DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à comunicação de ocorrências na aviação civil

1.           Definição do problema

1.1.        Contexto e problemas identificados

O atual sistema de segurança aérea é, acima de tudo, um sistema reativo assente nos progressos tecnológicos, numa legislação sólida sustentada por uma supervisão regulamentar eficaz e em investigações pormenorizadas aos acidentes de que resultam recomendações para a melhoria da segurança. Porém, embora a capacidade de retirar ensinamentos de um acidente seja crucial, os sistemas puramente reativos já demonstraram os seus limites no que respeita à possibilidade de continuarem a melhorar a segurança, nomeadamente no contexto de um crescimento do tráfego aéreo que, de acordo com as previsões, quase deverá duplicar até 2030.

Os sistemas de segurança devem, por conseguinte, evoluir para processos de segurança mais proativos e assentes em elementos de prova que incidam na prevenção de acidentes graças à análise de todas as informações de segurança disponíveis, incluindo informações sobre ocorrências na aviação civil.

Embora a União Europeia (UE) tenha iniciado esta transição com a adoção da Diretiva 2003/42/CE[1] e dos seus regulamentos de execução[2], os esforços envidados atualmente são insuficientes para deter o aumento do número de acidentes e de vítimas mortais de acidentes decorrentes do crescimento do tráfego previsto. A União Europeia e os seus Estados-Membros não reúnem atualmente condições suficientes que lhes permitam utilizar o retorno de experiência para prevenir os acidentes.

Este problema resulta de diversas lacunas.

Em primeiro lugar, embora a disponibilidade de dados seja vital para identificar riscos de segurança, não existe conhecimento suficiente de todas as ocorrências de segurança. Esta situação deve-se parcialmente à discrepância existente entre os Estados‑Membros no que respeita às ocorrências que devem ser comunicadas. Deve‑se igualmente ao facto de as pessoas recearem comunicar ocorrências (questão da «cultura justa»). De facto, para que o objetivo de comunicar todas as ocorrências seja alcançado, as pessoas devem confiar plenamente no sistema, na medida em que são instadas a assinalar erros que podem ter cometido ou para os quais tenham contribuído. Porém, as pessoas não recebem a mesma proteção em todos os Estados‑Membros e receiam ser objeto de processos judiciais ou de sanções por parte da sua hierarquia. Além disso, a ausência de obrigação de estabelecer um sistema de comunicação voluntária para completar os sistemas obrigatórios e a falta de clareza no que respeita às obrigações de comunicação de ocorrências e ao fluxo de informação contribuem igualmente para a recolha insuficiente de ocorrências.

Em segundo lugar, a integração dos dados relativos às ocorrências não está harmonizada nem estruturada, o que se traduz numa má qualidade das informações e no caráter incompleto dos dados. Esta situação afeta a coerência e a utilidade das informações e limita a sua utilização para fins de segurança. Por outro lado, ameaça induzir tendências enganadoras que poderiam gerar uma concentração de esforços em áreas em que estes não são necessários ou, pior, impedir a deteção de um problema de segurança.

Em terceiro lugar, o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros é limitado, na medida em que existem obstáculos jurídicos e organizativos a um acesso adequado às informações contidas no Repositório Central Europeu (RCE), que reúne todos os dados nacionais. De facto, a legislação europeia impõe a desidentificação de certas informações. Embora o objetivo de tais disposições seja proteger dados de segurança sensíveis, o seu resultado prático é que informações importantes relacionadas com a segurança, designadamente a descrição efetiva da ocorrência, não se encontram à disposição das autoridades. Esta situação deve-se, nomeadamente, à desconfiança dos Estados-Membros relativamente à utilização dos dados.

Por último, não existe qualquer obrigação de utilizar os dados recolhidos sobre as ocorrências. Resulta por conseguinte deste facto uma ausência de análise das ocorrências e, subsequentemente, uma ausência de adoção das medidas corretivas e preventivas adequadas para lidar com as deficiências de segurança.

Os principais agentes abrangidos por esta iniciativa são todas as pessoas e organizações que participam no sistema de aviação civil ou beneficiam da segurança aérea, quer a nível nacional quer europeu.

