ao final de 2013, a AEP deverá apresentar ao Comité Permanente da Segurança Interna (COSI) um plano de trabalho para o apoio bilateral e a formação regional. Em 2014, a AEP deverá apresentar um panorama atualizado das atividades de formação bilaterais e das necessidades de formação nos Estados-Membros e, posteriormente, de forma pró-ativa, oferecer as melhores práticas disponíveis respeitantes àquelas necessidades. A pedido dos Estados-Membros, a AEP poderá disponibilizar instrumentos de aprendizagem adequados.

3.3.        Vertente n.º 3: Especialização em policiamento temático da UE

As prioridades da UE para a cooperação transnacional no domínio da aplicação coerciva da lei encontram‑se definidas na estratégia de segurança interna[19] e no ciclo político da UE sobre a criminalidade grave organizada[20], que tem por base a avaliação da EUROPOL da ameaça da criminalidade organizada (OCTA), e, desde 2013, a SOCTA. Cada uma destas prioridades aponta para a necessidade de uma abordagem eficiente, orientada, da formação, a um nível especializado, temático, e para um grupo limitado de agentes. A formação sobre temas específicos, como o tráfico de seres humanos, de estupefacientes e de armas de fogo, a cibercriminalidade, a corrupção, o confisco de bens de origem criminosa e investigações financeiras, reunirá peritos dos Estados‑Membros, que partilharão as melhores práticas, além de receberem a formação propriamente dita, e trabalharão em rede, o que aumentará a confiança mútua. Essa formação pode também, se particularmente relevante para a prioridade em causa, abranger a cooperação entre organismos ao nível nacional ou europeu, entre diferentes corporações, como a Polícia, a Guarda de Fronteiras e as Alfândegas.

A Academia da EUROPOL deverá analisar, em estreita cooperação com a rede de academias nacionais de formação, as necessidades de formação para identificar os desvios entre a formação especializada existente ao nível dos Estados-Membros e ao nível internacional e as competências e conhecimentos necessários nestas áreas. A formação deverá ser ministrada através da rede de academias nacionais de formação ou, se for caso disso, diretamente pela Academia da EUROPOL. Deve, em geral, assumir a forma de cursos em sala de aula, complementados por instrumentos de ensino em linha. Esta vertente acabará por requerer a certificação da formação especializada, segundo normas de qualidade acordadas, que devem ser reconhecidas por todos os Estados-Membros (cf. secção 4.2). O orçamento anual da Academia da EUROPOL, enquanto parte do orçamento global da EUROPOL, deve ser consagrado prioritariamente à concretização desta vertente.

Uma vez estabelecidas as prioridades para o «Ciclo Político da UE sobre a Criminalidade Grave Organizada» para o período 2013-2017, a AEP deverá efetuar e apresentar ao COSI, até ao final de 2013, uma análise das lacunas. Com base nisto, a AEP e a rede de academias de polícia nacionais podem desenvolver, a partir de 2014, a formação no quadro da vertente n.º 3.

3.4.        Vertente n.º 4: Missões civis e reforço das capacidades nos países terceiros

Todos os agentes com funções coercivas destacados para missões civis da UE em países terceiros deverão receber previamente formação, como condição para o seu destacamento. Os Estados-Membros e a Academia da EUROPOL devem reconhecer, apoiar e desenvolver as atuais iniciativas de formação, como a Nova Iniciativa Europeia para a Formação em Gestão Civil de Crises[21], um programa financiado pela UE que recolhe conhecimentos especializados de toda a União Europeia, das Nações Unidas e de outros organismos internacionais para preparar pessoal que participa em missões civis. Os institutos nacionais de formação para a gestão de crises que oferecem formação para o destacamento de uma missão civil poderão funcionar como centros de excelência para a concretização da vertente n.º 4 e a formação de agentes de Estados-Membros que não dispõem de tais centros, coordenada pela Academia da EUROPOL.

