17.12.2013   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 370/1

1.

O regulamento financeiro constituiu uma parte importante do quadro jurídico aplicável a cada Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED). As suas disposições (necessariamente técnicas e pormenorizadas) devem ser respeitadas para que os fundos dos FED sejam despendidos de forma adequada; a não aplicação destas disposições implica a ocorrência de um erro na operação do FED em questão. Assim, é altamente desejável que o texto do regulamento seja tão transparente e fácil de utilizar quanto possível.

2.

Na exposição de motivos, a Comissão declara que o seu principal objetivo ao elaborar esta proposta consistiu em alinhar as disposições do regulamento financeiro do FED com as disposições do Regulamento Financeiro geral (12) e das suas normas de execução (13).

3.

A proposta contém inúmeras referências ao Regulamento Financeiro geral, indicando os respetivos artigos que se devem aplicar. No entanto, muitas vezes inclui outras disposições ou referências a disposições do Regulamento Financeiro geral que não são aplicáveis (ver, por exemplo, os artigos mencionados em «Observações específicas», pontos 8 a 24). Algumas disposições do Regulamento Financeiro geral não se aplicam diretamente mas mutatis mutandis e alguns termos devem ser entendidos como tendo um significado diferente do que lhes é atribuído no Regulamento Financeiro geral (ver a lista constante do n.o 4 do artigo 2.o da proposta).

4.

A proposta de regulamento financeiro daí resultante está longe de ser fácil de utilizar. Não constitui um documento autónomo e não é possível compreendê-lo sem referência ao Regulamento Financeiro geral e às suas normas de execução. Esta complexidade dá origem a um risco significativo de incerteza jurídica. Na sua forma atual, o documento seria difícil de utilizar por parte dos gestores, beneficiários e auditores. Por conseguinte, existe um risco significativo de as suas disposições serem mal interpretadas e de ocorrência de erros.

5.

O Tribunal lamenta que a Comissão não tenha elaborado uma proposta de regulamento autónoma e transparente concebida para ser o mais clara possível para os utilizadores e minimizar o risco de erro resultante de interpretações incorretas.

6.

O Tribunal lamenta igualmente que, apesar das sugestões que apresentou nos seus pareceres n.o 12/2002, n.o 2/2007 e n.o 9/2007, a Comissão não tenha aproveitado a oportunidade para propor um regulamento financeiro único aplicável ao conjunto dos FED presentes e futuros que, tal como o Regulamento Financeiro geral, seria eventualmente alterado sempre que fosse necessário. Uma medida deste tipo asseguraria uma abordagem contínua, sem o risco de interrupção da execução dos FED, e poderia simplificar bastante a gestão.

7.

A complexidade das regras aplicáveis às despesas gera encargos administrativos e erros em matéria de legalidade e regularidade. O artigo 11.o inclui uma medida de simplificação que pode ser positiva: no caso das subvenções, deve ter-se em conta o recurso a montantes únicos, taxas fixas e custos unitários.

8.

O artigo 17.o estipula nomeadamente que serão aplicáveis as disposições do Regulamento Financeiro geral relativas à «gestão indireta». No entanto, os n.os 3 e 4 do artigo 17.o introduzem elementos que ultrapassam essas disposições.

9.

O n.o 3 estipula que as «entidades responsáveis» podem também confiar tarefas de execução orçamental a outras entidades em condições equivalentes, criando, na prática, delegações em cadeia. Esta competência é atribuída de forma muito lata, permitindo aos Estados ACP e aos PTU confiarem tarefas de execução orçamental a organismos regidos pelo direito privado com base num contrato de prestação de serviços. Não é claro por que motivo esta disposição foi introduzida na proposta, havendo um risco significativo de que possa tornar pouco clara e eventualmente impedir a aplicação das disposições previstas no n.o 1 do artigo 60.o do Regulamento Financeiro geral. Estas prevêem, nomeadamente, que as entidades e as pessoas às quais são confiadas tarefas de execução orçamental «asseguram um nível de proteção dos interesses financeiros da União equivalente ao exigido pelo presente regulamento quando gerem fundos da União […]».

10.

O texto do considerando 9 da proposta refere esta disposição, justificando-a com uma referência ao «regulamento que institui as normas comuns de execução». Porém, o exame da proposta de Regulamento relativo à execução do 11.o FED (14) não revelou qualquer justificação explícita para esse desvio em relação às disposições do Regulamento Financeiro geral.

11.

O Tribunal recomenda que o Conselho examine a justificação para a inclusão do n.o 3: em particular, se quaisquer vantagens daí decorrentes compensam o risco de indefinição da responsabilidade pela correta utilização dos fundos dos FED.

12.

De uma maneira geral, o artigo 36.o da proposta de regulamento determina que as disposições aplicáveis aos contratos públicos previstas pelo Regulamento Financeiro geral se aplicam às aquisições públicas financiadas pelo FED. As duas primeiras linhas do n.o 5 estipulam que, em caso de não observância destes procedimentos, as despesas não serão elegíveis para o financiamento do FED.

13.

No entanto, as últimas seis palavras do n.o 5 do artigo 36.o indicam que este princípio se aplica sob reserva do princípio de proporcionalidade.

