COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Resultados da verificação intercalar da adicionalidade 2007-2013

1.           Introdução

A adicionalidade é um princípio fundamental da política de coesão e destina-se a garantir o seu valor acrescentado. Tal significa que os fundos estruturais da UE complementam, sem todavia substituir, as despesas estruturais públicas ou equivalentes de um Estado-Membro[1]. A adicionalidade é respeitada se a média anual da despesa nacional em termos reais no período de 2007-2013 for pelo menos igual ao nível determinado no início do período. Esta confere ainda um verdadeiro impacto à política de coesão, decorrente da complementaridade entre a participação europeia e os investimentos nacionais. Continua a ser um elemento essencial da proposta da Comissão para a política de coesão em 2014-2020, na medida em que ajuda a preservar os investimentos suscetíveis de promover o crescimento.

No período de programação de 2007-2013, a Comissão verifica o respeito da adicionalidade nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência (incluindo as regiões em fase de saída progressiva) de 20 Estados‑Membros[2]. A verificação é efetuada em três fases:

· ex ante, aquando da fixação do nível das despesas públicas a manter nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência em 2007-2013 («base inicial»)[3];

· intercalar, quando é determinado o nível de despesas públicas realmente realizadas no período de 2007-2010 e a base inicial é revista;

· ex post, quando é determinado o nível das despesas efetivamente realizadas em 2011-2013 e é verificado o cumprimento da base inicial.

A presente comunicação resume os resultados da verificação intercalar realizada para o período de 2007-2010. Abrange os anos imediatamente anteriores à emergência da crise económica e financeira e os primeiros do seu desenvolvimento, quando muitos Estados-Membros empreenderam medidas de estímulo orçamental. A maioria dos Estados-Membros tem adotado uma estratégia de consolidação orçamental desde então, o que poderá ter um impacto significativo sobre o investimento público e a adicionalidade no período de 2011-2013. É provável por isso que a verificação ex post das despesas efetivas conduza a novos ajustamentos.

A verificação intercalar deu origem a três conclusões principais:

Em primeiro lugar, o nível agregado das despesas estruturais nacionais verificado nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência durante o período de 2007-2010 ultrapassou em 7% o nível estabelecido ex ante. Esta situação decorre do aumento das despesas públicas em certos Estados-Membros. As despesas públicas superiores ao previsto devem-se principalmente ao esforço contra-cíclico de alguns governos para atenuar o impacto da crise ou a uma forte expansão económica antes da crise ocorrida em alguns países.

Por outro lado, dez Estados-Membros solicitaram à Comissão que reduzisse as suas bases iniciais para o período de 2007‑2013. Na maior parte deles, o pedido devia-se à consequência da consolidação orçamental aplicada ou planificada e, em dois deles, à necessidade de corrigir a análise ex ante (ver pontos 2 e 3). A Comissão considerou que todos eles se justificavam.

Em terceiro lugar, a verificação intercalar salientou deficiências no atual método de verificação da adicionalidade. É por esta razão que a Comissão propôs a reforma do processo de verificação em 2014-2020, para o alinhar com o novo quadro de governação económica da União[4].

2.           Despesas estruturais nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência em 2007-2010

De um ponto de vista metodológico, foi difícil determinar o nível da despesa pública para a verificação da adicionalidade em 2007-2010. Tal significou a recolha e agregação de dados ad hoc sobre investimento público, setor por setor, a nível local, regional e nacional. A Comissão verificou a sua coerência com as tendências do investimento público observadas nas estatísticas do Eurostat, em particular o sistema de contas do SEC 95 e a classificação das funções das administrações públicas (COFOG), e organizou uma série de reuniões bilaterais com os Estados-Membros para verificar o nível declarado de despesas. Para fazer face a estes problemas, a Comissão propôs a reforma do sistema de verificação para 2014-2020, como refere a conclusão.

Os resultados da verificação intercalar estão resumidos no quadro 1, que compara a média certificada das despesas estruturais anuais em 2007-2010 com o nível acordado ex ante. Apesar da crise, as despesas estruturais anuais foram, em média, 7,3% superiores ao inicialmente previsto (102 mil milhões de euros em vez de 95 mil milhões de euros[5]). Tal situação explica-se pelo facto de, nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergênciade dez Estados-Membros, o nível das despesas estruturais ter sido igual ou superior ao nível acordado aquando da verificação ex ante (Bélgica, Bulgária, República Checa, Espanha, França, Malta, Polónia, Roménia, Eslovénia e República Eslovaca).