1.1.        Análise da subsidiariedade

A comunicação de ocorrências é indispensável para o bom funcionamento do transporte aéreo, em conformidade com o objetivo do artigo 91.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Uma vez que o princípio da subsidiariedade é aplicável, a ação da UE no domínio da comunicação de ocorrências deve ser justificada.

Em primeiro lugar, os objetivos da ação proposta poderão não ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros pelo facto de ser necessário harmonizar as regras aplicáveis à comunicação de ocorrências e, por conseguinte, garantir regras uniformes e eficientes na Europa. Além disso, só podem ser estabelecidas regras relativas a uma base de dados europeia e a uma agência da UE mediante legislação europeia.

Em segundo lugar, o valor acrescentado de uma ação da UE decorre das vantagens, em termos de segurança, do reforço e do desenvolvimento de medidas proativas baseadas na análise de ocorrências a nível nacional e da UE. Além disso, um acontecimento que aparenta ser uma ocorrência isolada num Estado-Membro pode, quando visto na perspetiva de toda a União, indicar a necessidade de tomada de medidas.

2.           Objetivos da iniciativa da UE

O principal objetivo da iniciativa é contribuir para a redução do número de acidentes e de vítimas mortais no setor da aviação através da melhoria dos sistemas existentes, a nível nacional e europeu, utilizando as ocorrências da aviação civil para corrigir deficiências de segurança e prevenir a sua repetição.

Os objetivos específicos (OE) são os seguintes:

· Garantir que todas as ocorrências que ameaçam ou são suscetíveis de ameaçar a segurança da aviação são recolhidas e proporcionam uma panorâmica completa e clara dos riscos para a segurança na UE e nos seus Estados-Membros (OE1);

· Garantir que os relatórios de ocorrências armazenados nas bases de dados nacionais e no RCE são completos e contêm dados de alta qualidade (OE2);

· Garantir que as autoridades competentes dispõem de um acesso adequado a todas as informações essenciais em termos de segurança armazenadas no RCE e que estas são utilizadas estritamente para efeitos de melhoria da segurança (OE3);

· Garantir que as ocorrências comunicadas são efetivamente analisadas, que os riscos de segurança são identificados e eliminados, se for caso disso, e que a eficácia das medidas tomadas para efeitos da segurança é monitorizada (OE4).

3.           Opções estratégicas

A primeira opção identificada consiste em revogar a legislação vigente da UE. Tendo em conta os riscos graves que representaria para a segurança dos cidadãos, esta opção não foi aprofundada, tendo sido rejeitada.

Para fazer face às diversas fontes de problemas, foram identificadas diversas opções estratégicas, agrupadas em três pacotes de medidas:

o pacote de medidas 1 (PM1) cujo objetivo é melhorar o atual sistema, ao estabelecer os elementos de base de um sistema completo de comunicação de ocorrências, e a sua contribuição para a melhoria da segurança da aviação, graças a uma alteração da legislação que se limite ao estritamente necessário e à adoção de recomendações e orientações, sempre que possível. Do conjunto de medidas acima identificadas, estas são as de menor impacto.

O pacote de medidas 2 (PM2) é um conjunto de medidas mais ambicioso, que implica uma revisão substancial da legislação da UE relativa à comunicação de ocorrências. O objetivo do PM2 é melhorar o atual sistema, estabelecendo os requisitos legislativos necessários para garantir um sistema de comunicação de ocorrências eficaz a todos os níveis, e contribuir para a redução dos acidentes com aeronaves mediante o estabelecimento de processos de análise dos dados recolhidos, a adoção de medidas adequadas e a monitorização da eficiência do sistema em termos de melhoria da segurança.

O pacote de medidas 3 (PM3), cujo objetivo é melhorar o atual sistema, mediante a transferência para a UE das competências dos Estados-Membros em matéria de comunicação de ocorrências, e estabelecer, à semelhança do PM2, os requisitos para a análise de ocorrências, associados à adoção das medidas de segurança necessárias e à monitorização dos progressos. No contexto do PM3, a responsabilidade pelo estabelecimento e pela gestão do(s) sistema(s) de comunicação de ocorrências seria transferida para a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA).