14.

A disposição proposta enfraquece a regra geral segundo a qual, para ser elegível uma despesa deve ser incorrida em conformidade com as disposições aplicáveis à contratação pública. O princípio da proporcionalidade é relevante na fase de determinação das consequências da não observância das regras aplicáveis à contratação pública (por exemplo, recuperação da ajuda financeira). Uma vez que o princípio da proporcionalidade é um princípio jurídico geral, não é necessário referi-lo nas disposições do artigo 36.o.

15.

O Tribunal recomenda que o Conselho elimine as últimas seis palavras do n.o 5 do artigo 36.o.

16.

Nos termos do artigo 37.o da proposta, as disposições do Regulamento Financeiro geral relativas às subvenções aplicam-se em termos gerais às contribuições financeiras provenientes do FED. No entanto, o n.o 3 inclui uma disposição adicional que salienta a necessidade de a Comissão ter em conta as necessidades e os contextos específicos quando define as modalidades de financiamento. Não é claro por que motivo se considerou necessário incluir esta disposição no novo regulamento financeiro do FED, quando parece não existir uma disposição equivalente no Regulamento Financeiro geral.

17.

O Tribunal recomenda que o Conselho examine se existe uma boa justificação para incluir esta disposição e se a mesma está definida de forma suficientemente clara.

18.

O primeiro parágrafo do artigo 39.o da proposta estipula que o artigo 186.o do Regulamento Financeiro geral se aplica aos pagamentos de apoio orçamental do FED. Esse artigo do Regulamento Financeiro geral estipula que as decisões de financiamento ao abrigo das quais o apoio orçamental é pago devem especificar os seus objetivos e os resultados esperados e que o pagamento depende dos progressos realizados para cumprimento das condições (n.o 2); que as convenções de financiamento devem prever o reembolso de despesas irregulares (n.o 3); e que a Comissão apoia, nos países terceiros beneficiários, o reforço do controlo parlamentar e das capacidades de auditoria, o aumento da transparência e o acesso do público à informação (n.o 4).

19.

Do segundo ao sétimo parágrafos do artigo 39.o da proposta são enunciados diversos princípios e práticas respeitantes ao apoio orçamental concedido pelo FED. Entre estes incluem-se declarações gerais de política (2.o e 4.o parágrafos), reformulações ou versões parafraseadas de algumas disposições do artigo 186.o do Regulamento Financeiro geral (3.o, 5.o e 6.o parágrafos), bem como uma referência obscura à relação entre os PTU e os Estados-Membros em questão (7.o parágrafo).

20.

Assim, o texto parece ir além do que é apropriado para um regulamento financeiro (definido no considerando 3 como «as regras pormenorizadas para a execução financeira»). É também uma fonte potencial de confusão na medida em que, por um lado, afirma aplicar as disposições correspondentes do Regulamento Financeiro geral enquanto, por outro, apresenta versões parafraseadas de algumas dessas disposições.

21.

O Tribunal formulou diversas recomendações em relatórios recentes relativamente à utilização do apoio orçamental (15), incluindo, nomeadamente, a necessidade de definir critérios objetivamente verificáveis e, sempre que possível, quantificados, e de acompanhar os progressos realizados em função desses critérios. Seria conveniente que o texto fosse reformulado nesse sentido. Uma parte do texto incluído na presente proposta (por exemplo, as referências a «diferenciação» e «fatores determinantes» no 4.o parágrafo) pode, por outro lado, ser interpretada como uma justificação para uma posição relativamente flexível sobre a necessidade de os pagamentos de apoio orçamental serem rigorosamente sujeitos a condições.

22.

O Tribunal recomenda que o Conselho examine este artigo da proposta tendo em conta as considerações acima efetuadas.

23.

O n.o 6 do artigo 48.o estipula que «as autoridades nacionais de auditoria dos Estados ACP e dos PTU são incentivadas a participar nos trabalhos do Tribunal de Contas». O Tribunal salienta que o Regulamento Financeiro geral não inclui disposições similares aplicáveis às ações externas financiadas pelo orçamento geral. O Tribunal aplica as normas de auditoria internacionais na realização do seu trabalho, incluindo as normas referentes à utilização do trabalho de outros auditores. Embora o Tribunal possa querer convidar as autoridades nacionais de auditoria a observarem os seus trabalhos, não considera apropriado que o regulamento financeiro do FED lhe imponha a obrigação de fomentar, em geral, a participação dessas autoridades nos seus trabalhos.

24.

O Tribunal recomenda que o Conselho altera este ponto de forma a incentivar as autoridades nacionais de auditoria dos Estados ACP e dos PTU a cooperarem com o Tribunal a convite deste.

25.

O artigo 62.o da proposta enumera vários aspetos dos FED anteriores aos quais o regulamento financeiro proposto para o 11.o FED seria aplicado. O Tribunal recomenda ao Conselho que considere se é apropriado limitar a aplicação do futuro regulamento financeiro do FED aos domínios mencionados na lista (excluindo, assim, a sua aplicação a aspetos que não sejam mencionados, como o apoio orçamental).