sobre a auditoria da gestão de riscos do Banco Central Europeu relativo ao exercício de 2010, acompanhado das respostas do BCE

O BCE estabeleceu um quadro de governação adequado e abrangente para a gestão de riscos?

Processo de GRO: identificação, avaliação e resposta, elaboração de relatórios, acompanhamento e seguimento dos riscos

Quadro de gestão de riscos financeiros para investimentos e operações de política

O BCE estabeleceu um quadro de governação adequado e abrangente para a gestão de riscos?

(3) O n.o 2 do artigo 27.o do Protocolo relativo aos Estatutos do SEBC e do BCE prevê que «O disposto no artigo 287.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia é exclusivamente aplicável à análise da eficácia operacional da gestão do BCE».

(4) N.o 3 do artigo 9.o do Protocolo relativo aos Estatutos do SEBC e do BCE. O Conselho do BCE é constituído pelos seis membros da Comissão Executiva, juntamente com os governadores dos bancos centrais nacionais dos Estados-Membros cuja moeda é o euro. A Comissão Executiva é constituída pelo Presidente, o Vice-Presidente e quatro outros membros.

(6) O âmbito da GRO abrange os riscos relacionados com atividades do BCE, incluindo as relativas a processos e projetos do SEBC/Eurosistema.

(7) Os critérios segundo os quais o Tribunal avaliou o quadro de gestão de riscos operacionais e financeiros do BCE são indicados em itálico no presente documento. Os critérios são os do Tribunal, salvo se forem referenciados de forma diferente.

(8) O âmbito da auditoria excluiu a gestão de riscos a nível do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC).

(9) Foram realizadas visitas de informação ao Federal Reserve Bank of New York e ao Bank of Canada, foram enviados questionários ao Federal Reserve Bank of New York, ao Bank of Canada e ao Banco Nacional Suíço.

(10) José Manuel González-Páramo, membro da Comissão Executiva do BCE, Ulrich Bindseil e Evangelos Tabakis, Risk Management for Central Banks and Other Public Investors (Gestão de riscos nos bancos centrais e outros investidores públicos), Cambridge University Press 2009.

(11) «Princípios de alto nível para a gestão de riscos», Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária (CAESB), fevereiro de 2010 (itálico do Tribunal de Contas Europeu, texto original em negrito apresentado em caracteres normais).

(14) A função GRO/GCA constitui também o secretariado do Comité de Riscos Operacionais (CRO).

(15) A RMA faz parte, em termos administrativos, da DG-H, mas responde diretamente perante o membro da Comissão Executiva responsável pela gestão de riscos financeiros.

(16) O BCE aplica o seu próprio enquadramento de relato contabilístico estabelecido pela Decisão BCE/2006/17 relativa às suas contas anuais, na sua versão alterada.

(17) O Valor em Risco (VaR) é uma medida de risco amplamente utilizada para o risco de prejuízos relativos a uma carteira específica de ativos financeiros. Para uma carteira, probabilidade e horizonte temporal determinados, o VaR é definido como um valor limiar tal que a probabilidade de que os prejuízos (valor de mercado) relativos à carteira ao longo do horizonte temporal indicado excedam este valor, partindo do princípio de que se trata de mercados normais e não há comercialização na carteira, é o nível de probabilidade indicado (conforme: Value at Risk: The New Benchmark for Managing Financial Risk (3.a edição), Philippe Jorion, McGraw-Hill Professional, 2006).

(18) Normas Internacionais de Relato Financeiro são normas baseadas em princípios, interpretações e o quadro adotados pelo Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade (IASB), igualmente conhecidas pela sua antiga designação de Normas Internacionais de Contabilidade (NIC). Em fevereiro de 2001, a Comissão Europeia propôs um Regulamento que exigia que todas as empresas da UE cotadas num mercado regulamentado, incluindo bancos e companhias de seguros, passassem a elaborar as suas contas consolidadas de acordo com as NIC até 2005, o mais tardar. Aos Estados-Membros da UE foi dada a opção de alargar esta exigência a empresas não cotadas e a contas de empresas individualmente consideradas. Foi estabelecido um mecanismo de aprovação da UE, tanto a nível político como técnico, para supervisionar a integração das NIC na UE.