No interesse de uma abordagem coerente da UE, a Academia da EUROPOL deverá também contribuir com orientações e conhecimentos especializados para programas de ajuda relacionados com a aplicação coerciva da lei, financiados pela UE.

Por último, a Academia da EUROPOL deverá trabalhar em ligação com os Estados-Membros e a FRONTEX sobre os pedidos de assistência no reforço das capacidades de aplicação coerciva da lei, formulados por países terceiros. Deverá garantir que as respostas aos pedidos de formação e partilha de conhecimentos são tão eficazes quanto possível e evitar a duplicação de esforços entre as partes envolvidas.

A Academia da EUROPOL (coordenação) e o SEAE, em cooperação com a FRONTEX, devem conceber um programa comum de formação prévia ao destacamento e de outra formação específica para missões, a executar em 2015.

Partindo do exercício de análise de 2012 da AEP, esta academia e a Academia da EUROPOL deverão incluir futuramente formação sobre a vertente n.º 4 nas análises das necessidades (estratégicas) de formação.

4.           Uma estratégia de formação eficiente e coerente com as prioridades da UE

Relativamente a cada uma das quatro vertentes referidas, o programa de formação deve ser executado de acordo com quatro princípios orientadores.

4.1.        Identificação das necessidades

Toda a formação sobre aplicação coerciva da lei ao nível da UE deverá adaptar-se à evolução das necessidades. De quatro em quatro anos, a Academia da EUROPOL deverá realizar uma análise coordenada das necessidades estratégicas de formação no domínio da aplicação coerciva da lei na UE, em estreita cooperação com os Estados-Membros, a FRONTEX, a Eurojust, o SEAE, o GEAA, a Agência Europeia dos Direitos Fundamentais (ADF) e a Comissão. A análise deve incidir na evolução das competências a longo prazo relativamente à aplicação coerciva da lei, na melhoria da qualidade da aprendizagem (cf. secção 4.2) e nas lacunas da formação ligada às estratégias e políticas de JAI. A este respeito, refira‑se que os dados estatísticos deverão ser disponibilizados anualmente, de modo a proporcionar um panorama, em especial no que se refere ao número de agentes dos serviços de polícia e ao tipo de formação recebida. Tal permitirá informar a Comissão, os Estados-Membros e o SEAE, habilitando‑os a afetarem adequadamente os recursos e a identificar os agentes indicados para receber formação especializada. No âmbito deste quadro estratégico, a Academia da EUROPOL e a FRONTEX deverão proceder anualmente a uma análise regular das necessidades de formação, para decidirem da formação a oferecer no âmbito dos respetivos mandatos. A análise anual deverá ser coerente com o ciclo de políticas da UE que se prendem com as prioridades relativas à criminalidade grave organizada, assim que estas tiverem sido definidas em 2013. Todas as análises deverão indicar:

1.           Novos objetivos de aprendizagem a desenvolver;

2.           Lacunas no desempenho e modo de as colmatar através de uma formação de elevada qualidade, que complemente os atuais programas da UE ou nacionais;

3.           Recursos necessários.

A primeira análise coordenada das necessidades estratégicas de formação no domínio da aplicação coerciva da lei na UE deve ser apresentada em 2014 ao COSI e aprovada pelo Conselho.

4.2.        Resultados de alta qualidade

Impõe‑se o reconhecimento mútuo dos conhecimentos e qualificações no domínio da aplicação coerciva da lei. Os Estados-Membros beneficiam já das atuais iniciativas académicas de caráter geral, como os processos de Bolonha e de Copenhaga[22], que desenvolvem normas comparáveis e equivalentes para diplomas e outras qualificações a diversos níveis, com base no quadro europeu de qualificações para a aprendizagem ao longo da vida[23], e ensino e formação profissionais, através de um sistema de estudos com pontos cumulativos reconhecido em toda a Europa (ECTS)[24].