Os quadros abaixo descrevem as medidas incluídas nos diversos pacotes.

Problemas identificados na secção 2.2 || Medidas previstas || Descrição das medidas

Primeira fonte de problemas: a recolha de dados sobre ocorrências não está otimizada (FP1)

A: O âmbito das comunicações, no que respeita ao tipo de ocorrências, varia em função dos Estados-Membros, o que gera discrepâncias no nível de comunicação || 1. Clarificar o âmbito das ocorrências que devem ser recolhidas através de orientações – PM1

2. Harmonizar o âmbito da comunicação, especificando os dados que devem ser comunicados num anexo – PM2 e PM3

B: As pessoas receiam comunicar ocorrências (questão da «cultura justa») || 1. Orientações sobre a interpretação e a aplicação do artigo 8.º – PM1

2. Clarificar e completar as regras vigentes (definir «cultura justa», estabelecer um ponto de contacto nacional, aplicar o princípio da não-atribuição de culpas, desidentificação dos relatórios) – PM2 e PM3

C: Não existe nenhuma obrigação de estabelecer um sistema de comunicação voluntária de ocorrências (SCVO) nem se especificam os dados que devem ser comunicados no âmbito de um SCVO || 1. Recomendação da Comissão relativa à aplicação da norma da Organização Internacional da Aviação Civil (ICAO) que impõe o estabelecimento de um SCVO; orientações sobre o sistema de comunicação obrigatória de ocorrências (SCOO)/SCVO – PM1

2. Transpor para o direito da UE a norma da ICAO que impõe o estabelecimento de um SCVO; indicar os dados que devem ser comunicados no âmbito de um SCOO/SCVO – PM2

3. Substituir o SCVO nacional por um SCVO europeu único; indicar os dados que devem ser comunicados no âmbito de um SCOO/SCVO – PM3

D: Diversos diplomas legislativos da UE contêm um número excessivo de obrigações de comunicação de ocorrências que geram duplicação e confusão || 1. Orientações que especifiquem todos os canais de comunicação e os requisitos aplicáveis; organizar formações – PM1

2. Simplificar e harmonizar todos os requisitos de comunicação; alterar os requisitos de comunicação noutros diplomas legislativos da UE pertinentes – PM2 e PM3

E: O fluxo de informação não é claro e a diretiva não exige que as organizações recolham informações sobre as ocorrências || 1. Recomendação da Comissão relativa à aplicação da norma da ICAO que impõe aos Estados o estabelecimento de um sistema de gestão da segurança (SGS) por parte do setor – PM1

2. Transpor para o direito da UE a parte relativa à comunicação de ocorrências da norma da ICAO que impõe aos Estados o estabelecimento de um SGS por parte do setor – PM2

3. Transpor para o direito da UE a parte relativa à comunicação de ocorrências da norma da ICAO que impõe aos Estados o estabelecimento de um SGS por parte do setor; transferência da obrigação de recolha de ocorrências junto dos Estados para um órgão único que recolherá diretamente, sobretudo junto do setor, todas as ocorrências provenientes do SCOO – PM3

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Problemas identificados na secção 2.2 || Medidas previstas || Descrição das medidas

Segunda fonte de problemas: integração dos dados – má qualidade das informações e dados não exaustivos (FP2)

A: As ocorrências apresentam-se sob formas muito diversas e não são codificadas e classificadas em bases de dados de forma harmonizada || 1. Orientações sobre o preenchimento dos relatórios de ocorrência; formação e melhoria da harmonização da classificação dentro das bases de dados nacionais e entre estas – PM1

2. Harmonizar o processo de comunicação e normalizar o processo de registo de dados entre os Estados; elaborar material de orientação e organizar formações – PM2

3. Impor a utilização de um formato de dados único para os relatórios de ocorrências; substituir a recolha de ocorrências pelos Estados-Membros por uma recolha a nível da UE realizada por uma entidade única – PM3

B: O processo de controlo da qualidade para garantir a coerência dos dados é, muitas vezes, inexistente || 1. Orientações sobre a qualidade dos dados; desenvolver ferramentas automáticas de controlo da qualidade dos dados e disponibilizá-las aos Estados-Membros; organizar formações e seminários – PM1

2. Impor às organizações e aos Estados-Membros o princípio do controlo da qualidade; desenvolver e completar o material de orientação existente relativo à qualidade dos dados; desenvolver ferramentas automáticas de controlo da qualidade dos dados; organizar formações e seminários – PM2 e PM3

C: Nem todas as informações são enviadas ao RCE e os dados recolhidos nem sempre refletem o desempenho efetivo em matéria de segurança || Continuar a garantir a supervisão dos dados contidos no RCE e lançar procedimentos, sempre que necessário; a legislação poderia ser integrada no âmbito das inspeções de normalização da AESA – PM1, PM2 e PM3

D: Os campos de dados principais de muitas ocorrências nem sempre são preenchidos no RCE || 1. Material de orientação sobre os campos que devem ser preenchidos e elaboração de uma lista de campos para cada categoria de ocorrências pertinente – PM1

2. Alterar a legislação a fim de estabelecer o princípio dos campos obrigatórios; aditar à legislação revista a lista de campos obrigatórios para cada categoria de ocorrências pertinente – PM2 e PM3

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Problemas identificados na secção 2.2 || Medidas previstas || Descrição das medidas

Terceira fonte de problemas: obstáculos jurídicos e organizativos a um acesso adequado às informações do RCE (FP3)

A: Certas informações importantes (descrição) sobre ocorrências não estão acessíveis || Garantir um acesso mais amplo aos dados do RCE, nomeadamente a fim de conceder a autoridades competentes específicas acesso a informações de segurança pertinentes – PM1, PM2 e PM3

B: Falta de confiança dos Estados-Membros relativamente à utilização dos dados do RCE || Limitar a utilização dos dados do RCE a fins de melhoria da segurança – PM1, PM2 e PM3

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Problemas identificados na secção 2.2 || Medidas previstas || Descrição das medidas

Quarta fonte de problemas: ausência de análise das ocorrências a nível nacional e europeu e de medidas de segurança adequadas (FP4)

A: Inexistência de uma análise sistemática das ocorrências a nível dos Estados-Membros e da UE || 1. Recomendação de aplicação da norma da ICAO que exige que os Estados analisem os dados provenientes do SCOO e do SCVO e determinem as medidas adequadas a tomar – PM1

2. Aplicar a norma da ICAO que exige que os Estados analisem os dados provenientes do SCOO e do SCVO e determinem as medidas adequadas a tomar; impor esta obrigação às organizações, aos Estados-Membros e a nível da UE – PM2

3. Aplicar a norma da ICAO que exige que os Estados analisem os dados provenientes do SCOO e do SCVO e determinem as medidas adequadas a tomar; impor esta obrigação às organizações e a nível da UE – PM3

B: Ausência de um quadro político que permita melhorar a segurança com base na análise das ocorrências || 1. Recomendação de aplicação da recomendação da ICAO que exige a aplicação de medidas corretivas e preventivas adequadas, identificadas com base na análise de ocorrências, e a monitorização da sua eficácia – PM1

2. Aplicar a norma da ICAO que exige a tomada de medidas corretivas e preventivas adequadas, identificadas com base na análise de ocorrências efetuada a nível da organização, dos Estados-Membros e da UE, e a monitorização da sua eficácia a nível dos Estados-Membros e da UE – PM2

3. Aplicar a norma da ICAO que exige a tomada de medidas corretivas e preventivas adequadas, identificadas com base na análise de ocorrências efetuada a nível nacional e da UE, e a monitorização da eficácia destas medidas a nível da UE – PM3

C: Inexistência de ferramentas que permitam hierarquizar a análise das ocorrências || 1. Desenvolver a nível da UE um sistema comum de classificação dos riscos que permita harmonizar a classificação das ocorrências; disponibilizar esta ferramenta; recomendação aos Estados-Membros no sentido de classificarem as suas ocorrências de acordo com esta ferramenta – PM1

2. Obrigação imposta aos Estados-Membros ou aos órgãos da UE de classificarem as ocorrências de acordo com uma ferramenta UE comum de classificação dos riscos; desenvolver esta ferramenta a nível da UE e disponibilizá-la aos Estados-Membros e ao setor – PM2 e PM3

4.           Avaliação dos impactos

Os impactos dos pacotes de medidas resumem-se no quadro abaixo:

|| Pacote de medidas 1 || Pacote de medidas 2 || Pacote de medidas 3

Impacto na segurança || Positivo baixo || Positivo elevado || Positivo baixo

Impactos económicos ||  

|| Impacto no setor || Nulo || Positivo médio || Negativo baixo

|| Impacto nos Estados-Membros || Nulo || Negativo baixo || Positivo elevado

|| Impacto no mercado interno e na competitividade || Positivo baixo || Positivo elevado || Positivo baixo

|| Encargos administrativos/ano || Nulo || Negativo baixo – 831 133 EUR || Negativo médio – 2 235 milhões de EUR

|| Impacto no orçamento da UE/ano || Quase nulo – 165 000 EUR || Negativo baixo – 530 000 EUR || Negativo elevado – 12,1 milhões de EUR

Impactos sociais ||

|| Normas e direitos relacionados com a qualidade do trabalho || Positivo baixo || Positivo médio || Positivo elevado

|| Emprego || Neutro || Positivo baixo || Positivo baixo

|| Dados pessoais || Nulo || Positivo médio || Positivo médio

|| Saúde e segurança públicas || Positivo baixo || Positivo elevado || Positivo baixo

Impactos ambientais || Quase nulo || Quase nulo || Quase nulo

Impactos nos direitos fundamentais || Positivo baixo || Positivo elevado || Positivo baixo

Impactos na simplificação da legislação vigente || Nulo || Positivo elevado || Positivo elevado

Impacto nos países terceiros || Positivo baixo || Positivo elevado || Positivo baixo

5.           Comparação das opções

Os pacotes de medidas são avaliados à luz dos critérios da eficácia, da eficiência e da coerência.

Do ponto de vista da eficácia, o PM2 oferece o maior potencial de consecução de todos os objetivos específicos, ao passo que o PM3 garante uma boa eficácia geral. O PM1 apenas permite a plena consecução do OE3.

O PM1 contém medidas com custos de aplicação ou administrativos muitos reduzidos e contribui para a consecução dos OE, embora de forma limitada, o que não o torna o mais eficaz na realização dos objetivos.

Em termos de eficiência, o PM3 é o mais oneroso, sendo menos eficiente do que o PM2. O PM1 é o menos oneroso, mas o menos eficaz.

Em termos de coerência, todos os pacotes de medidas são mais ou menos equivalentes e envolvem um número limitado de compromissos entre os diversos tipos de impactos, embora o PM2 seja o que envolve menos compromissos.

À luz do que precede, o pacote recomendado é o PM2, uma vez que os benefícios da sua aplicação são muitos superiores aos custos. Prevê-se que contribua para a promoção da segurança da aviação mediante uma melhoria da recolha de ocorrências, um reforço da qualidade dos dados, um acesso mais adequado às informações e a introdução de requisitos respeitantes à utilização das ocorrências de modo a contribuir para a redução dos acidentes com aeronaves.

6.           Controlo e avaliação

Propõe-se que a Comissão avalie a aplicação do regulamento três anos após a sua adoção pelo legislador e proceda à monitorização contínua de um conjunto de indicadores fundamentais do setor dos transportes, que já se encontram disponíveis. Estes indicadores serão utilizados para determinar em que medida a opção estratégica adotada permite alcançar os objetivos específicos.

[1]               Diretiva 2003/42 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à comunicação de ocorrências na aviação civil; JO L 167 de 4.7.2003, p. 23.

[2]               Regulamento (CE) n.º 1321/2007 da Comissão que estabelece normas de execução para a integração, num repositório central, das informações sobre ocorrências na aviação civil, JO L 294 de 13.11.2007, p. 3; e Regulamento (CE) n.º 1330/2007 da Comissão que estabelece normas de execução para a divulgação, às partes interessadas, das informações sobre as ocorrências na aviação civil, JO L 295 de 14.11.2007, p. 7.