(19) Até 31 de dezembro de 2010, o Bank of Canada apresentava o seu relato segundo os princípios contabilísticos geralmente aceites no Canadá, embora divulgasse informações sobre a gestão de riscos comparáveis às das IFRS. A partir de 1 de janeiro de 2011, apresenta o seu relato nos termos das IFRS.

(21) Em 2008 a Comissão Executiva decidiu alinhar o quadro da GRO do BCE pelo quadro adotado a nível do SEBC.

(22) O risco operacional é definido como «o risco de um impacto financeiro, nas empresas e/ou a nível de imagem negativo, resultante de processos de governação interna e operacionais inadequados ou do fracasso desses mesmos processos, ou de pessoas, sistemas ou acontecimentos externos».

(23) Está mandatado para estimular e supervisionar o desenvolvimento, a implementação e a manutenção da gestão de riscos operacionais no BCE.

(24) Os membros são quadros superiores das Direções-Gerais de Operações de Mercado, Sistemas de Informação, Administração, Recursos Humanos, Orçamento e Organização, duas áreas de trabalho fulcrais numa base rotativa anual e o Consultor do Diretor-Geral dos Recursos Humanos, Orçamento e Organização.

(25) A área de trabalho (proprietária do risco) responsável pelo risco horizontal (um risco que tenha impacto em várias áreas de trabalho) deve recomendar e/ou implementar medidas adequadas de tratamento do risco que sejam aplicáveis em todo o BCE.

(26) Baseado na conclusão retirada do artigo «ERM at the Federal Reserve Bank of Richmond», 2007, Jack Dorminey e Richard Mohn.

(27) Fonte: Sítio Internet do Bank of Canada «Medium-term plan 2010-12» (Plano a médio prazo 2010-2012) (www.bankofcanada.ca em 13 de julho de 2011).

(28) Para projetos tais como TI, existem procedimentos específicos como os delineados no documento Organização de Projetos e Procedimentos de Controlo. Os riscos dos projetos são comunicados em separado por intermédio do Comité Diretor de Projetos/Comité Diretor de Projetos de Novas Instalações. A gestão de riscos relacionada com projetos específicos foi excluída do âmbito da presente auditoria.

(29) «Princípios de alto nível para a continuidade das atividades», Comité de Basileia de Supervisão Bancária, agosto de 2006, ponto 9.

(30) «Manual de Práticas Internas» (MPI), 5.a edição, BCE, 24 de setembro de 2010.

(31) «Princípios de alto nível para a continuidade das atividades», Comité de Basileia de Supervisão Bancária, agosto de 2006, ponto 10.

(32) «Análises de Impacto das Atividades do BCE», Análise de 2006, Direção-Geral dos Recursos Humanos, Orçamento e Organização, 16 de janeiro de 2007.

(33) O artigo 3.o do Protocolo (n.o 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu define as funções legais cometidas ao BCE.

(34) Business Continuity Guideline: A Practical Approach for Emergency Preparedness, Crisis Management and Disaster Recovery; ASIS international; 2005; ponto 11.3.

(35) Com base em seis cenários de catástrofe, a AIA considera o impacto exercido sobre a capacidade operacional de cada área de trabalho.

(36) Tal como exigido pelos princípios de alto nível para a continuidade das atividades, Comité de Basileia de Supervisão Bancária, agosto de 2006, ponto 23.

(37) Ou seja, órgãos de decisão em caso de crise, composição das equipas de continuidade das atividades, relações com outras equipas, localizações das equipas de continuidade das atividades.

(38) Ou seja, os que foram identificados e aprovados como parte da AIA, lista de atribuições que pormenoriza as atividades específicas necessárias para assegurar a continuidade dos processos essenciais supramencionados.

(40) «Princípios de alto nível para a continuidade das atividades», Comité de Basileia de Supervisão Bancária, agosto de 2006, ponto 13.