O programa de formação deve assentar nestas iniciativas de reconhecimento da qualidade, dando especial ênfase aos princípios da aprendizagem ao longo da vida. A Comissão entende que até 2020 devem ser estabelecidas e aplicadas qualificações comparáveis ao nível da UE para a formação em aplicação coerciva da lei (ou seja, um quadro de qualificações setoriais), que se aplicariam às vertentes n.os 3 e 4. Como primeiro passo, a Academia da EUROPOL deverá assegurar a conceção de módulos e cursos de formação ao nível da União, segundo um sistema de pontos ECTS, e fixar resultados da aprendizagem claros. Os Estados-Membros são igualmente incentivados a tomarem medidas para aplicar o sistema de pontos ECTS aos módulos de formação nacionais.

Além disso, deverá ser definido um perfil para os formadores que exercem atividade ao nível da UE ao abrigo do programa de formação. O perfil deverá incluir uma definição das competências docentes, dos conhecimentos especializados e das capacidades linguísticas. Se necessário, deve ser proposta aos formadores formação para otimizar essas competências. A Academia da EUROPOL deve determinar, em estreita cooperação com os Estados-Membros e a FRONTEX, um perfil e aplicar um mecanismo para a seleção final, o acompanhamento e a avaliação dos formadores até ao primeiro semestre de 2014.

Para melhorar a qualidade da formação ministrada no âmbito do programa, a AEP e outros intervenientes serão incentivados a aproveitarem as experiências de entidades privadas, como instituições financeiras e empresas de tecnologias da informação, e a constituírem parcerias com estas.

A AEP deverá apresentar em 2014, em consulta com os Estados-Membros e as agências JAI, um plano de ação para o estabelecimento de um quadro de qualidade comum para a aprendizagem no domínio da aplicação coerciva da lei, a aplicar até 2020, e apresentá‑lo ao COSI.

4.3.        Reforçar a progressão na carreira dos agentes com funções coercivas

Relativamente à elaboração dos quadros de qualidade a que se refere a secção 4.2, os Estados‑Membros deverão reconhecer o conjunto de conhecimentos, competências e qualificações da UE, adquirido no âmbito do programa de formação, como parte do acervo de formação que os agentes adquirem ao nível nacional. A formação proposta no âmbito do programa deverá tornar-se uma componente natural da carteira de formação do agente no domínio da aplicação coerciva da lei, coerente com os princípios da aprendizagem ao longo da vida. Os Estados-Membros deverão fazer uso pleno dos instrumentos de formação, como a aprendizagem em linha, os programas comuns e os programas de intercâmbio, ou aplicar o conceito de formação de formadores. A formação no quadro da vertente n.º 3 do programa, em particular, ajudará a eliminar os desvios entre as necessidades de formação e a formação atualmente disponível aos níveis nacional e internacional.

4.4.        Utilização eficiente dos recursos

O programa de formação visa a consecução de ganhos de eficiência através de uma maior especialização, de uma coordenação mais eficaz, da exploração de sinergias, da eliminação de duplicações e de um ajustamento mais correto dos resultados às necessidades de formação. A Academia da EUROPOL e as academias de polícia nacionais devem explorar os métodos de formação mais eficientes para atingir resultados da aprendizagem, utilizando ferramentas de aprendizagem em linha, por exemplo.

Segundo um estudo externo realizado por conta da Comissão, estimam‑se em 3,4 milhões de euros (a preços correntes) os custos diretos globais de execução e gestão do programa de formação para o período 2013-2020. Este valor incluiria os custos do novo comité científico (90 000 euros por ano), criado como um órgão consultivo do diretor executivo e do conselho de administração. Segundo o mesmo estudo, as poupanças anuais decorrentes da eficiência poderão cifrar‑se em 23 milhões de euros para o policiamento na UE[25], em comparação com a manutenção da situação atual.

A proposta da Comissão relativa ao Fundo para a Segurança Interna (FSI) para 2014‑2020[26] inclui a execução de programas de formação como objetivo das políticas de formação da UE. Os Estados-Membros deverão informar a Comissão sobre o número de agentes com funções coercivas que receberam formação sobre temas relacionados com situações transfronteiriças com o apoio do Fundo. Devem ser igualmente aproveitadas as oportunidades de apoio à formação no domínio da aplicação coerciva da lei proporcionadas, sob certas condições, pelo Fundo Social Europeu[27].

5.           Execução do programa de formação: Funções e responsabilidades

O programa de formação será executado conjuntamente pela Comissão, pela EUROPOL, pelas agências JAI e pelos Estados-Membros.

5.1.        A Academia Europeia na EUROPOL

A Academia da EUROPOL será a força motriz e coordenadora da execução do programa de formação, em estreita cooperação com outras agências da UE e a rede de academias nacionais de formação. Propõem‑se seis objetivos principais:

1.           A Academia da EUROPOL deve procurar tornar‑se no centro de excelência da UE para a aprendizagem da aplicação coerciva (transnacional) da lei. Deve envidar esforços no sentido de se tornar na autoridade para os profissionais deste domínio e atuar como intermediária no intercâmbio das melhores práticas. A Academia da EUROPOL deve agir como coordenadora nas questões estratégicas de aprendizagem da aplicação coerciva da lei na UE e prestar apoio a outras agências da UE sempre que necessário, nomeadamente através de uma coordenação da análise das necessidades estratégicas de formação no domínio da aplicação coerciva da lei ao nível da UE.

2.           A Academia da EUROPOL deverá definir, em consulta com as partes interessadas, um conjunto de conhecimentos básicos, incluindo objectivos de aprendizagem para a vertente n.º 1. A AEP deverá apresentar uma primeira versão desse conjunto no primeiro semestre de 2014.

3.           A Academia da EUROPOL deve prestar apoio aos Estados-Membros que executam a vertente n.º 2, divulgando as melhores práticas no domínio da cooperação transfronteiriça e fornecer ferramentas de aprendizagem quando necessário.

4.           A Academia da EUROPOL, juntamente com os outros centros de excelência da rede de academias nacionais de formação, deve ministrar formação ao nível da UE aos agentes e aos formadores. No âmbito das vertentes n.os 3 e 4, a Academia da EUROPOL deve indicar, em cooperação com a rede de academias nacionais de formação, o nível de cada curso, tomando por referência o quadro europeu de qualificações. A Academia da EUROPOL deverá assegurar que os cursos são bem planeados e que os formadores são adequadamente apoiados, avaliados e remunerados.

5.           A Academia da EUROPOL deverá conceber procedimentos e orientações para a definição de prioridades de formação, funções e responsabilidades de coordenação e apoiar a execução de todas as vertentes do programa de formação.

6.           Juntamente com as partes interessadas, a Academia da EUROPOL deve dar seguimento ao plano de ação para aplicar o quadro de garantia da qualidade proposto pela AEP em 2014, conforme referido na secção 4.2.

5.2.        As academias nacionais como centros de excelência

A formação especializada no âmbito do programa deverá ser ministrada pela entidade mais qualificada da rede de academias nacionais de formação ou, se for caso disso, pela Academia da EUROPOL. Poderá ser concedido o estatuto de «centro de excelência» por um período acordado às academias nacionais de formação no domínio da aplicação coerciva da lei, especializadas em temas específicos de policiamento, prioritários no âmbito das vertentes n.os 3 ou 4, como o branqueamento de capitais, formação prévia ao destacamento para missões civis ou questões específicas à guarda de fronteiras. Essas academias ministrariam formação aos agentes de toda UE, por conta da Academia da EUROPOL. Os centros de excelência devem funcionar em conformidade com a garantia de qualidade comum desenvolvida no âmbito do programa de formação e descrita em 4.2. As academias nacionais deverão poder destacar peritos ou formadores para a Academia da EUROPOL.

