6.3.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 67/104

1.1

As duas propostas de regulamento COM(2013) 451 final e COM(2013) 452 final, de 27 de junho de 2013, sobre as quais foi solicitado parecer ao Comité Económico e Social Europeu (CESE), têm por objeto o «alinhamento em bloco» dos 165 instrumentos legislativos, inicialmente submetidos ao regime de procedimento de regulamentação com controlo, com o novo regime de atos delegados.

1.2

Este exercício foi solicitado pelo Parlamento Europeu, com o apoio do Conselho, com vista a alinhar as antigas práticas de «comitologia» com o procedimento de delegação previsto no artigo 290.o do TFUE.

1.3

O CESE apoia a iniciativa da Comissão por ser necessária à segurança das fontes do direito da União e por ir ao encontro do objetivo de simplificação e eficácia.

1.4

O CESE remete para o seu relatório detalhado sobre o procedimento de delegação recentemente adotado e recomenda que o mesmo seja tido em conta para a compreensão deste parecer.

1.5

De facto, este alinhamento em bloco de 165 instrumentos jurídicos (regulamentos, diretivas e decisões) relativos a doze domínios diferentes, levanta várias questões de ordem jurídica e prática.

1.6

Determinados elementos do procedimento de delegação são ainda obscuros. Também a noção de «elementos não essenciais» deve ainda ser definida. Importa igualmente proceder a uma avaliação precisa do funcionamento do mecanismo.

1.7

Algumas propostas de regulamentos contêm opções que ignoram o quadro fixado pelos atos legislativos de base e chegam até a prever que a delegação será exercida durante um período indeterminado, ou fixam prazos demasiado curtos para o controlo pelo Parlamento e pelo Conselho.

1.8

Atentas as suas observações na generalidade e na especialidade, o CESE recomenda que a Comissão adapte o seu exercício de «alinhamento em bloco» e tenha em conta as especificidades de determinados atos jurídicos de base.

1.9

O CESE insta o Conselho e o Parlamento a usarem da máxima vigilância e a avaliarem em detalhe todos os atos incluídos neste exercício de «alinhamento».

2.1

O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 1 de dezembro de 2009, estabeleceu uma distinção entre o poder conferido à Comissão de adotar atos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais de um ato legislativo, tal como previsto no artigo 290.o do TFUE (procedimento de delegação), e o poder de adotar atos de execução, previsto no artigo 291.o do TFUE (procedimento de execução).

2.2

Estes dois poderes estão sujeitos a quadros jurídicos distintos.

2.2.1

O exercício do poder de delegação está previsto em instrumentos não vinculativos:

2.2.1.1

O Comité adotou recentemente um relatório de informação detalhado sobre o procedimento de delegação, cuja leitura se aconselha vivamente para a compreensão do presente parecer (3).

2.2.2

Por sua vez, o exercício do poder de execução previsto no artigo 291.o TFUE rege-se por instrumentos juridicamente vinculativos:

2.2.3

O procedimento de regulamentação com controlo foi utilizado na adoção de medidas de execução que alteram elementos não essenciais de atos legislativos de base. Esta redação do artigo 5.oA da «decisão de comitologia» (6) aproxima-se bastante da definição de atos delegados. De facto, um ato delegado tal como definido no artigo 290.o do TFUE é um ato quase legislativo adotado pela Comissão com vista a completar ou modificar «elementos não essenciais de um ato legislativo».

2.2.4

É em virtude dessa proximidade que, entre 2009 e 2014, o artigo 5.oA da «decisão de comitologia» e o procedimento de regulamentação com controlo permanecem provisoriamente válidos, tendo a Comissão por objetivo utilizar este lapso de tempo limitado para adaptar ao regime de atos delegados as disposições existentes, que preveem um procedimento de regulamentação com controlo.

2.2.5

No seguimento de um «pedido» do Parlamento Europeu (7), a Comissão empreendeu um «exercício de alinhamento» de alguns regulamentos, diretivas e de uma decisão, com o apoio do Conselho (8).

O objetivo das propostas de regulamentos omnibus, sobre as quais o Comité é chamado a pronunciar-se, é proceder em bloco a este alinhamento.

3.1

A Comissão publicou duas propostas de regulamento:

Está ainda em estudo um terceiro pacote de propostas, que deverá ser publicado brevemente.

3.2

A proposta relativa a «uma série de atos jurídicos» tem por objetivo reunir em bloco, desde o procedimento de regulamentação com controlo até ao procedimento de delegação, 160 atos jurídicos (regulamentos, diretivas e decisões) provenientes de onze domínios diferentes:

3.2.1

É constituída por uma exposição de motivos, pela proposta de regulamento e por um simples anexo que elenca os atos abrangidos pela transição do procedimento de regulamentação com controlo para o procedimento de delegação.

3.3

A proposta relativa a «uma série de atos jurídicos no domínio da justiça» é objeto de um texto separado, porquanto são atos cuja base jurídica radica no Título V do TFUE e não dizem respeito a todos os Estados-Membros. Com efeito, de acordo com os artigos 1.o e 2.o do protocolo n.o 22 sobre a posição da Dinamarca, anexado ao TFUE, este Estado-Membro não estará sujeito ao regulamento proposto.