(41) A DG-IS tem um processo de continuidade das atividades separado. Está sujeita a uma auditoria externa para verificação do cumprimento da ISO 20000, razão pela qual o PCA da DG-IS foi excluído do âmbito da auditoria do Tribunal de 2010.

(42) «Princípios de alto nível para a continuidade das atividades», Comité de Basileia de Supervisão Bancária, agosto de 2006, princípio 6.

(44) «Estratégia de Testagem e de Formação no domínio da Continuidade das Atividades do BCE», Comité de Riscos Operacionais, 4 de março de 2008.

(45) Business Continuity Guideline: A Practical Approach for Emergency Preparedness, Crisis Management and Disaster Recovery; ASIS international; 2005; ponto 12.1.1.

(46) «Estratégia de Testagem e de Formação no domínio da Continuidade das Atividades do BCE», Comité de Riscos Operacionais, 4 de março de 2008.

(47) «Estratégia de Testagem e de Formação no domínio da Continuidade das Atividades», p. 15; «Manual de Práticas Internas», 26.1; «Quadro de Continuidade das Atividades» (intranet do BCE); «documento de Política de Gestão da Continuidade das Atividades».

(48) Relatório do Inquérito para Avaliação da Satisfação do Cliente Interno do BCE, relativo aos exercícios de 2010 e 2009.

(49) Basileia, ERM COSO (Enterprise Risk Management Committee of Sponsoring Organizations – Comissão para a Gestão de Riscos Empresariais de Organizações Patrocinadoras).

(50) Orientação do Banco Central Europeu de 20 de junho de 2008 relativa à gestão dos ativos de reserva do Banco Central Europeu pelos bancos centrais nacionais e à documentação legal para as operações envolvendo os referidos ativos (reformulação) (BCE/2008/5) (2008/596/CE).

(51) «Orientação OFM», julho de 2010, «As Orientações do BCE relativas ao Investimento de Fundos Próprios», setembro de 2010.

(52) Orientação do Banco Central Europeu de 26 de setembro de 2002 relativa aos padrões mínimos de conduta a observar pelo Banco Central Europeu e pelos bancos centrais nacionais ao realizarem operações de política monetária e operações cambiais que envolvam os ativos de reserva do BCE e ao gerirem esses ativos (BCE/2002/6).

(54) Carteira do programa de compra de obrigações hipotecárias e obrigações sobre o setor público («Covered Bonds») (PCCB) e carteira do programa dos mercados de títulos de dívida (PMTD).

(55) Aplicação utilizada para a gestão das reservas cambiais e dos fundos próprios do BCE e para apresentar os indicadores de desempenho.

(56) «Handbook of Financial Risk Management, Policies and procedures», março de 2008.

(57) Análise dos pontos i)-v) periodicamente ou, pelo menos, uma vez por ano pela Comissão Executiva ou pelo Conselho do BCE.

(58) Decidida pelo Conselho do BCE para as Reservas Cambiais e pela Comissão Executiva para os fundos próprios com base nas propostas da RMA.

(59) As GIPS (Global Investment Performance Standards – Normas Globais de Desempenho dos Investimentos) constituem um conjunto de princípios éticos setoriais normalizados, criados e administrados pelo Instituto CFA (Chartered Financial Analyst), que fornecem orientações sobre a forma de calcular e comunicar resultados de investimentos. São normas voluntárias baseadas nos princípios fundamentais da divulgação integral e representação fiável de resultados do desempenho dos investimentos.

RESPOSTAS DO BANCO CENTRAL EUROPEU

O Banco Central Europeu (BCE) acolhe favoravelmente o relatório do Tribunal de Contas Europeu (TCE) relativo ao exercício de 2010 e exprime o seu reconhecimento pelas observações e recomendações em matéria de melhorias. O BCE constata ainda que o TCE considera que i) o BCE dispõe de uma estrutura organizativa clara e estabeleceu políticas de gestão dos riscos operacionais adequadas e que ii) o quadro global de gestão dos riscos financeiros criado pelo BCE para a gestão das operações de investimento e de política monetária é igualmente adequado.

O BCE toma nota das observações e recomendações de melhoria propostas pelo TCE e apresenta em seguida os seus comentários em relação a alguns parágrafos específicos e às sete recomendações.

Parágrafos 9 a 13 e 92

No que se refere à descrição do TCE do quadro global do BCE para a gestão de riscos, é de assinalar que:

O quadro de gestão dos riscos operacionais, incluindo a medição e o acompanhamento dos riscos operacionais ao nível do BCE, é da competência da função de gestão de riscos operacionais e de continuidade das atividades (função GRO/GCA), que faz parte da Direção-Geral de Recursos Humanos, Orçamento e Organização. O quadro de gestão dos riscos financeiros aplicável às operações de mercado, bem como a medição e o acompanhamento das exposições a riscos decorrentes dessas operações, são da responsabilidade do Gabinete de Gestão do Risco. Este tipo de estrutura organizativa é frequente em bancos centrais e organizações afins. Por conseguinte, a existência de uma função e de um gabinete especializados não deve ser interpretada como uma demarcação entre a gestão de riscos financeiros e de riscos operacionais, mas antes como uma escolha organizativa que visa assegurar uma afetação eficiente de funções, no âmbito da responsabilidade colegial da Comissão Executiva pela gestão global dos riscos no BCE.

Em termos de desenvolvimentos recentes, após a auditoria realizada pelo TCE, o BCE comunica o seguinte:

—	no domínio dos riscos operacionais, o Comité de Riscos Operacionais, que é responsável pelo apoio e supervisão do desenvolvimento, implementação e manutenção da gestão dos riscos operacionais, é agora presidido pelo Vice-Presidente do BCE;

—

no domínio dos riscos financeiros, em julho de 2011, o BCE procedeu a uma reorganização da anterior Divisão de Gestão de Riscos, transformando-a num gabinete independente, o Gabinete de Gestão de Riscos, que reporta à Comissão Executiva através de um membro distinto do responsável pela Direção-Geral de Operações de Mercado. Esta alteração resultou i) do papel mais significativo desempenhado pela gestão dos riscos financeiros, ao nível dos bancos centrais em geral e do BCE em particular, e ii) da orientação fornecida pelo Conselho do BCE a todos os bancos centrais do Eurosistema no que se refere à separação das vias hierárquicas de reporte aos membros dos respetivos conselhos de administração responsáveis pelas funções de operações de mercado e de gestão dos riscos financeiros.

Ver também a resposta à Recomendação 1.

Parágrafos 16, 17 e 93

A informação relativa à gestão dos riscos é divulgada em vários capítulos do Relatório Anual do BCE, incluindo nas contas anuais, as quais são elaboradas de acordo com as políticas contabilísticas tomadas pelo Conselho do BCE como adequadas à atividade de banca central. Estas políticas são aplicadas de forma coerente por todos os bancos centrais do Eurosistema nas operações do Eurosistema e são internacionalmente consideradas como normas de relato financeiro apropriadas aos bancos centrais.

Os requisitos legais do BCE no tocante à prestação de informação financeira encontram-se definidos na Decisão BCE/2010/21 relativa às contas anuais do BCE. Sempre que esta seja omissa em relação a determinado tratamento contabilístico e não tenha sido tomada decisão em contrário pelo Conselho do BCE, são aplicados princípios de valorização compatíveis com as Normas Internacionais de Relato Financeiro (International Financial Reporting Standards – IFRS), conforme adotadas pela União Europeia. Além disso, nos termos da Decisão BCE/2010/21, o BCE prepara as suas contas anuais com base na apreciação do Conselho do BCE quanto ao nível apropriado de instrumentos de informação e não está obrigado a cumprir os requisitos de divulgação definidos nas IFRS 7.

Ver também a resposta à Recomendação 2.

Parágrafo 24

O BCE realça que a comunicação da gestão dos riscos operacionais através da sua Intranet proporciona aos coordenadores dos riscos e aos gestores das áreas de trabalho toda a informação relevante, inclusivamente sobre a classificação dos eventos e das causas subjacentes. É disponibilizada informação adicional às áreas de trabalho sobre como identificarem riscos, sempre que é lançada a atualização anual da avaliação dos riscos operacionais ao nível da instituição.

Parágrafo 28

O número de efetivos na função GRO/GCA aumentou recentemente para cinco. Na ótica do BCE, a atual composição do pessoal desta área permite tirar benefícios da participação de funcionários destacados dos bancos centrais e não aumenta o risco de uma implementação inadequada do quadro de gestão dos riscos operacionais.

Parágrafos 29 e 66

Com vista a uma maior sensibilização para o quadro de gestão dos riscos operacionais e para os procedimentos de continuidade das atividades, o BCE irá melhorar a apresentação da informação pertinente nas comunicações relativas ao tema através da Intranet e solicitará aos chefes das equipas dedicadas aos riscos que realizem apresentações regulares aos membros das respetivas áreas de trabalho.

Parágrafos 37, 58 e 95

Embora a política de gestão dos riscos operacionais defenda a realização de uma análise da relação custo-benefício no âmbito da definição inicial das estratégias de resposta a possíveis riscos, com vista a assegurar que tais estratégias sejam eficientes em termos de custos, essa análise torna-se essencial na decisão sobre medidas de resposta a riscos concretos. Por exemplo, é exigida uma análise da relação custo-benefício sempre que é iniciado um projeto no BCE.

Parágrafos 50 e 98 a)

A prática do BCE consiste em atualizar a sua análise do impacto operacional sempre que necessário, e não apenas em intervalos regulares, a fim de assegurar uma resposta atempada a requisitos adicionais em termos de continuidade das atividades, tais como alterações organizativas ou de sistema, e novos processos ou aplicações. Com efeito, desde que os resultados de uma análise completa do impacto operacional foram fornecidos à Comissão Executiva em 2007, procedeu-se, em várias ocasiões, à integração de requisitos adicionais no quadro para a continuidade das atividades.

Parágrafos 53 e 98 b)

O BCE considera que os planos previstos em caso de pandemia são suficientes para dar resposta a uma grave perda de recursos humanos. Além disso, na eventualidade extremamente improvável de uma total indisponibilidade de pessoal, o BCE definiu procedimentos de emergência para assegurar a continuidade dos processos essenciais.

Parágrafos 62 e 98 c) e d)

A atual crise financeira, que tem exigido que funções centrais do BCE estejam operacionais quase todos os fins de semana, limitou inevitavelmente o alcance e a frequência dos testes de continuidade das atividades em termos globais. Nessa medida, se bem que a equipa de gestão dos riscos conduza regularmente testes com base em cenários muito concretos, foi adotada uma abordagem mais prudente no que respeita ao teste dos planos de continuidade operacional global do BCE e de recuperação dos sistemas de tecnologias de informação, a fim de limitar o risco de perturbação das atividades em curso.

Ver também a resposta à Recomendação 5.

Parágrafos 91 e 100

O BCE não adotou todas as normas GIPS (Global Investment Performance Standards) em virtude de estas não serem totalmente aplicáveis à sua atividade como banco central.

Ver também a resposta à Recomendação 7.

Recomendação 1

O BCE acolhe favoravelmente e considera sempre recomendações no sentido de proceder a novas melhorias da gestão dos riscos e de aplicar as mais avançadas práticas de banca central. A atual estrutura organizativa do BCE no que concerne a gestão dos riscos proporciona um quadro eficiente para a afetação de funções, ao abrigo da responsabilidade colegial da Comissão Executiva pela gestão global dos riscos ao nível da instituição.

Recomendação 2

O BCE já cumpre as relevantes exigências legais em termos de relato financeiro, tal como definidas na Decisão BCE/2010/21. O BCE manteve e continuará a manter sob análise os desenvolvimentos ao nível das IFRS, sobretudo no que respeita à adequação destas às suas necessidades de prestação de informação financeira.

Recomendação 3

O BCE aceita a recomendação. Não obstante as várias áreas de trabalho do BCE terem sempre incorporado as ações concretas e os custos relacionados com a implementação de medidas de mitigação de riscos nos seus programas de trabalho e propostas de orçamento anuais, o BCE alterou recentemente o calendário dos processos relevantes ao nível da instituição, com vista a alinhar a atualização anual da avaliação dos riscos operacionais com os ciclos de planeamento estratégico e financeiro.

Recomendação 4

O BCE aceita a recomendação.

Recomendação 5

O BCE aceita a recomendação. O BCE está totalmente empenhado em continuar a melhorar os seus planos de continuidade das atividades e envidará esforços para assegurar a realização em tempo útil dos programas de teste de todos os processos e resultados a apresentar pertinentes. Simultaneamente, porém, ponderará a urgência da condução dos testes previstos face ao requisito de minimizar os riscos na execução das suas funções, em particular no presente momento crítico para a superação da atual crise financeira.

Recomendação 6

O BCE aceita a recomendação e permanece empenhado em continuar a analisar, testar e documentar na íntegra os modelos utilizados para a afetação de ativos e para o cálculo dos riscos, no sentido da consecução dos mais elevados padrões possíveis.

Recomendação 7

O BCE tem mantido e continuará a manter sob análise a evolução das normas GIPS, sobretudo no que respeita à adequação destas às suas necessidades de comunicação de informações a nível interno sobre o desempenho do investimento.

	Ponto	Página
INTRODUÇÃO …	1-4	3
ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA …	5-6	3
CONSTATAÇÕES DA AUDITORIA …	7-91	3
O BCE estabeleceu um quadro de governação adequado e abrangente para a gestão de riscos? …	7-18	3
Quadro global de gestão de riscos …	8-14	3
Divulgação do quadro de gestão de riscos do BCEE a terceiros …	15-18	4
O BCE geriu com eficácia os seus riscos operacionais? …	19-66	5
Gestão de riscos operacionais …	20-39	5
Gestão baseada na continuidade das atividades do BCE …	40-66	7
O BCE geriu com eficácia os seus riscos financeiros? …	67-91	10
Quadro de gestão de riscos financeiros para investimentos e operações de política …	69-74	10
Metodologia da gestão de riscos financeiros …	75-83	11
Aplicação da metodologia da gestão de riscos financeiros …	84-88	12
Adequação da informação de riscos financeiros …	89-91	12
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES …	92-100	13
O BCE estabeleceu um quadro de governação adequado e abrangente para a gestão de riscos? …	92-93	13
O BCE geriu com eficácia os seus riscos operacionais? …	94-98	13
O BCE geriu com eficácia os seus riscos financeiros? …	99-100	13
Respostas do Banco Central Europeu …		15

BCM	Análises de Impacto das Atividades
BCP	Administrador responsável pela gestão de riscos
BIA	Banco Central Europeu
BIS	Bancos Centrais Nacionais
BPH	Banco de Pagamentos Internacionais
CBPP	Comissão Executiva
CRO	Comité de Riscos Operacionais
D-CO	Direção Comunicação
DG-A	Direção Geral Administração
DG-H	Direção Geral Recursos Humanos, Orçamento e Organização
DG-IS	Direção Geral Sistema de Informação
DG-M	Direção Geral Operações de Mercado
DG-P	Direção Geral Sistemas de Pagamento
DG-S	Direção Geral Estatística
EB	Gestão baseada na continuidade das atividades
ECB	Gestão dos Fundos Próprios
ESCB	Normas Globais de Desempenho dos Investimentos
FOS	Gestão de Riscos Operacionais
GIPS	Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade
IAS	Normas Internacionais de Relato Financeiro
IASB	Divisão de Investimento
IFRS	Manual de Práticas Internas
INV	Normas Internacionais de Contabilidade
MOS	Plano de Continuidade das Atividades
NCBs	Programa de compra de Covered Bonds (obrigações hipotecárias e obrigações sobre o setor público)
OFM	Programa dos mercados de títulos de dívida
ORC	Divisão de Gestão de Riscos (da DG H)
ORM	Sistema Europeu de Bancos Centrais
RMA	Serviços de Operações Financeiras
SMP	Sistemas de Operações de Mercado
VaR	Valor em Risco