Em seis Estados-Membros (Alemanha, Estónia, Letónia, Portugal, Áustria e Reino Unido) a diferença era modesta comparada com os compromissos iniciais. A Lituânia e a Hungria ficaram aquém dos compromissos assumidos ex ante em mais de 10% e a Grécia e a Itália em mais de 20%. Nos outros Estados-Membros, à exceção da Alemanha, o nível de despesas inferiores às previsões deveu-se à rápida deterioração do ambiente macroeconómico.

Quadro 1- nível de referência ex ante em 2007-2013 e despesas reais em 2007-2010

|| Média do nível de referência em 2007-2013 || Média das despesas 2007-2010 || Diferença

BE || 1,128 || 1,246 || 10.5%

BG || 919 || 1,444 || 57.2%

CZ || 2,549 || 2,649 || 3.9%

DE || 16,504 || 16,452 || -0.3%

EE || 1,316 || 1,275 || -3.1%

GR || 8,661 || 6,719 || -22.4%

ES || 13,973 || 21,367 || 52.9%

FR || 1,815 || 2,271 || 25.1%

IT || 20,613 || 16,194 || -21.4%

LV || 971 || 902 || -7.1%

LT || 755 || 672 || -11.1%

HU || 3,330 || 2,867 || -13.9%

MT || 107 || 170 || 59.3%

AT || 139 || 138 || -0.9%

PL || 7,940 || 12,531 || 57.8%

PT || 3,946 || 3,624 || -8.2%

RO || 4,773 || 5,196 || 8.9%

SI || 957 || 1,121 || 17.1%

SK || 876 || 1,396 || 59.4%

UK || 3,495 || 3,465 || -0.9%

Total || 94,765 || 101,698 || 7.3%

Nota: média anual em milhões de EUR (preços de 2006)

A Grécia foi duramente atingida pela crise e sofre uma grave recessão desde o final de 2008. Foram precisos dois programas de ajustamento e a assistência financeira dos Estados-Membros da zona do euro e do Fundo Monetário Internacional.

Na Itália, a razão invocada para a diminuição da despesa pública era o facto de ter sido fixado um nível ex ante demasiado ambicioso. Os valores eram baseados no programa de investimento Fondo per le Aree Sottoutilizzate, que complementa os fundos estruturais da UE com um pilar nacional para o desenvolvimento regional essencialmente destinado ao Mezzogiorno. Em 2008-2009, o programa de investimento teve de ser significativamente reduzido quando o país se confrontou com a necessidade urgente de proceder à consolidação orçamental, em resposta à crise.

Em Espanha, a principal razão de base para as despesas superiores ao previsto foi a adoção em 2009 dos pacotes de medidas de recuperação económica para as infraestruturas locais essenciais (cerca de 7 a 8 mil milhões de euros) e economia sustentável (cerca de 4 a 5 mil milhões de euros), destinados a contrariar os primeiros efeitos da crise. Do mesmo modo, na Eslováquia, em 2009-2010, o Governo adotou três pacotes de estímulo de valor correspondente a cerca de 1% do PIB para fomentar o emprego, estimular a R&D e apoiar o investimento na eficiência energética.

Na Polónia, um conjunto de medidas de incentivo ao desenvolvimento de recursos humanos e infraestruturas de base culminou num valor de despesas estruturais superior ao esperado. Por último, na Bulgária, a discrepância entre o nível fixado e o realmente necessário deveu-se a uma forte expansão económica antes da crise que provocou um aumento significativo na formação bruta de capital fixo.

3.           Revisão do objetivo do nível de despesas estruturais para 2007-2013

Durante a verificação intercalar nos termos das disposições do regulamento dos fundos estruturais[6], dez Estados-Membros (República Checa, Alemanha, Estónia, Grécia, Itália, Letónia, Lituânia, Hungria, Portugal e o Reino Unido) solicitaram à Comissão que baixasse o nível fixado ex ante para as despesas públicas em 2007-2013.

A Comissão avaliou estes pedidos e, em consulta com os Estados-Membros, decidiu alterar o nível das despesas estruturais, tendo em conta que a situação económica se tinha alterado desde o início do período de programação. A Comissão elaborou as seguintes três opções para fixar um novo nível de referência da despesa pública:

(1) Manter a percentagem do PIB afetada ao investimento público No âmbito desta opção, o novo «nível de referência» é equivalente, em termos de percentagem do PIB, ao estabelecido ex ante. O objetivo é manter o nível de investimento público conforme à dimensão da economia nacional (ou seja, o PIB). Significa isto que a redução do «nível de referência» é aceitável, desde que seja proporcional ao declínio da atividade económica.

(2) Manter a parte das receitas públicas primárias constante. A segunda opção é fixar um novo nível de referência proporcional ao total das receitas primárias. O novo «nível de referência» é equivalente ao estabelecido na verificação ex ante em termos do total das receitas primárias das administrações públicas. O objetivo é manter o nível de investimento público coerente com os recursos financeiros do setor público.