5.3.        Estados‑Membros

Os Estados-Membros serão responsáveis pela aplicação das vertentes n.os 1 e 2 aos cursos de formação inicial e de promoção, e incentivados a utilizarem os fundos da UE para o efeito[28]. No que diz respeito à vertente n.º 2, os Estados-Membros são incentivados a iniciarem projetos de formação bilaterais para aperfeiçoamento da cooperação transfronteiriça num espetro amplo de questões, como a vigilância, a perseguição e a partilha de informações através de centros de cooperação policial e aduaneira. Os Estados-Membros serão igualmente responsáveis pela seleção dos agentes qualificados para participarem em missões civis e pela nomeação dos agentes qualificados para ministrarem cursos de formação ao nível da UE sobre as vertentes n.os 3 e 4.

5.4.        Comissão Europeia

A Comissão avaliará periodicamente os progressos realizados na execução do programa de formação, incluindo as ações definidas na presente comunicação. Avaliará, em particular, as medidas tomadas para assegurar a qualidade e a eficácia da coordenação pela Academia da EUROPOL. A Comissão informará o Conselho e o Parlamento Europeu de três em três anos através de relatórios, dos quais o primeiro será comunicado em 2016.

5.5.        Agências da UE

Com os respetivos conhecimentos únicos, a FRONTEX, o OEDT, a ADF e o GEAA contribuem de forma igualmente importante para a formação de alta qualidade e para os resultados de aprendizagem dos agentes dos serviços de polícia. Todas as agências devem comunicar regularmente entre si e trabalhar no sentido de aumentar a eficiência e identificar sinergias em domínios transversais. Por exemplo, os agentes de polícia, os guardas de fronteira e os agentes aduaneiros devem trabalhar em conjunto no combate ao tráfico de seres humanos. A Academia da EUROPOL assumirá uma função de coordenação geral, conforme descrito na secção 5.1.

5.6.        Serviço Europeu para a Ação Externa

O SEAE, a Comissão Europeia e as agências da UE trabalham em conjunto no reforço da cooperação, concentrando‑se nas capacidades e na formação[29]. Se as missões civis da UE planeadas incluírem a participação de agentes com funções coercivas, a Academia da EUROPOL deve contribuir para a formação numa fase precoce e estar preparada para proporcionar formação específica complementar, de modo a assegurar aos participantes nessas missões o mesmo nível de conhecimentos especializados. O SEAE deverá ser ativamente envolvido no processo, devendo ser tidas em conta iniciativas como as do Comité para os Aspetos Civis da Gestão de Crises (CACGC).

6.           Conclusão

A participação plena e construtiva dos Estados-Membros, das agências JAI e de outras partes interessadas no âmbito da UE reforçaria a eficácia da resposta da UE aos desafios de segurança comuns, rendibilizando ao máximo recursos orçamentais limitados. Tal participação aumentaria a sensibilização para as questões de polícia transfronteiriças na UE, garantiria o reconhecimento da formação especializada em domínios prioritários, aumentaria o nível geral de policiamento em toda a UE, reforçaria a confiança entre as entidades de aplicação coerciva da lei e incentivaria a emergência de uma cultura comum neste domínio. Consequentemente, sairia reforçada a capacidade operacional da UE na aplicação coerciva da lei para combater a criminalidade grave e organizada e o terrorismo transfronteiriço.

A Comissão acompanhará esta comunicação em estreita cooperação com o Parlamento Europeu, os Estados-Membros e as agências JAI, nomeadamente.

[1]               Tendo em conta a «Estratégia da União Europeia para a cibersegurança: Um ciberespaço aberto, seguro e protegido», Comunicação Conjunta da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, JOIN(2013) 1 final de 7.2.2013.

[2]               Programa de Estocolmo – Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos, JO C 115, de 4.5.2010, p. 1.

[3]               Cf., por exemplo, Resolução do Parlamento Europeu de 14 de dezembro de 2011 sobre a política de luta contra o terrorismo da UE: principais realizações e desafios futuros [2010/2311(INI)].