3.3.1

A proposta de regulamento que prevê a adaptação ao artigo 290.o do TFUE de atos jurídicos no domínio da justiça diz respeito aos cinco regulamentos seguintes:

4.1

A Comissão propõe regulamentos omnibus destinados a alinhar em bloco vários regulamentos, diretivas e decisões, em vez de adotar uma proposta de regulamento para cada um dos instrumentos pertinentes.

4.1.1

Já em 2006, a Comissão utilizara este método para introduzir o procedimento de regulamentação com controlo. Para tal, recorreu a uma comunicação para adaptar com urgência 25 regulamentos e diretivas, entre as quais a Diretiva 2005/1/CE de 9 de março de 2005, «com vista a estabelecer uma nova estrutura orgânica para os comités no domínio dos serviços financeiros» (9). Cite-se também a comunicação da Comissão de 2007 sobre a adaptação do procedimento de regulamentação com controlo a uma série de atos enumerados em 4 anexos (10). O CESE elaborou observações e recomendações nessa ocasião (11).

4.1.2

É a primeira vez que a Comissão realiza uma harmonização desta amplitude.

4.1.3

O Comité constata que as propostas de regulamento ilustram o alargamento das competências da Comissão, na medida em que preveem o âmbito, a amplitude bem como o prazo de que o Conselho e o Parlamento dispõem para levantar uma objeção.

4.1.4

Esta escolha é compreensível por motivos de simplificação e de rapidez do processo, mas levanta uma série de questões.

4.2

O artigo 2.o das duas propostas de regulamento prevê que o poder de adoção de atos delegados no presente exercício é conferido «por um período indeterminado».

4.2.1

O Comité lembra que, em conformidade com o artigo 290.o do TFUE, a duração do poder de delegação deve estar explicitamente prevista no ato jurídico de base e que, até ao momento e salvo raras exceções, as delegações são, em princípio conferidas por um prazo determinado, podendo o período de vigência da delegação ser eventualmente prorrogado mediante apresentação de um relatório sobre a execução da delegação.

4.2.2

Assinala que a preferência da Comissão por delegações de duração indeterminada (12) não é partilhada pelo Parlamento (13). Além disso, a proposta de regulamento omnibus suprime a «obrigação de apresentação de relatórios periódicos» no que respeita à aplicação das medidas previstas nos atos de base (14).

4.2.3

Consequentemente, o CESE interroga-se se os regulamentos de «alinhamento» propostos pela Comissão podem chegar a prever que a delegação será exercida por um período indeterminado em todos os casos, seja qual for o domínio em causa.

4.3

Além disso, tal como o Comité precisou no seu relatório de informação relativo aos atos delegados, a delegação de poder é sujeita ao controlo do Conselho e do Parlamento, que podem por sua vez revogar a delegação a qualquer momento, objetar ao ato delegado adotado pela Comissão, em princípio no prazo de dois meses a partir da notificação do ato ao Conselho e ao Parlamento, ou manifestar à Comissão no mesmo prazo de dois meses a sua intenção de não levantar objeções. Este prazo de dois meses pode ser prorrogado a pedido do Parlamento ou do Conselho.

4.3.1

O artigo 5A, n.os3 a 6 da «Decisão de Comitologia» previa um regime complexo de prazos diferentes consoante as medidas previstas pela Comissão fossem ou não conformes ao parecer do Comité, que podiam ir de quatro a dois meses consoante se tratasse do Conselho ou do Parlamento Europeu.

Em derrogação do regime «normal», o artigo 5.oA, n.o 5, alínea b), dispõe que estes prazos podem ser abreviados «em casos excecionais devidamente justificados» por «razões de eficácia», ainda que não fixe um prazo preciso.

Por outro lado, o n.o 6 prevê um regime especial de um prazo de um mês, que deve ser previa e obrigatoriamente previsto no ato de base, para casos bem definidos em que o regime normal não pode ser aplicado «por imperativos de urgência».

4.3.2

O artigo 2.o, n.o 6, da proposta de regulamento relativo à adaptação do artigo 290.o a uma série de atos jurídicos refere essa possibilidade de derrogação mas prevê apenas que «em casos excecionais devidamente justificados», o prazo normal para que o Conselho e Parlamento se pronunciem contra o ato delegado pode ser abreviado para um mês (15).

4.3.3

O novo regime proposto parece restringir a margem de manobra de que dispõem o Conselho e o Parlamento para exercerem os seus poderes do controlo.

4.3.4

O Comité interroga-se, em especial, sobre a possibilidade de o Conselho e o Parlamento exercerem de forma efetiva os seus poderes do controlo sobre os 165 atos delegados em prazos tão curtos.

4.4

O Comité lembra que, tal como sublinhou no seu relatório de informação, o procedimento de delegação visa a adoção de atos delegados sobre os elementos «não essenciais» previstos nos atos legislativos adotados conjuntamente pelo Conselho e pelo Parlamento.