(3) Tomar como novo nível de referência as despesas públicas no período de 2000‑2006 (2004-2006 no caso dos 12 novos Estados-Membros). Esta opção permite que os Estados-Membros estabeleçam o novo nível de referência em consonância com as despesas públicas do período de programação anterior. É assim dada resposta às preocupações dos Estados-Membros que, com base em previsões económicas demasiado otimistas, estabeleceram um nível ambicioso para as despesas públicas de 2007-2013.

Os novos níveis de referência para a República Checa, a Estónia, a Lituânia e a Hungria são coerentes com a opção (1). Os novos níveis de referência do Reino Unido e da Letónia são coerentes com a opção (2) e (3), respetivamente.

Nos restantes quatro Estados-Membros, a revisão do nível de referência teve em conta vários outros elementos adicionais. Na Alemanha, a despesa pública em políticas ativas relativas ao mercado de trabalho nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência na Alemanha Oriental está a diminuir mais depressa do que o previsto inicialmente, graças a uma forte e inesperada redução do desemprego. A Comissão aceitou esta redução uma vez que as despesas relativas ao mercado laboral se mantêm constantes numa base per capita.

No caso da Grécia e de Portugal, a Comissão assegurou-se de que os novos níveis de despesas públicas a manter em 2007‑2013 seriam coerentes com a condicionalidade política dos programas de ajustamento económico acordado com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. Em ambos os países, estes programas preconizam uma redução substancial da despesa pública nos domínios elegíveis para apoio no âmbito dos fundos estruturais, incluindo a educação, a formação, as despesas de capital e as despesas de empresas públicas.

Na Grécia, o investimento público deverá sofrer uma contração, passando de 3,1% do PIB em 2007-2010 para 2,2% por ano durante o período de 2011-2013. Em termos absolutos, tal significa uma redução anual de 2,5 mil milhões de euros.

Em Portugal, o investimento público (formação bruta de capital fixo do setor público administrativo) deverá registar uma contração e passar de 3% do PIB em 2007-2010 para 2,1% por ano no período de 2011-2013, a fim de cumprir as exigências do programa de ajustamento económico. Isto significa uma redução anual de cerca de 1,8 mil milhões de euros.

A economia da Itália foi duramente atingida pela crise da dívida soberana da área do euro. Nos últimos anos, para combater o aumento da dívida pública, o Governo italiano adotou importantes medidas de consolidação orçamental. Incluem-se planos de poupança ministerial e cortes nas transferências para os governos infranacionais. Os efeitos destes últimos também se verificaram nas despesas de investimento que diminuíram de 2,3% para 1,5% do PIB, no período de 2007-2013. Em consequência, os esforços de consolidação orçamental afetaram seriamente a capacidade de a Itália manter o nível das despesas públicas acordado para 2007-2013.

Ambos os níveis de referência, ex ante e novo, são apresentados no quadro 2. O montante revisto será o novo objetivo e nível de referência para a verificação do cumprimento da adicionalidade. A verificação será realizada ex post em 31 de dezembro de 2016.

QUADRO 2: Novos níveis de referência aprovados com base no artigo 15. °, n.º 4

|| Média do nível de referência em 2007-13 || Média do novo nível de referência em 2007-2013 || Diferença

BE || 1,128 || 1,128 || 0.0%

BG || 919 || 919 || 0.0%

CZ || 2,549 || 2,271 || -10.9%

DE || 16,504 || 14,562 || -11.8%

EE || 1,316 || 1,276 || -3.0%

GR || 8,661 || 6,125 || -29.3%

ES || 13,973 || 13,973 || 0.0%

FR || 1,815 || 1,815 || 0.0%

IT || 20,613 || 13,860 || -32.8%

LV || 971 || 770 || -20.7%

LT || 755 || 598 || -20.8%

HU || 3,330 || 2,828 || -15.1%

MT || 107 || 107 || 0.0%

AT || 139 || 139 || 0.0%

PL || 7,940 || 7,940 || 0.0%

PT || 3,946 || 2,637 || -33.2%

RO || 4,773 || 4,773 || 0.0%

SI || 957 || 957 || 0.0%

SK || 876 || 876 || 0.0%

UK || 3,465 || 3,072 || -11.3%

Total || 94,765 || 80,624 || -14.9%

Nota: média anual em milhões de EUR (preços de 2006)

O novo nível de referência agregado para 2007-2013 (80,6 mil milhões de euros) é inferior em 15% ao prevista na fase de verificação ex ante (94,8 mil milhões de euros). As maiores reduções verificaram-se em Portugal (-33,2%), na Itália (-32,8%) e na Grécia (-29,3%), seguidas pelas ocorridas na Lituânia (-20,8%) e Letónia (-20,7%). As despesas brutas de investimento na UE-27 que chegaram a 2,7% do PIB em 2007-2010 deverão cair para 2,3% do PIB fixado para 2011-2014, ou seja, descer abaixo do nível anterior à crise.

É importante notar, no entanto, que o nível de investimento público nacional na maior parte das regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência continua a ser substancial. Em média, o investimento dos Estados-Membros nas suas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência é de cerca de 500 euros per capita e por ano, no período de 2007-2013. O investimento público per capita também continua a ser significativo nos países em que o nível de referência foi reduzido como, por exemplo, 959 euros na Alemanha Oriental, 795 no Mezzogiorno, 600 na Grécia, 351 em Portugal e 333 na Letónia.

O restabelecimento da solidez das finanças públicas através de uma consolidação orçamental é uma condição importante para manter o crescimento a longo prazo. No entanto, continuará a afetar a capacidade dos Estados-Membros para apoiar o crescimento a médio prazo e cumprir os seus compromissos de adicionalidade. Por conseguinte, é provável que a verificação ex post para o período de 2011-2013 conduza a novos ajustamentos.

4.           Conclusão

A adicionalidade é a pedra angular da política de coesão que assegura a sua vertente de investimento.

Pela primeira vez desde que a verificação da adicionalidade entrou em vigor, a UE atravessa uma grave crise económica. As consequências orçamentais e fiscais da crise conduziram a uma revisão em baixa do nível da despesa pública nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência de vários Estados-Membros. No entanto, apesar de a consolidação orçamental ser necessária, muitos foram os países que, entre 2007 e 2010, envidaram esforços significativos no domínio das despesas estruturais per capita. A política de coesão representa uma parte considerável do investimento público em muitos Estados-Membros e continua a ser fundamental para a preservação de níveis de investimento sustentados para financiar políticas orientadas para o crescimento em toda a Europa.

Com base neste relatório, em 2016 a Comissão verificará ex post se os Estados-Membros respeitaram o princípio da adicionalidade no período de 2007-2013. Nessa fase, os níveis das despesas estruturais serão analisados, incluindo os relativos aos anos de 2011-2013, que constituíram um período de consolidação orçamental e reajustamento das despesas para a maioria dos Estados-Membros. Em consequência, poderá ser necessária uma nova revisão dos objetivos do princípio da adicionalidade.

A verificação intercalar da adicionalidade também revelou várias deficiências do sistema atual. Os resultados não são integralmente comparáveis em todos os Estados-Membros. O processo de verificação ad hoc exige recursos consideráveis, dos Estados-Membros e da Comissão, e o sistema de verificação não está alinhado com o novo quadro de governação económica da UE.

Para resolver este problema, a Comissão propôs que uma reforma da verificação do princípio de adicionalidade fosse feita em 2014-2020. O objetivo é estabelecer uma ligação direta entre a adicionalidade e o Pacto de Estabilidade e Crescimento, a fim de abordar a questão do frágil equilíbrio entre adicionalidade e défice público, num quadro público e transparente que torne o sistema de verificação mais simples, mais comparável e menos pesado. Embora a gama de investimentos no âmbito da política de coesão não esteja totalmente abrangida (nomeadamente em matéria de emprego, educação, formação e inclusão social), a melhor solução consiste em utilizar as informações do investimento público (formação bruta de capital fixo) de todos os programas de estabilidade e convergência (PEC) para a sua verificação. É importante que o sistema proposto entre em vigor para garantir a eficácia e o valor acrescentado da política de coesão no próximo período de programação.

[1]               Para a definição de equivalência em matéria de despesas públicas, ver: documento metodológico da Comissão que dá orientações sobre o cálculo das despesas estruturais públicas ou equivalentes para efeitos de adicionalidade, documento de trabalho n.º 3, dezembro de 2006.

[2]               Ver artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006. Os 20 Estados-Membros em causa são Bélgica, Bulgária, República Checa, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Itália, Letónia, Lituânia, Hungria, Malta, Áustria, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia, República Eslovaca e Reino Unido.

[3]               Ver Comunicação da Comissão: Relatório sobre a verificação ex ante do cumprimento do princípio da adicionalidade nas regiões elegíveis ao abrigo do Objetivo de Convergência, para o período de 2007-2013, COM (2009) 112 final.

[4]               Ver: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm

[5]               Os valores relativos às despesas estruturais são expressos em preços de 2006, em conformidade com as orientações do documento de trabalho n.º 3, de dezembro de 2006.

[6]               Artigo 15.º, n.º 4, do Regulamento n.º 1083/2006 do Conselho.