[4]               Decisão 2008/615/JAI e Decisão 2008/616/JAI, ambas do Conselho, JO L 210 de 6.8.2008, pp. 1 e 12.

[5]               Complementa, portanto, a política da UE de formação judiciária; cf. «Gerar Confiança numa Justiça à escala da UE – Uma Nova Dimensão para a Formação Judiciária Europeia», COM(2011) 551 final.

[6]               European Training Scheme — Mapping of Law Enforcement Training in the EU, AEP, 2012.

[7]               8309/1/10 REV 1 ENFOPOL 93.

[8]               Artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1168/2011, que altera o Regulamento (CE) n.º 2007/2004 do Conselho, que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados‑Membros da União Europeia, de 25 de outubro de 2011, JO L 304 de 22.11.2011, p. 1.

[9]               Quadro de qualificações setoriais para guardas de fronteiras; www.frontex.europa.eu/training.

[10]             Decisão 2008/615/JAI e Decisão 2008/616/JHA, ambas do Conselho, JO L 210 de 6.8.2008, pp. 1 e 12.

[11]             Fonte: Exercício AEP, citado na nota de pé‑de‑página 6.

[12]             De acordo com o Quadro Europeu de Qualificações para a Aprendizagem ao Longo da Vida (QEQ), os resultados da aprendizagem dizem respeito a conhecimentos, aptidões e competências.

[13]             Estimativa do Eurostat.

[14]             Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho, JO L 386 de 29.12.2006, p. 89.

[15]             Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985 (JO L 239 de 22.9.2000, p 19).

[16]             Decisão-Quadro 2002/584/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos procedimentos de entrega entre Estados-Membros, JO L 190 de 18.7.2002, p. 1.

[17]             Uma carta rogatória é um pedido formal, dirigido pelo um tribunal de um país às «autoridades judiciais competentes» de outro país, de depoimento obrigatório, provas documentais ou de outra natureza, ou notificação.

[18]             Um acordo de readmissão regula o regresso e readmissão de pessoas entre dois ou mais Estados, num tratado de direito internacional.

[19]             Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 22 de novembro de 2010, intitulada «Estratégia de Segurança Interna da UE em Ação: cinco etapas para uma Europa mais segura», COM(2010) 673 final.

[20]             Cf. Conclusões do Conselho que fixam as prioridades da UE em matéria de luta contra a criminalidade organizada para o período de 2011 a 2013, 11050/11, 6 de Junho de 2011.

[21]             http://www.entriforccm.eu.

[22]             Declaração de Bolonha, de 19 de junho de 1999; Declaração de Copenhaga, de 29 e 30 de Novembro de 2002.

[23]             O QEQ constitui um quadro de referência comum que ajuda a comparar os sistemas nacionais de qualificações, enquadramentos e seus níveis, tornando mais inteligíveis as qualificações dos diferentes países e sistemas da Europa.

[24]             O sistema europeu de transferência e acumulação de créditos académicos (ECTS) propõe procedimentos válidos e aceites geralmente para o reconhecimento de qualificações académicas adquiridas pelos estudantes mediante cursos realizados fora do seu país de origem.

[25]             Estudo sobre a alteração da Decisão 2005/681/JAI do Conselho, que define a atividade da AEP, GHK, 10 de abril de 2012. O valor relativo ao custo inclui um novo comité científico (90 000 euros por ano) para aconselhar o diretor executivo e o conselho de administração da EUROPOL; cf. proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial e a Formação (EUROPOL).

[26]             Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, um instrumento de apoio financeiro à cooperação policial, à prevenção e luta contra criminalidade e à gestão de crises.

[27]             www.ec.europa.eu/esf.

[28]             Cf. supra, nota de pé‑de‑página 26 sobre a proposta relativa ao Fundo para a Segurança Interna.

[29]             Em 30 de novembro de 2011, a COSI emitiu um parecer sobre o reforço das relações entre a PCSD e os intervenientes LSJ, doc. 17884/11 JAI 906 COSI 112.