4.4.1

As propostas de regulamento da Comissão dizem respeito a doze domínios diferentes.

4.4.2

Uma vez que a natureza jurídica exata dos atos delegados é bastante vaga e que os domínios afetados por essas propostas de regulamento são tão amplos como sensíveis, é possível, como se expõe infra, questionar o caráter «não essencial» de determinadas medidas.

4.4.3

Além disso, a noção de «medida não essencial» é interpretada pelo Tribunal de Justiça de formas diferentes em função do domínio tratado. Assim, em 5 de setembro de 2012, o Tribunal de Justiça da União Europeia reconheceu que os direitos fundamentais das pessoas são prerrogativas do legislador e, como tal, não podem nunca ser objeto de delegação na Comissão (16).

4.4.4

Por outro lado, até hoje o Tribunal de Justiça da União Europeia não teve ainda ocasião de se pronunciar sobre a execução enquanto tal da competência delegada da Comissão. A questão foi-lhe submetida pela primeira vez (no chamado «processo dos biocidas») num recurso de anulação interposto pela Comissão do artigo 80.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 528/2012 do Parlamento e do Conselho, de 22 de maio de 2012 (17).

O recurso foi interposto em 19 de setembro de 2012 e o Tribunal deverá pronunciar-se em finais de 2013 ou no início de 2014, na melhor das hipóteses, ouvidas as conclusões do advogado-geral.

5.1

Na maior parte das propostas analisadas, a Comissão adapta o procedimento de regulamentação com controlo de forma adequada e razoável ao regime dos atos delegados previstos no artigo 290.o do TFUE. No entanto, algumas situações suscitam dúvidas e dificuldades especiais.

5.2

A maior parte dos instrumentos jurídicos contêm uma referência explícita ao artigo 5.oA da Decisão do Conselho, de 17 de julho de 2006 (18), denominada «Decisão de Comitologia», que introduziu o procedimento de regulamentação com controlo e previu a necessidade de recorrer a este procedimento para a adoção de «medidas de alcance geral destinadas a alterar elementos não essenciais de um ato de base». Todavia, essa alteração do regime, por via da Decisão de 28 de junho de 1999, só entrou em vigor em 24 de julho de 2006.

5.2.1

Assim, nenhum dos instrumentos jurídicos visados no exercício de alinhamento anterior a esta data especifica as medidas que são sujeitas ao regime de procedimento de regulamentação com controlo. Com efeito, só através da Decisão de julho de 2006 foi aditado um novo n.o 2 ao artigo 2.o da decisão de junho de 1999, o qual prevê pela primeira vez a aprovação de medidas de alcance geral que se destinam a alterar elementos não essenciais de um ato de base.

5.2.2

Por conseguinte, todos esses atos jurídicos apenas referem expressões (19) como «as medidas necessárias à execução da presente diretiva serão aprovadas nos termos da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999», «a Comissão será assistida por um comité» e «sempre que se faça referência ao presente número, são aplicáveis os artigos 5.o e 7.o da Decisão 1999/468/CE, tendo-se em conta o disposto no seu artigo 8.o».

5.2.3

O Comité lembra que a transição do procedimento de regulamentação com controlo para o regime de delegação implica a supressão dos pareceres dos comités requeridos no âmbito do procedimento de regulamentação com controlo. No entanto, mantêm-se os pareceres no âmbito das medidas de execução previstas no artigo 291.o do TFUE.

5.2.4

Será suprimida, portanto, uma etapa do controlo da natureza «não essencial» de «determinados elementos» do ato legislativo de base.

5.2.5

Figuram na lista anexa à proposta de regulamento da Comissão atos anteriores à «Decisão de Comitologia». Dado que foram publicados antes do procedimento de comitologia ter sido sistematizado, as referências às medidas são, por isso, extremamente vagas como, por exemplo, «adaptação ao progresso técnico» (Diretiva de 20 de maio de 1975 relativa às embalagens aerossóis) (20).

5.3

Por vezes, a identificação do âmbito de aplicação do artigo 5.oA aos «elementos não essenciais» de determinados atos jurídicos de base, deixa muito a desejar. Por exemplo, a formulação geral de que «as medidas, que têm por objeto alterar elementos não essenciais do presente regulamento», no Regulamento (CE) n.o 661/2009, sobre a segurança geral dos veículos a motor, sem mais precisão, não é satisfatória.

5.3.1

Por vezes, o artigo 5.oA aplica-se a elemento cujo caráter «não essencial» é bastante duvidoso. É esse o caso, por exemplo,

5.4

Algumas medidas aparentemente «não essenciais», como a adaptação dos anexos de diretivas, podem contudo suscitar dúvidas quanto às suas consequências sobre a proteção de determinados direitos fundamentais.

5.4.1

Citem-se a título de exemplo:

5.4.2

São também de assinalar casos mais sensíveis, como aqueles em que uma parte fundamental do regulamento sobre um determinado tema será prevista por atos delegados, como por exemplo: